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Réfugiés et Déplacés au Burundi: Désamorcer la Bombe Foncière
Réfugiés et Déplacés au Burundi: Désamorcer la Bombe Foncière
De-escalating Tensions in the Great Lakes
De-escalating Tensions in the Great Lakes
Report 70 / Africa

Réfugiés et Déplacés au Burundi: Désamorcer la Bombe Foncière

La signature d’un accord définitif de cessez-le-feu et la suspension permanente des hostilités, aussi élusives soient-elles aujourd’hui, risquent de produire le retour massif d’une population déracinée qui n’attendra pas que le pays soit fin prêt à les accueillir pour rentrer chez elle.

Synthèse

La signature d’un accord définitif de cessez-le-feu et la suspension permanente des  hostilités, aussi élusives soient-elles aujourd’hui, risquent de produire le retour massif d’une population déracinée qui n’attendra pas que le pays soit fin prêt à les accueillir pour rentrer chez elle. Le rapatriement et la réinstallation rapides d’environ un million de Burundais ne pourront se faire dans de bonnes conditions que s’ils bénéficient d’une préparation minutieuse. Aujourd’hui, le gouvernement de transition comme la communauté internationale n’ont pas pris la mesure des conséquences politiques qu’un tel retour pourrait avoir sur le pays, notamment pour la gestion de la question foncière. Les conflits fonciers pourraient en effet devenir une nouvelle source de déstabilisation pour la transition au lendemain de la signature d’un cessez-le-feu définitif.

Les réfugiés et déplacés – principales victimes du conflit burundais – attendent, depuis la signature de l’Accord d’Arusha du 28 août 2000, les dividendes du processus de paix. Le Burundi a déjà connu un précédent dramatique en terme de rapatriement de réfugiés. Lors de la victoire électorale du FRODEBU en 1993, environ 50 000 réfugiés de 1972 étaient rentrés spontanément au pays. Leur arrivée a été très difficilement gérée par le nouveau pouvoir, piégé entre la nécessité de réinstaller des réfugiés spoliés de leurs biens par l’ancien régime et la peur des populations tutsi d’être les principales victimes de ce rapatriement. Les manifestations de familles tutsi expropriées avaient contribué fortement à la dégradation de la situation politique qui aboutit à un coup et à l’assassinat du président Ndadaye le 21 octobre.

Le Burundi a connu deux vagues de départs massifs de réfugiés. La première s’est produite en 1972 suite au génocide perpétré par l’armée burundaise contre l’élite hutu, entraînant la fuite de quelques 300 000 personnes, principalement en Tanzanie. Puis en  1993, l’assassinat de Melchior Ndadaye et les massacres qui ont suivi ont entraîné de nouveaux déplacements et de nouveaux départs, renouvelés depuis lors après chaque vague de violence. Après dix ans de guerre, on estime à plus de 500 000 le nombre de réfugiés dans les camps de l’ouest de la Tanzanie et à 300 000 ceux qui se sont dispersés ou ont été réinstallés dans des conditions précaires sur l’ensemble du territoire tanzanien.  Simultanément, on compte environ 281 000 déplacés permanents au Burundi, vivant sur 226 sites répertoriés. Tous les mois 100 000 civils en moyenne sont également temporairement déplacés en raison de la poursuite des combats.

Tous ces réfugiés et déplacés ont pu, à des degrés divers, être les victimes de spoliations foncières. Côté Hutu, les réfugiés de 1972 originaires de la plaine très fertile de l’Imbo ont été quasi systématiquement spoliés de tous leurs biens sous les régimes Micombero et Bagaza. Ceux de 1993 ont été moins victimes de spoliations foncières, mais leur réinstallation n’en sera pas pour autant aisée. Comme pour les déplacés tutsi installés temporairement sur des sites périurbains, beaucoup ont été victimes de profiteurs de guerres qui ont saisi l’occasion de l’absence ou du décès des propriétaires légitimes de parcelles pour se les approprier indûment ou les revendre à profit. Mais si elles se  sentent généralement plus en sécurité autour des villes, ces populations déplacées n’y bénéficient pour autant d’aucune sécurité foncière et doivent pouvoir s’assurer de la restitution totale de leurs biens ou de l’obtention de compensations appropriées si elles renoncent  à les  récupérer.  Les  mêmes  profiteurs de guerre ont également bénéficié de la corruption rampante existant dans les structures administratives et politiques du pays pour s’approprier des terres domaniales pouvant servir à la réinstallation des réfugiés.

A ce jour, le gouvernement burundais et la communauté internationale n’ont pas encore pris la mesure des défis que le retour et la réinstallation des réfugiés et déplacés risquent de représenter. Ceux-ci vont non seulement tester la capacité administrative du gouvernement de transition et la volonté de la communauté internationale de soutenir la reconstruction burundaise, mais  ils  constitueront sans aucun doute une source de tension permanente pour la transition. Pendant les premiers mois de l’application de tout accord global de cessez-le-feu, les déçus du processus de paix saisiront toute les opportunités possibles de  manipulation  politique pour bloquer les réformes.

Une surenchère politique est possible tant du côté hutu que du côté tutsi sur la question de la restitution des terres des réfugiés et déplacés et de  l’insuffisance ou du retard des compensations et réparations allouées aux familles expropriées ou réinstallées sur des terres domaniales. L’insatisfaction prévisible d’un grand nombre de réfugiés ne pouvant récupérer leurs biens est un terrain idéal de mobilisation politique pour le groupe rebelle toujours absent du processus de paix, le Parti pour la libération du peuple Hutu – Forces  Nationales de libération (PALIPEHUTU-FNL) d’Agathon Rwasa. De même, si la question foncière devient un enjeu de mobilisation électorale, elle pourrait devenir une menace pour la transition.

Dans ce contexte, le désamorçage de la bombe foncière à travers la mise en place d’un système judiciaire transitionnel exclusivement réservé à cet effet est une mesure d’urgence que le gouvernement de transition doit mettre en œuvre sans tarder. Cette mesure d’urgence est bien entendue complémentaire d’autres réformes structurelles que doit entreprendre l’Etat burundais. Mais la préparation politique du retour et de la réinstallation des réfugiés et déplacés est désormais une priorité. L’insertion de  l’institution des bashingantahe dans le processus opérationnel de réinstallation devrait permettre de faire en sorte qu’au lendemain de la signature d’un accord définitif de cessez-le-feu, la question foncière ne déstabilise pas dramatiquement la transition.

Nairobi/Bruxelles, 7 octobre 2003

Commentary / Africa

De-escalating Tensions in the Great Lakes

President Tshisekedi’s plans for joint operations with DR Congo’s belligerent eastern neighbours against its rebels risks regional proxy warfare. In this excerpt from our Watch List 2020 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to encourage diplomatic efforts in the region and Tshisekedi to shelve his plan for the joint operations.

This commentary is part of our Watch List 2020.

Since assuming office in early 2019, the Democratic Republic of Congo’s (DRC) president, Félix Tshisekedi, has stressed his determination to dismantle the dozens of Congolese and foreign armed groups blighting the troubled east of the country. He has also prioritised repairing ties with neighbouring states, which have historically both backed and fought against rebels in the eastern DRC over various cycles of war in the last two decades. Today, tensions are again mounting among the DRC’s neighbours – between Burundi and Uganda, on one hand, and Rwanda, on the other – potentially compounding the country’s security challenges. Alongside Tshisekedi’s diplomatic efforts to calm tensions, he has floated plans to invite these three neighbours to deploy their armed forces into the DRC to conduct joint operations with Congolese forces against rebels. Yet insofar as tensions among those countries remain high, such operations could pave the way for them to step up support to allied groups even while fighting rivals, and thus fuel proxy warfare. Civilians in the eastern DRC are likely to suffer most.

In line with its December Foreign Affairs Council conclusions that lay out the EU’s plans for re-engagement with the DRC, and to help President Tshisekedi de-escalate regional tensions, the EU and its member states should:

  • Reinforce the International Contact Group for the Great Lakes region, an informal gathering comprising the UN (including both the UN’s special envoy to the Great Lakes and the head of its mission in the DRC, MONUSCO), the U.S., the African Union and South Africa, as well as the EU and several European states that are important donors in the region, such as Belgium, the UK, Germany, France, the Netherlands and Sweden. The EU and European governments could designate senior EU and other European ministerial appointees to fill the group, over and above the working-level desk officers who normally tend to participate.
  • Use the increased clout this would bring to push for a mechanism whereby each of the three neighbours airs allegations against states they believe are backing armed groups in the DRC and supports the charges with evidence. Allegations can then be investigated by the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region (the ICGLR comprises regional states and is a guarantor of a 2013 regional peace agreement; its joint verification mechanism and the UN expert group already have mandates to investigate claims of support to armed groups). Their findings could inform diplomatic efforts to de-escalate tensions among neighbours and end their backing of insurgents in the DRC.
  • At the same time, encourage President Tshisekedi to shelve, at least for now, his plan for joint operations with neighbours’ security forces.
  • Offer financial and technical support for the national disarmament, demobilisation and reintegration (DDR) process, to ensure that Congolese militias linked to foreign rebels operating in the eastern DRC have a safe pathway to giving up their fight.

Security Challenges

In recent months, eastern DRC-based foreign insurgencies have escalated attacks on both the Congolese army as well as soldiers and civilians in neighbouring countries. The Burundian, Rwandan and Ugandan presidents are all rattling their sabres in response, accusing one another of proxy warfare.

On 4 October, DRC-based fighters killed fourteen people in Kinigi village in Rwanda’s Musanze district. Rwandan authorities blame the Forces démocratiques de liberation du Rwanda (FDLR) rebels. They say the FDLR is working with another DRC-based rebel group, the Rwanda National Congress (RNC), which they allege is run by one of President Paul Kagame’s former generals. They also say both the FDLR and the RNC enjoy Burundian and Ugandan support. In a speech, Kagame vowed to retaliate against anyone seeking to attack Rwanda.

After the Kinigi killings, fighters crossed into Burundi from the DRC to launch two separate deadly attacks. Burundian RED-Tabara rebels, whom Burundian officials say are backed by Rwanda, claimed the first attack. No one claimed the second, but Burundian President Pierre Nkurunziza, recalling Kigali’s support for mutineers in a 2015 coup attempt, blamed Rwanda for both attacks, alleging that Kigali supports RED-Tabara. Ugandan officials, for their part, assert that Rwanda is collaborating with the Allied Democratic Forces, a rebel movement with roots in Uganda that is implicated in dozens of massacres in the Beni area of North Kivu since 2014.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other.

Rwandan and Ugandan officials continue to trade accusations that each is plotting to destabilise the other. Both governments have purged their security services of suspected traitors. Rwanda has now also closed a main border crossing into Uganda, suffocating trade between the two countries. Meanwhile, Burundi and Rwanda have dispatched troops to their mutual border while Uganda has deployed troops to its western frontier facing North Kivu. Should these tensions heighten, they could fuel more proxy fighting in the eastern DRC, further threatening regional stability.

Recognising the dangers, Tshisekedi invited Rwanda and Uganda for talks in July and August hosted by Angolan President João Lourenço in the Angolan capital Luanda. They culminated in a memorandum of understanding, signed on 21 August, in which both countries promised to halt “actions conducive to destabilisation or subversion in the territory of the other party and neighbouring countries”. In addition to these diplomatic efforts, the DRC president floated plans that would involve the armed forces of Burundi, Rwanda and Uganda conducting joint military operations with Congolese forces against insurgents in the eastern DRC. Absent political de-escalation among the neighbour governments, such operations could pave the way for all three to ratchet up support to proxies opposing their respective rivals. The eastern DRC could again become the arena for a multi-sided melee.

Calming Regional Tensions

In its latest Foreign Affairs Council Conclusions on the DRC in December 2019, the EU asserted its readiness to redefine its relationship with the country. This comes after relations between Brussels and Kinshasa cooled at the tail end of Kabila’s presidency, when the EU sanctioned some of his top henchmen in late 2018. President Tshisekedi has expressed an increasing willingness to work with Brussels even as the EU renewed sanctions in December 2019 against twelve of the fourteen Kabila-era officials. In particular, the EU could help de-escalate regional tensions and lessen neighbours’ support to foreign armed groups while contributing to pathways to surrender for Congolese fighters allied to such groups.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours.

The immediate priority is to encourage President Tshisekedi to reinvigorate diplomatic efforts to calm tensions among DRC’s neighbours while putting aside, at least for now, plans for those neighbours to conduct military operations in the eastern DRC. The EU’s best bet for pressing for an approach along these lines would be to increase its influence in the International Contact Group for the Great Lakes, the informal group to which it and a number of European states belong. Brussels and other European capitals should commit more senior officials both to the contact group itself and to liaising with the group and with regional governments. Together with the UN special envoy to the Great Lakes, Xia Huang, who has recently been instrumental in bringing together the Burundian, Congolese, Rwandan and Ugandan intelligence chiefs to discuss their deteriorating relations, the EU should use its weight in the group to prioritise the need for a political solution to tackling foreign armed groups in the eastern DRC.

Such a solution could entail Xia encouraging the three states to lay out their allegations and evidence of support by their rivals to armed groups in the DRC. He could share all information received with the UN Group of Experts and the Expanded Joint Verification Mechanism of the International Conference of the Great Lakes Region. The evidence provided by regional states, and investigations conducted by the expert group and joint verification mechanism, could collectively inform diplomatic efforts to halt or diminish support to DRC-based insurgents.

By financially and technically supporting the national DDR process, the EU can also back Tshisekedi’s priority of tackling the plague of Congolese armed groups. Congolese insurgents, many of whom are sucked into alliances with more powerful foreign armed groups, often lack an alternative in the absence of a fully funded DDR program. Under Kabila, the Congolese authorities gave only limited resources to DDR. Several donors pulled out, frustrated by Kinshasa’s lack of commitment to funding a national program. Despite the uptick in attacks in the east, there are signs that some fighters are placing greater hope in Tshisekedi’s presidency and expressing greater desire to surrender. MONUSCO’s new mandate, adopted at the end of December 2019, encourages the DRC’s government to appoint a senior coordinator to lead the DDR effort. The EU could consider supplying this person with the necessary funding and expertise to carry out the mandate.