Fin de Transition au Burundi: Franchir le Cap
Fin de Transition au Burundi: Franchir le Cap
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 81 / Africa

Fin de Transition au Burundi: Franchir le Cap

Les progrès considérables enregistrés cette année par le processus de paix burundais risquent d'aboutir à une crise politique majeure si aucune mesure n'est prise pour débuter le processus électoral tel que l'accord d'Arusha le prévoit.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Synthèse

La situation sécuritaire au Burundi s'est considérablement améliorée au cours de ces derniers mois. Le pays semble s'engager pour la première fois depuis dix ans vers une sortie définitive du conflit. Depuis la signature, le 16 novembre 2003, de l'accord global de cessez-le-feu entre le gouvernement de transition et le mouvement rebelle CNDD-FDD[fn]Le terme CNDD-FDD est utilisé dans ce rapport pour définir l'aile de Jean-Pierre Nkurunziza, principal groupe armé au Burundi aujourd'hui.Hide Footnote  de Jean Pierre Nkurunziza, la cessation des hostilités a été totalement respectée par les deux belligérants. Bujumbura rural demeure dorénavant la seule province où les combats perdurent entre le PALIPEHUTU-FNL et la nouvelle coalition FAB/FDD.

Depuis l'alternance au sommet de l'état le 30 avril 2003, le processus de paix burundais s'est considérablement accéléré par la signature de l'accord global de cessez-le-feu et plus encore par la volonté des belligérants de le mettre en application. L'accord d'Arusha prévoit de clore la période de transition par la tenue d'élections générales au mois d'octobre prochain. Les dernières élections organisées au Burundi en 1993 et la mise en place d'un processus de réforme par le gouvernement élu avaient contribué à l'éclatement de la guerre civile. La sortie de transition par l'organisation de ces élections qui doivent se tenir dans quelques mois est donc une étape cruciale.

Les tâches à accomplir pendant la période restante sont démesurées. Le Burundi sort de dix ans de guerre qui ont dévasté le pays tant au niveau socio-économique qu'au niveau politico-militaire. Ces défis ont été abordés dans les rapports précédents d'ICG[fn]Comme la question foncière ou le retour des réfugiés et déplacés.Hide Footnote . Il est évident que le Burundi ne pourra pas tous les régler l'ensemble de ces problèmes en un si court laps de temps. Néanmoins, pour que le Burundi puisse entrer dans une nouvelle phase post-transition, certaines conditions demeurent essentielles, afin d'éviter que les élections n'aboutissent encore une fois au chaos.

Les préoccupations sécuritaires sont primordiales. Tandis que la communauté Tutsi minoritaire craint un vote ethnique, la communauté Hutu, pour sa part, désire que lui soit garantie la protection de ses représentants par une armée réformée. La formation des nouvelles forces de défense et de sécurité par la mise en application des accords de cessez-le-feu est donc une des clefs du processus. Les accords incluent un processus d'intégration, de désarmement et de démobilisation. La mise en application a débuté et nécessite la plus grande attention pour que le processus soit enclenché et irréversible à la veille des élections. Pour réussir, un tel processus a besoin d'être soutenu par la communauté internationale, à travers la coopération bilatérale et les Nations Unies. La cessation des hostilités n'est pas complète ; en effet bien que les FNL aient annoncé un arrêt des hostilités, ses négociations avec le gouvernement de transition n'ont toujours pas débuté.

L'accord d'Arusha prévoyait la signature d'un cessez-le-feu avant la mise en place des institutions de transition; or l'accord global avec le CNDD-FDD a été conclu un an avant la fin de la transition. Les burundais disposent donc d'un minimum de temps pour sa mise en application, qui est un élément essentiel pour la réussite des élections.

La problématique du système politique à mettre en place pour la période de post-transition réapparaît. Ce thème avait largement été débattu pendant les négociations d'Arusha. Le chapitre premier du protocole deux intitulé, «principes constitutionnels de la constitution de la période post-transition» fixe les principes de références. Cependant le CNDD-FDD de Jean Pierre Nkurunziza et d'autres mouvements minoritaires n'ont pas signé l'accord d'Arusha. L'accord global de cessez-le-feu comprend des clauses politiques en rapport uniquement avec la période de transition. De plus, le débat entre le respect de l'équilibre politique et la garantie de représentativité ethnique parmi les signataires d'Arusha ne semble pas clos. L'enjeu politique que représentent les élections provoque des réticences qui ne s'effaceront que si les garanties sécuritaires sont assurées. Ce rapport fait donc le bilan des négociations de cessez-le-feu tenues en 2003, analyse le programme de mise en application des accords de cessez-le-feu et le soutien qu'il nécessite et fait enfin le point sur les enjeux politiques de la fin de transition.

Nairobi/Bruxelles, 5 juillet 2004

Executive Summary

The considerable progress Burundi has been made over the past year in consolidating its three-year transition runs the risk of ending in a dangerous political vacuum if strong commitments are not made immediately to the electoral process outlined in the 2000 Arusha Agreement. Such a vacuum can only result in the discrediting and even the failure of the entire peace process and the withdrawal of the former CNDD-FDD rebel movement from the government, which it only joined in December 2003.

The international community needs to help break this political deadlock by providing experts to fine-tune the draft of the post-transition Constitution, by disbursing funds pledged at a recent donors' conference and especially by supporting the implementation of the global ceasefire agreement meant to go in tandem with free and fair elections.

But Burundi's government must also live up to its responsibilities and commitments by adopting the post-transitional Constitution as soon as possible. Lack of political will rather than a shortage of time is the real issue.

The Arusha Agreement sets 31 October 2004 as the deadline for the end of the transitional period, and tensions are growing in the lead-up to this new phase in the peace process. At the last regional summit on Burundi on 5 June 2004, the Transitional Government proposed rescheduling the elections to October 2005. Regional leaders rejected this ploy, insisting that conditions already agreed upon be respected.

Burundi has become much safer, and for the first time in more than a decade, the country could be headed towards a genuine end to the conflict. Since the signing on 16 November 2003 of the Global Ceasefire Agreement between the Transitional Government and the CNDD-FDD movement headed by Jean-Pierre Nkurunziza, both sides have demonstrated total respect for the ceasefire. Bujumbura Rurale is the only province where members of the PALIPETHUTU-FNL still clash with the FAB/FDD coalition.

The PALIPETHUTU-FNL, the sole remaining rebel group in the field, is no longer capable of derailing the process. It has been seriously weakened by the operations of forces under the new integrated high command of the Burundi army (FAB) and the FDD. This offensive and the acceleration of the peace process forced the FNL to declare publicly a unilateral truce on 21 April 2004 and seek contact with the international community. Nevertheless, the group still refuses to enter negotiations with the Transitional Government. At the 5 June 2004 summit, regional leaders imposed sanctions on the FNL, but these will not resolve the issue. Successful implementation of the ceasefire agreement appears to be the only way to push the FNL to the negotiating table.

An integrated military high command (FAB-FDD) responsible for carrying out the reform of the army has been working since January 2004 on a plan to integrate former rebels. The Joint Ceasefire Committee (CMC) has proposed an operational plan (POC) for disarmament and demobilisation.

Both sides have demonstrated willingness to implement part of the plan by separately disengaging and assembling their forces and respecting the ceasefire. But the process is running out of steam because of lack of commitment and funds to carry out the actual integration. Emphasis is on disarmament and demobilisation, whereas integration of former rebels into the national army remains a priority. The World Bank-backed disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) effort faces political issues it cannot resolve over use of donor funding in such programs. The Transitional Government and donors must cooperate to fund the army's return to barracks and quartering sites so that integration can finally begin.

On 1 June 2004, the African Union peacekeeping mission in Burundi became a UN Peacekeeping Mission, an indication that there is now no going back on the peace process. This new mission must support the implementation of the military process and harmonise it with the political process.

Political parties and politico-military movements failed to adopt the draft Constitution at a 12 April 2004 meeting called by President Domitien Ndayizeye, and entrenched interests are blocking negotiations. The UN, under the aegis of the Implementation Monitoring Commission (IMC), must assemble a team of national and international experts as soon as possible to work with local political actors and come up with a Constitution they can adopt by consensus. The international experts should be those who drew up the Arusha Agreement.

Respect for ethnic balance is one of the incontrovertible achievements of the Arusha Agreement, but this should not become a guarantee of the political status quo. By enshrining the concept of ethnic balance while encouraging political debate, Arusha makes it possible to avoid this eventuality.

The international community must renew its commitment to these political and military agreements by insisting on total respect for the framework they establish. The political calendar governing the end of the transition period must, therefore, be in step with that of army reform. This harmonisation of these two processes should be negotiated via a realistic road map that creates a politico-military environment conducive to successful elections.

Nairobi/Brussels, 5 July 2004

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.