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Centrafrique : éviter la surchauffe électorale
Centrafrique : éviter la surchauffe électorale
Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine
Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine
An African Union peacekeeping soldier takes a strategic position to quell street violence in neighbourhoods in the Central African Republic’s capital Bangui, on 20 December 2013. REUTERS/Andreea Campeanu
Commentary / Africa

Centrafrique : éviter la surchauffe électorale

En Centrafrique, la période pré-électorale s’annonce explosive : à Bangui, les milices de jeunes s’adonnent à des actes criminels quotidiens et les tensions intercommunautaires sont très fortes, et, en province, de nombreux groupes de combattants de l’ex-Seleka et de miliciens anti-balaka se rassemblent et tentent de marcher vers la capitale avec la volonté d’en découdre. Si jusqu’ici, les forces internationales ont réussi à contenir une partie de ces mouvements de combattants avant qu’ils ne gagnent la capitale, ces derniers n’ont toujours pas renoncé à leurs projets de déstabilisation de la transition. Alors que Bangui continue d’être frappée par une flambée de violence, amorcée en septembre dernier, et que les élections sont prévues avant la fin de l’année, l’afflux de combattants pourrait encercler la ville et aboutir à de nouveaux affrontements dans la capitale et en province sur fond de tensions intercommunautaires.*

L’arrêt de la progression des miliciens de Nourredine Adam (chef de file du Front populaire pour la renaissance de la Centrafrique, FPRC, l’aile la plus dure de la coalition de l’ex-Seleka) les 10 et 11 octobre à 150km de Bangui par les forces internationales n’exclut pas d’autres tentatives à brève échéance. Dans un tel contexte, l’organisation précipitée d’élections préconisée par les partenaires internationaux est une fuite en avant porteuse d’instabilité. Aujourd’hui, l’urgence est de desserrer l’étau des groupes armés et de créer un consensus qui n’existe pas autour du processus électoral. Pour ce faire, les effectifs des forces françaises et des Nations unies devraient rapidement être augmentés et les élections devraient être repoussées à 2016 pour se dérouler dans un climat apaisé et promouvoir une stabilité durable.

Les violences qui se sont déroulées à Bangui à la fin du mois de septembre et dont le bilan s’élève à environ 70 morts, des centaines de blessés et plus de 40 000 déplacés, pourraient malheureusement n’être qu’un début. La mort d’un taxi-moto musulman fin septembre dans la capitale a provoqué un cycle de représailles de violences intercommunautaires et des troubles dirigés contre le gouvernement de transition et la présence internationale. Appel à la désobéissance civile par des leaders de la société civile et pillages ont créé une situation insurrectionnelle instrumentalisée par des leaders anti-balaka, soutiens à l’ancien président François Bozizé (2003-2013) et par des dirigeants de l’ex-Seleka.

Ces troubles ont rappelé des réalités bien connues des Centrafricains et des humanitaires mais ignorées par certains membres de la communauté internationale : la capitale n’est pas sécurisée et les miliciens contrôlent toujours plusieurs quartiers ; les recommandations adoptées lors du forum national de réconciliation de Bangui en mai 2015 n’ont pas encore été mises en œuvre faute de moyens, de volonté politique et de consensus au sein des groupes armés et de la classe politique centrafricaine ; l’accord de désarmement, de démobilisation et de réinsertion (DDR) signé lors de ce forum est resté lettre morte ; et les tensions intercommunautaires entre musulmans et non-musulmans sont encore très vives dans la capitale et dans l’ouest et le centre du pays.

Perpétrées pendant que la présidente de la transition centrafricaine, Catherine Samba Panza, était à New York pour participer à une réunion sur la République centrafricaine (RCA) en marge de l’assemblée générale des Nations unies, les violences qui ont embrasé Bangui et les manifestations qui ont suivi révèlent une stratégie de déstabilisation et l’opportunisme de certains politiciens et acteurs de la société civile – dont des partisans de Bozizé et des proches de l’ex-Seleka – mais elles doivent pourtant être prises au sérieux en ce qu’elles expriment une forte insatisfaction. Insatisfaction à l’égard des forces internationales qui, presque deux ans après le début de l’opération française Sangaris et malgré le déploiement d’environ 10 000 casques bleus, ne sont parvenues ni à sécuriser la capitale ni à sécuriser la principale route du pays. Insatisfaction à l’égard du gouvernement de transition qui a beaucoup promis lors du forum de Bangui et a si peu réalisé.

La feuille de route de la transition qui prévoyait le désarmement, la démobilisation et la réinsertion des miliciens après le forum de Bangui et avant les élections a complètement déraillé. Le DDR est maintenant renvoyé à l’après-élection et les élections sont organisées dans des conditions problématiques aux points de vue technique, financier, sécuritaire et politique.

Aujourd’hui, l’impasse politique et communautaire risque de conduire à une nouvelle déflagration sécuritaire. En effet, des groupes de combattants de l’ex-Seleka, proches de Nourredine Adam et de son mouvement, le FPRC, se sont regroupés depuis le mois de juin 2015 vers Kaga-Bandoro, à plus de 300km au nord-est de Bangui et ont tenté début octobre de rejoindre la capitale empruntant des pistes pour contourner les villes contrôlées par les forces internationales. Des affrontements entre les forces internationales et les combattants de l’ex-Seleka ont eu lieu les 10 et 11 octobre à plusieurs kilomètres de Sibut, située à 150km au nord-est de Bangui, et ont temporairement permis de stopper leur avancée. Bien que ces affrontements aient occasionné de nombreuses pertes dans les rangs des rebelles, la capacité de nuisance de ces groupes armés demeure quasiment intacte et la préparation de nouvelles attaques est très certainement en cours. De leur côté, plusieurs groupes de miliciens anti-balaka seraient en train de se rassembler dans plusieurs villes de l’ouest centrafricain comme Bossangoa, à 250km au nord-ouest de Bangui ou encore Berberati au sud-ouest de la RCA. Leur objectif est toujours le même, descendre sur la capitale pour porter main fortes aux jeunes anti-balaka de Bangui et chasser les musulmans de Bangui. Certains d’entre eux auraient d’ailleurs participé aux violences qui se sont déroulées fin septembre à Bangui avant de repartir chez eux. A l’heure actuelle, le risque majeur n’est pas un nouveau putsch mais la reprise d’affrontements intercommunautaires sanglants dans la capitale et en province.

Dans cette situation d’urgence, la communauté internationale se focalise sur un faux objectif : organiser des élections le plus vite possible. En dépit des nombreux avertissements, elle préfère une élection à tout prix plutôt qu’une transition chancelante, tandis que le gouvernement de transition envisage un énième remaniement ministériel et une nouvelle concertation. Après la démission du président de l’Autorité nationale des élections qui s’opposait à une élection à la va-vite en 2015, un nouveau calendrier électoral qui doit être prochainement voté par le Conseil national de transition et qui a été décidé après concertations entre autorités de la transition et partenaires internationaux, prévoit de repousser le premier tour des élections présidentielles à décembre 2015. Ces échéances ne sont pas tenables et les acteurs internationaux et le gouvernement de Samba Panza devraient avant tout former un véritable partenariat pour créer les conditions techniques, politiques et sécuritaires nécessaires pour des élections transparentes, libres et inclusives.

Comme un rapport récent de Crisis Group, Centrafrique : les racines de la violence, l’a recommandé, les mesures suivantes doivent être rapidement mises en œuvre par les autorités centrafricaines et les partenaires internationaux pour éviter une amplification des tensions et des violences entre groupes armés, et favoriser un climat propice pour les élections :

Renforcer les forces internationales en augmentant les troupes françaises (les plus dissuasives sur le terrain), les casques bleus et les capacités de gestion des mouvements de foule ;
Initier le programme de désarmement, de démobilisation et de réinsertion avec les groupes armés volontaires ;
Arrêter et traduire en justice certains dirigeants des anti-balaka et des ex-Seleka suspectés d’être impliqués dans la récente flambée de violence ;
Reporter les élections à la première moitié de 2016, et remplacer le président démissionnaire de l’Autorité nationale des élections par une personnalité intègre et connue pour son indépendance politique ;
Compléter le budget électoral, formuler clairement les critères d’éligibilité des candidats aux élections législative et présidentielle et les possibilités de recours selon la loi électorale, et réaffirmer publiquement le droit de vote des musulmans centrafricains ; et
Promouvoir les efforts de réconciliation entre communautés, notamment grâce à la revitalisation des échanges économiques au niveau local, à l’annonce de plans de développement des régions périphériques ainsi qu’à la préparation d’un plan d’investissement massif dans le secteur de l’éducation incluant un enseignement sur la tolérance.
 

*Pour rappel, la prise du pouvoir par la Seleka en mars 2013 a constitué un renversement du paradigme politique centrafricain. Pour la première fois depuis l’indépendance, une coalition de groupes armés issue du nord et de l’est du pays s’est emparée du pouvoir. Dans la foulée, la partie occidentale de la Centrafrique a été le théâtre d’une véritable persécution des musulmans par les milices anti-balaka qui a conduit à leur départ forcé, à un désir de vengeance et à l’émergence de discours de partition à l’est du pays. Le conflit entre ex-Seleka et anti-balaka s’est aujourd’hui doublé d’un conflit entre communautés armées.

Contributors

Senior Consultant, Central Africa
Consulting Senior Analyst, Central Africa
Moussa Faki, former Chadian Foreign Minister and the new African Union (AU) Commission Chairperson, speaks during an interview at the AU in Addis Ababa, Ethiopia, on 31 January 2017. AFP/ Zacharias Abubeker.
Statement / Africa

Douze priorités pour le nouveau président de la Commission de l’Union africaine

Africa is experiencing the highest number of humanitarian crises since the 1990s. As the new chair of the African Union Commission, Moussa Faki Mahamat, takes office, International Crisis Group suggests how he can strengthen the organisation’s response to threats to continental peace and security.

Moussa Faki Mahamat, nouveau président de la Commission de l’Union africaine (UA), prendra ses fonctions à la mi-mars alors que le continent est confronté à la plus grave série de crises humanitaires depuis les années 1990. La plus inquiétante se situe dans le bassin du lac Tchad où plus de 11 millions de personnes ont besoin d’une aide d’urgence. En Somalie, 6,2 millions de personnes (près de la moitié de la population) sont confrontées à des pénuries alimentaires aigües et au Soudan du Sud, où l’ONU a récemment déclaré l’état de famine, près de 5 millions de personnes sont gravement touchées par l’insécurité alimentaire. La souffrance est en grande partie due à l’homme : les effets de la sécheresse ont été exacerbés par des guerres prolongées et des déplacements massifs.

De façon plus prometteuse, la transition pacifique de la Gambie, négociée par la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (Cedeao) avec le soutien de l’UA, est une étape de plus sur le chemin de la démocratie et de l’Etat de droit, sur lequel s’est engagée une grande partie du continent. La question de savoir si ces avancées peuvent être multipliées à travers l’Afrique dépend de la façon dont M. Faki, l’ancien ministre des Affaires étrangères du Tchad, utilisera les outils dont il dispose pour convaincre les Etats-membres de s’attaquer aux causes immédiates comme aux sources plus profondes des conflits : les processus électoraux contestés ; les dirigeants qui refusent de quitter leurs fonctions comme prévu ; les gouvernements corrompus, autoritaires ou répressifs ; la croissance démographique ; le chômage et le changement climatique. Ces mêmes forces aggravent deux autres grands défis continentaux, la migration et la menace que constituent les extrémistes religieux et d’autres groupes violents non ­étatiques.

M. Faki arrive à un moment de profondes transformations pour l’UA. Au sommet de janvier, les chefs d’Etat ont accepté, sur proposition du président rwandais Paul Kagame, que l’organisation se concentre sur un nombre limité de préoccupations majeures affectant l’ensemble du continent, comme les affaires politiques, la paix et la sécurité et l’intégration du continent. Les structures institutionnelles doivent être remaniées pour refléter cette inflexion. M. Faki devra conduire soigneusement cette réforme majeure, ainsi que la récente réintégration du Maroc, pour éviter d’aggraver les tensions et divisions existantes et pour maintenir la motivation d’un secrétariat actuellement sur la défensive.

Le contexte géopolitique qui détermine à l’échelle du continent les conditions d’une diplomatie multilatérale évolue aussi rapidement. L’influence de la Chine, des Etats du Golfe et de la Turquie (surtout dans la corne de l’Afrique, au Sahel et en Afrique du Nord) ne peut être ignorée. Le nationalisme croissant de l’Europe et l’incertitude sur les choix politiques du président américain Donald Trump ont créé de nouvelles inquiétudes. Il y a là pour l’UA autant de défis que de possibilités. Pour saisir ces dernières, M. Faki devra pousser l’organisation et ses Etats-membres à assumer davantage ses responsabilités, tant politiques que financières, pour assurer la prévention et la résolution des conflits. Crisis Group soumet dans les pages qui suivent un ensemble cohérent d’idées sur ce que le nouveau président de la Commission de l’UA peut faire pour nourrir le changement et redynamiser des partenariats décisifs. Elles visent à consolider la réponse de l’UA aux menaces qui pèsent sur la paix et la sécurité du continent, et offrent des suggestions concrètes sur la façon dont l’organisation peut contribuer à éviter l’aggravation des conflits et faciliter l’avancée des processus de paix.

Axes stratégiques

1. Mobiliser les soutiens autour d’un projet d’union plus forte et plus autonome

Dans un environnement mondial profondément instable, où les anciennes puissances sont en perte de repères et où les rivalités au Moyen-Orient ont des répercutions jusque sur le continent africain, la diplomatie multilatérale africaine est plus que jamais nécessaire. Le défi de la nouvelle présidence est de convaincre les Etats-membres de l’intérêt de l’UA, en particulier de son architecture de paix et de sécurité. En s’engageant dans un programme audacieux de réformes, les dirigeants marqueraient leur volonté de construire une union plus efficace. Mais pour que ce processus soit réellement efficace, ils doivent prendre des décisions difficiles en matière de souveraineté et concernant les tensions entre l’aspiration des populations à un mode de gouvernance plus transparent et les tendances autoritaires d’un grand nombre des gouvernements.

There are opportunities here for the AU along with challenges, but to take advantage of them, Mr Faki will have to push it and its member states to take greater responsibility.

M. Faki devrait constituer une coalition de dirigeants représentant chaque région, qui se sont engagés en faveur d’un processus de réforme. Pour cela, il devrait collaborer étroitement avec les présidents Kagame, Idriss Déby (Tchad) et Alpha Condé (Guinée), la troïka chargée de superviser la mise en œuvre des réformes. Mais obtenir un soutien politique pour une UA plus forte ne suffira pas. Les Etats-membres doivent également fournir un financement adéquat. A la perte de crédibilité et la dépossession engendrées par la dépendance vis-à-vis des donateurs extérieurs, s’ajoute le fait que l’UA ne peut plus compter sur les mêmes niveaux de financement extérieur de la part des Etats-Unis et de l’Europe. La capacité de la Commission de l’UA à travailler efficacement dépend de la volonté des Etats-membres de mettre en œuvre la décision prise lors du sommet de juillet 2016. Cette décision consiste à instaurer un prélèvement de 0,2 pour cent sur les importations, dont les bénéfices seront versés à l’UA. Seule une poignée d’Etats ont commencé à légiférer afin d’inscrire cette taxe dans les textes de loi. M. Faki devrait apporter tout son soutien au Haut représentant pour le Fonds de la paix de l’UA, Dr Donald Kaberuka, et encourager les Etats-membres à honorer leurs engagements financiers dans ce domaine. Ceux qui n’apportent qu’un soutien de façade à l’idée d’une UA plus forte doivent reconnaitre que sans un important financement africain supplémentaire, les opérations de soutien de la paix de l’UA risquent fort de rester privées d’un financement durable issu des contributions fixes de l’ONU.

2. Utiliser efficacement l’architecture existante pour la prévention des conflits

L’UA dispose des outils nécessaires à la prévention des conflits. Néanmoins, l’utilisation efficace de ces outils est limitée par son manque de ressources et la grande influence d’Etats-membres prêts à jouer la carte de la souveraineté pour échapper à toute surveillance. Il est difficile de persuader les dirigeants de changer de position sur ces questions. M. Faki pourrait cependant s’employer à développer une coalition de membres partageant les mêmes idées en faveur de la prévention des conflits. Même sans une telle coalition, il est possible d’améliorer les mécanismes existants. La mise en œuvre de mesures d’action précoce sur la base de données et de l’analyse du système d’alerte de l’UA a été partiellement entravée par la mauvaise circulation de l’information au sein de la Commission de l’UA et entre celle-ci et les communautés économiques régionales (CER). La présidence devrait abolir les barrières au sein de la Commission de l’UA, en particulier entre le département des Affaires politiques et le département Paix et Sécurité.

Les mécanismes de médiation sont fragmentés, et manquent de supervision et d’instructions de la part de la présidence ou du Conseil de paix et de sécurité (CPS). La création du Groupe d’appui à la médiation (MSU) a été une première étape bénéfique, mais M. Faki doit s’assurer qu’elle soit dotée de suffisamment de spécialistes qualifiés et expérimentés. Placer toutes les activités de médiation, dont celles du Groupe des sages, des envoyés et des représentants spéciaux, les bureaux de liaison et les missions politiques spéciales sous son autorité pourrait améliorer l’efficacité de la MSU. M. Faki devrait également s’efforcer de remédier au manque de transparence sur la sélection des envoyés et représentants spéciaux, et évaluer leurs performances et leurs mandats, pour apporter les modifications nécessaires. Il devrait aussi utiliser le processus de réforme pour redynamiser ou supprimer le Groupe des sages. De même, il devrait s’engager plus personnellement dans la diplomatie préventive, en particulier pour débloquer les processus actuellement dans l’impasse au Burundi, en République centrafricaine (RCA) et au Mali. L’établissement d’un consensus aux niveaux local, régional, continental et international permettrait d’apporter de la cohérence aux efforts de tous ceux qui participent aux négociations de paix dans ces pays. M. Faki devrait reconnaitre les limites de son mandat et impliquer d’anciens chefs d’Etat respectés dans le processus de médiation.

De nombreuses crises sont prévisibles, en particulier celles liées à la mauvaise gouvernance et à la contestation des transitions politiques. Dans les pays où se font sentir les effets des changements générationnels et démographiques, où la croissance économique stagne et où persistent des régimes répressifs ou autoritaires, il faut s’attendre à un mécontentement croissant et à des manifestations violentes. M. Faki doit veiller à ce que la Commission de l’UA alerte le CPS sur les conflits imminents, engage le dialogue avec les Etats-membres concernés et encourage le CPS à s’impliquer dès les premiers signes de crise. Si l’UA veut vraiment jouer un rôle dans la prévention des conflits, elle doit assumer ses responsabilités en la ­matière, au risque de se retrouver dans une ­position inconfortable et de subir les critiques.

3. Consolider l’institution

Le sommet de janvier a adopté l’ambitieux plan de réforme de Kagame, qui vise à rationaliser l’UA pour la rendre plus efficace, plus concentrée sur les axes prioritaires et plus attentive aux résultats. La nouvelle présidence est chargée d’atteindre ces objectifs. Ce n’est pas la première tentative de réforme ; il y a dix ans, un comité indépendant a rédigé un programme complet dont l’équipe de Kagame s’est largement inspirée. M. Faki doit tirer les leçons des échecs antérieurs en ne précipitant pas le processus et en bâtissant un large soutien par une vaste consultation de la Commission de l’UA et des Etats-membres. Il devrait engager prioritairement les réformes liées aux besoins les plus urgents (par exemple, la mise en œuvre des protocoles du CPS et le renforcement des mécanismes de sanction) et qui bénéficient du plus large consensus.

Les relations de l’UA avec les CER, essentielles à la prévention et à la résolution efficace des conflits, sont souvent tendues et concurrentielles. Les principes, droits et obligations régissant cette relation sont clairement énoncés dans le Protocole du CPS (article 16) et le mémorandum d’entente de 2007. La présidence devrait s’assurer que ces instruments sont mis en œuvre. Certaines tensions pourraient être atténuées par une communication plus efficace. M. Faki devrait chercher à travailler en collaboration avec les CER et encourager des échanges directs et fréquents à tous les niveaux pendant le cycle de développement d’une crise. Les CER devraient être consultées avant les grandes décisions, comme la nomination d’un envoyé spécial ou le déploiement d’observateurs. L’incertitude liée au principe de subsidiarité limite la capacité de l’UA à intervenir lorsque les processus de paix régionaux stagnent, comme au Burundi et au Soudan du Sud. M. Faki devrait se servir du processus de réforme pour faire de l’avantage comparatif, et non de la subsidiarité, la base de la relation entre UA et CER.

4. Redynamiser les partenariats en matière de sécurité

Au cours de la dernière décennie, l’UA a assumé un rôle plus important dans la prévention et la résolution des conflits. Parallèlement, le Conseil de sécurité (CS) des Nations unies lui a de plus en plus délégué un rôle central dans la gestion politique des conflits en Afrique, en partie parce qu’il reconnait plus fréquemment son incapacité à résoudre seul ces crises. La confiance et les compétences de l’UA ont été renforcées, mais elle dépend toujours de partenaires et de donateurs pour financer ses activités de paix et de sécurité et combler son manque de moyens. Cette situation complique les relations avec les partenaires et donateurs et les rendent souvent tendues, parfois entachées de méfiance et d’incompréhension.

La collaboration avec l’ONU, sans doute le partenaire le plus important de l’UA en matière de sécurité, a progressé, mais des améliorations restent possibles. En lien avec le Secrétaire général des Nations unies, M. Faki devrait veiller à ce que les ordres du jour du CS des Nations unies et du CPS de l’UA soient plus étroitement coordonnés et reflètent les priorités du continent. En préparant les positions du CPS en amont des décisions majeures du CS des Nations unies, l’Afrique sera en meilleure position pour parler d’une seule voix et avoir en conséquence une influence accrue sur les décisions. Une coopération plus étroite entre l’UA et les Nations unies, y compris des évaluations collectives et des visites conjointes sur le terrain, favoriserait une meilleure compréhension et aiderait à élaborer positions communes et analyse partagée. M. Faki devrait prendre l’initiative dans ce domaine, donnant le ton et fixant la direction pour le reste de la ­Commission.

L’Union européenne (UE) est en train d’identifier ses intérêts stratégiques en Afrique, et M. Faki devrait s’assurer que l’UA définisse elle aussi ses intérêts pour que des défis de sécurité communs puissent être identifiés. L’UE est un partenaire vital, mais cette relation a été mise à rude épreuve en 2016 à la suite de la décision de réaffecter 20 pour cent du financement européen à la mission de l’UA en Somalie, l’Amisom, et d’arrêter de payer directement les soldats burundais qui y participent. Le sommet UE-Afrique de novembre en Côte d’Ivoire est l’occasion de renouveler le partenariat, de discuter des priorités et de confirmer les domaines de coopération. La crise migratoire et la menace terroriste y tiendront une place importante et vont sans doute modifier les relations entre l’UE et l’UA. La présidence doit s’efforcer de contrer la tendance européenne à se concentrer de façon étroite sur la réduction à court terme des flux migratoires vers l’Europe en insistant sur la nécessité de s’attaquer aux causes de l’exode : la guerre, la pauvreté, la répression et l’explosion démographique.

5. Au-delà d’une réponse militaire à « l’extrémisme violent »

La dernière décennie a montré les coûts et les limites d’une réponse militaire aux groupes jihadistes et aux autres acteurs violents non étatiques, en particulier quand la stratégie politique fait défaut. Les opérations militaires constituent parfois un volet nécessaire d’un plan de réponse – les efforts déployés contre Boko Haram dans le bassin du lac Tchad et contre les jihadistes au Mali en sont de parfaits exemples –, mais l’histoire récente en Afrique et ailleurs suggère que les gouvernements ne peuvent pas compter uniquement sur la ­coercition.

Military action is sometimes a necessary part of a strategy ... but recent history in Africa and elsewhere suggests governments cannot rely on coercion alone.

L’UA et ses Etats-membres ne doivent pas négliger les conditions qui permettent aux groupes jihadistes et autres acteurs violents non étatiques de prospérer : la méfiance envers l’Etat, en particulier dans les périphéries ; le déclin de l’autorité de l’Etat ; le sous-développement et l’exclusion sociale ; la facilité à se procurer des armes ; ainsi que la brutalité et le manque d’efficacité des forces de sécurité. M. Faki devrait mettre davantage l’accent sur l’élaboration de plans cohérents pour le rétablissement d’une gouvernance efficace dans les zones affectées. La perspective d’un retour des États-Unis vers les politiques antiterroristes plus agressives pourrait encourager d’autres à acteurs adopter des approches similaires. Cela est particulièrement dangereux en Afrique, où l’Etat de droit est souvent faible ou absent. La présidence devrait rappeler aux dirigeants que combattre ces groupes ne les dispense pas de leurs obligations en matière de respect des droits humains, et les dissuader de qualifier tous les opposants de « terroristes » ou d’« extrémistes violents ».

Crises majeures

6. Burundi

 Contrairement à ce qu’affirme le gouvernement, la crise est loin d’être terminée. L’intimidation, les disparitions et les meurtres continuent et pourraient rapidement s’aggraver, au risque de contaminer une région déjà instable. Les causes et les motivations exactes sont difficiles à déterminer, les autorités n’ont fait aucune tentative sérieuse pour enquêter et ont contrecarré les efforts des autres, y compris ceux de l’UA, pour le faire. Le gouvernement et le parti au pouvoir ont l’intention de démanteler unilatéralement les acquis du processus d’Arusha dont l’UA est garante et qui a mis fin à la dernière guerre civile. Ils reviennent notamment sur les efforts pour garantir un véritable partage du pouvoir et pour limiter les mandats présidentiels. Le débat interne sur la voie à suivre n’est pas permis. La stabilité et la paix relative dont a récemment bénéficié le Burundi reposaient sur le pluralisme politique et le respect des principales dispositions du processus d’Arusha, en particulier celles relatives au partage du pouvoir. Si rien n’est fait pour la corriger, la situation actuelle risque d’engendrer plus de violence ; l’intention du gouvernement de modifier la Constitution afin de permettre au président Pierre Nkurunziza de se présenter à nouveau constituerait sans aucun doute une étincelle majeure.

En décembre, Benjamin Mkapa, médiateur nommé par la Communauté d’Afrique de l’Est, s’est prononcé contre la position maximaliste de l’opposition sur la révision des résultats de l’élection de 2015, mais n’a pas contrebalancé cela par une critique de la répression du régime. Le parti au pouvoir n’a fait aucune concession et continue de refuser de négocier avec l’opposition en exil.

L’UA est sur une voie difficile, surtout après avoir abandonné l’idée d’un engagement actif après l’échec de la tentative d’envoyer une mission de maintien de la paix de l’UA en janvier 2016. M. Faki devrait personnellement reprendre langue avec le gouvernement, sans abandonner ses positions de principe. L’absence de discussion au sein du CPS rend difficile une intervention de l’UA et le président doit encourager le CPS à remettre le Burundi à son ordre du jour. L’UA peut soutenir une médiation future en identifiant clairement les dangers actuels, en soulignant que la violence et l’intimidation sont inacceptables, et en insistant sur le fait que les abus doivent faire l’objet d’une enquête et que le débat libre et démocratique est vital pour la stabilité du pays. L’UA doit également rappeler que la violence de l’opposition est inacceptable et dangereuse. L’orientation future du Burundi, y compris la poursuite de l’application de l’accord d’Arusha, devrait être librement débattue par toutes les parties.

7. République centrafricaine

Les élections pacifiques de 2016 ont suscité l’espoir d’une résolution durable de la crise qui a commencé en 2012. Mais douze mois après la victoire du président Faustin-Archange Touadera, les changements se font attendre. Un cinquième de la population a fui sa région d’origine ou est réfugiée dans les pays voisins, les tensions intercommunautaires sont fortes et les groupes armés contrôlent de facto la majeure partie du pays.

Bien que la situation sécuritaire à Bangui se soit améliorée, la violence contre les civils et les combats entre groupes armés se sont intensifiés dans les provinces. A l’Est, les factions issues de l’ex-Seleka se disputent le territoire et les ressources, provoquant de nouveaux déplacements massifs et un fort sentiment anti-Fulani. A l’Ouest, le concept discriminatoire de « centrafricanité », qui a émergé dans les cercles proches de François Bozizé en 2013 et stigmatise les musulmans comme des « étrangers », empêche le retour de centaines de milliers de réfugiés.

Le gouvernement, bien que légitime, ne maitrise pas entièrement la situation et ne peut relever à lui seul tous les défis. Peu a été fait au niveau national pour promouvoir la réconciliation. Les pourparlers entre le gouvernement et les groupes armés sur le désarmement, la démobilisation et la réinsertion sont bloqués. Les puissances régionales ont organisé plusieurs initiatives parallèles pour relancer les négociations entre les groupes armés, y compris des rencontres en 2016 au Tchad et en Angola. Une multiplication d’initiatives aux ordres du jour flous pourrait saper les tentatives visant à convaincre les groupes de désarmer. Toutes ces initiatives devraient soutenir le président Touadera, qui doit développer une stratégie claire pour les négociations, de sorte que son gouvernement reste maître du processus. L’UA pourrait jouer un rôle important en coordonnant les initiatives et en poussant les groupes armés à participer aux négociations. Le sort des dirigeants des groupes armés constitue un défi majeur – une grande partie de la population considère leur exclusion du gouvernement comme un prérequis à une solution durable.

8. République démocratique du Congo (RDC)

L’accord du 31 décembre négocié par la Conférence épiscopale nationale du Congo (Cenco) a calmé les tensions qui ont suivi la non-tenue des élections le mois précédent. L’accord est plus inclusif que celui qui était ressorti de la médiation de l’UA en octobre et prévoit la tenue des scrutins différés en décembre 2017 au lieu d’avril 2018. Mais sa mise en œuvre est retardée par trois questions : l’échéancier ; la nomination du Premier ministre et la composition du gouvernement intérimaire ; et enfin le fonctionnement du mécanisme de supervision.

La mort en février du dirigeant d’opposition Etienne Tshisekedi a interrompu les pourparlers, donnant un nouvel argument à la majorité au pouvoir, qui cherche constamment à reporter les élections. Sa disparition prive le Rassemblement, la principale coalition d’opposition, d’un dirigeant réellement populaire capable de conclure des accords, à un moment où l’incapacité de l’opposition à organiser de grandes manifestations affaiblit sa légitimité. Les rivalités pour trouver un remplaçant à Tshisekedi menacent la cohésion du Rassemblement et pourraient amener l’opposition à adopter des positions plus radicales.

The AU, in close cooperation with the region and the UN, should call on all parties to implement the 31 December agreement.

Le conflit armé a déplacé plus de 2,2 millions de personnes et s’intensifie dans de nombreuses provinces. En plus des combats récurrents au Nord-Kivu, l’instabilité se propage. Dans le Kasaï central, le meurtre en août 2016 d’un chef traditionnel par les forces de sécurité a dressé des milices contre les forces gouvernementales et contraint environ 200 000 personnes au départ. Au Tanganyika, les combats entre les communautés twa (pygmées) et luba (bantu) prennent de plus en plus d’ampleur et affectent également les provinces du Haut-Katanga et du Haut-Lomami. La montée des tensions dans la province du Kongo central affecte directement la capitale, Kinshasa. L’insécurité croissante est liée à une crise de légitimité de l’Etat, combinée à une crise économique de plus en plus profonde. Tout cela rend l’organisation des élections de plus en plus improbable et crée un réel risque d’implosion.

Le défi consiste à veiller à ce que des élections crédibles soient tenues dans les temps et à ce que la Constitution soit respectée. L’UA, en étroite coopération avec la région et l’ONU, devrait appeler toutes les parties à mettre en œuvre l’accord du 31 décembre et à donner la priorité à l’organisation d’élections dès que possible. Elle devrait apporter son plein appui à la Cenco qui tente de maintenir les signataires sur la bonne voie. La violence de masse reste une préoccupation majeure et pourrait conduire non seulement à l’effondrement de l’Etat mais également à la déstabilisation de toute la région. Le CPS est resté jusque là en retrait sur la RDC. Il doit au contraire s’engager pleinement dans les tentatives de négociation d’une transition politique.

9. Libye

La priorité immédiate reste d’empêcher une escalade de la violence. L’échec de l’Accord politique interlibyen (accord de Skhirat) a renforcé la partition de fait du pays en une zone est et une zone ouest dominées par des coalitions militaires fluctuantes et indisciplinées. La progression vers Tripoli du général Khalifa Haftar et de son armée nationale libyenne, confortés par la prise de contrôle des installations pétrolières dans le golfe de Syrte et par l’effritement du consensus international autour de l’accord de Skhirat, pourrait engendrer une escalade préoccupante de la violence. Elle provoquerait des combats acharnés, en particulier avec les milices islamistes dans la capitale et à Misrata. Pour éviter cela, il faut probablement que l’Egypte et la Russie dissuadent Haftar qui, même avec des soutiens extérieurs, ne peut s’emparer de l’ensemble du pays. Une relance du processus de Skhirat est essentielle. Des pourparlers directs sont nécessaires entre le Conseil présidentiel basé à Tripoli et les personnalités politiques de l’Est, afin de constituer un nouveau gouvernement d’unité plus large. En parallèle, un processus portant sur les questions sécuritaires devrait inclure Haftar et les principaux groupes armés de l’Ouest.

Mais le processus diplomatique est dans l’impasse : le gouvernement d’entente nationale (GNA) du Premier ministre Fayez Sarraj, soutenu par l’ONU, est à peine fonctionnel, et les grandes puissances extérieures peinent à donner une ligne directrice au processus. Seules l’Egypte, l’Algérie et la Tunisie semblent proposer de nouvelles solutions, mais l’Algérie et la Tunisie soutiennent le GNA, tandis que l’Egypte est proche de Haftar. Les trois pays partagent les mêmes préoccupations en matière de sécurité, mais diffèrent sur la nécessité d’inclure le plus grand nombre d’acteurs dans la négociation, en particulier en ce qui concerne les islamistes.

Le temps ne joue pas en faveur du GNA. Les pénuries d’électricité et d’eau, l’effondrement progressif du secteur de la santé, et les pénuries de monnaie locale et étrangère ont rendu la vie beaucoup plus difficile pour les Libyens ordinaires. Cela crée une occasion pour les ennemis du GNA, en particulier Haftar. Les signes d’un affrontement généralisé en l’absence d’un processus de paix crédible se multiplient alors que les conflits locaux (par exemple entre Arabes, Toubou et Touaregs dans le Sud et parmi les milices basées à Tripoli) gagnent en ­importance.

L’UA devrait soutenir l’approche plus inclusive de l’Algérie et de la Tunisie et exhorter l’Egypte, dont les intérêts légitimes doivent être pris en compte, à mettre plus de pression sur le général Haftar. L’engagement de l’UA pourrait faire pencher la balance en faveur d’une solution venue des voisins de la Libye (en impliquant au final le Tchad, le Niger et le Soudan) et mobiliser un soutien plus large en sa faveur. Alors que le processus de paix manque d’orientation claire, encourager les voisins de la Libye à bâtir un consensus pourrait montrer la voie à suivre à l’ONU et aux puissances non ­africaines.

10. Mali

Avec le retard de sa mise en œuvre, il existe une réelle possibilité que l’accord de paix de Bamako de juin 2015 devienne caduc. Les parties maliennes placent peu d’espoir dans un accord imparfait et qu’elles ont été contraintes de signer. L’insécurité pourrait augmenter alors que principale coalition rebelle, la Coordination des mouvements de l’Azawad, tend à se fragmenter en de nouveaux groupes armés à base communautaire. Les organisations jihadistes, comme al-Qaeda au Maghreb islamique et Ansar Eddine, sont encore en activité – ils sont en capacité de couper et d’isoler certaines villes provinciales des zones rurales environnantes où ces groupes prospèrent. L’insécurité est en hausse dans des zones longtemps négligées comme le Mali central, que le processus de paix intermalien n’intègre pas. L’émergence de nouveaux groupes, comme l’Etat islamique (EI) dans le grand Sahara, et l’éventuelle incursion des combattants vaincus de l’EI depuis la Libye aggravent encore la situation sécuritaire.

La crise dépasse maintenant les frontières du Mali. Les pays du G5 (Burkina Faso, Tchad, Mali, Mauritanie et Niger) ont donc annoncé la création en février d’une force régionale de lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale. L’UA est bien placée pour apporter un soutien politique et logistique, comme elle le fait pour la Force multinationale mixte (FMM) qui combat Boko Haram dans le bassin du lac Tchad. Mais M. Faki devrait pousser le G5 à adopter une approche réaliste en se concentrant principalement sur la sécurité des espaces frontaliers, l’amélioration du partage des renseignements, et le développement de la coopération économique, plutôt que de se focaliser exclusivement sur l’action militaire.

Une récente réunion de haut niveau du Comité de suivi de l’accord d’Alger, organisée par la médiation internationale, constitue une ultime tentative pour relancer le processus de paix. Elle ne doit pas être gâchée. Par le biais de Pierre Buyoya, le représentant spécial de l’UA, la présidence devrait travailler avec d’autres partenaires pour maintenir cet élan fragile, en se concentrant sur la relance du Mécanisme opérationnel de coordination (MOC) dans le Nord du Mali, y compris à Kidal, et en soutenant les nouvelles autorités intérimaires pour qu’elles commencent à travailler efficacement.

11. Somalie

Malgré un processus électoral contesté, frauduleux et corrompu, marqué par des divisions et des retards, la Somalie a élu un nouveau président, Mohamed Abdullahi Farmajo, qui bénéficie d’un soutien sans précédent au sein des différents clans. C’est une chance de progresser vers la paix, la prospérité économique et la stabilité politique. Les attentes sont cependant très fortes et, pour éviter les déceptions, le président doit agir rapidement et tenir sa promesse de reconstruire les forces de sécurité et les institutions de l’Etat, s’attaquer à la corruption, améliorer la justice et unifier le pays. Sa rhétorique nationaliste, soutenue par des factions islamistes inclues dans son gouvernement, menace d’éveiller l’hostilité de voisins puissants capables de miner la nouvelle administration. Il est essentiel que M. Faki encourage une diplomatie discrète et promeuve le dialogue entre la Somalie et ses voisins, en particulier l’Ethiopie, le Kenya et le Yémen.

La crédibilité de Farmajo et le soutien populaire dont il bénéficie renforcent les chances de progrès du processus national de réconciliation du gouvernement, pour l’instant à l’arrêt. Une approche ascendante est la plus à même de produire des règlements politiques durables avec et entre les états de la fédération somalienne. M. Faki doit saisir cette occasion. Il doit encourager le nouveau gouvernement à relancer le processus et l’aider à mobiliser des ressources techniques et financières. L’incapacité du gouvernement à réduire les tensions entre les clans et à créer des administrations infranationales offriraient à Al-Shabaab et à une branche émergente, quoiqu’encore circonscrite, de l’EI des occasions de se relancer.

Failure to reduce clan tensions and build sub-national administrations would create openings for Al-Shabaab.

En dépit de succès significatifs contre Al-Shabaab, l’Amisom a du mal à gagner une guerre de guérilla, du fait de son profil et de son manque de ressources. Les problèmes internes, les rivalités nationales et les frictions entre les pays contributeurs de troupes aggravent ce problème et entravent l’efficacité militaire. L’UA devrait contribuer à rétablir la cohésion et encourager une réflexion plus réaliste et plus stratégique en vue d’un retrait bien préparé et adapté aux besoins du secteur de la sécurité en Somalie. Un retrait précipité serait désastreux pour la Somalie et la région.

12. Soudan du Sud

Avec la famine, causée par des conflits meurtriers, la crise économique et la sécheresse, 100 000 personnes pourraient prochainement mourir de faim et un million de personnes sont sérieusement menacées par l’insécurité alimentaire. Près de dix-huit mois après la signature d’un accord de paix, les affrontements, qui génèrent de multiples atrocités, ne semblent pas prêts de cesser dans les régions de l’Equatoria, du Nil supérieur et de l’Unité. Un combat féroce à Juba en juillet dernier entre le gouvernement et le Mouvement populaire de libération du Soudan/Armée en opposition (SPLM/A-IO) a forcé l’ex-premier vice-président Riek Machar à fuir. L’Autorité intergouvernementale pour le développement et d’autres acteurs internationaux majeurs ont consenti à son exil et à son remplacement par le premier vice-président Taban Deng Gai. Sans Machar, le SPLM/A-IO est moins fédérateur et de nouveaux groupes armés émergent alors que le président Salva Kiir renforce sa position dans la capitale et dans la région.

L’appel à un nouveau cessez-le-feu et à un dialogue national lancé par Kiir en décembre 2016 est l’occasion de promouvoir les négociations entre le gouvernement et certaines parties de l’opposition armée (y compris des groupes en dehors du gouvernement de transition). Il pourrait également constituer une réponse aux revendications de communautés mécontentes. Cela ne peut réussir que si le gouvernement est disposé à négocier équitablement. M. Faki devrait veiller à ce que le Haut représentant de l’UA, Alpha Oumar Konaré, reçoive le soutien nécessaire pour remplir le mandat qui lui a été confié lors de la réunion IGAD-ONU-UA en janvier 2017 pour encourager toutes les parties prenantes à entamer un véritable débat inclusif sur la portée et le format d’un dialogue national. Il devrait également rechercher les moyens par lesquels l’UA et ses partenaires peuvent soutenir les communautés locales dans ce processus, en particulier en les aidant à formuler et à exprimer leurs doléances.

En vertu de l’accord de paix d’août 2015, l’UA est chargée d’établir le Tribunal mixte pour le Soudan du Sud, qui a pour mandat d’enquêter sur et d’engager des poursuites en cas de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre commis lors de la récente guerre civile. L’insécurité et les sévères restrictions de la liberté d’expression rendent actuellement impossible la création du Tribunal, mais M. Faki devrait veiller à ce que les travaux préliminaires définissant son fonctionnement, son financement et sa composition se poursuivent et que la collecte des preuves commence.