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Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président
Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président
Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
Huit priorités pour l’Union africaine en 2019
Faustin-Archange Touadera looks on at the start of a a live television debate on 12 February 2016. REUTERS/Siegfried Modola
Commentary / Africa

Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président

L’entrée en fonction le 30 mars dernier du président Faustin-Archange Touadéra, vainqueur le 14 février 2016 du deuxième tour de l’élection présidentielle avec près de 63 pour cent des voix, marque la fin de trois années de transitions politiques laborieuses pour la République centrafricaine (RCA), sans pour autant constituer l’épilogue d’une crise qui s’inscrit dans la durée.

Les électeurs ont fait le déplacement, démontrant une envie forte de tourner la page.

Pour le nouveau président, fort d’un incontestable soutien populaire, la route vers la stabilisation du pays est encore longue et les défis sont considérables. Si dans certaines villes comme Bangui, les violences ont diminué, il faut se méfier des phénomènes d’amnésie générale qui accompagnent parfois une normalisation de la situation sécuritaire en RCA. La crise qui a débuté fin 2012 reste la plus grave depuis l’indépendance du pays et a mis à mal la fabrique sociale. Par ailleurs, tous les éléments de déstabilisation demeurent et le risque de rechute est bien présent. En effet, des groupes de jeunes, en zone urbaine, sont toujours mobilisables par des politiciens ou des rebelles, le grand banditisme est un fléau vécu au quotidien par les populations rurales, et les groupes armés, notamment de l’ex-Seleka, conservent leur capacité de nuisance et leur mainmise sur des territoires entiers.

Dans ce contexte, les priorités sont légion pour le nouveau président. Il devra en effet rompre avec ses prédécesseurs en mettant fin à la patrimonialisation du pouvoir qui a contribué, depuis 30 ans, au délitement de l’Etat centrafricain et du tissu économique. Il devra par ailleurs faire de la lutte contre l’impunité des crimes de sang mais aussi des crimes économiques un cheval de bataille et, avec le soutien des partenaires internationaux, remettre en état les facteurs de production, seuls capables de fournir une alternative à la violence pour une partie de la jeunesse des rues. Alors qu’une nouvelle séquence politique s’ouvre en RCA, le gouvernement et la communauté internationale doivent concentrer leurs efforts sur quatre axes essentiels : le processus de réconciliation, l’élaboration d’une stratégie globale pour le retour des réfugiés, la lutte contre l’impunité et le règlement de l’épineuse question des groupes armés.

Une nouvelle séquence politique : entre risques et opportunités

Les élections présidentielle et législatives organisées fin 2015 et début 2016 ont fait naitre beaucoup d’espoir et généré des attentes fortes au sein de la population, comme l’a constaté Crisis Group à Bangui en mars dernier. Bien que le taux de participation ait chuté entre les premier et deuxième tours (et qu’une organisation chaotique des scrutins ait ouvert la voie à des résultats contestables), les électeurs ont fait le déplacement, démontrant une envie forte de tourner la page. Cette nouvelle séquence politique comporte des risques mais constitue aussi une opportunité démocratique qui ne s’était pas présentée depuis longtemps. Composé de très nombreux députés indépendants ou issus de partis politiques minoritaires, le parlement pourrait ne plus être une simple chambre d’enregistrement sous la coupe d’un parti, mais devenir une arène plus démocratique. Il faut néanmoins pouvoir gouverner et si certains parlementaires indépendants semblent s’être ralliés au nouveau président et qu’il peut également compter sur des partis l’ayant soutenu au second tour, il devra encore convaincre pour constituer une vraie majorité à l’assemblée.

Bien qu’étant un président populaire, Touadéra devra dès le début de son mandat faire face à de multiples mécontentements. Il doit s’affranchir de certains soutiens nocifs – dont des proches de l’ancien président Bozizé qui ont joué un rôle dans la mobilisation des milices anti-balaka– tout en ménageant une partie de sa base politique, elle-même issue du Kwa na Kwa, le parti de l’ancien président. La nomination au poste de chef du gouvernement de Simplice Sarandji, ancien secrétaire général de l’université de Bangui et directeur de cabinet de Touadéra lorsqu’il était Premier ministre, est certainement un signe encourageant. De même, la composition du nouveau gouvernement évite certains écueils. Touadéra a tenu à remercier des soutiens du second tour comme Jean-Serge Bokassa, devenu ainsi ministre de l’Intérieur, de la Sécurité publique et de l’Administration du territoire, et Charles Amel Doubane, devenu ministre des Affaires étrangères. Il a aussi intégré dans son gouvernement et nommé au poste de vice-président d’anciens ministres de Bozizé tout en excluant les chefs de groupes armés ou leurs soutiens politiques ; une mise à l’écart des miliciens qui lui a d’ailleurs valu d’être vivement critiqué par certains barons de l’ex-Seleka. La nomination des conseillers sera le prochain test important pour un président sous pression qui doit maintenir le cap et éviter toute cooptation politique des rebelles afin de ne pas répéter les erreurs du passé.

Carte de la République centrafricaine

La réconciliation nationale : le « Rubik’s Cube » centrafricain

La crise centrafricaine a mis en lumière des tensions communautaires très fortes, dont certaines sont le produit d’une longue histoire. Aujourd’hui, réconciliation nationale et cohésion sociale sont de véritables slogans, à tel point que même les groupes armés disent, non sans un certain cynisme, vouloir en être des acteurs. Mais ce processus prendra beaucoup de temps. Les problématiques d’identité nationale et de citoyenneté, apparues avec force au moment de la crise, n’ont pas disparu et de violents affrontements intercommunautaires ont encore lieu, comme aux mois de mars et avril derniers à Bambari, dans le centre du pays, ou dans le Nord-Ouest, entre transhumants et agriculteurs.

Aujourd’hui, réconciliation nationale et cohésion sociale sont de véritables slogans.

L’objectif de réconciliation requiert avant tout une impulsion politique forte au niveau national. A cet égard, la visite du Pape dans la capitale centrafricaine, en novembre 2015, est riche d’enseignements. En marchant de la mosquée centrale au stade de Bangui, ce dernier a drainé derrière lui des Centrafricains nombreux, de toutes confessions, et a montré qu’il était possible d’aller au contact des populations pour recréer du lien. Les déplacements du nouveau président en mars 2016 à Obo dans le Sud-Est du pays et dans une région du Nord-Est, la Vakaga, coupée du reste du pays et dont le divorce d’une partie des populations avec l’Etat central est depuis longtemps consommé, envoient aussi un message fort de cohésion nationale.

Cependant, il en faudra certainement bien davantage pour rétablir la confiance entre la capitale et ses périphéries. D’autres mesures symboliques fortes pourraient être prises : organiser la fête nationale du 1er décembre dans le Nord-Est de la RCA, d’où sont originaires de nombreux combattants de l’ex-Seleka, reconnaitre les fêtes musulmanes comme jours fériés pour répondre à une vieille revendication, ou encore élaborer des programmes d’intégration dans la haute fonction publique de personnes originaires des différentes régions. En outre, il faut changer la relation entre le pouvoir central établi dans la macrocéphale Bangui et les provinces. Compte tenu de la faiblesse de l’Etat central et du manque de moyens pour la mettre en œuvre, la décentralisation prônée par Faustin Touadéra, qui s’inscrit dans la droite ligne des recommandations du forum de Bangui, demeure une chimère à ce stade. Pourtant, il est indispensable pour l’Etat de réinvestir son territoire, ce qui peut passer par un temps de présence beaucoup plus long des députés dans leurs circonscriptions, l’établissement de ministres-résidents (dans leurs provinces), ou encore le financement de comités de reconstruction locaux qui pourraient associer autorités locales, acteurs économiques et société civile.

Les jeunes d’aujourd’hui sont moins bien formés que leurs parents, ce qui les rend plus facilement mobilisables par les groupes armés et manipulables par les hommes politiques.

Par ailleurs, pour éviter que des épisodes de violence comme ceux qu’a récemment connus le pays ne se reproduisent, Touadéra, ancien recteur de l’université de Bangui, devra investir un domaine qu’il connait bien et qui peut être un puissant vecteur de cohésion sociale : l’éducation. Afin de préparer une sortie de crise durable, la reconstruction du secteur éducatif, y compris dans les régions reculées, devrait être érigée en priorité nationale. Les anciennes fonctions de l’actuel président et de son Premier ministre seront certainement des atouts. Le secteur de l’éducation s’est délité en RCA depuis longtemps. Les jeunes d’aujourd’hui sont moins bien formés que leurs parents, ce qui les rend plus facilement mobilisables par les groupes armés et manipulables par les hommes politiques. Même avant la crise, le budget de l’éducation était dérisoire, ne représentant en 2008 que 15 pour cent des dépenses courantes hors dette contre 28 pour cent en 1996, beaucoup d’enseignants peu qualifiés et très mal rémunérés ne rejoignaient pas leur lieu d’affectation, et les leçons étaient parfois dispensées par des parents volontaires. La crise qui a débuté fin 2012 est venue porter un coup supplémentaire au secteur et de très nombreuses écoles ont fermé sur tout le territoire.

Au moment où le Partenariat mondial pour l’éducation, un mécanisme de financement multilatéral de l’enseignement primaire et secondaire, doit procéder à une revue actualisée du secteur de l’éducation en RCA, les partenaires internationaux et le ministère de l’Education doivent travailler sur le long terme en élaborant un plan sectoriel à dix ans qui comprendrait, entre autres, la reconstruction des écoles détruites, la création d’instituts de formation pour les instituteurs, la revalorisation de leur statut et de leurs salaires et le renforcement des capacités des administrations en charge de l’enseignement. Il faut également travailler sur le contenu des programmes scolaires et miser sur l’éducation post-conflit en concevant des cours sur la tolérance et la réconciliation intercommunautaire. Des activités psychosociales devraient aussi être proposées après l’école pour les enfants ayant subi des traumatismes. Enfin, des politiques alternatives d’éducation et de formation devraient être développées pour les jeunes n’ayant jamais suivi de cursus scolaire et qui, pour certains, ont choisi la voie des armes.

Elaborer une stratégie globale pour le retour des réfugiés centrafricains

Au cours de ses premières visites officielles dans les pays voisins, le nouveau président a évoqué la question des réfugiés centrafricains, une pièce capitale dans le puzzle de la réconciliation nationale. Aujourd’hui, on dénombre 466 000 réfugiés centrafricains, qui ont trouvé asile essentiellement au Cameroun, au Tchad et en République démocratique du Congo, et 421 000 déplacés internes sur tout le territoire, soit au total un cinquième de la population centrafricaine. A l’est de la ligne de front (qui se situe au centre du pays et délimite les zones d’influence anti-balaka/ex-Seleka), les mouvements de déplacés internes, notamment des musulmans originaires de l’Ouest ayant fui les exactions des anti-balaka et qui se sont installés durablement dans des villes comme Bambari, Bria ou encore Ndélé, ont parfois modifié les équilibres démographiques. La crise a aussi érigé des frontières symboliques dans les villes et figé certains quartiers comme ceux situés en bordure de PK5 à Bangui. La situation des réfugiés est encore plus problématique. Aucune stratégie globale d’accompagnement des retours volontaires n’a été élaborée jusqu’à présent, ce qui pourrait conduire à des tensions à l’avenir.

Les obstacles au retour des réfugiés résultent principalement d’un sentiment d’insécurité persistant et justifié et des expropriations de fait.

Les obstacles au retour des réfugiés résultent principalement d’un sentiment d’insécurité persistant et justifié et des expropriations de fait. On observe déjà des mouvements de retour, notamment de commerçants qui s’étaient réfugiés au Tchad, vers Bangui, mais aussi de manière plus timide, vers l’ouest du pays ou encore de certains éleveurs Peuls vers Boali. Néanmoins, dans certaines villes comme Bossangoa, l’hostilité de la population chrétienne et animiste à l’égard des musulmans rend pour l’instant ces retours impossibles. Par ailleurs, de nombreuses maisons appartenant aux musulmans à l’Ouest du pays sont aujourd’hui occupées ou ont été détruites. Or l’achat de maisons et de terrains en province est souvent un processus informel, validé par les chefs de quartiers et parfois par le maire, sans inscription au cadastre foncier. Le manque d’indépendance de certains chefs de quartiers, parfois mis sous pression, pourrait compliquer la restitution de ces propriétés. Quant à Bangui, si beaucoup de commerçants musulmans sont rentrés à PK5 et ont repris leurs activités, des problèmes de distribution de patentes apparaissent sur d’autres marchés, comme au quartier « combattant », où des jeunes Banguissois ont repris les emplacements des commerces auparavant tenus par des musulmans.

Avec le concours des ONG et des Nations unies, les autorités centrafricaines devraient proposer un programme pilote de sécurisation des propriétés des musulmans dans plusieurs villes de l’Ouest du pays où les conditions sécuritaires le permettent. Elles devraient étudier les intentions de retour des réfugiés au Cameroun et au Tchad puis, dans un second temps, échanger avec les autorités locales pour déterminer les lieux dans lesquels ces retours sont possibles et sous quelles conditions. Sur cette base, le gouvernement, avec le soutien des bailleurs, devrait proposer un plan d’accompagnement socioéconomique au retour des réfugiés qui favorise leur réinstallation et la reprise de leurs activités. En effet, en RCA, la réduction de la fracture communautaire passe nécessairement par la réactivation des complémentarités économiques qui existaient avant la crise et constituaient le socle des relations sociales entre les communautés.

Lutter contre l’impunité : une bataille globale

La lutte contre l’impunité était un point important du discours d’investiture du nouveau président. C’est également une revendication populaire majeure, comme l’ont rappelé avec force les très nombreux témoignages recueillis au cours des consultations populaires qui ont précédé le forum de réconciliation nationale de Bangui en mai 2015. Pourtant, bien qu’essentiel, ce chantier sera difficile à mettre en œuvre. En effet, le bilan des vingt dernières années est édifiant. A la suite des crises qui ont secoué le pays de façon récurrente, des rébellions incessantes qui ont fait de nombreuses victimes, des agissements meurtriers des gardes présidentielles successives, seulement une petite poignée des responsables ont été traduits devant la justice pour répondre de leurs actes et les groupes armés subsistent. Cette impunité quasi-totale est le résultat d’une vieille politique de prime à la violence qui substitue au traitement judiciaire un traitement politique et la conséquence d’un système judiciaire centrafricain aujourd’hui en ruines.

Avant la crise, la RCA ne comptait que 129 magistrats (dans un pays de près de cinq millions d’habitants) et le budget de la justice était dérisoire. Depuis, la situation s’est encore dégradée : beaucoup de tribunaux et de commissariats ont été détruits au cours du conflit, les prisons, locaux où ont lieu les gardes à vue et les maisons d’arrêt manquent cruellement et toute la chaîne pénale est à reconstruire. Des bailleurs (dont l’Union européenne et le Programme des Nations unies pour le développement) ont effectué un travail important pour la réhabilitation du secteur de la justice et la Mission multidimensionnelle intégrée de stabilisation des Nations unies en Centrafrique (Minusca) a arrêté quelques criminels dans le cadre des mesures temporaires d’urgence. Signe des difficultés rencontrées, néanmoins, des arrestations de miliciens bien connus se sont parfois soldées par une relaxe, faute de preuves suffisantes. Aujourd’hui, sur les trois cours d’appel que compte la RCA (Bangui, Bambari et Bouar), seules à même de prononcer des jugements pour des crimes très graves, deux sont quasiment à l’arrêt. En effet, à Bambari, une partie de la justice est toujours administrée par les groupes armés dont certains siègent à quelques pas du tribunal. A Bouar, les magistrats sont très peu présents, comme d’ailleurs dans la plupart des 24 tribunaux de province : « les magistrats préfèrent rester à Bangui soit par confort, soit car ils ont peur des représailles », nous explique un expert sur ces questions.

Cette impunité quasi-totale est le résultat d’une vieille politique de prime à la violence …

Des initiatives ont vu le jour pour pallier les déficiences du système de justice pénale. Dès septembre 2014, le bureau de la Cour pénale internationale a ouvert une enquête sur les crimes commis depuis 2012, mais aucun mandat d’arrêt n’a été émis jusqu’à présent. En outre, près d’un an après la promulgation par l’ancienne présidente par intérim Catherine Samba Panza de la loi visant à établir une Cour pénale spéciale, composée de magistrats nationaux et internationaux, cette dernière n’est toujours pas opérationnelle, en partie faute de financements suffisants.

La lutte contre l’impunité doit aller bien au-delà des crimes de sang et s’attaquer aux délits économiques et financiers et à la prédation étatique, qui ont très largement favorisé la survenue de la crise (voir le rapport de Crisis Group, Centrafrique : de la prédation à la stabilisation). Ces dernières années, seuls trois ou quatre hauts fonctionnaires ont été sanctionnés administrativement pour avoir détourné de l’argent, provenant le plus souvent des partenaires internationaux. Parmi eux, certains ont été reclassés au sein d’autres administrations. Pour briser ce système de rente qui a contribué à l’effondrement progressif de l’Etat, les nouvelles autorités devraient prévoir des sanctions administratives fortes contre les auteurs de corruption et la justice devrait se saisir de ces dossiers à l’avenir.

L’épineuse question des groupes armés

Touadéra prend les rênes du pays dans un contexte sécuritaire certes moins explosif que lors de l’entrée en fonction de Samba Panza en 2014, mais encore très préoccupant. Le problème des groupes armés est loin d’être résolu. Si les effectifs de certaines milices, notamment anti-balaka, ont diminué, beaucoup s’adonnent aujourd’hui au banditisme rural, multipliant les rackets sur les marchés locaux ; les factions de l’ex-Seleka conservent quant à elles une mainmise sur des territoires entiers et le désarmement piétine – seule une minorité de rebelles a rendu les armes dans le cadre d’un pré-programme de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR). Dans ce contexte, le retrait graduel de la force française Sangaris en 2016 (un dispositif militaire très allégé de 300 hommes devrait être maintenu) n’est pas une bonne nouvelle, et ce à plusieurs égards. Filet de sécurité pour la capitale, elle est sans doute la plus dissuasive des opérations de maintien de la paix déployées en RCA ces dernières années. La Minusca ne pourra probablement pas compenser le retrait de Sangaris et risque d’éprouver plus de difficultés à exercer une pression militaire, pourtant indispensable, sur ces groupes.

Au-delà des aspects militaires, les nouvelles autorités devraient s’inscrire en rupture avec plusieurs années de légitimation des groupes armés. Si ces derniers ont manqué le virage de la politisation, ne parvenant pas à se transformer en partis politique, ils sont tout de même devenus des acteurs incontournables. Pendant la transition politique, les partenaires internationaux et les autorités ont opté pour le compromis habituel : négocier et donner un espace politique aux groupes armés. Ainsi, l’intégration politique de certains dirigeants anti-balaka et Seleka (Djono, Hissene, Wenezaoui, Leopold Bara et d’autres ont été ministres même sous la présidence de Samba Panza), les demandes (qui n’ont pas abouti) de la communauté internationale de structurer ces groupes au sommet de Brazzaville en juillet 2014, ou encore les promesses faites dès 2013 par les partenaires internationaux, dont les Nations unies, aux chefs des groupes armés d’une incorporation massive de leurs combattants dans l’armée ont accentué les problèmes qu’on voulait juguler, en suscitant des attentes fortes et en renforçant le poids de ces groupes.

Le processus de sortie de crise s’annonce encore long et éprouvant, et les solutions sont avant tout centrafricaines.

Aujourd’hui, de nombreux chefs de milices voient le DDR comme une vaste opération de recrutement dans l’armée plutôt que comme une réinsertion économique pour les combattants. « Le DDR, c’est une visite médicale », nous confiait en mars 2016 un chef bien connu des anti-balaka à Bangui, avant d’ajouter : « celui qui est apte va dans les corps habillés et la minorité restante se verra proposer un autre travail ». Un ex-leader Seleka ayant quitté la lutte armée ajoutait quant à lui qu’« il y a un fantasme des groupes armés sur le DDR et il y aura des mécontents ». Alors que Touadéra a déjà entamé des discussions avec ces groupes, il devrait tenir un discours de vérité et leur annoncer qu’une intégration de leurs troupes dans l’armée est impossible, afin d’éviter de « milicianiser » un corps bancal, qui compte déjà parmi ses rangs d’anciens rebelles. La communauté internationale devrait appuyer une telle démarche.

Comme le soulignait le rapport Centrafrique : les racines de la violence de l’International Crisis Group, publié en septembre 2015, il convient de passer d’une logique de programme DDR à une politique de désarmement articulée autour de la lutte contre les trafics et la mise en place de grands projets de développement à même de réduire l’attractivité de l’économie de la violence. Comme les derniers affrontements près de Bouar l’ont encore montré en avril, le contrôle des ressources et notamment des chantiers miniers est au cœur du problème. Ainsi, la Minusca devrait déployer des forces internationales dans les principales mines de diamant et d’or pour permettre aux fonctionnaires centrafricains de réinvestir le terrain, et à terme elle devrait relancer les mécanismes de certification du Processus de Kimberley, même à l’Est.

Le processus de sortie de crise s’annonce encore long et éprouvant, et les solutions sont avant tout centrafricaines. Pour qu’il ait une chance d’aboutir, il faut à la fois qu’il fasse l’objet d’une appropriation nationale forte, avec l’élaboration d’une feuille de route par les autorités centrafricaines, et d’un soutien constant de la communauté internationale, qui ne doit pas confondre élections et sortie de crise, et doit inscrire son action dans le long terme.

Africa Union Chairperson Paul Kagame (7thL) and Chairperson of the African Union Commission Moussa Faki (6thL) stand with heads of states and governments after a session of the Assembly of the African Union on 17 November 2018. Monirul BHUIYAN / AFP
Commentary / Africa

Huit priorités pour l’Union africaine en 2019

In 2019, the African Union faces many challenges, with conflicts old and new simmering across the continent. To help resolve these crises – our annual survey lists seven particularly pressing ones – the regional organisation should also push ahead with institutional reforms.

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Introduction par Robert Malley, président et directeur général d'International Crisis Group  

Dans ce commentaire, qui s’inscrit dans le sillage de notre liste annuelle des dix conflits à suivre (Ten Conflicts to Watch) et de notre alerte précoce à l’intention de l’UE (EU Watch List), Crisis Group se penche sur les défis que l’année 2019 réserve au continent africain et à l’Union africaine (UA), à la veille de son sommet de février. Les grandes tendances identifiées dans ces deux publications se retrouvent ici : des transitions s’imbriquent les unes dans les autres.

La première transition se joue au niveau local, où des gouvernements bien établis sont confrontés à un dangereux mélange d’agitation sociale et de contestation politique. L’année 2019 vient de commencer, mais elle porte déjà les stigmates de la répression violente au Soudan, au Zimbabwe et au Cameroun, et de blessures plus anciennes causées par des crises persistantes en République centrafricaine, au Mali, en Somalie ou au Soudan du Sud. La remarquable transition observée en Ethiopie fait office de puissant contrepoids, mais à bien trop d’endroits – comme ailleurs dans le monde – les régimes autocratiques, les élites immuables, le comportement prédateur de l’Etat et la corruption alimentent la colère populaire. L’Union africaine sera-t-elle en mesure de relever ces défis? C’est la question à laquelle nous tentons de répondre ici.

Ceci m’amène à la deuxième transition, en cours au niveau régional : face à des crises persistantes et apparemment inextricables et déterminée à empêcher les puissances non africaines de poursuivre leurs propres objectifs sur le continent, l’Union africaine cherche des moyens de mieux répondre aux problèmes liés à la paix et à la sécurité. Des avancées diplomatiques notables ont été réalisées l’année dernière, sous la direction de Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de l’UA : l’organisation régionale a apaisé les tensions avant des élections difficiles à Madagascar ; elle a désamorcé la crise autour du processus de révision constitutionnelle aux Comores ; et elle a réuni autour de la table les parties prenantes de la crise en RCA, bien que la mise en œuvre de l’accord ainsi trouvé reste un défi. Mais l’approche globale de l’UA présente des lacunes.

En particulier, le Conseil de paix et de sécurité (CPS), chargé de préserver la stabilité du continent, est plus hésitant depuis que la Conférence de l’UA est revenue sur sa décision de décembre 2015 d’envoyer une force d’intervention au Burundi. De même, son ordre du jour est de plus en plus rempli de délibérations thématiques sur des sujets importants comme le mariage précoce et les mouvements illicites de capitaux, mais au détriment des débats sur les conflits existants et émergents. Lors du sommet de l’UA de juillet, les dirigeants ont mis un frein au travail du CPS sur le Sahara occidental afin de rassurer le Maroc, qui a réintégré l’UA en 2017 après une absence de 33 ans, et ont mandaté une troïka de chefs d’Etat et le président de la Commission de l’UA pour tenter de résoudre ce conflit sous la supervision de la Conférence de l’UA. Ce malheureux précédent pourrait sérieusement nuire à la capacité du CPS de faire entendre sa voix lors de crises futures. Ce qu’il faut maintenant, c’est le type de réformes institutionnelles dont le président rwandais Paul Kagame s’est fait le champion (avec des succès variables et inégaux). L’UA doit aussi faire preuve de l’assurance politique nécessaire pour s’impliquer dans les affaires intérieures en toute légitimité tout en étant sensible aux réalités locales, ce qui manque généralement à l’Occident.

La troisième et la plus vaste de ces transitions se déroule sur la scène mondiale, où l’évolution des relations de pouvoir ravive la politique à l’ancienne des grandes puissances. L’impact sur le continent n’est peut-être pas immédiatement évident, mais il est néanmoins palpable : l’engagement économique accru de la Chine ; les incursions politiques et militaires intermittentes de la Russie (notamment en Libye, en République centrafricaine ou au Soudan) ; et l’intérêt renaissant des Etats-Unis, moins une conséquence de l’attention portée au bien-être du continent que de la rivalité croissante avec Beijing, après une période de moindre attention portée à l’Afrique sauf en matière de lutte contre le terrorisme. En principe, un tel regain d’intérêt pour l’Afrique et ses affaires pourrait être de bon augure ; mais il est motivé par une lutte frénétique d’influence plutôt que par la recherche de stabilité, de paix ou de développement.

Comme je l’ai signalé, l’année 2019 commence à peine, mais le bilan de l’UA est déjà mitigé. En janvier, face à une crise électorale en République démocratique du Congo (RDC), l’UA a d’abord laissé entendre qu’elle prendrait une position audacieuse avant de se replier dans le silence et la confusion lorsque ses efforts ont été repoussés par Kinshasa. Ailleurs – du Soudan au Cameroun –, elle a eu du mal à faire sentir son influence. De la réforme des institutions à la supervision sûre et crédible des transitions politiques, en passant par le règlement des conflits et des crises, la liste des défis de l’UA est longue. L’année 2019 commence à peine, il y a amplement le temps de corriger le tir.

Robert Malley

Président-Directeur général de Crisis Group

CRISISGROUP

1. Réformes institutionnelles

Contrairement aux anciens présidents de la Conférence de l’UA, largement cantonnés à un rôle figuratif, le président rwandais Paul Kagame a poursuivi énergiquement son programme de réformes et a exercé une influence considérable sur les orientations prises par l’organisation en 2018. Mais il reste encore beaucoup à faire. Apôtre désigné des réformes, Kagame doit rester activement impliqué et travailler avec le président entrant de l’UA, le président égyptien Abdel Fattah el-Sissi, et le président de la Commission, Moussa Faki, pour continuer à faire avancer ce chantier.

Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement.

Le bilan du président rwandais a beau être mitigé, ses efforts en 2018 ont suscité un véritable élan et ont été couronnés de plusieurs succès concrets. En mars, il est parvenu à un accord pour établir une zone continentale de libre-échange, qui vise à créer un marché unique africain avec libre circulation et union monétaire, après plus de six ans de discussions. Près de 50 pays ont signé le traité, et dix-neuf l’ont déjà ratifié, soit trois de moins que les 22 nécessaires pour qu’il entre en vigueur. Bien que Kagame n’ait pas atteint ses ambitieux objectifs, ses efforts de rationalisation ont porté ses fruits. Lors du sommet extraordinaire de novembre, les dirigeants africains ont décidé de regrouper les départements des affaires politiques et de la paix et de la sécurité, ainsi que les départements des affaires économiques et du commerce et de l’industrie, ramenant le nombre total de portefeuilles de huit à six.[fn]Les six portefeuilles sont : agriculture, développement rural, économie bleue et environnement durable ; développement économique, commerce et industrie et ressources minérales naturelles ; éducation, science, technologie et innovation ; infrastructures et énergie ; affaires politiques, paix et sécurité ; santé, affaires humanitaires et développement social. « 11e sommet extraordinaire de l’UA : résumé des principales décisions », communiqué de presse Nº05/2018, UA, 18 novembre 2018.Hide Footnote Enfin, Kagame a réussi à obtenir des changements qui rendront le processus de sélection du président de la Commission, de son adjoint et des six commissaires plus rigoureux, bien que ces changements n’aient pas donné au président le pouvoir de désigner les hauts dirigeants de la Commission ou de les rendre directement responsables devant le président, comme proposé initialement.[fn]Les propositions de réforme initiales de Kagame étaient axées sur quatre recommandations clés : une autonomie financière durable ; la réduction du mandat de l’UA à quatre priorités clés (affaires politiques, paix et sécurité, représentation mondiale et voix unifiée de l’Afrique, et intégration économique) ; le réalignement des institutions ; et l’amélioration de l’efficacité de la gestion. Pour en savoir plus, voir le briefing Afrique de Crisis Group N°135, Sept priorités pour l’Union africaine en 2018, 17 janvier 2018 ; le rapport Afrique de Crisis Group N°255, Nouveau départ pour les relations entre l’Union africaine et l’Union européenne, 17 octobre 2017 ; et la déclaration de Crisis Group sur l’Afrique, « Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine », 13 mars 2017.Hide Footnote

Il reste beaucoup à faire. Les tentatives visant à rendre l’UA plus transparente et autonome sur le plan financier progressent, mais lentement. Lors du sommet de juillet, les dirigeants ont adopté des mesures pour renforcer la crédibilité et la transparence du processus budgétaire de l’UA, notamment en prévoyant la participation des ministres des Finances à son élaboration et en imposant des limites de dépenses. L’UA a également décidé d’être plus sévère face aux Etats membres qui ne s’acquittent pas intégralement et en temps voulu de leurs cotisations, ce qui va gagner en importance à mesure que l’UA diminuera sa dépendance à l’égard des donateurs. Cependant, seulement la moitié des Etats membres envisagent de recouvrer la taxe de 0,2 pour cent sur « tous les biens éligibles » importés en Afrique, qui est censée servir à financer l’UA, et certains refusent tout simplement de la mettre en place.

Pendant ce temps, les réformes visant à renforcer les mécanismes de paix et de sécurité de l’UA ont peu progressé. La confusion persistante sur le partage de responsabilité entre les Etats membres, les communautés économiques régionales (CER) et l’UA est particulièrement préoccupante. L’Acte constitutif et les documents d’orientation de l’UA ne sont pas clairs. Néanmoins, le principe de « subsidiarité », qui donne aux CER l’initiative en matière de paix et de sécurité dans leurs régions respectives, a pour la première fois été explicitement approuvé par les dirigeants en novembre, rendant l’intervention de l’UA presque impossible lorsque les régions sont dans l’impasse sur des crises spécifiques, à moins qu’elle y soit invitée.

Le processus de réforme offre l’occasion de revoir les relations de travail entre l’UA et les CER. Un cadre clair pour le partage de l’analyse et de l’information devrait être établi, et les mécanismes existants, tels que les réunions régulières entre le CPS et ses équivalents régionaux, devraient être mis en œuvre. Cela créera de la confiance entre les CER et l’UA, garantissant une participation accrue des organes régionaux aux efforts de l’UA en matière de paix et de sécurité, et pourra également contribuer à lever certains des obstacles politiques à l’action collective et à la prise de décision.

Les efforts pour réformer et renforcer le CPS se sont enlisés. Kagame voulait faire en sorte que les Etats membres siégeant au Conseil soient à la fois engagés et en mesure de s’acquitter efficacement de leurs responsabilités. Il espérait aussi examiner et suggérer des améliorations aux méthodes de travail du CPS. Ces efforts n’ont pas encore porté leurs fruits, se heurtant à la volonté des Etats membres de préserver leur propre pouvoir plutôt que de le céder à Addis-Abeba. Idéalement, le processus entrepris par Kagame se poursuivrait dans le but que les Etats membres ne choisissent comme membres du Conseil que des pays qui remplissent les critères énoncés dans le Protocole relatif à la création du CPS, y compris un engagement à respecter les principes de l’UA, à respecter la gouvernance constitutionnelle, à doter les missions à Addis et à New York d’un personnel suffisant, à contribuer financièrement au Fonds pour la paix et à participer aux opérations de soutien de la paix.[fn]Outre les critères mentionnés ci-dessus, le Protocole relatif à la création du CPS stipule également que les candidats à l’adhésion au Conseil doivent contribuer à la promotion et au maintien de la paix et de la sécurité en Afrique ; avoir la capacité et la volonté d’assumer les responsabilités qui incombent aux membres du Conseil ; participer au règlement des conflits, à l’établissement et à la consolidation de la paix aux niveaux régional et continental ; être disposés et en mesure d’assumer la responsabilité d’initiatives régionales et continentales de résolution des conflits ; respecter l’Etat de droit et les droits humains ; et s’engager à respecter ses engagements financiers envers l’Union. « Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine », UA, 9 juillet 2002.Hide Footnote

In addition to the criteria mentioned above, the PSC Protocol also stipulates that candidates for Council membership must contribute to the promotion and maintenance of peace and security in Africa; have the capacity and commitment to shoulder the responsibilities entailed in membership; participate in conflict resolution, peace-making and peacebuilding at regional and continental levels; have the willingness and ability to take up responsibility for regional and continental conflict resolution initiatives; respect the rule of law and human rights; and commit to honor financial obligations to the Union. "Protocol relating to the establishment of the Peace and Security Council of the African Union", AU, 9 July 2002.Hide Footnote

Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.

Avec tout ce qui reste à faire en matière de réforme institutionnelle, le départ de Kagame va se faire âprement sentir, d’autant plus que le nouveau président de l’UA, l’Egyptien Abdel Fattah al-Sissi, s’est fermement opposé à certains aspects de ce programme. Cela s’explique en partie par le fait que Le Caire préfère que l’UA reste neutre dans les conflits et les crises du continent ; sa propre suspension de l’UA après l’éviction de l’ancien président Mohamed Morsi en 2013 a laissé au pays un goût amer, et il souhaite réduire l’influence de la Commission. Les craintes que Sissi cherche à revenir sur les progrès déjà réalisés semblent exagérées : l’Egypte s’est publiquement engagée à continuer le processus de réforme.[fn]Tweet d’Osama Abdel Khalek, @EgyptAbaba, ambassadeur d’Egypte en Ethiopie et représentant permanent auprès de l’Union africaine, 17h22, 3 février 2019.Hide Footnote

2. Burundi

Le Burundi est en crise depuis la décision controversée du président Pierre Nkurunziza, en avril 2015, de briguer un troisième mandat. Ceci a provoqué d’importantes manifestations, une tentative de coup d’Etat, des attaques de l’opposition armée, des assassinats ciblés et des représailles brutales. Le gouvernement s'est depuis engagé dans une guerre de faible intensité contre les insurgés armés et a réprimé brutalement des manifestants pacifiques. La violence, la hausse du chômage, l’absence des services de base et l’accroissement des fractures sociales ont contraint plus de 430 000 Burundais à fuir le pays, selon les chiffres de l’ONU.[fn]Sur l’économie, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°254, Soutenir la population burundaise face à la crise économique, 31 août 2018. « Burundi Regional Refugee Response Plan, January - December 2018 », Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, 2018.Hide Footnote En mai 2018, un référendum organisé dans un climat de peur et d’intimidation a validé des amendements constitutionnels renforçant le pouvoir du gouvernement et ouvrant la voie au démantèlement des quotas ethniques au sein du parlement, du gouvernement et des organismes publics (y compris l’armée). Ces quotas, destinés à protéger la minorité tutsi, constituaient un élément essentiel de l’accord d’Arusha de 2000, qui a mis fin à la longue guerre civile burundaise.[fn]Commentaire de Crisis Group, « Référendum à haut risque au Burundi », 15 mai 2018.Hide Footnote En bref, il existe des risques importants de détérioration violente et une implication extérieure est nécessaire de toute urgence.

Cependant, l’UA se heurte à des obstacles considérables à cet égard. Son rôle au Burundi a sensiblement diminué après la tentative infructueuse du CPS de déployer une force de protection et de prévention des conflits en janvier 2016.[fn]Briefing Afrique de Crisis Group N°122, Union africaine et crise au Burundi : entre ambition et réalité, 28 septembre 2016.Hide Footnote Plus récemment, les relations entre la Commission de l’UA et le Burundi se sont fortement détériorées. Le 30 novembre 2018, le gouvernement a émis un mandat d’arrêt à l’encontre de l’ancien président burundais Pierre Buyoya, haut représentant de l’UA pour le Mali et le Sahel, l’accusant de complicité dans l’assassinat en 1993 de Melchior Ndadaye, premier président burundais issu de la majorité hutu. Le même jour, le gouvernement a boycotté le sommet de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui devait débattre d’un rapport sur la médiation entre les forces politiques burundaises. Enfin, après que Faki a appelé toutes les parties à s’abstenir de mesures « susceptibles de rendre plus difficile la recherche d’une solution consensuelle », des manifestants en colère soutenus par le gouvernement sont descendus dans les rues de la capitale. En d’autres termes, le président Nkurunziza semble pousser le Burundi vers l’isolement, renforcer sa base et prévenir toute tentative de l’UA ou de la CAE de parvenir à un compromis avant l’élection présidentielle de 2020.

Malgré ces obstacles, l’UA devra s’efforcer de se réengager activement avant ce scrutin : en exhortant le gouvernement à ouvrir l’espace politique avant l’élection de 2020 et à laisser les partis politiques faire campagne librement ; en insistant pour que ses observateurs des droits humains et ses experts militaires soient autorisés à rester sur le terrain ; et en exhortant le gouvernement à signer un protocole permettant à ce personnel de l’UA de s’acquitter pleinement de son mandat. A l’approche du scrutin, l’UA devrait progressivement augmenter le nombre de ses observateurs et de ses conseillers afin de préparer le terrain pour une mission d’observation électorale de long terme.

Etant donné les évènements de décembre, le rôle de la Commission et de son président sera probablement limité ; l’intervention devra avoir lieu au niveau des chefs d’Etat. En particulier, l’UA devrait envisager de ressusciter la délégation de haut niveau qu’elle a nommée en février 2016 (composée de l’Afrique du Sud, de l’Ethiopie, du Gabon, de la Mauritanie, et du Sénégal), ou une structure similaire, pour aider à parvenir à un consensus régional sur le processus de médiation et pour interagir directement avec Nkurunziza. Une alternative pourrait être, pour l’UA, d’encourager les garants d’Arusha (outre l’UA, l’Afrique du Sud, l’Ethiopie, le Kenya, l’Ouganda, la RDC, le Rwanda, la Tanzanie, et les Etats-Unis, ainsi que l’Union européenne et l’ONU) à former un groupe de contact pour remplir un mandat similaire.[fn]Dans une lettre au président ougandais Yoweri Museveni en date du 9 mai 2018, avant le référendum de mai, Faki écrit : “il est crucial qu’en tant que garants de l’accord d’Arusha, nous redoublions d’efforts pour permettre aux parties prenantes burundaises de surmonter les défis actuels et de préserver les acquis de la paix ».Hide Footnote

En outre, le CPS devrait se réunir régulièrement au sujet du Burundi, en particulier à l’approche du scrutin, lorsque le risque d’escalade de la violence sera accru. Cela sera toutefois difficile si le Burundi est élu au Conseil en février comme prévu.

3. Cameroun

Longtemps considéré comme un îlot de relative stabilité dans une région en proie aux troubles, le Cameroun s’enfonce progressivement dans la guerre civile à mesure que la crise dans les deux régions anglophones du pays s’aggrave. Les manifestations d’octobre 2016 contre l’usage croissant du français dans les systèmes éducatifs et juridiques de ces régions ont laissé place à des protestations plus larges contre la marginalisation de la minorité anglophone du Cameroun, qui représente environ un cinquième de la population. Le refus du gouvernement central de reconnaître les doléances des anglophones ou d’engager le dialogue avec leurs représentants, conjugué à la répression violente et à l’arrestation de militants, a alimenté la colère et poussé de nombreux manifestants, qui à l’origine revendiquaient l’autonomie et la consolidation des droits, à rejoindre les groupes séparatistes. L’élection présidentielle contestée d’octobre a encore aggravé les tensions politiques et exacerbé les clivages ethniques : le président Paul Biya, au pouvoir depuis 36 ans, a remporté un scrutin douteux dans lequel peu d’anglophones ont pu voter.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°250, Cameroun : la crise anglophone à la croisée des chemins, 2 août 2017 ; le briefing Afrique de Crisis Group N°142, Election présidentielle au Cameroun : les fractures se multiplient, 3 octobre 2018 ; et Hans De Marie Heungoup, commentaire de Crisis Group, « Les incertitudes se renforcent au Cameroun après une élection contestée », 5 novembre 2018.Hide Footnote

Environ huit milices séparatistes combattent désormais les forces de sécurité camerounaises et les groupes « d’autodéfense » pro-gouvernementaux. Depuis septembre 2017, les combats ont tué au moins 500 civils, forcé 30 000 personnes à fuir vers le Nigeria voisin et fait 437 000 déplacés au Cameroun, selon les chiffres des Nations unies. Au moins 200 soldats, gendarmes ou policiers sont morts dans les violences – plus qu’au cours des cinq années de lutte contre Boko Haram dans l’Extrême-Nord – et 300 autres ont été blessés. Dans les rangs des séparatistes, on compte plus de 600 victimes.

Dans l’ensemble, le gouvernement a manifesté sa détermination à écraser l’insurrection plutôt qu’à répondre aux préoccupations des anglophones. Dans un geste salutaire, mi-décembre, les autorités ont libéré 289 détenus anglophones, mais il n’est pas certain que le gouvernement ait vraiment changé de stratégie : des centaines de personnes, y compris des dirigeants séparatistes, sont toujours incarcérées. Par ailleurs, rien ne permet de dire que cette mesure à elle seule convaincra les séparatistes purs et durs de dialoguer plutôt que de se battre.

Jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large.

Etablir une relation de confiance constitue une première étape essentielle. Les mesures en ce sens devraient comprendre la libération par le gouvernement de tous les prisonniers politiques anglophones encore détenus, un engagement de cessez-le-feu de part et d’autre et le soutien au projet de conférence anglophone, qui permettrait aux anglophones de choisir ceux qui les représenteront dans des négociations plus larges. Ces mesures pourraient ouvrir la voie à des pourparlers entre le gouvernement et les responsables anglophones, suivis d’un dialogue national inclusif qui examinerait les possibilités de décentralisation ou de fédéralisme.

Pourtant, jusqu’à présent, l’UA a été étonnamment discrète sur la crise anglophone, malgré le nombre élevé de victimes et le danger d’un conflit civil plus large. Le Cameroun n’est pas à l’ordre du jour du CPS ; le Conseil a accepté que le gouvernement qualifie la crise d’affaire interne, alors même qu’elle menace la stabilité régionale. Faki, le président de la Commission de l’UA, s’est rendu à Yaoundé en juillet et a fait des déclarations condamnant l’escalade de la violence, mais la gravité de la crise exige un engagement accru et plus constant de l’UA. Une approche proactive sera nécessaire, car il est très peu probable que Biya, un sceptique de longue date de l’UA qui assiste rarement aux réunions de l’organisation, l’invite à intervenir.

Lors du sommet de l’UA en février, les dirigeants pourraient charger le Conseil d’organiser des réunions régulières sur le Cameroun et appeler Faki à redoubler d’efforts pour réunir les parties autour de la table. Ils devraient aussi appeler à mettre en œuvre les mesures de confiance énumérées ci-dessus et à entamer un dialogue national. A cette fin, les chefs d’Etat devraient déclarer que toute obstruction pourrait conduire à des sanctions contre des individus faisant entrave à la paix, du côté du gouvernement comme du côté des séparatistes.

4. République centrafricaine

Les affrontements qui ont marqué l’année 2018 dans la capitale Bangui et dans un certain nombre de grandes villes illustrent la menace vitale que constituent les groupes armés – un mélange de milices progouvernementales, d’anciens rebelles, de bandits et d’unités d’autodéfense locales – qui contrôlent une bonne partie du pays. La Minusca, la force de maintien de la paix des Nations unies, n’a pas réussi à neutraliser ces groupes et, par conséquent, elle suscite la méfiance du grand public. De même, l’armée nationale, qui se déploie lentement dans certaines parties du pays, n’a pas été en mesure de limiter les activités prédatrices des groupes armés. La situation humanitaire reste dramatique, avec plus d’un million de personnes déplacées à l’intérieur du pays ou en fuite vers les pays voisins et 2,5 millions de personnes ayant besoin d’assistance, selon l’ONU.

L’entrée en jeu de la Russie a rendu la situation encore plus délicate. Depuis fin 2017, Moscou fournit à l’armée du matériel et des formations, et au président Faustin-Archange Touadéra une protection personnelle, tout en organisant des pourparlers parallèles avec les groupes armés centrafricains à Khartoum. Les deux premières rencontres de ce type ont incité l’UA à relancer ses propres efforts de médiation, au point mort pendant toute l’année 2016, et à convaincre Touadéra de l’intérêt d’un effort unique, sous la houlette de l’Afrique. L’intense diplomatie, notamment de Smaïl Chergui, commissaire à la paix et à la sécurité de l’Union africaine, a conduit l’UA à organiser de nouveaux pourparlers entre le gouvernement et les groupes armés, également à Khartoum. Un accord a été signé début février, mais doit encore être ratifié. Selon les médias, les négociations ont abouti à un accord sur des patrouilles conjointes et l’intégration de groupes armés au sein des forces de sécurité, ainsi que sur le remaniement du gouvernement pour y inclure des représentants des groupes armés.

Par le passé, les discussions organisées dans des capitales étrangères – impliquant certains groupes armés, mais pas tous – se sont soldées par des promesses non tenues. Les processus de paix locaux en République centrafricaine, souvent initiés par des organisations religieuses, ont en revanche eu un succès modeste, apaisant les tensions intercommunautaires et instituant des trêves temporaires dans certaines régions. Ils ont également pris en compte, en partie, les revendications politiques des groupes armés sans perdre de vue les préoccupations des communautés locales dans lesquelles ils opèrent.

Une nouvelle approche de la médiation impliquant une pression militaire internationale accrue sur les groupes armés et, dans la mesure du possible, des tentatives de négociation avec ces mêmes groupes au niveau local, favoriserait une solution politique durable en RCA. Cette approche reconnaîtrait également que beaucoup de ces groupes ont des objectifs locaux auxquels il n’est pas possible de répondre sans la participation de la population locale. A cette fin, et dans le sillage de l’accord de Khartoum, l’UA devrait relocaliser ses efforts de médiation en RCA et organiser des discussions distinctes avec les parties ayant des intérêts dans une zone de conflit donnée, ainsi que des dialogues communautaires visant à apporter des solutions à des griefs strictement locaux. Idéalement, ces initiatives locales conduiraient à une seconde phase de consultation avec des groupes ayant des revendications nationales et des liens avec des Etats régionaux, fournissant un cadre plus réaliste pour un programme de médiation nationale. Le Tchad et le Soudan offrent un soutien ou un refuge sûr à certaines factions insurgées, dont beaucoup de membres sont originaires de ces pays voisins. Il est crucial qu’ils acceptent de mettre fin à ce soutien et de rapatrier les combattants.

La proposition de septembre de nommer un émissaire conjoint UA-ONU semble avoir été abandonnée. Si tel est le cas, une structure devra néanmoins être mise en place pour trouver un consensus entre Bangui et les principaux gouvernements de la région, au premier rang desquels le Tchad et le Soudan, dans le but de garantir l’adhésion à la médiation de l’UA et de réduire le soutien des pays voisins aux groupes insurgés en RCA.

5. République démocratique du Congo

Une crise politique s’est déclenchée en RDC à la suite de l’élection présidentielle de décembre dernier. L’élection a opposé Emmanuel Ramazani Shadary, candidat soutenu par le président sortant Joseph Kabila, à deux figures de l’opposition, Félix Tshisekedi et Martin Fayulu, ce dernier ayant le soutien de Jean-Pierre Bemba et Moïse Katumbi, des poids lourds politiques empêchés de se présenter. Bien que le décompte officiel ait donné une courte avance à Tshisekedi, un dépouillement parallèle par l’Eglise catholique congolaise, confirmé par des fuites de la commission électorale, a révélé que le scrutin s’était soldé par la victoire écrasante de Fayulu. De toute évidence, Kabila et ses alliés ont truqué les résultats en faveur non pas de leur candidat initialement favori – dont la victoire aurait suscité beaucoup d’incrédulité et aurait uni l’opposition – mais du candidat de l’opposition qu’ils estimaient acceptable. En réponse, Fayulu a déposé un recours devant la Cour constitutionnelle, la plus haute juridiction du pays.

La plupart des diplomates africains et occidentaux ont d’abord réagi avec modération. A l’opposé, les dirigeants africains réunis de façon ad hoc par Kagame, alors président en exercice de l’UA, ont publié une déclaration étonnamment audacieuse le 17 janvier. En plus d’émettre de « sérieux doutes » sur les résultats provisoires, elle appelait à suspendre la proclamation des résultats définitifs et annonçait l’envoi en urgence d’une délégation de haut niveau à Kinshasa pour aider à désamorcer la crise postélectorale.[fn]Déclaration de Crisis Group, « DR Congo: A Recount and Talks to Find a Way Out of the Crisis », 19 janvier 2019.Hide Footnote Kinshasa a rapidement réagi pour éviter toute action en ce sens : faisant fi de l’UA et de Kagame, la Cour constitutionnelle a refusé de retarder sa décision et a rejeté l’appel de Fayulu, confirmant ainsi la prétendue victoire de Tshisekedi. La SADC (Communauté de développement d’Afrique australe) et plusieurs dirigeants de la région, dont certains avaient semblé soutenir la déclaration de l’UA, ont vite reconnu la présidence de Tshisekedi. L’UA a annulé la visite de haut niveau annoncée, prenant note de la décision de la Cour et signalant sa volonté de travailler avec le nouveau gouvernement. Le reste de la communauté internationale lui a rapidement emboîté le pas.

Les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition.

Cet épisode a été préjudiciable à l’UA. Tout d’abord, son incapacité à mettre un terme à la manipulation de l’élection congolaise a soulevé de nouveaux doutes quant à sa capacité à faire respecter les normes électorales et de gouvernance. La décision de Kagame de contourner le CPS au profit d’une réunion apparemment aléatoire de dirigeants a remis en question l’autorité du Conseil. Mais c’est l’ensemble du continent qui pourrait payer le plus lourd tribut si l’UA, échaudée par cette humiliation, était à l’avenir dissuadée d’agir dans des situations semblables, donnant implicitement le feu vert aux régimes autocratiques pour continuer à truquer des élections en toute impunité.

Même en RDC, l’UA peut encore jouer un rôle. En dépit de ce contexte très controversé, le nouveau président et son gouvernement ont la responsabilité de se concentrer sur la stabilisation du pays et d’éviter que les conflits internes n’aient des répercussions sur le reste de la région. Tshisekedi devra évidemment travailler avec Kabila, qui jouit d’une large majorité au parlement nouvellement élu. Mais les dirigeants de l’UA devraient vivement encourager Tshisekedi à démontrer son indépendance vis-à-vis de l’ancien régime et à tendre la main à Fayulu ainsi qu’à ses partisans pour construire une large coalition. La RDC devrait rester à l’ordre du jour du CPS en particulier, car la contestation à l’Est risque de s’aggraver, ce qui pourrait également exacerber les tensions déjà vives entre le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi.

6. Somalie

La manipulation par le gouvernement fédéral somalien de l’élection présidentielle de décembre dans l’Etat du Sud-Ouest témoigne des nombreuses tensions persistantes dans le pays, en particulier entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des Etats fédérés. Cela pourrait aussi créer davantage d’instabilité. Après de multiples retards, le scrutin controversé s’est finalement tenu et c’est Abdiasis Mohammed « Laftagareen », ancien membre du Parlement et ministre, qui l’a emporté. Sa victoire était assurée puisque Mogadiscio avait ordonné l’arrestation de son opposant, le populaire salafiste Mukhtar Robow « Abu Mansur », un ancien dirigeant d’Al-Shabaab, et déployé des troupes éthiopiennes dans les villes clés pour réprimer la colère qui en résultait. Ce faisant, le gouvernement fédéral a pris un risque important : s’aliéner l’énorme circonscription du clan Robow, exacerber le sentiment anti-éthiopien et indiquer aux autres transfuges d’Al-Shabaab que renoncer à leur lutte pouvait les conduire en prison. Surtout, Mogadiscio a laissé passer une occasion de créer un modèle de partage du pouvoir local avec un islamiste conservateur qui pourrait potentiellement servir de passerelle vers la communauté salafiste et saper le soutien à l’insurrection d’Al-Shabaab.

La crise dans le Sud-Ouest illustre la détermination du président Mohamed Abdullahi « Farmajo » Mohamed à limiter le pouvoir des hommes politiques régionaux. C’est aussi une manifestation des tendances de plus en plus centralisatrices de son gouvernement, contre lesquelles Crisis Group a déjà mis en garde.[fn]Voir Rashid Abdi, commentaire de Crisis Group, « Somalia’s South West State: A New President Installed, a Crisis Inflamed », 24 décembre 2018; et le rapport Afrique de Crisis Group N°260, Somalia and the Gulf Crisis, 5 juin 2018.Hide Footnote Les décisions ultérieures d’expulser Nicholas Haysom, représentant spécial pour la Somalie du secrétaire général des Nations unies, pour avoir remis en cause le fondement juridique de l’arrestation de Robow, et d’exécuter un certain nombre de prisonniers d’Al-Shabaab, satisfont la base politique de Farmajo mais ne favorisent pas la stabilité du pays. Les acquis des dix-huit derniers mois – y compris l’accord sur la Feuille de route pour une politique inclusive, l’adoption de l’Architecture de sécurité nationale et l’engagement en faveur du Plan de transition pour la Somalie – risquent d’être fragilisés, voire ébranlés.

L’UA a adopté une approche axée sur la sécurité en Somalie depuis le premier déploiement de l’Amisom, la mission de maintien de la paix de l’UA en Somalie, en janvier 2007. Cela a limité la capacité de l’organisation à contribuer efficacement à une solution politique durable au conflit. (La Mission d’assistance des Nations Unies en Somalie, la Manusom, s’est intéressée à la situation politique jusqu’à maintenant.) Le retrait prévu des forces de l’Amisom, qui devrait s’achever en 2020, rend d’autant plus impératif le renforcement de la dimension politique de l’engagement de l’UA pour que les gains territoriaux et politiques obtenus par la force contre Al-Shabaab ne soient pas perdus. Le CPS a reconnu l’importance de cette démarche, invitant la Commission, dans un communiqué de février 2018, à « garantir une approche politique cohérente et unifiée sur la Somalie ». C’est un peu tard. Toute stratégie politique élaborée par l’UA devrait donc compléter et non pas dupliquer celles qui existent déjà en tenant compte de la division des tâches entre l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD), l’UA et l’ONU, ainsi que les partenaires bilatéraux de la Somalie. Elle devrait également identifier clairement et exploiter les avantages comparatifs de l’UA, notamment l’accès d’Amisom à de vastes régions du pays interdites à l’ONU et à d’autres partenaires, ainsi que son potentiel d’arbitre relativement neutre dans la région.

7. Soudan du Sud

L’année 2019 offre un fragile espoir de voir les combats diminuer au Soudan du Sud, après cinq années d’un conflit civil brutal qui a fait 400 000 morts et près de quatre millions de déplacés à l’intérieur et à l’extérieur du pays. En septembre 2018, le président Salva Kiir et son principal rival, Riek Machar, l’ancien vice-président devenu chef des rebelles, ont signé un accord de partage du pouvoir. La violence a baissé en intensité et, pour le moment, c’est une raison suffisante pour soutenir ce fragile accord. Négocié par les présidents soudanais Omar el-Béchir et ougandais Yoweri Museveni, les dirigeants de la région qui ont le plus à perdre au Soudan du Sud, il ne constitue pas un règlement définitif du conflit. Mais il ouvre la porte à une nouvelle série de négociations qui pourraient conduire à un gouvernement d’union et, un jour, à des élections.

Il y a néanmoins des raisons d’être sceptique. Ce nouvel accord se fonde sur un pacte précédent, conclu en août 2015, qui est devenu caduc moins de douze mois après sa signature, déclenchant une recrudescence des combats. En appelant à des élections en 2022, l’accord perpétue la rivalité Kiir-Machar qui risque de provoquer une nouvelle confrontation violente. Il est inquiétant de constater que le dispositif sécuritaire pour la capitale Juba n’est pas encore achevé, de même que les plans pour une armée nationale unifiée. En outre, les donateurs, lassés de financer des transactions infructueuses, attendent des mesures concrètes de Kiir et Machar avant d’engager des fonds. Les Etats-Unis, moteur de longue date de la diplomatie occidentale au Soudan du Sud, ont pris du recul.

Cette prudence et ce cynisme plus général sont compréhensibles, étant donné les antécédents des parties et le fait qu’elles ont gaspillé des milliards de dollars d’aide par le passé. Mais l’élan est en train de retomber et si cet accord échoue, le pays pourrait bien replonger dans une guerre sanglante.

Bien que l’UA ait occupé dès le départ un rôle secondaire au Soudan du Sud, se bornant principalement à soutenir les efforts de médiation du bloc régional IGAD, elle a un rôle crucial à jouer pour que les choses avancent. Le Comité spécial de haut niveau sur le Soudan du Sud – composé de l’Afrique du Sud, de l’Algérie, du Nigéria, du Rwanda et du Tchad, et connu sous le nom de C5 – fait partie de l’organe chargé de finaliser la formation d’Etats régionaux, dont le nombre et les frontières sont contestés. Pour parvenir à un consensus sur cette question politiquement sensible et très technique, il faudra un engagement constant des chefs d’Etat des pays du C5, qui auraient tout intérêt à s’appuyer sur le soutien du Programme frontière de l’UA et de partenaires dotés des compétences appropriées.

Le nouvel accord est censé être garanti par une région elle-même en pleine mutation – les alliances évoluent à la suite du rapprochement entre l’Ethiopie et l’Erythrée – et qui ne parvient pas à se mettre d’accord sur la forme que devrait prendre un règlement politique durable ni sur la manière d’y parvenir. En renforçant leur engagement au Soudan du Sud, le C5 et le CPS pourraient aider à maintenir l’engagement des dirigeants régionaux pour la sauvegarde de l’accord et les encourager à chercher un consensus pour un règlement plus général qui partage le pouvoir de manière plus équitable entre les groupes et les régions du Soudan du Sud.

8. Soudan

Depuis la mi-décembre 2018 et la fin des subventions sur le pain, des manifestations antigouvernementales ont éclaté dans plusieurs villes du Soudan. Les forces de sécurité ont tué des dizaines de personnes et la répression pourrait encore s’intensifier. Le président Omar el-Béchir, au pouvoir depuis 1989, a déjà survécu à des contestations de son autorité en recourant à une répression brutale. Mais l’ampleur et la nature des protestations, conjuguées au mécontentement aux échelons supérieurs du parti au pouvoir, suggèrent que Béchir a moins de marge de manœuvre cette fois-ci. Au-delà du coût humanitaire immédiat, une effusion de sang importante pourrait compromettre le rapprochement amorcé entre le Soudan et l’Occident, sabordant l’aide future ou la levée des sanctions, ce qui aggraverait les difficultés économiques du pays.[fn]Voir le briefing Afrique de Crisis Group N°143, Improving Prospects for a Peaceful Transition in Sudan, 14 janvier 2019.Hide Footnote

Empêcher autant que possible les violences contre les manifestants devrait constituer la priorité absolue de l’UA. Les dirigeants africains influents à Khartoum devraient mettre en garde publiquement contre le recours à la force létale et exhorter le gouvernement à empêcher tout abus des forces de sécurité. En coulisses, ils devraient encourager Béchir à se retirer et l’y inciter, par exemple en lui garantissant l’asile dans un pays africain ami. Si cela s’avère nécessaire pour faciliter son départ organisé, ils devraient travailler avec le Conseil de sécurité des Nations unies pour demander un report d’un an de l’enquête de la Cour pénale internationale à son sujet pour les atrocités commises pendant la campagne anti-insurrectionnelle au Darfour.

Addis-Abeba/Nairobi/Bruxelles, 6 février 2019