Briefing / Africa 09 décembre 2004 6 minutes Elections au Burundi: Parier sur la paix Bien que les échéances pour la transition politique au Burundi fixées par l'accord d'Arusha n'aient pu être respectées, la tenue des élections, la plus importante étape du processus de paix burundais, est en passe d'aboutir. Share Facebook Twitter Courriel Linkedin Whatsapp Enregistrer Imprimer Download PDF Full Report (en) Also available in English Français English Résumé Bien que les échéances pour la transition politique au Burundi fixées par l'accord d'Arusha n'aient pu être respectées, la tenue des élections, la plus importante étape du processus de paix burundais, est en passe d'aboutir. Les négociations sur le partage du pouvoir et sur la nouvelle constitution sont terminées. Le consensus recherché n'a pas été atteint mais la majorité des partis dits Tutsi opposés à la constitution l'ont finalement reconnue à la veille de la fin de la transition.[fn]Le parti Union pour le Progrès National (UPRONA), l'un des principaux partis dits Tutsi, a seulement pris acte de la nouvelle constitution.Hide Footnote Une Opération des Nations Unies pour le Burundi (ONUB) est déployée depuis le 1er juin 2004,[fn]Son mandat a été reconduit le 1er décembre pour une durée de six mois par la résolution 1577 du conseil de sécurité.Hide Footnote mais elle ne sera crédible que si la communauté internationale lui apporte le soutien nécessaire. Le Burundi ne parviendra pas à avancer seul vers la paix; pour cela ce pays meurtri a besoin d'un engagement immédiat de la communauté internationale. La nouvelle constitution basée sur l'accord d'Arusha est entrée en vigueur le 1er novembre à titre intérimaire, évitant ainsi un vide constitutionnel. Elle doit être soumise à un référendum le 22 décembre 2004. Un nouveau calendrier électoral a été présenté par la commission électorale nationale indépendante (CENI) qui prévoit l'organisation des élections en six mois, se clôturant par les présidentielles le 22 avril 2005. Dorénavant, le respect de ces nouvelles échéances conditionne la réussite du processus de paix après plus d'une décennie de guerre civile. Le report des élections générales qui étaient envisagées le 31 octobre 2004 s'appuie sur une série de décisions importantes initiées par la région.[fn]L'initiative régionale est menée principalement par l'Ouganda, la Tanzanie et l'Afrique du Sud.Hide Footnote Les négociations serrées, sur le partage du pouvoir, commencées en juin 2004[fn]Voir Crisis Group Rapport Afrique N°81, Fin de Transition au Burundi: Franchir le Cap, 5 juillet 2004.Hide Footnote sous la tutelle sud- africaine, se sont clôturées deux mois plus tard sur l'accord de Pretoria[fn]Accord de partage de pouvoir au Burundi, Pretoria, le 6 août 2004. Sur 30 partis politiques, dix ont refusé de signer le texte, ce sont tous des partis dits Tutsi; ANADDE, INKINZO, PARENA, PRP, PSD, RADDES, UPRONA, ALIDE, MRC, PACONA.Hide Footnote d'août, qui a réaffirmé la prédominance de l'accord d'Arusha et les orientations à prendre pour la nouvelle constitution. Une constitution post-transition basée sur les accords d'Arusha et de Pretoria a donc pu être adoptée par un congrès du parlement.[fn]La constitution a été adoptée par l'assemblée nationale et le sénat réunis en congrès extraordinaire et la nouvelle constitution a été promulguée par décret présidentiel à titre intérimaire.Hide Footnote La CENI, chargée d'organiser les élections, a été établie par décret présidentiel début septembre. Ces avancées ont permis d'éviter une crise institutionnelle et de garder le cap sur la tenue des élections. Néanmoins après trois mois de négociations, le consensus tant attendu n'a pas eu lieu. La constitution fut adoptée en l'absence des principaux partis dits Tutsi. L'initiative régionale tout comme la communauté internationale n'ont pas accepté les propositions des partis non signataires de l'accord de Pretoria (partis dits Tutsi) qui souhaitaient un partage politico ethnique du pouvoir; seul l'alinéa de l'accord d'Arusha qui prévoyait un partage ethnique a été retenu.[fn]Voir partie B pour une explication plus détaillée de la nouvelle constitution. Les partis dits Tutsi réclament que la majorité des postes dévolus aux Tutsi devrait revenir à des Tutsi émanant de leurs formations politiques. Cette proposition n'a pas été retenue dans la nouvelle constitution qui ne spécifie pas l'origine politique des Tutsi qui participeront aux institutions.Hide Footnote Devant cette pression, la majorité des partis dits Tutsi ont finalement reconnu la nouvelle constitution à titre intérimaire. La situation politique au Burundi pendant les mois de septembre et octobre a été très tendue. Les conclusions de l'accord de Pretoria et celles des sommets régionaux d'août et d'octobre ont obligé la classe politique burundaise à accélérer le processus. Le Président burundais Domitien Ndayzeye a pris la décision d'imposer la constitution et le processus électoral malgré les réticences et le boycott des partis dits Tutsi. C'est dans cette dynamique le 10 novembre que le vice-président Alphonse Marie Kadege (un des ténors de l'Union pour le Progrès National (UPRONA)) a été limogé par le président de la république pour ses prises positions contre la nouvelle constitution. Il a été remplacé par un autre membre de l'UPRONA Frédéric Ngenzebuhoro, considéré comme un homme plus flexible. Ce changement a contribué à partir du mois de novembre à calmer le climat politique. Ces manipulations politiques ont suscité des appréhensions et des peurs au sein de la population.[fn]Plus de 2000 Tutsi ont fui la province de Kirundo au nord du Burundi pour le Rwanda.Hide Footnote Pourtant cette mise sous pression du processus s'est avérée nécessaire pour clôturer les débats sur la nouvelle constitution et permettre d'enclencher le processus électoral. La même volonté politique sera nécessaire pour adopter le code électoral et la loi communale indispensable à l'organisation des élections.[fn]Les deux projets de loi doivent être étudiés en conseil des ministres et soumis à l'assemblée nationale lors de la session parlementaire en cours.Hide Footnote La tenue de débats politiques sur l'avenir du Burundi, tant sur le plan économique que social, fait toujours cruellement défaut. Depuis le début des négociations sur la constitution, le thème central n'a été que le partage du pouvoir, les quotas politico ethniques en étant les mots clefs. Or les garanties nécessaires concernant la protection de la minorité ont déjà été données par l'accord d'Arusha. De plus l'accord en question est un ensemble de protocoles qui ne se limitent pas seulement à la question du partage du pouvoir mais qui touchent autant à la justice, la réconciliation et à la reconstruction économique du pays qu'au retour à un état de droit par la réforme des corps judiciaire et de sécurité. Ces thèmes centraux doivent se situer au cœur des débats pour répondre aux préoccupations d'une population largement abandonnée à elle-même après dix ans de guerre. Sur le plan sécuritaire, le processus de désarmement, démobilisation, et réintégration (DDR) a débuté officiellement le 2 décembre 2004 par le désarmement de quelques centaines ex-combattants. Les lois portant création des nouvelles Forces de Défense Nationale (FDN) et de la nouvelle Police Nationale (PN) ont été adoptées par l'assemblée nationale. Toutefois le désarmement, présenté comme la principale solution pour pacifier le pays, ne semble pas être une solution à court terme. Il est intimement lié au processus d'intégration; or celui-ci n'a pas encore été largement enclenché.[fn]Quelques avancées sont à noter comme le déploiement à Bujumbura de l'unité mixte de protection des institutions ou le processus de formation d'unités mixtes au camp de Tenga mais pour le moment ces initiatives ne touchent que des éléments des Forces Armées Burundaises (FAB) et du Conseil National pour la Défense de la Démocratie-Forces pour la Défense de la Démocratie (CNDD-FDD). Les mouvements armés minoritaires n'ont toujours pas amorcé leur intégration. Aujourd'hui l'intégration se fait en partie par la guerre contre les Forces Nationales de Libération (FNL), les FAB et le CNDD-FDD restant déployés conjointement dans Bujumbura rurale.Hide Footnote Le principal frein à l'intégration des forces rebelles est à la fois financier et politique. L'annonce de la tenue des élections et d'un changement du pouvoir ne rassurent pas et poussent chaque partie à garder le contrôle de ses propres forces. Il est important que les enjeux du processus politique soient séparés de ceux de la réforme de l'armée tout en améliorant parallèlement, leur coordination, à travers une feuille de route politico-militaire. La réforme de l'armée ne doit pas être tributaire du résultat des prochaines élections. La référence concernant la restructuration des corps de défense et de sécurité reste les accords de cessez-le-feu, ses aspects doivent demeurer techniques (axés sur la mise en application) et non plus politiques. Le nouveau calendrier électoral annonce donc la tenue du référendum constitutionnel pour le 22 décembre 2004,[fn]Le référendum a déjà été reporté deux fois.Hide Footnote les élections locales les 9 et 23 février 2005, les législatives le 9 mars, les sénatoriales le 23 mars et enfin l'élection présidentielle par le parlement le 22 avril 2005. Ce calendrier est basé en partie sur l'expertise apportée par l'Opération des Nations Unies au Burundi (ONUB). Bien que ce calendrier semble être correct et réaliste, l'ampleur des tâches à accomplir demeure considérable. La totalité des fonds nécessaires pour l'organisation des élections n'a toujours pas été débloquée. Le recensement des électeurs qui vient de se terminer a montré que des problèmes techniques subsistent. L'ONUB, quant à elle, entre dans la phase finale de son déploiement. Sa mission actuelle est d'assister le Burundi dans le processus de DR et dans l'organisation des élections. Nairobi/ Bruxelles, 9 décembre 2004 Download pdf to continue reading the full report (Anglais) I. Overview Although the deadlines for the political transition in Burundi set by the Arusha Agreement have not been respected, the move toward holding elections, the most important step in the Burundian peace process, is currently underway. Negotiations on power sharing and the new constitution have been completed. While the consensus sought was not achieved, the majority of the 'Tutsi' parties that had been opposed to the constitution finally recognised it on the eve of the end of the transition.[fn]The Union pour le Progrès National (UPRONA) political party, however, has merely taken note of the new constitution.Hide Footnote The United Nations Operations in Burundi (UNOB) has been deployed in Burundi since 1 June 2004, but it will be credible only if the international community provides it with the necessary support.[fn]Its mandate has been extended until 1 December 2004 for six months by Security Council resolution 1577.Hide Footnote Burundi will not succeed alone in making progress toward peace; in order to do, this devastated country needs the immediate commitment of the international community. A new interim constitution based on the Arusha Agreement entered into force on 1 November 2004, thus avoiding a constitutional vacuum, and is to be submitted to a referendum on 22 December 2004. A new electoral timetable has been presented by the Independent National Electoral Commission (CENI), which provides for the holding of elections in six months, ending with the presidential election on 22 April 2005. Henceforth, respect for these new deadlines will determine the success of the peace process after more than a decade of civil war. Postponement of the general elections that were to be held on 31 October 2004 is based on a series of important decisions suggested by regional powers.[fn]The regional initiative is led by primarily South Africa, Tanzania and Uganda.Hide Footnote Closely argued negotiations on power sharing that began in June 2004[fn]See Crisis Group Africa report No. 81, "End of Transition in Burundi: The Home Stretch", 5 July 2004.Hide Footnote under the supervision of South Africa were completed two months later with the signing of the Pretoria Protocol,[fn]The Pretoria Protocol on Political, Defence and Security Power Sharing in Burundi, Pretoria, 6 August 2004. Out of 30 political parties, 10 have refused to sign that agreement. They are all 'Tutsi' parties: ALIDE, ANADDE, INKINZO, MRC, PACONA, PARENA, PRP, PSD, RADDES and UPRONA.Hide Footnote which reaffirmed the primacy of the Arusha Agreement and determined the orientation of the new constitution. A post-transition constitution based on the Arusha Agreement of 2000 and the Pretoria Protocol of 2004 was adopted by a parliamentary congress.[fn]The new interim constitution was adopted by the national assembly and the senate meeting in an extraordinary congress and then was declared provisional by presidential order.Hide Footnote CENI, responsible for organising the elections, was established by a presidential order at the beginning of September 2004. This progress has made it possible to avert an institutional crisis and to maintain a course toward the holding of elections. However, after three months of negotiations, the long-awaited consensus had not been forged. Nonetheless, the interim constitution was adopted in the absence of the main 'Tutsi' parties. The regional initiative and the international community have not accepted the proposals of the non-signatory parties to the Pretoria Protocols (the 'Tutsi' parties), which wish to establish power sharing based on political-ethnic affiliation.[fn]See Annex B of the Arusha Agreement of 2000 for a more detailed explication of the new interim constitution. The 'Tutsi' parties demand that a majority of the posts given to Tutsis should be for Tutsis from the 'Tutsi' political parties. This proposal was not accepted in the new constitution, which does not specify the political provenance of the Tutsis who will participate in the government.Hide Footnote Faced with this pressure, the majority of the 'Tutsi' parties finally recognised the new interim constitution. The political situation was very tense in Burundi during September and October 2004. The adoption of the Pretoria Protocol and the regional summits of August and October 2004 forced Burundian political leaders to accelerate the political process. The president of Burundi, Domitien Ndayzeye, took the decision to impose the interim constitution and the electoral process despite the reluctance and the boycott of the 'Tutsi' parties. On 10 November 2004, the vice-president, Alphonse-Marie Kadege (one of the leaders of UPRONA), was dismissed by the president for his attitude toward the new constitution. He was replaced by another member of UPRONA, Frédéric Ngenzebuhoro, considered to be more flexible. This change has contributed to a calming of the political situation as of November. These political manoeuvres have raised apprehension and fears among Burundians.[fn]More than 2000 Tutsis fled the province of Kirundo in northern Burundi for Rwanda.Hide Footnote However, this sustained pressure on the political process proved itself necessary to end debate on the new constitution and enable the electoral process to begin. The same political determination will be necessary to ensure adoption of the electoral code and the law organising the administration of the communes that are indispensable for the organisation of the elections.[fn]The two draft bills are scheduled to be submitted to parliament during the current session.Hide Footnote Political debate on the future of Burundi, as well as economic and social issues is still sorely lacking. Since the beginning of negotiations on the new constitution, the central issue has been power sharing; with discussion of political-ethnic quotas pre-dominating. However, the guarantees for protection of the minority are already established in the 2000 Arusha Agreement. Moreover, the Arusha Agreement is a compendium of protocols that are not limited to the question of power sharing but also deal with justice, reconciliation and economic reconstruction of the country and a return to the rule of law through reform of the judiciary system and security agencies. These key issues must be the focus of debate in order to meet the concerns of a population that has been largely abandoned after ten years of war. As for security, the disarmament, demobilisation and reintegration process (DDR) officially began on 2 December 2004 with the disarmament of several hundred ex-combatants. The laws creating the new Forces de Défense Nationale (FDN) and the new Police Nationale (PN) have been adopted by the national assembly. Nonetheless, disarmament, presented as the chief means for pacifying the country, does not seem to be a solution in the short-term. It is directly linked to the re-integration process, but that has still not begun significantly.[fn]The following progress is noteworthy: the deployment in Bujumbura of the special protection unit and training of mixed units at the Tenga camp, but for the time being these initiatives affect only certain elements of the Forces Armées Burundaises (FAB) and the Forces pour la Défense de la Démocratie (FDD). The minority armed movements have still not begun their integration. Integration is now taking place partially, however, by fighting against the Forces Nationales de Libération (FNL). FAB and FDD have been jointly deployed in Bujumbura Rural province.Hide Footnote The main brakes on integration of the rebel forces are both financial and political. The announcement of forthcoming elections and a change in power do not reassure the parties, and obliges each party to keep its own forces under control. It is important to separate the stakes of the political process from those of reform of the army, while at the same time improving their coordination by following a political-military roadmap. Reform of the army should not depend on the result of the next elections. The basis for restructuring the defence and security forces remains the Global Ceasefire Agreements, and that process must remain technical (with a focus on implementation) and no longer be political. The new electoral schedule calls for the holding of a constitutional referendum on 22 December 2004; local elections on the collines (the lowest level of administrative organisation and corresponding to the general topography of Burundi) and in the communes on 9 and 23 February 2005; legislative elections at the provincial level on 9 March; senatorial elections on 23 March; and finally the indirect presidential election by parliament on 22 April 2005.[fn]The referendum has already been postponed twice.Hide Footnote Respect for this timetable partially depends on the expertise provided by the United Nations Operations in Burundi (UNOB). Although the timetable seems fair and realistic, the range of tasks to be carried out is considerable. The funds required for the registration of voters and the holding of the referendum have still not been released. The voter census that has just been held has shown that technical problems remain. As for UNOB, it is entering into the final phase of its deployment. Its mission now is to assist Burundi in the DDR process and in the organisation of the elections. Nairobi/Brussels, 9 December 2004 Related Tags More for you Briefing / Africa Apaiser les Tensions dans l’Est de la RD Congo et les Grands Lacs Also available in Also available in English Podcast / Great Lakes A Perilous Free-for-all in the Eastern DR Congo?