Les terres de la discorde (II): restitution et réconciliation au Burundi
Les terres de la discorde (II): restitution et réconciliation au Burundi
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 214 / Africa

Les terres de la discorde (II): restitution et réconciliation au Burundi

Pour éviter une résurgence des tensions entre Hutus et Tutsis, le Burundi doit trouver le juste équilibre entre restitution des terres et réconciliation nationale.

Synthèse

Depuis le début des années 2000, le Burundi est confronté au lourd héritage d’une longue guerre civile : la nécessité de réinstaller sur leurs terres des centaines de milliers de réfugiés et de déplacés injustement spoliés. Dans un contexte de tensions foncières dues à la forte croissance démographique et à la raréfaction des terres arables disponibles, la politique actuelle de restitution des terres, qui est essentielle pour la consolidation de la paix, est en train de la fragiliser et de réactiver les ressentiments à connotation ethnique. Celle-ci privilégie les droits des rapatriés au détriment des propriétaires actuels, qui ne sont pas tous des spoliateurs de guerre. Pour éviter la perception d’une restitution revancharde, une nouvelle politique de réconciliation foncière plus fidèle à l’accord de paix d’Arusha est indispensable.

Dans le principal pays d’accueil, en Tanzanie, plus de 700 000 réfugiés avaient été maintenus dans des camps. En 2010, le gouvernement tanzanien avait annoncé la naturalisation de 162 000 Burundais, mais s’est en même temps montré ferme dans sa volonté de rapatrier l’ensemble des autres réfugiés. Fin 2012, le statut des derniers réfugiés a été levé et les 35 000 résidents du dernier camp ont été rapatriés de gré et de force. Une politique de restitution foncière a été prévue dans l’accord d’Arusha et a été mise en œuvre depuis plusieurs années. Cependant, alors que la réponse aux contentieux liés aux retours exige équité, habileté et diplomatie, la politique actuelle est caractérisée par une volonté d’accélérer les restitutions complètes, une assimilation des acquéreurs de bonne foi aux spoliateurs et un manque d’im­partialité qui risquent de réactiver les divisions ethniques sans pour autant sécuriser les droits fonciers des réfugiés et déplacés.

A ce titre, le gouvernement a fait passer sans concertation une loi révisant les missions de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) et tente de faire de même en créant une cour spéciale chargée des contentieux liés aux décisions de cette commission. Cette nouvelle orientation politique suscite de nombreuses inquiétudes, notamment dans la communauté tutsi, et risque de rendre restitution et réconciliation impossibles.

Avant le début de la campagne électorale de 2015, qui ne manquera pas de faire de la question foncière un des enjeux électoraux, le gouvernement devrait mettre en œuvre les mesures suivantes avec le soutien des partenaires internationaux :

  • la remise en chantier de la nouvelle loi sur la CNTB et du projet de loi sur la cour spéciale en procédant à des auditions parlementaires ouvertes à tous afin de permettre un débat public et l’adhésion du plus grand nombre ;
     
  • le renouvellement des membres de la CNTB selon une procédure plus consensuelle et porteuse de garanties d’intégrité ;
     
  • le retour à une politique de partage entre propriétaires actuels et plaignants ;
     
  • l’harmonisation des principes qui doivent guider les décisions de la CNTB et des institutions judiciaires ; et
     
  • l’élaboration d’une politique de compensation foncière par un comité interministériel à partir des ressources foncières véritablement disponibles et des besoins de terres pour le développement économique.

Second tome d’un précédent rapport sur les échecs et insuffisances de la réforme foncière, ce rapport analyse le dilemme entre nécessité de restituer aux réfugiés leurs terres et impératif national de réconciliation. Il démontre qu’en l’absence d’équilibre entre ces deux objectifs, les restitutions risquent de raviver les tensions ethniques du passé et de créer de nouveaux ressentiments en réparant une injustice par une autre forme d’injustice.

Nairobi/Bruxelles, 17 février 2014

Executive Summary

Since the end of Burundi’s decade-old civil war in 2000, the country has faced a problematic land legacy, with the need to resettle hundreds of thousands of unfairly deprived refugees and displaced persons. Restitution is essential to consolidate peace, but amid acute land tensions due to demographic growth and the scarcity of available arable lands, the current policy is weakening peacebuilding efforts and reviving ethnic resentment. It gives advantage to repatriated citizens to the detriment of current land owners, who were not all complicit in land thefts during the civil war. In order to avoid restitution being perceived as revanchist, a new land reconciliation policy is required, more aligned with the spirit of the 2000 Arusha peace agreement.

More than 700,000 Burundians have lived in refugee camps in neighbouring Tanzania, the main host country for Burundi’s refugees. In 2010, the Tanzanian government granted citizenship to 162,000 of them, but also reaffirmed its willingness to repatriate all those not naturalised. In late 2012, Burundians lost their refugee status and 35,000 residents from the last camp were repatriated, sometimes forcibly. A land restitution policy, provided for in the Arusha agreement, has been implemented for several years. Addressing repatriation disputes requires a subtle combination of equity, flexibility and diplomacy. Instead, however, the current policy is characterised by a lack of impartiality, hasty restitutions, and confusion between those who bought the land in good faith and those who knowingly dispossessed others. Such a policy could rekindle ethnic divisions without securing land rights for refugees and displaced persons.

The Burundian government has passed a law, without any consultation, to revise the mandate of the National Land Commission (CNTB) and is also trying to establish a special court to address disputes arising from the commission’s decisions. This is creating fears, especially within the minority Tutsi community, and risks undermining both restitution and reconciliation at the same time.

Before the beginning of the 2015 electoral campaign, during which land issues will feature prominently, the government should, with the support of international partners, implement the following measures:

  • revise the new law on the CNTB and the draft law on the special court based on public parliamentary hearings to ensure broader debate and greater buy-in from the population;
     
  • renew the CNTB leadership to make it more consensual and strengthen its integrity;
     
  • return to the practice of sharing out lands and properties between land owners and complainants;
     
  • harmonise the principles that will inform the decisions of the CNTB and the courts; and
     
  • elaborate a land compensation policy, designed by an interdepartmental committee, based on available land resources as well as land needs for economic development.

This report, the second in a two-part series on failures and deficiencies of land reform in Burundi, analyses the dilemma between reconciliation and restitution. If these two national objectives are not properly balanced, restitutions can lead to a revival of past ethnic tensions and, by repairing one injustice through another, create frustration and resentment.

Nairobi/Brussels, 17 February 2014

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