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Centrafrique : les racines de la violence
Centrafrique : les racines de la violence
République centrafricaine : des pourparlers à la paix
République centrafricaine : des pourparlers à la paix
A Seleka fighter holds his machine gun as other fighters cross a river near the town of Kuango, close to the border with Democratic Republic of Congo, on 9 June 2014. REUTERS/Goran Tomasevic
Report 230 / Africa

Centrafrique : les racines de la violence

En République centrafricaine, le conflit entre groupes armés s'est progressivement doublé d'un conflit entre communautés armées. La feuille de route de sortie de crise qui prévoit des élections avant la fin de l’année 2015 ne prend pas en compte la communautarisation et la criminalisation du conflit et risque d'exacerber les tensions existantes. Dans ce contexte, les autorités de transition et leurs partenaires internationaux devraient appliquer une véritable politique de désarmement et réaffirmer l’appartenance des musulmans centrafricains à la nation.

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Synthèse

La crise centrafricaine est une crise de longue durée, émaillée de violences sporadiques sur fond de désintégration de l’Etat, d’économie de survie et de profonds clivages entre groupes socio-ethniques. Alors que les groupes armés (dont les anti-balaka et les ex-Seleka) se caractérisent par leur criminalisation et leur fragmentation, les tensions intercommunautaires ont mis à mal l’unité nationale et la fabrique sociale centrafricaine. Malheureusement, la feuille de route de la sortie de crise qui prévoit des élections avant la fin du mois de l’année 2015 n’est qu’une réponse de court terme aux défis de long terme. Pour éviter une solution qui repousse les problèmes à l’après-élection au lieu de commencer à les résoudre, les autorités de la transition et les partenaires internationaux devraient appliquer une véritable politique de désarmement et réaffirmer l’appartenance des musulmans centrafricains à la nation. Ces actions devraient précéder les élections et non succéder aux élections, au risque de faire de ces dernières un jeu à somme nulle.

De par sa géographie et son histoire, la Centrafrique est à la jonction de deux régions et de deux populations : au nord, le Sahel et les populations d’éleveurs et de commerçants à majorité musulmane et, au sud, l’Afrique centrale et les populations de la savane et du fleuve initialement animistes et maintenant majoritairement chrétiennes. La prise du pouvoir par la Seleka en mars 2013 a constitué un renversement du paradigme politique centrafricain. Pour la première fois depuis l’indépendance, une force issue des populations musulmanes du nord et de l’est du pays s’est emparée du pouvoir. L’affrontement qui a suivi entre Seleka et anti-balaka a engendré de fortes tensions communautaires exacerbées par l’instrumentalisation de la religion, des fractures de la société centrafricaine et des peurs collectives ravivant la mémoire traumatique des razzias esclavagistes de l’époque pré-coloniale.

Ces tensions communautaires qui ont abouti à des tueries et au départ des musulmans de l’ouest du pays sont particulièrement vives au centre sur la ligne de front entre les groupes armés. Ainsi, le conflit entre ex-Seleka et anti-balaka s’est maintenant doublé d’un conflit entre communautés armées. Dans les zones où les affrontements communautaires sont récurrents, le lien entre groupes armés et communautés est étroit : les combattants de l’ex-Seleka apparaissent comme les protecteurs des communautés musulmanes et les anti-balaka comme les protecteurs des communautés chrétiennes. Dans d’autres régions du pays en revanche, les populations prennent leur distance avec les groupes armés.

L’approche actuelle du désarmement des groupes armés, formalisée par l’accord signé lors du forum de Bangui en mai dernier, sous-estime la dimension communautaire de la violence ainsi que la criminalisation et la fragmentation des groupes armés. A l’ouest du pays, faute d’ennemis après la fuite des combattants de l’ex-Seleka et des musulmans, la nébuleuse de groupes armés locaux communément dénommée anti-balaka n’est parvenue à se structurer ni militairement, ni politiquement : elle constitue maintenant une menace criminelle qui pèse sur les populations locales. L’ex-coalition de la Seleka a implosé en plusieurs mouvements dont les affrontements sont motivés par des rivalités de direction, des querelles financières et des désaccords sur la stratégie à adopter vis-à-vis du gouvernement de transition et des forces internationales. La dynamique de criminalisation et de déstructuration des groupes armés est un obstacle à toute négociation avec eux.

Dans ce contexte, l’organisation précipitée d’élections ressemble fort à une fuite en avant qui présente de nombreux risques : exacerber les tensions intercommunautaires existantes, éclipser l’indispensable travail de reconstruction du pays et reporter aux calendes grecques la solution de problèmes urgents comme le désarmement des miliciens et des communautés.   

En Centrafrique, les défis à relever pour les autorités de la transition et les partenaires internationaux imposent de remplacer le programme de désarmement par une politique de désarmement qui ne concerne pas uniquement les miliciens mais aussi les communautés et qui comporte des opportunités réelles et des sanctions effectives. Cela suppose de conserver une capacité de contrainte sur les groupes armés, c’est-à-dire, entre autres, de revoir le calendrier de départ de la force française Sangaris et de réduire les capacités de financement des groupes armés. Cette politique permettra de réduire l’attractivité de l’économie milicienne pour la jeunesse centrafricaine.

Il faut aussi éviter que le processus électoral ne jette de l’huile sur le feu. A ce titre, les autorités en place devraient réaffirmer l’égalité des droits des musulmans en les enregistrant en tant qu’électeurs, en démontrant l’intérêt du gouvernement pour les populations du nord-est et en diversifiant le recrutement de la fonction publique. Les partenaires internationaux de la Centrafrique et les autorités de transition qui ont le regard braqué sur le processus électoral devraient prendre en compte ces enjeux dans leur stratégie de sortie de crise pour éviter des lendemains d’élections difficiles dans un pays qui n’est aujourd’hui plus qu’un territoire.

Commentary / Africa

République centrafricaine : des pourparlers à la paix

The deadly threat posed by armed groups in the Central African Republic has led to severe displacement and food insecurity. In this excerpt from our Watch List 2019 for European policymakers, Crisis Group urges the EU to support multi-level mediation by the African Union and to back local peace initiatives.

Plus de six ans après le début de la crise la plus profonde que la République centrafricaine (RCA) ait connu depuis son indépendance, et trois ans après l’élection du président Faustin Archange Touadéra, le pays reste dans la tourmente. La fin de l’année 2018 a été marquée par des affrontements meurtriers entre groupes armés, et entre ces groupes et les forces de maintien de la paix des Nations unies dans les grandes villes, ainsi que par des tensions croissantes à Bangui, la capitale. Les anciennes factions de la Seleka, une coalition de groupes rebelles du Nord et de l’Est du pays qui a renversé le président François Bozizé en 2013 et s’est maintenue au pouvoir pendant deux ans avant d’en être chassée, les anti-balaka, les milices formées pour combattre la Seleka qui se sont ensuite transformées en bandits, et une série d’autres milices communautaires d’autodéfense sont implantées sur une bonne partie du territoire, contrôlant de nombreux sites miniers, axes routiers, et corridors de transhumance empruntés par les éleveurs. Ni l’importante force de maintien de la paix des Nations unies, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en République centrafricaine (Minusca), ni l’armée nationale en reconstruction, qui se déploie lentement à travers le pays après des années de formation par l’Union européenne, ne peuvent juguler les exactions perpétrées par ces groupes et leurs luttes intestines.

La violence provoque d’importants déplacements de population, et engendre insécurité alimentaire et malnutrition. Selon le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies, en octobre 2018, 642 842 personnes étaient déplacées à l’intérieur du pays et plus de 573 200, dont de nombreux musulmans fuyant la persécution de diverses milices, avaient trouvé refuge dans les pays voisins. Quelque 2,5 millions de personnes ont besoin d’aide humanitaire. Dans la capitale, la plupart des musulmans sont concentrés dans le quartier PK5. Ils vivent toujours dans la peur d’être pris pour cibles par des groupes armés en raison de leur appartenance religieuse.

Fin janvier (alors que ce document était mis sous presse), des pourparlers avaient lieu entre des représentants des différents groupes rebelles et du gouvernement centrafricain à Khartoum, la capitale soudanaise. Ces discussions constituent une bonne occasion de recentrer les efforts sur la médiation de l’Union africaine (UA), qui a récemment été concurrencée par une initiative russo-soudanaise parallèle. Bien que cela nécessite des compromis des différentes parties à la négociation, il est probable que les pourparlers de Khartoum débouchent sur un accord, même à minima. Le défi pour 2019 sera de faire en sorte qu’un tel accord fasse vraiment une différence sur le terrain. Les acteurs internationaux devront faire front commun et exercer des pressions sur les pays voisins, en particulier le Soudan et le Tchad, pour qu’ils usent de leur influence sur les groupes armés – notamment les principales factions ex-Seleka – afin qu’ils respectent les engagements pris à Khartoum. Ils devraient également soutenir les initiatives de paix locales, complémentaires de l’accord au niveau national : elles peuvent permettre à la fois de prendre en compte les revendications des groupes armés et les préoccupations des communautés locales des zones dans lesquelles ils opèrent.

L’UE et ses Etats membres devraient :

  • maintenir leur soutien à l’effort de médiation de l’UA en faisant pression sur le gouvernement pour qu’il respecte les engagements pris dans le prochain accord, et sur le Soudan et le Tchad pour qu’ils usent de leur influence et persuadent les groupes armés de démobiliser leurs combattants ; ces deux gouvernements devraient également entamer des discussions avec le gouvernement de la RCA sur le rapatriement des combattants tchadiens et soudanais au sein de ces groupes ;
     
  • soutenir la nomination programmée d’un envoyé spécial conjoint de l’UA et des Nations unies, et encourager ce représentant à se concentrer non seulement sur les négociations entre les groupes armés et le gouvernement, mais aussi sur la diplomatie régionale pour encourager Bangui et les capitales voisines à trouver un terrain d’entente sur des questions telles que le rapatriement des combattants étrangers et la transhumance ;
      
  • soutenir, aux côtés des Nations unies, les initiatives de paix locales qui tiennent compte des revendications locales des groupes armés et des préoccupations des communautés locales, réduisant ainsi les niveaux de violence et, en permettant de mieux comprendre les intérêts et les forces des groupes armés, favorisent un désarmement.
     

Depuis juin 2017, l’UA, soutenue par des pays africains et les Nations unies ainsi que par l’UE et ses Etats membres, tente  de jouer un rôle de médiateur entre le gouvernement et quatorze groupes armés, y compris des factions ex-Seleka, des groupes anti-balaka et des milices d’autodéfense communautaires, qui ont souvent des intérêts et objectifs concurrents. Le panel de facilitation de l’UA, présidé par le burkinabè Moussa Nébié, a rencontré les dirigeants de ces groupes en préparation du dialogue avec le gouvernement. Cela s’est traduit par une liste de 115 demandes réparties en quatre domaines thématiques (politique, socio-économique, sécurité et défense, justice et réconciliation). Les principales revendications susceptibles de constituer des obstacles aux négociations portent sur la décentralisation (le gouvernement craint que les groupes armés l’utilisent pour consolider leur emprise sur les provinces qu’ils contrôlent, en particulier dans le cas des grandes factions ex-Seleka du Nord et de l’Est du pays) ; le partage du pouvoir au niveau national ; le contrôle des ressources naturelles ; les revendications des groupes armés en matière d’immunité pour les crimes commis pendant le conflit ; et l’intégration de certains de leurs membres dans l’armée (et à quel grade).

Ces derniers mois, une initiative russo-soudanaise parallèle a entravé les efforts déployés par l’UA. A la fin de l’année 2017, frustré par ce qu’il percevait comme l’inefficacité ou la lenteur de ses partenaires pour aider l’armée nationale à se déployer et pour amener les groupes armés à la table des négociations, le président Faustin-Archange Touadéra a sollicité l’aide de la Russie. L’armée nationale a obtenu de Moscou des formations et des équipements, en plus de ce qu’avait déjà fourni la mission de formation de l’UE active en RCA depuis 2016. La Russie a également commencé à prodiguer au président des conseils en matière de sécurité et à lui fournir une protection personnelle. A la mi-2018, elle a encouragé le Soudan, avec lequel Moscou entretient des relations très étroites, à entamer des pourparlers à Khartoum avec des représentants des groupes armés et du gouvernement centrafricain. Cette voie parallèle a longtemps asphyxié les efforts de l’UA et permis à la fois aux représentants des groupes armés et au gouvernement de passer opportunément d’une instance à l’autre. Elle a également provoqué des tensions entre, d’une part, l’UA, l’ONU et l’UE, qui ont soutenu la voie de l’UA, et d’autre part, le Soudan, la Russie et le président Touadéra.

Les récents efforts diplomatiques de l’UA et des Nations unies ont contribué à rapprocher ces deux voies parallèles. Le 9 janvier, à la suite d’une visite à Bangui du commissaire à la paix et à la sécurité de l’UA, Smaïl Chergui, et du secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix des Nations unies, Pierre Lacroix, le président Touadéra a annoncé que le gouvernement rencontrerait les groupes armés à Khartoum le 24 janvier sous les auspices de l’UA. Donner au Soudan la possibilité de jouer les maîtres de cérémonie est une solution judicieuse pour combler le fossé entre les deux initiatives et apaiser les divisions internationales.

Cependant, les pourparlers pourraient être épineux. Le gouvernement a accepté d’intégrer certains membres des groupes armés dans les forces régulières, tout en respectant les conditions existantes en matière d’âge et de niveau d’éducation. Mais les négociateurs gouvernementaux résisteront probablement à l’idée de céder davantage de terrain sur le partage du pouvoir et l’immunité, étant donné la colère populaire face à la violence et aux exactions commises par les groupes armés, et le fait que les concessions obtenues par le passé ne les ont pas conduits à modifier leur comportement. A moins d’être mis sous pression par leurs alliés, les chefs des groupes armés risquent de maintenir leurs revendications maximalistes. Khartoum devrait ainsi accoucher d’un accord général sur les modalités d’intégration d’un nombre limité de combattants des groupes armés dans l’armée et sur la nomination à des fonctions publiques et politiques de certains rebelles, en échange d’un cessez-le-feu et d’un accord de démobilisation des groupes armés.

Or, même si les pourparlers de Khartoum parviennent à un accord en ce sens, le principal risque est de voir ses dispositions non appliquées. De nombreux accords passés entre le gouvernement et les groupes armés n’ont pas abouti à des changements concrets sur le terrain. Tout au long de l’année 2018, de petits groupes armés se sont dits prêts à désarmer, mais ont tardé à le faire dans l’attente de meilleures conditions découlant d’un accord à Khartoum. À l’issue de ce cycle de pourparlers, le gouvernement du président Touadéra et ses partenaires internationaux, en particulier les Nations unies, doivent se servir de cet accord pour faire des progrès vers une démobilisation des groupes armés.

Les voisins de la RCA doivent apporter leur soutien pour garantir que les groupes armés respectent les engagements pris à Khartoum. Certaines factions de l’ex-Seleka en particulier ont des liens étroits avec les gouvernements voisins, notamment ceux du Tchad et du Soudan, car de nombreux combattants et éleveurs armés qui cherchent des terres pastorales en RCA viennent de ces pays. Pour N’Djamena et Khartoum, la stabilité du voisin du sud est importante. Mais ces intérêts sont contrebalancés par ceux de leurs communautés pastorales et commerciales ou des groupes armés alliés dans les zones frontalières. Des concertations sont nécessaires entre Bangui et à la fois Khartoum et N’Djamena afin de se mettre d’accord sur des mécanismes de sécurité aux frontières des trois pays et sur les modalités de rapatriement des Tchadiens et des Soudanais qui combattent actuellement avec des groupes armés en RCA. Les gouvernements africains et européens, ainsi que la Russie, devraient apporter leur soutien à de tels échanges.

Il importe également que les efforts de médiation locale soient complémentaires de ceux déployés au niveau national. Les groupes armés centrafricains ont en effet des intérêts très différents. Certains ont des agendas locaux, d’autres nationaux. Leur capacité de nuisance et les liens qu’ils entretiennent avec les communautés locales varient également beaucoup. Sur les quatorze groupes représentés à Khartoum, seuls trois, tous ex-Seleka, ont une portée nationale et transfrontalière importante. Les groupes anti-balaka sont quant à eux fragmentés et certains ont des liens étroits avec le gouvernement avec lequel ils sont censés négocier. Les principales préoccupations de la plupart des groupes sont locales et tournent souvent autour de l’accès aux ressources dans les zones qu’ils contrôlent. En outre, divers autres groupes n’étaient pas représentés à Khartoum mais doivent être démobilisés.

Les efforts de médiation locale initiés par des organisations religieuses, des figures de la société civile et des responsables politiques centrafricains ont déjà connu un certain succès, permettant des trêves temporaires entre groupes armés qui s’affrontent et apaisant les tensions intercommunautaires. Contrairement aux négociations plus larges, dont Khartoum est le dernier exemple en date, ces initiatives portent sur des différends locaux entre groupes armés plutôt que sur leurs griefs à l’égard du gouvernement ou leurs revendications de portée nationale. Les accords locaux qui en résultent sont souvent précaires mais pourraient s’inscrire dans une stratégie plus durable s’ils étaient fortement soutenus par des acteurs internationaux. Le soutien de l’ONU à de telles initiatives pourrait sans doute bénéficier de l’appui du panel de l’UA qui connaît bien les chefs des groupes armés.

It will be important for international actors to present a united front and pressure neighbouring countries [...] to use their influence over armed groups.

As of late January (as this Watch List went to print), representatives of the different armed groups and the government were holding talks in the Sudanese capital Khartoum. These talks present a welcome opportunity to refocus regional efforts on the African Union (AU)-led mediation, which have recently been in unhelpful competition with a parallel Russian-Sudanese initiative. Some form of agreement appears likely to emerge from the Khartoum meeting, though will require compromise from both sides. The challenge for 2019 will be to ensure that such an agreement makes a concrete difference on the ground. It will be important for international actors to present a united front and pressure neighbouring countries, particularly Sudan and Chad, to use their influence over armed groups – notably the largest ex-Seleka factions – to ensure they fulfil any pledges made in Khartoum. They should also support local peace initiatives, during which armed groups’ demands can be taken into account alongside the concerns of local communities in which they operate, as a complement to the national-level agreement.

The EU and its member states should:

  • Follow up its support to the AU’s mediation effort with pressure on the government to adhere to its side of the prospective deal and on Sudan and Chad to use their influence to persuade armed groups to demobilise; those governments should also open talks with the CAR government on the repatriation of Chadian and Sudanese fighters in those groups;
     
  • Support the proposed nomination of a high-level AU-UN envoy and encourage that person to focus not only on negotiations between armed groups and the government but on regional diplomacy aimed at encouraging Bangui and neighbouring capitals to find common ground on issues such as the repatriation of foreign fighters and access to pastoral land;
     
  • Alongside the UN, step up support for local peace initiatives that factor in armed groups’ local demands and the concerns of local communities, and thus both diminish levels of violence and allow for a finer-grained understanding of armed groups’ interests and strengths, and improving prospects for their disarmament.

Since June 2017, the AU, backed by African countries and the UN as well as the EU and its member states, has tried to mediate between the government and fourteen armed groups including ex-Seleka factions, anti-balaka groups and community self-defence militias, which in many cases have competing sets of interests and goals. The AU Mediation Panel of Facilitation, led by Burkina Faso’s Moussa Nébié, has met those groups’ leaders in preparation for dialogue with the government, resulting in a list of 115 different demands grouped into four thematic areas (politics, socio-economy, security and defence, justice and reconciliation). Key demands likely to be obstacles in negotiations centre around devolution (which the government fears armed groups would use to consolidate their grip on provinces they control, particularly in the case of the large ex-Seleka factions in the north and east of the country ); national-level power sharing; control over natural resources; the armed groups’ demands for immunity for crimes committed during the conflict; and the integration of some of their members into the army, including at what rank.

Over the past few months, Nébié’s AU-led efforts had been undercut by a parallel Russian-Sudanese initiative. At the end of 2017, President Faustin-Archange Touadéra, frustrated by the perceived inefficiency or slowness of his partners to help deploy the national army and bring armed groups to the negotiating table, had sought Russian help. Moscow provided the national army with training and equipment following that already delivered by the EU Training Mission active in CAR since 2016. Russia also started to provide the president with security advice and personal protection. In mid-2018, it encouraged Sudan, with which Moscow has increasingly close relations, to initiate its own talks in Khartoum with armed groups and government representatives. Until recently, this parallel track had sucked oxygen from the AU’s efforts and allowed both armed groups and government representatives to forum-shop. It also provoked tensions between on the one hand the AU, the UN and the EU, which supported the AU track, and on the other Sudan, Russia and President Touadéra.

The main risk is less that the Khartoum talks fail to reach an accord along these lines than that its provisions are not enforced.

Recent AU and UN diplomacy has helped unite these parallel tracks. On 9 January, following a visit to Bangui by AU Peace and Security Commissioner Smail Chergui and UN Under-Secretary-General for Peacekeeping Pierre Lacroix, President Touadéra announced that the government would meet with armed groups in Khartoum on 24 January under the aegis of the AU. Giving Sudan the opportunity to host is a neat solution to bridge the gap between the two initiatives and mend international divisions.

Talks may still be tricky, however. The government has agreed to integrate some armed group members into the armed forces, while adhering to the age and education requirements already in place. But government negotiators are likely to resist ceding more ground on power sharing and immunity, given popular anger at the armed groups’ predation and violence and the fact that the concessions those groups have won in the past have not led them to change their behaviour. Unless they face pressure from their allies, armed groups’ leaders may camp on their maximalist demands. Probably the best that can reasonably be expected from Khartoum is a broad agreement on the ranks at which a limited number of armed group members could enter the army and for some rebels who disarm to be granted mid-level public offices, in exchange for a ceasefire and an agreement from armed groups that they will demobilise.

The main risk is less that the Khartoum talks fail to reach an accord along these lines than that its provisions are not enforced. Many previous deals between government and armed groups have not brought concrete changes on the ground. Throughout 2018, some smaller armed groups expressed a willingness to disarm, but stalled doing so in anticipation of better terms emerging from an agreement in Khartoum. Following this round of talks, President Touadéra’s government and international partners, especially the UN, need to seize the opportunity of whatever is agreed to advance efforts to demobilise armed groups as much as possible.

Also important is that local mediation efforts [in CAR] complement those at national level.

CAR’s neighbours ought to lend their support to ensure that armed groups fulfil any commitments made in Khartoum. Some ex-Seleka factions in particular have close links to neighbouring governments, notably those of Chad and Sudan; indeed many combatants and armed herders that seek pastoral land hail from those countries. N’Djamena and Khartoum have an interest in their southern neighbour’s stability. But they balance that against the interests of their pastoralist and trading communities or allied armed groups in border areas. Talks are needed between Bangui and both Khartoum and N’Djamena aimed at reaching agreement on security guarantees for all sides and on modalities for repatriating Chadians and Sudanese currently fighting with armed groups in CAR. African and EU governments, as well as Russia, should offer support to such talks.

Also important is that local mediation efforts complement those at national level. The armed groups in CAR vary significantly in strength, geographical reach, motivations and relations with their communities. Of the fourteen represented in Khartoum only three, all ex-Seleka groups, have significant national and cross-border reach. The anti-balaka groups in particular are fragmented and some have ties to the government with which they are in principle negotiating. Most groups’ main concerns are local, often revolving around control of resources in areas they control. Moreover, a patchwork of other groups were not represented in Khartoum, but still need to be demobilised.

Local mediation efforts initiated by religious organisations, civil society leaders and CAR politicians already have had some success, allowing temporary truces between armed groups fighting each other and calming intercommunal tensions. Unlike the broader negotiations of which Khartoum is the latest iteration, these initiatives address local disputes among armed groups rather than their grievances toward the government or national-level demands. Resulting local agreements are precarious, however, and can scale up from small local gains to become part of a more durable and country-wide solution with sustained support, including from international actors and alongside a national-level agreement that enjoys regional backing. UN backing for such initiatives could be supplemented by the AU panel in-country, building on contacts it already has with armed groups.