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A l’intérieur de la crise burundaise (I): Une armée divisée et en perte de repères
A l’intérieur de la crise burundaise (I): Une armée divisée et en perte de repères
De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
Soldiers, who are escorting Burundi’s President Pierre Nkurunziza, hold their weapons in Bujumbura, Burundi, on 17 May 2015. REUTERS/Goran Tomasevic
Commentary / Africa

A l’intérieur de la crise burundaise (I): Une armée divisée et en perte de repères

Le 11 septembre au matin, sur la route de Rumonge au sud du pays, le chef d’état-major de l’armée burundaise, Prime Niyongabo, échappe de justesse à une tentative d’assassinat. Trois militaires de son escorte n’ont pas cette chance et sont tués sur le coup. Un mois plus tôt, un autre militaire, le général major Adolphe Nshimirimana, chef des services de renseignement, est abattu en plein jour lors d’une embuscade dans la capitale, Bujumbura.

Malgré la disparition des médias indépendants et le black-out informationnel qui en résulte, pour beaucoup de Burundais, les auteurs de ces meurtres ciblés sont des militaires. Seuls des militaires auraient les informations et les armes nécessaires pour organiser deux attaques visant des hauts gradés. Les arrestations de militaires qui ont suivies semblent confirmer ce soupçon.

Considérée il y a peu comme la plus grande réussite de l’accord de paix d’Arusha signé en 2000, l’armée est aujourd’hui une institution dangereusement proche de la rupture. Le silence qu’elle observe depuis la réélection du président Nkurunziza  en juillet dernier contraste avec l’augmentation des violences et de ses divisions internes.

Une institution intégrée mais pas unie

La composition de l’armée burundaise fut un des points-clés des négociations d’Arusha. Dans un pays qui avait une longue tradition de régimes militaires (le capitaine Micombero, le colonel Bagaza et le major Buyoya ont été successivement présidents de 1966 à 1993, à chaque fois à l’issue d’un putsch), l’armée était le principal centre de pouvoir. Son partage prend donc une tournure stratégique pour les parties qui négocièrent l’accord d’Arusha. Au final, l’accord  stipule que l’armée burundaise ne doit plus jouer de rôle politique, doit se composer à égalité de représentants des deux principaux groupes ethniques du pays, les Hutu et les Tutsi, et doit réunir les ennemis d’hier – c’est-à-dire intégrer dans le même corps les soldats de l’ancien régime, dénommés les ex-Forces Armées Burundaises (FAB) majoritairement tutsi, ainsi que les miliciens des groupes armés majoritairement hutu.

L’intégration des « maquisards » dans une armée qui avait lutté contre eux pendant plusieurs années doit en partie sa réussite à une supervision internationale forte résultant d’un engagement important de l’Afrique du Sud et d’autres garants de l’accord d’Arusha (Nations unies, Union africaine, Belgique, France, etc.). La réussite de l’intégration des combattants du Conseil national pour la défense de la démocratie-Force de défense de la démocratie (CNDD-FDD), des Forces nationales de libération (FNL) et autres groupes d’opposition dans l’armée nationale transforma cette institution en symbole du compromis d’Arusha. Perçue par la population et la communauté internationale comme un facteur de stabilité pour le pays et une force désormais apolitique, l’armée bénéficia de l’appui de plusieurs partenaires, dont les Etats-Unis, la France, les Pays-Bas, et les portes des missions de maintien de la paix de l’Union africaine et des Nations unies lui furent ouvertes.

Cependant, durant le second mandat du président Nkurunziza (2010-2015), issu du CNDD-FDDune part d’idéalisation dans l’unité et le caractère apolitique attribué à l’armée burundaise était déjà présente. En effet, bien que sa participation à l’opération de l’Union africaine en Somalie dès 2007 semblait avoir renforcé sa cohésion, les différences et les affiliations partisanes héritées de la guerre civile des années 90 ne s’estompaient pas. Par exemple, un certain favoritisme du pouvoir en place envers ses combattants continuait. Qu’il s’agisse des stages de formation à l’étranger ou des affectations dans les missions de maintien de la paix, les anciens combattants du CNDD-FDD étaient souvent privilégiés par rapport aux ex-FAB. Les militaires avaient leurs propres sigles pour signifier les différences d’affiliation parmi eux : d’un côté les ex-FAB, de l’autre les PMPA (Partis et Mouvements Politiques Armés) qui regroupaient le CNDD-FDD et d’autres anciennes factions rebelles. De même les phénomènes de double commandement en fonction des affiliations partisanes n’étaient pas rares. L’armée était donc une institution intégrée sans pour autant être unie.

De la crise électorale à la crise de l’armée

Après le début de la crise électorale en avril, et face aux manifestations quotidiennes à Bujumbura contre la candidature de Nkurunziza, un certain malaise est apparu dans les rangs de l’armée. A plusieurs reprises en avril et mai dernier, des militaires se sont interposés entre les policiers et les manifestants. Ces tentatives d’apaisement, bien qu’en apparence positive, aboutissent à au moins deux « incidents » mortels entre policiers et militaires (dans les deux cas, des militaires ont été tués) accentuant les tensions entre ces deux institutions sécuritaires. Face à la contestation de la rue, les militaires sont partagés : pour certains, l’apolitisme de l’armée signifie qu’elle ne doit pas se mêler de ce qui était une « lutte politique » ; pour d’autres, elle ne doit pas laisser se développer un mouvement remettant en cause le pouvoir en place.

Organisé par le général Niyombaré durant l’absence du président parti assister à un sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est, le putsch avorté du 13 mai change la donne.

Le malaise a fait place à la peur. En révélant des failles de loyauté dans le commandement, la tentative de coup d’Etat conduit à une répression dans l’ombre. Des militaires du camp Para commando et de la Brigade logistique, communément appelée Base, sont  enlevés par des agents de police et du service national de renseignement (SNR). Certains réapparaitront, d’autres pas. Certains officiers désertent même – les derniers en date étant le lieutenant-colonel Edouard Nshimirimana et le major Ndayikeza, commandant en second du camp de Muha. Peu après le putsch manqué, le ministre de la Défense d’alors, l’ex-FAB général major Pontien Gaciyubwenge, se réfugie en Belgique et la règle non-dite qui voulait que le ministre et le chef d’état-major représentent chacun une des composantes de l’armée (les ex-FAB et les PMPA) a été remise en cause. En effet, le nouveau ministre de la Défense Emmanuel Ntahomvukiye, qui a d’ailleurs lancé un appel à la cohésion de l’armée dès sa prise de fonction en mai, n’est pas issu de l’ancienne garde militaire. A cette modification des équilibres politiques dans l’armée s’ajoute aussi un manque de régularité dans le paiement des militaires engagés dans des opérations de maintien de la paix.

La chasse aux putschistes ?

Des positions militaires étant attaquées depuis le mois de juillet par des éléments armés non-identifiés et des tirs d’armes lourdes ayant visé le palais présidentiel à la fin du mois de septembre, le pouvoir a pris des mesures anti-putsch qui visent surtout les ex-FAB. Des officiers tutsi ont ainsi été retirés de leur poste de commandement et mutés dans des unités reculés après la tentative de putsch en mai. Les militaires issus de l’ancienne rébellion FNL n’ont pas été épargnés. Selon certaines sources, de nombreux militaires tutsi appartenant à la Brigade spéciale de protection des institutions (BSPI) ont été remplacés par leurs collègues issus du CNDD-FDD.

Par ailleurs, selon une source crédible, « Les militaires qui viennent de la mission de maintien de la paix [des Nations unies] en Centrafrique ont laissé toutes leurs armes à ceux qui sont allés assurer la relève. Arrivés à Bujumbura, les ex-FAB ont reçu un fusil avec un seul chargeur garni. Mais les PMPA ont eu un fusil avec deux ou trois chargeurs garnis, ce qui a choqué les ex-FAB. » Enfin, les militaires n’échappent pas aux perquisitions de la police qui se sont multipliées ces dernières semaines : « Quand les policiers arrivent au domicile d’un militaire, ils demandent si c’est un PMPA ou un ex-FAB. Chez un PMPA, ils n’entrent pas ou entrent et font semblant de fouiller. Mais chez un ex-FAB, ils fouillent partout, même sous le matelas ou dans le plafond. »

En ce début de troisième mandat, chaque nouvelle désertion et chaque nouveau meurtre accentuent la rupture entre le régime et l’armée. Le régime doute de l’armée et l’armée doute du régime. Dans l’équation politique et sécuritaire burundaise, elle fait aujourd’hui figure de facteur X et son mécontentement présage d’autres défections, d’autres violences et sans doute d’autres tentatives de putsch.

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.