Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président
Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président
Russia’s Influence in the Central African Republic
Russia’s Influence in the Central African Republic
Commentary / Africa

Centrafrique : quatre priorités pour le nouveau président

L’entrée en fonction le 30 mars dernier du président Faustin-Archange Touadéra, vainqueur le 14 février 2016 du deuxième tour de l’élection présidentielle avec près de 63 pour cent des voix, marque la fin de trois années de transitions politiques laborieuses pour la République centrafricaine (RCA), sans pour autant constituer l’épilogue d’une crise qui s’inscrit dans la durée.

Les électeurs ont fait le déplacement, démontrant une envie forte de tourner la page.

Pour le nouveau président, fort d’un incontestable soutien populaire, la route vers la stabilisation du pays est encore longue et les défis sont considérables. Si dans certaines villes comme Bangui, les violences ont diminué, il faut se méfier des phénomènes d’amnésie générale qui accompagnent parfois une normalisation de la situation sécuritaire en RCA. La crise qui a débuté fin 2012 reste la plus grave depuis l’indépendance du pays et a mis à mal la fabrique sociale. Par ailleurs, tous les éléments de déstabilisation demeurent et le risque de rechute est bien présent. En effet, des groupes de jeunes, en zone urbaine, sont toujours mobilisables par des politiciens ou des rebelles, le grand banditisme est un fléau vécu au quotidien par les populations rurales, et les groupes armés, notamment de l’ex-Seleka, conservent leur capacité de nuisance et leur mainmise sur des territoires entiers.

Dans ce contexte, les priorités sont légion pour le nouveau président. Il devra en effet rompre avec ses prédécesseurs en mettant fin à la patrimonialisation du pouvoir qui a contribué, depuis 30 ans, au délitement de l’Etat centrafricain et du tissu économique. Il devra par ailleurs faire de la lutte contre l’impunité des crimes de sang mais aussi des crimes économiques un cheval de bataille et, avec le soutien des partenaires internationaux, remettre en état les facteurs de production, seuls capables de fournir une alternative à la violence pour une partie de la jeunesse des rues. Alors qu’une nouvelle séquence politique s’ouvre en RCA, le gouvernement et la communauté internationale doivent concentrer leurs efforts sur quatre axes essentiels : le processus de réconciliation, l’élaboration d’une stratégie globale pour le retour des réfugiés, la lutte contre l’impunité et le règlement de l’épineuse question des groupes armés.

Une nouvelle séquence politique : entre risques et opportunités

Les élections présidentielle et législatives organisées fin 2015 et début 2016 ont fait naitre beaucoup d’espoir et généré des attentes fortes au sein de la population, comme l’a constaté Crisis Group à Bangui en mars dernier. Bien que le taux de participation ait chuté entre les premier et deuxième tours (et qu’une organisation chaotique des scrutins ait ouvert la voie à des résultats contestables), les électeurs ont fait le déplacement, démontrant une envie forte de tourner la page. Cette nouvelle séquence politique comporte des risques mais constitue aussi une opportunité démocratique qui ne s’était pas présentée depuis longtemps. Composé de très nombreux députés indépendants ou issus de partis politiques minoritaires, le parlement pourrait ne plus être une simple chambre d’enregistrement sous la coupe d’un parti, mais devenir une arène plus démocratique. Il faut néanmoins pouvoir gouverner et si certains parlementaires indépendants semblent s’être ralliés au nouveau président et qu’il peut également compter sur des partis l’ayant soutenu au second tour, il devra encore convaincre pour constituer une vraie majorité à l’assemblée.

Bien qu’étant un président populaire, Touadéra devra dès le début de son mandat faire face à de multiples mécontentements. Il doit s’affranchir de certains soutiens nocifs – dont des proches de l’ancien président Bozizé qui ont joué un rôle dans la mobilisation des milices anti-balaka– tout en ménageant une partie de sa base politique, elle-même issue du Kwa na Kwa, le parti de l’ancien président. La nomination au poste de chef du gouvernement de Simplice Sarandji, ancien secrétaire général de l’université de Bangui et directeur de cabinet de Touadéra lorsqu’il était Premier ministre, est certainement un signe encourageant. De même, la composition du nouveau gouvernement évite certains écueils. Touadéra a tenu à remercier des soutiens du second tour comme Jean-Serge Bokassa, devenu ainsi ministre de l’Intérieur, de la Sécurité publique et de l’Administration du territoire, et Charles Amel Doubane, devenu ministre des Affaires étrangères. Il a aussi intégré dans son gouvernement et nommé au poste de vice-président d’anciens ministres de Bozizé tout en excluant les chefs de groupes armés ou leurs soutiens politiques ; une mise à l’écart des miliciens qui lui a d’ailleurs valu d’être vivement critiqué par certains barons de l’ex-Seleka. La nomination des conseillers sera le prochain test important pour un président sous pression qui doit maintenir le cap et éviter toute cooptation politique des rebelles afin de ne pas répéter les erreurs du passé.

Carte de la République centrafricaine

La réconciliation nationale : le « Rubik’s Cube » centrafricain

La crise centrafricaine a mis en lumière des tensions communautaires très fortes, dont certaines sont le produit d’une longue histoire. Aujourd’hui, réconciliation nationale et cohésion sociale sont de véritables slogans, à tel point que même les groupes armés disent, non sans un certain cynisme, vouloir en être des acteurs. Mais ce processus prendra beaucoup de temps. Les problématiques d’identité nationale et de citoyenneté, apparues avec force au moment de la crise, n’ont pas disparu et de violents affrontements intercommunautaires ont encore lieu, comme aux mois de mars et avril derniers à Bambari, dans le centre du pays, ou dans le Nord-Ouest, entre transhumants et agriculteurs.

Aujourd’hui, réconciliation nationale et cohésion sociale sont de véritables slogans.

L’objectif de réconciliation requiert avant tout une impulsion politique forte au niveau national. A cet égard, la visite du Pape dans la capitale centrafricaine, en novembre 2015, est riche d’enseignements. En marchant de la mosquée centrale au stade de Bangui, ce dernier a drainé derrière lui des Centrafricains nombreux, de toutes confessions, et a montré qu’il était possible d’aller au contact des populations pour recréer du lien. Les déplacements du nouveau président en mars 2016 à Obo dans le Sud-Est du pays et dans une région du Nord-Est, la Vakaga, coupée du reste du pays et dont le divorce d’une partie des populations avec l’Etat central est depuis longtemps consommé, envoient aussi un message fort de cohésion nationale.

Cependant, il en faudra certainement bien davantage pour rétablir la confiance entre la capitale et ses périphéries. D’autres mesures symboliques fortes pourraient être prises : organiser la fête nationale du 1er décembre dans le Nord-Est de la RCA, d’où sont originaires de nombreux combattants de l’ex-Seleka, reconnaitre les fêtes musulmanes comme jours fériés pour répondre à une vieille revendication, ou encore élaborer des programmes d’intégration dans la haute fonction publique de personnes originaires des différentes régions. En outre, il faut changer la relation entre le pouvoir central établi dans la macrocéphale Bangui et les provinces. Compte tenu de la faiblesse de l’Etat central et du manque de moyens pour la mettre en œuvre, la décentralisation prônée par Faustin Touadéra, qui s’inscrit dans la droite ligne des recommandations du forum de Bangui, demeure une chimère à ce stade. Pourtant, il est indispensable pour l’Etat de réinvestir son territoire, ce qui peut passer par un temps de présence beaucoup plus long des députés dans leurs circonscriptions, l’établissement de ministres-résidents (dans leurs provinces), ou encore le financement de comités de reconstruction locaux qui pourraient associer autorités locales, acteurs économiques et société civile.

Les jeunes d’aujourd’hui sont moins bien formés que leurs parents, ce qui les rend plus facilement mobilisables par les groupes armés et manipulables par les hommes politiques.

Par ailleurs, pour éviter que des épisodes de violence comme ceux qu’a récemment connus le pays ne se reproduisent, Touadéra, ancien recteur de l’université de Bangui, devra investir un domaine qu’il connait bien et qui peut être un puissant vecteur de cohésion sociale : l’éducation. Afin de préparer une sortie de crise durable, la reconstruction du secteur éducatif, y compris dans les régions reculées, devrait être érigée en priorité nationale. Les anciennes fonctions de l’actuel président et de son Premier ministre seront certainement des atouts. Le secteur de l’éducation s’est délité en RCA depuis longtemps. Les jeunes d’aujourd’hui sont moins bien formés que leurs parents, ce qui les rend plus facilement mobilisables par les groupes armés et manipulables par les hommes politiques. Même avant la crise, le budget de l’éducation était dérisoire, ne représentant en 2008 que 15 pour cent des dépenses courantes hors dette contre 28 pour cent en 1996, beaucoup d’enseignants peu qualifiés et très mal rémunérés ne rejoignaient pas leur lieu d’affectation, et les leçons étaient parfois dispensées par des parents volontaires. La crise qui a débuté fin 2012 est venue porter un coup supplémentaire au secteur et de très nombreuses écoles ont fermé sur tout le territoire.

Au moment où le Partenariat mondial pour l’éducation, un mécanisme de financement multilatéral de l’enseignement primaire et secondaire, doit procéder à une revue actualisée du secteur de l’éducation en RCA, les partenaires internationaux et le ministère de l’Education doivent travailler sur le long terme en élaborant un plan sectoriel à dix ans qui comprendrait, entre autres, la reconstruction des écoles détruites, la création d’instituts de formation pour les instituteurs, la revalorisation de leur statut et de leurs salaires et le renforcement des capacités des administrations en charge de l’enseignement. Il faut également travailler sur le contenu des programmes scolaires et miser sur l’éducation post-conflit en concevant des cours sur la tolérance et la réconciliation intercommunautaire. Des activités psychosociales devraient aussi être proposées après l’école pour les enfants ayant subi des traumatismes. Enfin, des politiques alternatives d’éducation et de formation devraient être développées pour les jeunes n’ayant jamais suivi de cursus scolaire et qui, pour certains, ont choisi la voie des armes.

Elaborer une stratégie globale pour le retour des réfugiés centrafricains

Au cours de ses premières visites officielles dans les pays voisins, le nouveau président a évoqué la question des réfugiés centrafricains, une pièce capitale dans le puzzle de la réconciliation nationale. Aujourd’hui, on dénombre 466 000 réfugiés centrafricains, qui ont trouvé asile essentiellement au Cameroun, au Tchad et en République démocratique du Congo, et 421 000 déplacés internes sur tout le territoire, soit au total un cinquième de la population centrafricaine. A l’est de la ligne de front (qui se situe au centre du pays et délimite les zones d’influence anti-balaka/ex-Seleka), les mouvements de déplacés internes, notamment des musulmans originaires de l’Ouest ayant fui les exactions des anti-balaka et qui se sont installés durablement dans des villes comme Bambari, Bria ou encore Ndélé, ont parfois modifié les équilibres démographiques. La crise a aussi érigé des frontières symboliques dans les villes et figé certains quartiers comme ceux situés en bordure de PK5 à Bangui. La situation des réfugiés est encore plus problématique. Aucune stratégie globale d’accompagnement des retours volontaires n’a été élaborée jusqu’à présent, ce qui pourrait conduire à des tensions à l’avenir.

Les obstacles au retour des réfugiés résultent principalement d’un sentiment d’insécurité persistant et justifié et des expropriations de fait.

Les obstacles au retour des réfugiés résultent principalement d’un sentiment d’insécurité persistant et justifié et des expropriations de fait. On observe déjà des mouvements de retour, notamment de commerçants qui s’étaient réfugiés au Tchad, vers Bangui, mais aussi de manière plus timide, vers l’ouest du pays ou encore de certains éleveurs Peuls vers Boali. Néanmoins, dans certaines villes comme Bossangoa, l’hostilité de la population chrétienne et animiste à l’égard des musulmans rend pour l’instant ces retours impossibles. Par ailleurs, de nombreuses maisons appartenant aux musulmans à l’Ouest du pays sont aujourd’hui occupées ou ont été détruites. Or l’achat de maisons et de terrains en province est souvent un processus informel, validé par les chefs de quartiers et parfois par le maire, sans inscription au cadastre foncier. Le manque d’indépendance de certains chefs de quartiers, parfois mis sous pression, pourrait compliquer la restitution de ces propriétés. Quant à Bangui, si beaucoup de commerçants musulmans sont rentrés à PK5 et ont repris leurs activités, des problèmes de distribution de patentes apparaissent sur d’autres marchés, comme au quartier « combattant », où des jeunes Banguissois ont repris les emplacements des commerces auparavant tenus par des musulmans.

Avec le concours des ONG et des Nations unies, les autorités centrafricaines devraient proposer un programme pilote de sécurisation des propriétés des musulmans dans plusieurs villes de l’Ouest du pays où les conditions sécuritaires le permettent. Elles devraient étudier les intentions de retour des réfugiés au Cameroun et au Tchad puis, dans un second temps, échanger avec les autorités locales pour déterminer les lieux dans lesquels ces retours sont possibles et sous quelles conditions. Sur cette base, le gouvernement, avec le soutien des bailleurs, devrait proposer un plan d’accompagnement socioéconomique au retour des réfugiés qui favorise leur réinstallation et la reprise de leurs activités. En effet, en RCA, la réduction de la fracture communautaire passe nécessairement par la réactivation des complémentarités économiques qui existaient avant la crise et constituaient le socle des relations sociales entre les communautés.

Lutter contre l’impunité : une bataille globale

La lutte contre l’impunité était un point important du discours d’investiture du nouveau président. C’est également une revendication populaire majeure, comme l’ont rappelé avec force les très nombreux témoignages recueillis au cours des consultations populaires qui ont précédé le forum de réconciliation nationale de Bangui en mai 2015. Pourtant, bien qu’essentiel, ce chantier sera difficile à mettre en œuvre. En effet, le bilan des vingt dernières années est édifiant. A la suite des crises qui ont secoué le pays de façon récurrente, des rébellions incessantes qui ont fait de nombreuses victimes, des agissements meurtriers des gardes présidentielles successives, seulement une petite poignée des responsables ont été traduits devant la justice pour répondre de leurs actes et les groupes armés subsistent. Cette impunité quasi-totale est le résultat d’une vieille politique de prime à la violence qui substitue au traitement judiciaire un traitement politique et la conséquence d’un système judiciaire centrafricain aujourd’hui en ruines.

Avant la crise, la RCA ne comptait que 129 magistrats (dans un pays de près de cinq millions d’habitants) et le budget de la justice était dérisoire. Depuis, la situation s’est encore dégradée : beaucoup de tribunaux et de commissariats ont été détruits au cours du conflit, les prisons, locaux où ont lieu les gardes à vue et les maisons d’arrêt manquent cruellement et toute la chaîne pénale est à reconstruire. Des bailleurs (dont l’Union européenne et le Programme des Nations unies pour le développement) ont effectué un travail important pour la réhabilitation du secteur de la justice et la Mission multidimensionnelle intégrée de stabilisation des Nations unies en Centrafrique (Minusca) a arrêté quelques criminels dans le cadre des mesures temporaires d’urgence. Signe des difficultés rencontrées, néanmoins, des arrestations de miliciens bien connus se sont parfois soldées par une relaxe, faute de preuves suffisantes. Aujourd’hui, sur les trois cours d’appel que compte la RCA (Bangui, Bambari et Bouar), seules à même de prononcer des jugements pour des crimes très graves, deux sont quasiment à l’arrêt. En effet, à Bambari, une partie de la justice est toujours administrée par les groupes armés dont certains siègent à quelques pas du tribunal. A Bouar, les magistrats sont très peu présents, comme d’ailleurs dans la plupart des 24 tribunaux de province : « les magistrats préfèrent rester à Bangui soit par confort, soit car ils ont peur des représailles », nous explique un expert sur ces questions.

Cette impunité quasi-totale est le résultat d’une vieille politique de prime à la violence …

Des initiatives ont vu le jour pour pallier les déficiences du système de justice pénale. Dès septembre 2014, le bureau de la Cour pénale internationale a ouvert une enquête sur les crimes commis depuis 2012, mais aucun mandat d’arrêt n’a été émis jusqu’à présent. En outre, près d’un an après la promulgation par l’ancienne présidente par intérim Catherine Samba Panza de la loi visant à établir une Cour pénale spéciale, composée de magistrats nationaux et internationaux, cette dernière n’est toujours pas opérationnelle, en partie faute de financements suffisants.

La lutte contre l’impunité doit aller bien au-delà des crimes de sang et s’attaquer aux délits économiques et financiers et à la prédation étatique, qui ont très largement favorisé la survenue de la crise (voir le rapport de Crisis Group, Centrafrique : de la prédation à la stabilisation). Ces dernières années, seuls trois ou quatre hauts fonctionnaires ont été sanctionnés administrativement pour avoir détourné de l’argent, provenant le plus souvent des partenaires internationaux. Parmi eux, certains ont été reclassés au sein d’autres administrations. Pour briser ce système de rente qui a contribué à l’effondrement progressif de l’Etat, les nouvelles autorités devraient prévoir des sanctions administratives fortes contre les auteurs de corruption et la justice devrait se saisir de ces dossiers à l’avenir.

L’épineuse question des groupes armés

Touadéra prend les rênes du pays dans un contexte sécuritaire certes moins explosif que lors de l’entrée en fonction de Samba Panza en 2014, mais encore très préoccupant. Le problème des groupes armés est loin d’être résolu. Si les effectifs de certaines milices, notamment anti-balaka, ont diminué, beaucoup s’adonnent aujourd’hui au banditisme rural, multipliant les rackets sur les marchés locaux ; les factions de l’ex-Seleka conservent quant à elles une mainmise sur des territoires entiers et le désarmement piétine – seule une minorité de rebelles a rendu les armes dans le cadre d’un pré-programme de désarmement, démobilisation et réinsertion (DDR). Dans ce contexte, le retrait graduel de la force française Sangaris en 2016 (un dispositif militaire très allégé de 300 hommes devrait être maintenu) n’est pas une bonne nouvelle, et ce à plusieurs égards. Filet de sécurité pour la capitale, elle est sans doute la plus dissuasive des opérations de maintien de la paix déployées en RCA ces dernières années. La Minusca ne pourra probablement pas compenser le retrait de Sangaris et risque d’éprouver plus de difficultés à exercer une pression militaire, pourtant indispensable, sur ces groupes.

Au-delà des aspects militaires, les nouvelles autorités devraient s’inscrire en rupture avec plusieurs années de légitimation des groupes armés. Si ces derniers ont manqué le virage de la politisation, ne parvenant pas à se transformer en partis politique, ils sont tout de même devenus des acteurs incontournables. Pendant la transition politique, les partenaires internationaux et les autorités ont opté pour le compromis habituel : négocier et donner un espace politique aux groupes armés. Ainsi, l’intégration politique de certains dirigeants anti-balaka et Seleka (Djono, Hissene, Wenezaoui, Leopold Bara et d’autres ont été ministres même sous la présidence de Samba Panza), les demandes (qui n’ont pas abouti) de la communauté internationale de structurer ces groupes au sommet de Brazzaville en juillet 2014, ou encore les promesses faites dès 2013 par les partenaires internationaux, dont les Nations unies, aux chefs des groupes armés d’une incorporation massive de leurs combattants dans l’armée ont accentué les problèmes qu’on voulait juguler, en suscitant des attentes fortes et en renforçant le poids de ces groupes.

Le processus de sortie de crise s’annonce encore long et éprouvant, et les solutions sont avant tout centrafricaines.

Aujourd’hui, de nombreux chefs de milices voient le DDR comme une vaste opération de recrutement dans l’armée plutôt que comme une réinsertion économique pour les combattants. « Le DDR, c’est une visite médicale », nous confiait en mars 2016 un chef bien connu des anti-balaka à Bangui, avant d’ajouter : « celui qui est apte va dans les corps habillés et la minorité restante se verra proposer un autre travail ». Un ex-leader Seleka ayant quitté la lutte armée ajoutait quant à lui qu’« il y a un fantasme des groupes armés sur le DDR et il y aura des mécontents ». Alors que Touadéra a déjà entamé des discussions avec ces groupes, il devrait tenir un discours de vérité et leur annoncer qu’une intégration de leurs troupes dans l’armée est impossible, afin d’éviter de « milicianiser » un corps bancal, qui compte déjà parmi ses rangs d’anciens rebelles. La communauté internationale devrait appuyer une telle démarche.

Comme le soulignait le rapport Centrafrique : les racines de la violence de l’International Crisis Group, publié en septembre 2015, il convient de passer d’une logique de programme DDR à une politique de désarmement articulée autour de la lutte contre les trafics et la mise en place de grands projets de développement à même de réduire l’attractivité de l’économie de la violence. Comme les derniers affrontements près de Bouar l’ont encore montré en avril, le contrôle des ressources et notamment des chantiers miniers est au cœur du problème. Ainsi, la Minusca devrait déployer des forces internationales dans les principales mines de diamant et d’or pour permettre aux fonctionnaires centrafricains de réinvestir le terrain, et à terme elle devrait relancer les mécanismes de certification du Processus de Kimberley, même à l’Est.

Le processus de sortie de crise s’annonce encore long et éprouvant, et les solutions sont avant tout centrafricaines. Pour qu’il ait une chance d’aboutir, il faut à la fois qu’il fasse l’objet d’une appropriation nationale forte, avec l’élaboration d’une feuille de route par les autorités centrafricaines, et d’un soutien constant de la communauté internationale, qui ne doit pas confondre élections et sortie de crise, et doit inscrire son action dans le long terme.

Russian and Rwandan security forces take measures around the site during election meeting in Bangui, Central African Republic on December 25, 2020. Nacer Talel / ANADOLU AGENCY / Anadolu Agency via AFP
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Russia’s Influence in the Central African Republic

Russia has become the Central African Republic’s preferred ally in its battle with insurgents. But the government’s use of Russian mercenaries as it goes on the offensive is causing domestic divisions and alienating other external partners. Concerns about rights abuses and misinformation campaigns are mounting.  

Russia has rapidly expanded its influence in the Central African Republic (CAR) in the last few years, using military support to become President Faustin-Archange Touadéra’s closest ally. Prone to coups, rebellions and communal strife, CAR has been engulfed in conflict for over twenty years. While the government wields authority in the capital Bangui, it is largely absent from the provinces, where an array of rebels and other armed groups exercise their own form of predatory rule. Disappointed by the inability of UN peacekeepers to extend the state’s writ, Touadéra turned to Russia in 2017, securing weapons and military instructors to bolster CAR’s shambolic army after the UN Security Council approved an exemption to the arms embargo on the country. Today, Russian advisers have the government’s ear in not just military but also political and economic matters.

Touadéra’s government also brought in the Wagner Group, a Russia-based military contractor that is active in Libya and Sudan, and which Mali’s transitional government has signalled an interest in hiring to fight jihadists. Moscow claims that it has no ties to Wagner, saying it is a private company that is free to sell its services to other sovereign governments as it sees fit. But Wagner is widely believed to be managed and financed by businessman Yevgeny Prigozhin, who is close to the Kremlin and under U.S. sanctions for attempted meddling in the 2016 U.S. elections. In 2020, the U.S. Treasury Department also imposed sanctions on companies and people working on Prigozhin’s behalf “to advance Russia’s influence in the Central African Republic”. Prigozhin has denied any links to Wagner. For his part, Touadéra has repeatedly said he has not signed a contract with the group. Wagner has no office or spokesperson in CAR. Yet its presence – estimated at between 1,200 and 2,000 personnel – is barely a secret in Bangui, where men in camouflage gear can be seen riding around in unmarked military-style vehicles. Rather than eradicating armed groups, the contractors are perpetrating abuses that increasingly drive violence in the provinces and fuel guerrilla warfare against government troops by rebels scattered in the bush.

At first, Central Africans greeted Moscow’s support warmly, … [now] their enthusiasm seems to be dimming.

At first, Central Africans greeted Moscow’s support warmly, hopeful that Russia would succeed in tamping down the country’s conflict where other foreign powers had successively failed (Libya under former leader Muammar Qadhafi, South Africa and France have all been involved in CAR in the past). Their enthusiasm seems to be dimming, however, due to Touadéra’s outsized reliance on Russian advisers, his government’s growing tendency to stifle dissent and allegations of human rights abuses in the counter-insurgent campaign. Moreover, the government’s opaque dealings with Russia and the lack of transparency surrounding Wagner’s involvement have driven a wedge between it and its traditional donors, in particular France, which sees Moscow as encroaching on its interests in the region. CAR is now in the tricky position of having to balance the benefits of Russia’s military and political support with the prerogative of securing the Western financial support on which it will continue to depend. Touadéra’s determination to achieve military victory is understandable, given the repeated failure of peace deals, but his close alliance with Wagner has antagonised Western partners to the point where CAR’s financial lifeline may be at risk.  

Poster praising the former close military relationship between the Central African Republic and France. Bangui, October 2021. CRISIS GROUP / Pauline Bax

Russia’s role has drawn more attention amid the political crisis that has gripped CAR since shortly before December 2020 presidential and legislative elections. In the run-up to those polls, the country’s top court rejected the candidacy of former President Francois Bozizé, who had been ousted by the Seleka rebel coalition in 2013 after a decade in power. His successor, Michel Djotodia, ruled for barely a year before other Central African leaders forced him to resign amid mounting clashes between Seleka loyalists and so-called anti-balaka groups that had formed to fight them. The appointment of a transitional leader and the deployment of a UN peacekeeping mission, MINUSCA, then paved the way for 2016 elections, which Touadéra won. In 2019, with Moscow’s encouragement, the government signed the African Union-sponsored Khartoum agreement with fourteen armed groups controlling most of the provinces, a deal that still serves as the country’s roadmap to peace today. Following Bozizé’s exclusion from the 2020 polls, however, a loose alliance of armed groups known as the Coalition of Patriots for Change (CPC), made up of six signatories to the Khartoum agreement, declared its intention to disrupt the elections. Bozizé later confirmed in a statement that he headed the CPC. Rwanda swiftly sent 300 “force protection troops” to help safeguard the elections. After Touadéra won a second five-year term, the insurgents advanced on Bangui in January aiming to topple the government. A combination of UN peacekeepers, Wagner personnel and Rwandan soldiers repelled the attack.

As Touadéra ordered a counteroffensive in the countryside, his government began closing political space in the capital. It barred several opposition politicians from leaving the country and arrested civilians and military officers seen as close to Bozizé. In the following weeks, troops led by Wagner contractors ended a rebel blockade on CAR’s supply channel from Cameroon and wrenched control of more than twenty towns and villages away from various rebel groups. A day before Touadéra’s swearing-in ceremony on 30 March, Russian Ambassador Vladimir Titorenko warned that Bozizé and other rebel leaders would be “absolutely eliminated in military operations” if they continued to wage war against the government. By April, government troops had reached most rebel strongholds. In a country that has been plagued by insurgency for the past twenty years, it was a momentous achievement that boosted Touadéra’s popular support. Many Central Africans hailed the Russian mercenaries as liberators.   

But the intense fighting took a heavy toll. In March, the UN Working Group on mercenaries first sounded the alarm over Wagner’s activities, saying it had received reports of serious rights abuses, including summary executions, torture and forced disappearances. In June, a UN expert panel accused Russian instructors and CAR soldiers of large-scale looting, use of excessive force and indiscriminate killing. It also stated that Syrian and Libyan mercenaries were engaged in combat alongside Russian instructors. Russia angrily denied the charges. Two months later, MINUSCA and the UN human rights office voiced concern about mounting abuses by all belligerents, holding the army and Russian paramilitaries responsible for nearly half the documented incidents. There are reports in domestic and international media – corroborated by UN and humanitarian agency workers – that Wagner mercenaries and soldiers carried out summary executions of members of Bozizé’s ethnic Gbaya group. There are also reports of massacres committed by both the government and rebel sides.

Wagner mercenaries in the provinces tend to conflate all Muslims ... with insurgents.

Also worrying is that observers say Wagner mercenaries in the provinces tend to conflate all Muslims, particularly the ethnic Fulani, with insurgents, putting Fulani youth at risk of abuse. (The two most active rebel groups – Retour, reclamation et réhabilitation and Unité pour la paix en Centrafrique – are mainly Fulani, but others are not.) The targeting of Fulani could spur support for rebel groups and eventually trigger another dangerous cycle of violence. An independent investigative commission named by Touadéra confirmed in October that Russian instructors had committed abuses, but the full report has not been made public. 

Most of the combat in recent months has occurred in the central Ouaka prefecture and in the west, where Fulani rebels control significant parts of the Nana-Mambéré and Ouham-Pendé prefectures. Despite the military’s unprecedented push into the provinces, its hold on recaptured territory is proving tenuous. Having retreated to the bush, insurgents have stepped up attacks with improvised explosive devices and staged ambushes on army outposts that are left exposed when Wagner mercenaries draw back to their bases. Security sources told Crisis Group that the army, which largely collapsed during the 2013 war that drove Bozizé from power, lacks vehicles and ammunition and is poorly trained. Defections to the rebels are common. Because the army has not really secured the towns it has retaken from rebels, state services remain absent, while the proliferation of combatants hinders delivery of humanitarian aid. On 15 October, Touadéra declared a unilateral ceasefire to allow civilians access to aid, yet military operations continue.        

Central Africans have suffered severe hardship for decades and things may well get worse. CAR has a handful of tarmac roads, few basic services and the lowest life expectancy in the world. Although the army has stabilised Bangui with Wagner’s help, the resurgent violence has aggravated an already dire humanitarian situation in the provinces. The number of internally displaced people has risen to a record 722,000, while an additional 733,000 live abroad as refugees. The UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs estimates that over 60 per cent of the population, or 3.1 million of 5 million people, the highest proportion in five years, needs urgent relief. In parts of the north west, people face famine-like conditions. Chances that aid workers can quickly reach those most in need appear slim, given that troops often block humanitarian convoys from heading into war zones, citing security reasons.

View of Bangui, Central African Republic. October 2021. CRISIS GROUP / Pauline Bax

Russia’s influence in CAR has meanwhile poisoned relations between the government and its main donors, notably the European Union, the U.S. and France. Among diplomats and aid workers, frustrations run high with what they perceive as duplicitous messaging by the president and his allies, who continue to refer to Wagner mercenaries as “instructors”, despite overwhelming evidence that many contractors are shooting at rebels. Indeed, some Touadéra allies reportedly have close ties to Wagner. One is Alexander Ivanov, a Russian who heads the Officers Union for International Security, which purports to be an independent “peace advocacy” group. Russia told a UN expert panel that its defence ministry had recruited all the instructors serving in CAR through the Union. Ivanov runs a Twitter account from Bangui under the Union’s banner.  

Another reason for donors’ annoyance is that they are left guessing who is in charge. “The government has an invisible partner whose face we cannot see”, says one diplomat. While most diplomats contend that relations with their Russian counterparts remain cordial, they have no interlocutors among the Russian advisers who manage two military and economic units that are separate from the embassy and run outside its premises, reportedly by retired Russian officials. CAR relies primarily on Western donors to provide more than half its $496 million state budget. Some donors, worried that funds or equipment could end up in the hands of unaccountable private military actors, have put stringent conditions on future disbursements. MINUSCA stopped supplying the army with fuel after finding evidence that mercenaries had used it for their own vehicles. It is unclear how CAR recompenses Wagner; the state budget does not reflect any payments. 

Vitriolic media campaigns have created further divisions. Ahead of the 2020 elections, Russia and France hurled accusations at each other in a trolling battle related to their role in CAR, prompting Facebook to suspend hundreds of fake accounts linked to Russian and French authorities. In recent months, small street protests targeting the regional bloc Economic Community of Central African States, France and MINUSCA coincided with a swell of online content maligning CAR’s neighbours and other foreign partners, while celebrating Russia’s role in the “liberation” of the country. For example, local broadcaster Radio Lengo Songo has adopted a staunch pro-Russia stance, blaming the UN and France for the country’s crisis. To be sure, much of that content reflects Central Africans’ support for Russia’s political and military involvement. But dissident voices are increasingly suppressed, leading some to ask for UN protection. For its part, France has suspended budget support to the government, citing misinformation as a reason. “We are caught in a battle of giants”, says one senior Central African official. “We need our partners to have a common vision”.

Concerns are growing that Touadéra seeks to rig CAR’s broken economy in favour of Russian business interests.

Furthermore, concerns are growing that Touadéra seeks to rig CAR’s broken economy in favour of Russian business interests. Many observers say the offensive is concentrated in mineral-rich areas, fuelling suspicion that the government is more interested in securing the country’s diamond and gold wealth than protecting civilians. “There is a nefarious backdoor influence that tries to influence public opinion and buy access to natural resources”, says a senior diplomat. In May, the finance ministry unofficially handed responsibility for customs revenue collection to the Russian economic mission that operates outside the embassy’s purview, resulting in what an eyewitness described as inspections of vehicles, including UN trucks, by foreign paramilitaries at CAR’s main border crossing with Cameroon. The ministry cancelled the contract in October after months of intense donor pressure and an outcry from Central African importers. The latter may have been feeling the pinch of more vigorous duty collection, as CAR officials told Crisis Group that the Russian mission had boosted customs income.

Conflict over CAR’s mineral resources could also intensify amid fears that the government may compensate Wagner or associated companies by handing them control of mining zones. Wagner arrived in 2018, around the same time that the government granted gold and diamond mining licences to the Russian-owned company Lobaye Invest SARLU. The UN says the two companies are “interconnected”. Russian media have linked Lobaye directly to Prigozhin.  In 2019, the government cancelled a Canadian company’s licences for the Ndassima gold mine in order to hand them to a Malagasy company that reportedly has links to Russian interests. The International Arbitration Chamber of Paris is mediating the case.

The government is drafting a new mining code, proposing the establishment of a state-owned company that would serve as the country’s principal buyer and exporter of minerals, thereby limiting the number of diamond-buying offices and pushing out the mainly Muslim middlemen, known as “collectors”, who purchase gemstones from artisanal miners on site. The mining ministry says the proposal will make the sector compliant with international standards. Donors have, however, voiced strong objections to the present draft, which they say would deter new foreign investment in the sector. Meanwhile, many Central Africans – including some officials, speaking behind closed doors fear that such policies could eventually backfire on the government. They believe that Touadéra will lose domestic support if he is perceived as handing CAR’s main sources of income to Russian interests. They demand greater transparency in the government’s commercial contracts and foreign relations.

Touadéra faces a difficult choice with Wagner. Its fighters have shielded him from an attempted coup and reset the balance of forces on the ground in the government’s favour for the first time in decades. Touadéra appears understandably sceptical of pursuing talks with rebels who tried to oust him despite the 2019 peace agreement. His decision to use mercenaries is justifiable, from a military point of view, and so far, Wagner has served him well. In the long term, however, the government will have to muster the political will to extend its extremely limited services beyond Bangui if it is to maintain control over the areas its troops have recaptured from rebels. The military intervention force is far too small to push out all the armed groups and keep them out, and its relations with MINUSCA are far too fraught to accomplish much beyond securing mining zones. Despite Wagner’s unprecedented battlefield gains, there is no easy way out for CAR’s government. The offensive may have halted fighting in some areas, but the serious abuses committed by mercenaries and security forces risk leading to more war. Complicated as it may be, Touadéra will have to engage with rebel leaders to ease the suffering of rural dwellers and end the hostilities.  

Touadéra’s first priority should be to ensure that the army and associated foreign troops adhere to the unilateral ceasefire he declared on 15 October. Civilians have borne the brunt of the offensive, as men under arms from all sides roam the provinces, severely limiting freedom of movement and hindering economic activity. The government should enforce the ceasefire, even if temporarily, to facilitate the delivery of much-needed humanitarian relief. It is particularly urgent that aid reach areas where people face famine-like conditions.

The president’s administration ... should expedite preparations for the inclusive national dialogue it has repeatedly pledged to organise

The president’s administration, meanwhile, should expedite preparations for the inclusive national dialogue it has repeatedly pledged to organise. Touadéra remains opposed to including the CPC in these discussions, despite calls from the opposition and the International Conference on the Great Lakes Region that he invite the rebels. Touadéra’s antipathy for the CPC is understandable – with the coup attempt, the coalition breached the 2019 peace agreement. But the crisis is sufficiently grave that he should reconsider. On 12 November, Bangui began judicial proceedings against all the main armed group leaders who signed the agreement – even those who did not join the CPC – casting doubt upon not only the proposed dialogue’s inclusiveness but also Touadéra’s sincerity in pursuing it. A backlash is possible.

At the same time, the government should take steps to curb inflammatory content in both social media and local newspapers in order to lighten the tense political atmosphere. Online misinformation about what the UN and France are doing in CAR (they face constant allegations of undermining the government) and street protests have led to serious physical threats against Central African politicians and foreign personnel in the country, in particular MINUSCA staff, restricting their ability to perform their duties. The government should urgently call for moderation among CAR’s social media users to prevent further threats and press local media to refrain from publishing false allegations against regional and foreign partners. While there is no hard evidence that the misinformation campaigns and street protests are orchestrated, their relentless anti-UN and anti-France tone indicates some level of concertation. Given Russia’s experience with online influencing, many suspect that the spread of misinformation is somehow linked to its presence in CAR.

Finally, there is a clear need for a unified policy among all external partners in CAR. It may be hard to fashion one given the acrimony between France and Russia over CAR and Moscow’s refusal to acknowledge links to Wagner. Still, some steps could enhance relations. Russia should strengthen its official representation in the country, first and foremost by filling the ambassador’s post, which has been vacant for months. It should also provide clarity on the role of Russian advisers who operate outside the embassy’s purview. Most partner states and international institutions perceive the government’s use of unaccountable foreign mercenaries as an obstacle to ending the conflict. This perception seems accurate, given the mounting abuses of civilians in the provinces and the widespread fear of foreign mercenaries they have generated. While their departure in the near future is unlikely, given Touadéra’s determination to quash the rebellion, CAR and its partners should urgently find a way to coordinate efforts to stabilise the country. For better or worse, there is no doubt that Touadéra’s political fate increasingly depends on Russia (and Wagner), and there is little prospect of him changing the course he has chosen. Yet his Western partners should continue to press for more transparency in his policies and try to bring Russia on board while doing so.

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