East Africa’s DR Congo Force: The Case for Caution
East Africa’s DR Congo Force: The Case for Caution
Opposition supporters gather under a billboard of Movement for the Liberation of the Congo (MLC) leader Jean-Pierre Bemba Gombo before a rally organised by political opposition parties in Kinshasa on July 31, 2016. Eduardo Soteras / AFP
Briefing 140 / Africa

RDC : l’onde de choc Bemba

L’acquittement de Jean-Pierre Bemba par la CPI arrive à un moment critique alors que la RDC se prépare à des élections. Le président Kabila et ses adversaires devront réviser leurs stratégies avant son probable retour. Les puissances étrangères devraient continuer de pousser Kabila à se retirer et à permettre aux candidats d’opposition de se présenter.

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Que se passe-t-il ? Le 8 juin, Jean-Pierre Bemba, dirigeant politique congolais charismatique condamné en 2016 pour crimes de guerre, a été acquitté par la chambre d’appel de la Cour pénale internationale. Le probable retour sur la scène politique congolaise de ce grand rival du président Joseph Kabila va bouleverser la campagne pour les élections prévues en décembre 2018.

En quoi est-ce significatif ? Bemba serait un candidat sérieux à la présidentielle. Pour le président Kabila, dont les manœuvres pour se maintenir au pouvoir se heurtent à de fortes résistances nationales et internationales, comme pour son éventuel dauphin, Bemba représente une menace. Mais son retour met également en péril les efforts de l’opposition pour s’unir derrière un candidat unique à la présidentielle.

Comment agir ? Les acteurs internationaux doivent maintenir la pression pour que des élections sans Kabila soient organisées fin 2018. S’il se retire et si les perspectives de compétition ouverte pour le pouvoir s’améliorent, il sera crucial que ces élections soient crédibles et que les candidats s’engagent à éviter tout discours de haine et à déposer les éventuels recours post-électoraux dans le calme.

I. Synthèse

Le 8 juin 2018, Jean-Pierre Bemba, dirigeant charismatique congolais, a été acquitté par la chambre d’appel de la Cour pénale internationale (CPI) des accusations de crimes de guerre liées aux opérations de ses troupes en République centrafricaine en 2002 et 2003. Le 12 juin, après une audience dans une affaire connexe de subornation de témoins, la CPI a ordonné sa mise en liberté provisoire. L’arrestation de Bemba à la suite d’un mandat d’arrêt de la CPI en 2008 avait écarté l’un des principaux rivaux du président Joseph Kabila. Son acquittement surprise pourrait bouleverser le paysage politique en République démocratique du Congo (RDC) à l’heure où le pays se prépare à des élections prévues en décembre 2018.

Bemba a le potentiel pour être un candidat sérieux à la présidence de la République. Il est resté actif politiquement pendant sa détention, autant que ses conditions d’incarcération le permettaient, et il est très probable qu’il tente de revenir sur la scène politique. Son retour en RDC pourrait forcer le président Kabila, dont les efforts pour se maintenir au pouvoir se sont heurtés à de fortes résistances nationales et internationales, à revoir ses calculs en vue de l’élection présidentielle à venir. Pour Kabila, ou pour le successeur qu’il choisira parmi ses proches ou la majorité au pouvoir, Bemba constitue une menace politique. Mais son retour offre également l’occasion de diviser les suffrages exprimés en faveur de l’opposition. De même, pour les rivaux de Kabila, la libération de Bemba ouvre de nouvelles perspectives tout en créant de nombreux défis.

Les acteurs internationaux doivent continuer de faire pression pour dissuader Kabila de se représenter et pour que les élections aient lieu comme prévu en décembre. Si Kabila se retire, le retour de Bemba pourrait augmenter les chances d’une véritable compétition pour le pouvoir. Ce serait très positif car la stabilité du pays passe par une transition politique. Cela dit, une concurrence plus forte risque aussi de susciter de la violence ; il serait alors d’autant plus important que le vote soit crédible aux yeux des citoyens et des responsables politiques congolais.

II. Who is Jean-Pierre Bemba?

Jean-Pierre Bemba (souvent appelé le « Chairman » par ses partisans en référence à son passé dans le monde des affaires) est né en 1962 près de Gemena dans la province du Sud-Ubangi (issue de l’éclatement de la province de l’Equateur) dans une famille proche du dictateur au long cours Mobutu Sese Seko. Après avoir prospéré dans les affaires familiales, il crée en 1998, à la chute de Mobutu, le Mouvement de libération du Congo (MLC). A mi-chemin entre parti politique et groupe armé, le MLC s’est allié à l’Ouganda et a occupé une grande partie du Nord du pays au cours de la guerre civile qui a suivi. Après l’accord de partage du pouvoir signé à Pretoria en 2002, il est devenu, en juillet 2003, un des quatre vice-présidents du gouvernement de transition. Lors du premier tour de l’élection présidentielle de 2006, il est arrivé second avec 20 pour cent des voix, mais a perdu au deuxième tour avec 42 pour cent des voix contre 58 pour Kabila. Il a obtenu des scores élevés dans l’Ouest, le Nord, le Kasaï et à Kinshasa. Le boycott de cette élection par l’influent dirigeant de l’opposition Etienne Tshisekedi et son parti l’Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS) a fait de Bemba le candidat incontesté de l’Ouest, tandis que Kabila a dominé à l’Est.

En janvier 2007, Bemba a été élu sénateur MLC par un vote indirect des députés provinciaux de Kinshasa. En mars de cette même année, de violents affrontements ont éclaté à Kinshasa entre les partisans de Bemba et les troupes gouvernementales. Ils n’ont cessé que lorsque l’armée angolaise est intervenue en soutien à Kabila. Bemba a trouvé refuge à l’ambassade d’Afrique du Sud et a négocié son exil au Portugal en avril. Un an plus tard, il a été arrêté en Belgique à la suite d’un mandat d’arrêt émis par la CPI.

Au cours de sa détention à La Haye, Bemba est resté président du MLC et sénateur, et a même espéré se présenter à l’élection présidentielle de 2011. Mais sans sa figure de proue, le MLC s’est effondré et a perdu 42 des 64 sièges qu’il détenait au parlement lors des élections de 2011.

En mars 2016, la CPI a condamné Bemba à dix-huit ans de prison pour deux chefs d’accusation de crimes contre l’humanité et trois chefs d’accusation de crimes de guerre. Plus tard la même année, la CPI l’a également condamné pour subornation de témoins. Avec de nombreuses années de prison devant lui et une condamnation pour crimes de guerre – cause d’inéligibilité selon la loi électorale congolaise – Bemba semblait avoir été évincé de la vie politique en RDC.

Cependant, le 8 juin, les juges de la chambre d’appel de la CPI ont estimé que l’accusation n’avait pas prouvé la responsabilité de Bemba dans les crimes commis par ses troupes, et ont donc ordonné sa libération. Bien qu’acquitté, Bemba n’a pas été libéré immédiatement car il attend encore une décision finale sur sa peine dans une affaire distincte de subornation de témoins liée à l’affaire principale. Bemba a déjà purgé 80 pour cent de la peine maximale de cinq ans d’emprisonnement qu’il encourt pour ce délit (la CPI ayant émis un mandat d’arrêt en novembre 2013 pour cette deuxième affaire). La CPI a donc tenu une conférence de mise en état le 12 juin, et a ordonné sa mise en liberté provisoire en attendant le verdict définitif sur sa peine le 4 juillet 2018.

Il semble peu probable que Bemba soit replacé en détention ; et même si c’était le cas et qu’il devait purger la peine maximale, il serait libéré à temps pour participer à la campagne électorale, qui débute le 22 novembre 2018.

[The] ICC appeals court’s unexpected decision comes at a critical juncture ahead of the Congolese elections scheduled for the end of 2018 and will at least have an important symbolic impact.

Alors que des élections sont prévues fin 2018 en RDC, cette décision inattendue de la chambre d’appel de la CPI arrive à un moment critique et aura tout au moins un effet symbolique majeur. Nombre de Congolais avaient interprété l’arrestation de Bemba en 2008 comme un signe du soutien international dont jouissait Kabila à l’époque. La libération du rival du président, dans un contexte de pressions internationales croissantes qui incitent Kabila au départ, leur apparait comme la confirmation de sa disgrâce dans le monde. La décision de la CPI a en effet suivi de près les déclarations très claires du président angolais Lourenço durant sa visite au président français Emmanuel Macron, rappelant que Kabila devait respecter l’accord de la Saint-Sylvestre de décembre 2016 et qu’il ne devait pas briguer un nouveau mandat.[fn]Pour plus de détails sur les pressions croissantes exercées par les puissances occidentales et africaines sur le président Kabila, voir le briefing Afrique de Crisis Group N˚139, Poker électoral en RDC : les enjeux montent, 8 juin 2018. Pour des informations sur l’accord de la Saint-Sylvestre, voir le rapport Afrique de Crisis Group N˚257, Vers une action concertée en RDC, 4 décembre 2017.Hide Footnote

Le parti de Bemba, le MLC, a été affaibli par ses dix ans d’absence. Plusieurs de ses dirigeants l’ont quitté pour rejoindre soit le gouvernement soit d’autres partis d’opposition. Néanmoins, le MLC reste l’un des principaux partis d’opposition et est l’une des quatre formations d’opposition représentées à la commission électorale nationale (CENI) – par Nadine Mishika Tshishima, questrice adjointe (directrice adjointe aux finances) au sein de la commission. Depuis sa cellule à La Haye, Bemba a gardé un étroit contrôle sur son parti, mais sans sa libération, le MLC aurait sans doute essuyé un nouveau revers lors des prochaines élections. Etant donné que les élections provinciales et sénatoriales n’ont pas eu lieu en 2011, Bemba est resté sénateur ; il jouit donc de l’immunité parlementaire et de la libre circulation. Cela le met à l’abri des tentatives des autorités congolaises d’utiliser des moyens judiciaires, comme elles l’ont fait contre Moïse Katumbi, pour l’empêcher de se présenter à l’élection. Bemba devra quand même s’inscrire sur les listes électorales en RDC pour être autorisé à participer aux élections en tant que candidat.

III. Un paysage politique remodelé

L’opposition en RDC est en pleine évolution alors que ses dirigeants tentent de négocier des alliances à un ou deux mois des dates limites de nomination des candidats (juin pour les élections provinciales et juillet/août pour les élections présidentielle et législatives). Les partis d’opposition sont soumis à de nombreuses contraintes : le gouvernement continue d’imposer des restrictions des libertés politiques, de réprimer leurs réunions et de harceler plusieurs dirigeants de l’opposition.

La situation n’est pas figée mais, à ce jour, deux blocs d’opposition semblent émerger de ce lent processus de négociations. Depuis mars, le MLC de Bemba, dirigé sur le terrain en RDC par sa secrétaire générale Eve Bazaiba, l’Union pour la nation congolaise (UNC), dirigée par Vital Kamerhe, et l’ancien Premier ministre Adolphe Muzito travaillent à la création d’une plateforme commune. Eve Bazaiba est actuellement la seule femme qui occupe un poste de premier plan dans l’imbroglio politique congolais. Muzito, qui s’éloigne de plus en plus de son parti, le Parti lumumbiste unifié (PALU), et Kamerhe ont des bases politiques complémentaires (respectivement à l’Ouest et dans les Kivus à l’Est), mais avant la libération de Bemba, il n’était pas certain que les trois partis s’unissent derrière une candidature unique à la présidentielle.

Le second bloc réunit Moïse Katumbi, l’ancien gouverneur de la province du Katanga et Félix Tshisekedi, le nouveau dirigeant de l’UDPS, qui reste le plus grand parti d’opposition. Ensemble, l’alliance lancée récemment par Katumbi, a organisé son premier grand rassemblement à Kinshasa le 9 juin. Dernièrement, les deux dirigeants se sont entretenus avec leurs partenaires internationaux et ont évoqué la possibilité d’un pacte électoral et d’une alliance derrière un candidat commun à la présidentielle. On ignore encore si Katumbi pourra se présenter car il est sous le coup de plusieurs procédures judiciaires, notamment d’accusations selon lesquelles il aurait perdu sa citoyenneté congolaise. Tshisekedi, qui n’a encore jamais été candidat à une élection présidentielle, tente de suivre les traces de son père, Etienne, décédé en février 2017. Son parti est opérationnel mais divisé, et il manque de ressources pour faire campagne au niveau national.

If the 2006 vote is any guide, Bemba could expect to gather strong support.

Si l’on se fie aux élections de 2006, Bemba pourrait recueillir un soutien important dans les principales zones urbaines – en particulier à Kinshasa – ainsi qu’au Nord-Ouest du pays dans son bastion de l’ancienne province de l’Equateur (qui a été scindée en cinq provinces en 2015 : Equateur, Tshuapa, Mongala, Nord-Ubangi et Sud-Ubangi) et dans la province du Kongo central. Pour toucher les électeurs au-delà de sa base traditionnelle, Bemba devra très probablement entrer dans le jeu des alliances politiques.

Il est en effet important de former des coalitions pour atteindre les seuils électoraux aux élections législatives et provinciales (1 pour cent des votes à l’échelle nationale pour prétendre à un siège à l’Assemblée nationale et 3 pour cent des votes à l’échelle provinciale pour un siège au conseil provincial). Mais toute l’attention se tournera inévitablement vers l’éventuel rôle de Bemba dans la candidature de l’opposition à l’élection présidentielle. Le scrutin majoritaire à un tour, introduit en RDC en 2011 – selon lequel une majorité simple des votes, et non plus une majorité absolue, suffit pour l’emporter – oblige l’opposition à s’unir derrière un candidat fort si elle ne veut pas risquer un émiettement de ses voix. Alors qu’il sera relativement aisé de forger des alliances en vue des élections législatives et provinciales, il sera plus difficile, si ce n’est impossible, de transposer ces alliances à l’élection présidentielle et s’accorder sur un candidat unique ­– et le retour de Bemba complique énormément les choses.

Moïse Katumbi a déjà fait part de son intention de se présenter. S’il parvient à surmonter les obstacles juridiques et à rentrer en RDC, il est peu probable qu’il laisse sa place à quelqu’un d’autre. Une alliance entre Katumbi et Félix Tshisekedi n’est pas impossible, mais il reste difficile d’imaginer que l’un des deux candidats se retirera pour soutenir l’autre ; leurs partisans les pousseront à se présenter individuellement. Bemba jouit aussi d’une stature nationale et est aussi bien placé que Katumbi pour attirer des alliés et se poser en pilier d’une coalition nationale. Bien que les figures de l’opposition soient suffisamment jeunes pour attendre des jours meilleurs, le système politique centralisé qui prévaut en RDC, et qui fait que le gagnant rafle toute la mise, rend le fauteuil présidentiel particulièrement attrayant ; beaucoup estiment par ailleurs qu’une fois qu’un autre candidat s’y sera installé, ils risquent d’attendre de nombreuses années avant d’avoir une occasion sérieuse de le remplacer. Le fait que de nombreux chefs de file de l’opposition entretiennent leur aura de présidentiable pour avoir plus de poids dans les négociations avec les autres partis contrarie encore un peu plus les efforts en vue d’un consensus.

En outre, plusieurs responsables actuels de l’opposition sont d’anciens alliés qui se sont par la suite brouillés ou ont changé de camp. Leurs trajectoires passées, souvent opportunistes, pourraient faciliter l’émergence de nouvelles alliances, mais cela signifie aussi qu’ils pourraient d’abord avoir à surmonter leur ressentiment. Le dirigeant de l’UNC, Kamerhe, dans l’opposition depuis 2010, était un des grands stratèges de la victoire de Kabila contre Bemba en 2006. Mais il a également été celui qui, en tant que président du parlement, a négocié l’exil de Bemba en 2007. Olivier Kamitatu, actuel directeur de cabinet de Moïse Katumbi, entretenait auparavant des relations privilégiées avec Bemba – avant de devenir le numéro deux du MLC – mais a rompu avec lui avant les élections de 2006 pour former son propre parti et se rallier à Kabila. Un autre proche de Katumbi, l’ancien chef rebelle Mbusa Nyamwisi, a également une histoire mouvementée avec Bemba ; ils étaient dans des camps opposés lors de la guerre sanglante de 2002 et 2003 dans le Nord-Est.

Le retour de Bemba pourrait aussi revigorer les réseaux des anciens partisans de Mobutu sur la scène politique, dans le monde des affaires et dans les services de sécurité, auxquels Bemba était lié avant son arrestation. Menées de facto par le président du Sénat Kengo wa Dondo, ces forces n’ont jusqu’à présent jamais réussi à représenter une véritable menace pour Kabila. Mais cela pourrait changer si elles se mobilisaient derrière Bemba.

IV. Un nouveau défi pour Kabila ?

A l’approche des dates limites pour le dépôt des candidatures, de nombreuses incertitudes demeurent en RDC. Quels candidats de l’opposition pourront se présenter ? Le gouvernement trouvera-t-il des obstacles juridiques au retour de Bemba, comme il l’a fait pour Katumbi ? Certains chefs de file de l’opposition vont-ils s’écarter pour éviter un émiettement des voix de l’opposition, et si oui, lesquels ? Et dernière incertitude, mais pas des moindres, Kabila est-il prêt à céder le pouvoir et à renoncer à se présenter ?

A ce stade pourtant avancé, les intentions du président restent floues. La déclaration du 12 juin du Premier ministre Bruno Tshibala assurant que Kabila respectera l’accord de la Saint-Sylvestre et quittera le pouvoir est certes importante, mais de hauts dirigeants ont fait des annonces similaires par le passé sans que le président ne les confirme par la suite ; et Tshibala ne fait pas partie des intimes de Kabila.[fn]« Congo President Kabila will not seek third term – DR Congo PM », Reuters, 12 juin 2018.Hide Footnote Si le président trouve un moyen de se présenter, l’opposition boycottera certainement le scrutin.[fn]Briefing de Crisis Group, Poker électoral en RD Congo: les enjeux montent, op. cit.Hide Footnote Si, en revanche, Kabila se retire au bénéfice d’un autre candidat de la majorité au pouvoir, Bemba pourrait lui faire sérieusement concurrence, malgré des conditions électorales loin d’être équitables et la mainmise du gouvernement sur les ressources étatiques.

Le retour de Bemba pourrait néanmoins pousser la majorité au pouvoir à changer de stratégie. Plutôt que de chercher à exclure les rivaux les plus sérieux de Kabila, elle pourrait décider de relâcher la pression et permettre à tous, même à Katumbi, de se présenter. Cela augmenterait l’émiettement des voix entre les principaux candidats de l’opposition, tous comptant principalement sur les voix récoltées dans leurs bastions régionaux respectifs. Le dauphin de Kabila pourrait quant à lui mobiliser les électeurs dans l’ensemble du pays en utilisant la mainmise du gouvernement sur les ressources étatiques et la portée nationale du nouveau Front commun pour le Congo, qui regroupe la majorité et plusieurs de ses alliés dans le gouvernement du Premier ministre Bruno Tshibala.

Citizens in eastern DRC (including Katanga) may have concerns about Bemba, a strong candidate in the west, winning the presidency.

Le gouvernement pourrait même être tenté de raviver les tensions intercommunautaires dans les provinces pour diviser les candidats de l’opposition et rendre la formation d’alliances encore plus difficile. Une manœuvre particulièrement dangereuse consisterait par exemple à attiser les antagonismes déjà marqués entre Katangais « de souche » et « nouveaux venus » kasaïens dans les provinces du Haut-Katanga et du Lualaba, dans le but de dresser Tshi­se­kedi (dont la base électorale est au Kasaï) et Katumbi (katangais) l’un contre l’autre, au cas où ils formeraient une alliance électorale. Les populations de l’Est de la RDC (y compris du Katanga) pourraient s’inquiéter de ce qu’un candidat de l’Ouest comme Bemba accède à la présidence. Ils craignent en effet que les Congolais de l’Ouest prennent leur revanche sur les swahiliphones de l’Est, associés au pouvoir de Kabila depuis 1997. En d’autres termes, les possibilités ne manquent pas pour des responsables politiques peu scrupuleux de monter les communautés les unes contre les autres dans tout le pays.

Pour l’heure, il est difficile de savoir comment une candidature de Bemba serait perçue par les dirigeants de la région. D’un côté, la stature de Bemba fait de lui une alternative crédible à Kabila, à un moment où les dirigeants des pays d’Afrique centrale et australe multiplient leurs efforts diplomatiques pour convaincre le président de se retirer ; ils craignent en effet que la crise en RDC s’aggrave s’il refuse, et que l’instabilité se propage aux pays voisins.

D’un autre côté, certains dirigeants régionaux pourraient se méfier de Bemba, étant donné son bilan mitigé dans la région. Pendant la guerre civile congolaise, ses troupes ont parfois combattu les troupes rwandaises et angolaises ou leurs affidés. Or le Rwanda et l’Angola sont les fers de lance de la pression exercée à l’échelle africaine sur Kabila. Ancien allié du président ougandais Yoweri Museveni, Bemba pourrait redonner un rôle de premier plan à l’Ouganda dans la crise congolaise. Cela dit, une certaine distance vis-à-vis des puissances régionales pourrait jouer en sa faveur, étant donné que la population congolaise semble désireuse de trouver un candidat qui apparaisse plus indépendant face aux tentatives d’« ingérence » de ses voisins.

V. Conclusion

A six mois des élections de décembre 2018, la décision inattendue de la chambre d’appel de la CPI a provoqué une onde de choc sur la scène politique congolaise. Bemba doit maintenant lever le voile sur ses intentions, mais le 9 juin, un jour après son acquittement, le MLC a annoncé l’organisation d’un congrès du parti les 12 et 13 juillet. Il est probable qu’il y présente officiellement son projet, s’il ne l’a pas fait d’ici là, étant donné qu’il doit rapidement s’enregistrer comme candidat s’il veut se présenter à l’élection présidentielle. A ce jour, il semble très probable qu’il fasse son retour dans l’arène politique : décrocher la présidence serait l’aboutissement de son long combat pour accéder au pouvoir en RDC.

L’idéal serait bien sûr que Kabila se retire et permette aux candidats de l’opposition de se présenter. Toute tentative du président de prolonger son mandat provoquerait certainement une crise politique majeure. Mais même si Kabila se retirait et laissait les candidats de l’opposition participer aux élections, de sérieux risques persisteraient, en particulier parce que ce scénario implique une véritable compétition entre candidats. Les acteurs internationaux, en particulier les dirigeants africains dont la pression a joué un rôle clé pour faire progresser les préparatifs électoraux, devraient maintenir leurs efforts pour que Kabila se retire, que le gouvernement autorise les dirigeants de l’opposition à se présenter et que les élections soient crédibles. Si le président décide de ne pas se présenter et que la compétition est réelle entre les candidats, les puissances africaines et occidentales devraient alors exhorter les dirigeants congolais et les partis politiques à mener campagne de façon pacifique et à éviter tout discours de haine. La mission de l’ONU en RDC (Monusco) devrait quant à elle redoubler d’efforts pour réagir rapidement en cas de violences ou de troubles.

Nairobi/Bruxelles, 15 juin 2018

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Q&A / Africa

Force de l’Afrique de l’Est en RD Congo : La prudence s’impose

Les dirigeants d’Afrique de l’Est ont convenu de créer une force pour combattre les groupes armés dans l’est de la République démocratique du Congo. Les autorités congolaises ont annoncé un premier déploiement, mais des obstacles persistent. Nelleke van de Walle, experte de Crisis Group, décrit le plan et ses risques.

Que se passe-t-il ?

Les sept Etats membres de la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) ont convenu de déployer une force régionale dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC). Le 15 août, un contingent burundais a été le premier à entrer en RDC sous les auspices de la CAE. Il n’existe cependant pas encore de calendrier précis pour le déploiement complet de la force.

La RDC a rejoint la CAE, un bloc économique régional, fin mars. Le président congolais Félix Tshisekedi a profité de l’adhésion de la RDC pour demander à ses homologues de l’aider à lutter contre les dizaines de groupes armés qui se battent depuis des années, entre eux et contre les autorités, dans l’est de la RDC. Les sept dirigeants du bloc se sont ensuite rapidement mis d’accord sur la création d’une force conjointe composée de troupes régionales pour endiguer la violence. En parallèle, ils ont également lancé un premier cycle de pourparlers avec certains chefs de groupes armés congolais, qui a débuté en avril à Nairobi sous médiation kényane.

L’est de la RDC connaît actuellement une recrudescence alarmante de la violence due aux groupes armés, avec notamment de plus en plus d’attaques contre les civils et les camps de déplacés. Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiésindiqué en juillet que de récents affrontements dans la province du Nord-Kivu entre l’armée congolaise et le Mouvement du 23 mars (M23), un groupe armé vaincu par les forces onusiennes et congolaises en 2013, avaient déplacé plus de 160 000 personnes. En outre, le redéploiement des troupes gouvernementales et onusiennes dans les zones où le M23 est le plus actif a généré un vide sécuritaire dans la province de l’Ituri et dans certaines parties du Nord-Kivu. D’autres groupes armés ont également intensifié leurs attaques contre les civils dans ces régions.

Lors d’une réunion le 20 juin, les chefs d’Etat de la CAE ont appelé à un cessez-le-feu immédiat dans l’est de la RDC et décidé d’accélérer la mise en place de la force conjointe. Le général Robert Kibochi, chef des forces de défense du Kenya et président de l’état-major de la CAE, a présenté un projet de concept opérationnel détaillant les objectifs et les règles d’engagement de cette force, ainsi que les ressources à mettre à la disposition de son commandement. Le projet de plan de bataille prévoit que la région rassemble entre 6 500 et 12 000 soldats, avec pour mission de « contenir, vaincre et éradiquer les forces négatives » dans l’est de la RDC. Dirigée par un commandant kényan et basée à Goma, capitale et centre économique du Nord-Kivu, la force de combat opérera dans quatre provinces congolaises (Haut-Uélé, Ituri, Nord-Kivu et Sud-Kivu) avec un mandat renouvelable de six mois et sous réserve d’une revue stratégique des parties tous les deux mois. Le Burundi, le Kenya, le Soudan du Sud, la Tanzanie et l’Ouganda fourniront des troupes qui combattront aux côtés des forces congolaises.

Même si la force conjointe est une nouvelle initiative, son objectif principal sera de renforcer les troupes déjà déployées en RDC au cours des derniers mois. Chaque contributeur aura une mission distincte. Les soldats ougandais de la force conjointe aideront leurs compatriotes au Nord-Kivu et en Ituri à combattre les Forces démocratiques alliées (ADF), une coalition rebelle ougandaise dont la principale faction a prêté allégeance à l’État islamique. Les troupes kényanes s’attaqueront à d’autres rebelles présents au Nord-Kivu (le pays fournit déjà des soldats à la force de l’ONU sur place, mais les deux contingents auront des missions distinctes). Les troupes tanzaniennes et burundaises devraient opérer dans le Sud-Kivu, y officialisant ainsi la présence de l’armée burundaise qui, depuis décembre et avec l’accord tacite de la RDC, combat la milice RED-Tabara dans la région. Enfin, un petit contingent de Sud-Soudanais devrait combattre ce qui reste de l’Armée de résistance du Seigneur dans le Haut-Uélé.

Les pays d’Afrique de l’Est s’inquiètent depuis des années de l’insécurité dans l’est de la RDC, mais ... les discussions n’ont encore jamais abouti à un déploiement effectif.

Les pays d’Afrique de l’Est s’inquiètent depuis des années de l’insécurité dans l’est de la RDC, mais les discussions concernant une intervention militaire régionale n’ont encore jamais abouti à un déploiement effectif. Si le Burundi a effectué un premier déploiement le 15 août, on ignore quand les autres voisins de la RDC enverront des troupes dans le pays, ou même s’ils le feront réellement. Le plan prévoit que chaque pays paie ses propres soldats, mais certains gouvernements pourraient avoir du mal à assumer ce coût.

Un haut fonctionnaire kényan a déclaré à Crisis Group que la CAE pourrait chercher des fonds supplémentaires auprès d’organisations régionales et internationales, notamment l’Union africaine (UA) et les Nations unies. Il sera toutefois très difficile d’obtenir des financements extérieurs. Il est peu probable que l’ONU soutienne la mise en place de troupes supplémentaires sur le sol congolais, étant donné qu’elle y dispose déjà d’une onéreuse mission de maintien de la paix comptant 16 000 éléments. L’UA, quant à elle, ne peut pas se permettre de fournir un financement durable. La CAE pourrait demander un financement de l’Union européenne (UE) dans le cadre de la Facilité européenne de soutien à la paix. Bruxelles pourrait ainsi soutenir soit la CAE directement, soit les pays contributeurs de troupes. Si l’UE est réticente à payer la solde des troupes, pour des raisons que Crisis Group a déjà évoquées, elle pourrait néanmoins fournir des fonds pour l’équipement, la logistique, les communications et le transport.

Au-delà du financement, le plan proposé comporte d’autres lacunes importantes, ainsi que des obstacles potentiels. Il reste notamment à déterminer le mode opératoire des soldats de la CAE en présence des troupes de l’ONU, à proximité desquelles ils seront déployés. Le plan de mission de la CAE se contente de mentionner que les deux forces devront « coopérer », sans préciser sous quelle forme. En outre, le président élu du Kenya, William Ruto, pourrait être moins enthousiaste face au déploiement d’une force régionale que son prédécesseur, Uhuru Kenyatta. D’après certains observateurs, Kenyatta était très attaché à la protection des intérêts économiques du Kenya dans l’est de la RDC. Ruto, qui semble être plus proche du président ougandais Yoweri Museveni que du président congolais Tshisekedi – Museveni avait affiché son enthousiaste pour sa candidature présidentielle – pourrait également réfléchir à deux fois avant de participer à une opération aussi risquée que coûteuse.

Pour compliquer encore les choses, Tshisekedi devra faire face à la méfiance généralisée des Congolais à l’égard de la nouvelle force. Beaucoup d’entre eux y voient en effet la dernière d’une longue liste d’ingérences étrangères dans une région riche en ressources naturelles. En juin, des milliers de personnes ont défilé dans la capitale, Kinshasa, pour protester contre le déploiement proposé de la force régionale. Le mois suivant, la frustration suscitée par l’incapacité de l’ONU à juguler les combats dans l’est du pays a dégénéré en violentes émeutes à Goma. Ces violences ont fait au moins 36 morts, dont quatre soldats de la paix de l’ONU, tandis que la population locale pillait les bureaux et les bases d’approvisionnement de l’ONU dans la ville. Les esprits risquent de s’échauffer encore davantage avec l’arrivée potentielle d’autres soldats est-africains.

Quelle est la place du Rwanda dans la force régionale ?

Le Rwanda joue depuis longtemps un rôle controversé dans l’est de la RDC, qu’il considère comme une arrière-cour stratégique étroitement liée à sa propre sécurité, tout en étant une source d’or et d’autres minéraux qui intéressent beaucoup de nombreux acteurs rwandais. Le pays s’est ingéré dans la politique congolaise pendant des années et a soutenu des rébellions successives, dont certaines ont infligé de grandes souffrances à la population congolaise. Il y a une dizaine d’années, le Rwanda et l’Ouganda ont soutenu le M23 qui, sous commandement Tutsi, a mené la dernière grande rébellion sur le sol congolais à ce jour. Kigali a fourni aux insurgés suffisamment d’argent et d’armes pour qu’ils puissent s’emparer de certaines régions de l’est du pays. Les rebelles ont même brièvement pris Goma avant que les forces congolaises et onusiennes ne les mettent en déroute. Les habitants de la région gardent un souvenir douloureux de cette époque, et la participation du Rwanda à toute nouvelle intervention extérieure pourrait entraîner une réaction brutale, voire violente, de leur part.

Les tensions entre Tshisekedi et le président rwandais Paul Kagame se sont intensifiées depuis novembre 2021, lorsque le président congolais a autorisé l’Ouganda à déployer des troupes au Nord-Kivu et en Ituri. Le président ougandais Museveni a déclaré que cette intervention était nécessaire pour écraser les ADF, qu’il tient pour responsables d’une série d’attentats-suicides à Kampala, la capitale ougandaise. Le mois suivant, Tshisekedi a discrètement autorisé les troupes burundaises à pénétrer dans le Sud-Kivu pour combattre les rebelles de RED-Tabara, un groupe rebelle dirigé par des Tutsi qui s’oppose au gouvernement burundais, que dominent les Hutu. Ces interventions ont irrité Kagame, qui craint probablement de perdre son influence et son accès à la région. Le Rwanda affirme également depuis longtemps se sentir menacé par des groupes présents en RDC, principalement les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice hutu responsable du génocide rwandais de 1994. Dans un discours belliqueux prononcé en février, Kagame a déclaré qu’il était prêt à envoyer des soldats de l’autre côté de la frontière pour combattre les FDLR, que Tshisekedi soit d’accord ou non.

[Le M23] a récemment intensifié ses attaques, ... forçant des milliers de civils à fuir les violences.

Le retour du M23 a détérioré les relations entre Tshisekedi et Kagame. Après la défaite de la milice en 2013, une faction a fui en Ouganda, tandis qu’une autre cohorte s’installait au Rwanda. En 2017, le chef militaire du M23, Sultani Makenga, a ramené environ 200 combattants d’Ouganda en RDC. Alors qu’il était presque totalement inactif jusqu’en novembre 2021, le groupe a récemment intensifié ses attaques contre l’armée congolaise, forçant des milliers de civils à fuir les violences. Tshisekedi a immédiatement été convaincu que Kagame apportait à nouveau son soutien au M23. Il a donc tenu, durant les discussions concernant la force régionale, à ce que le Rwanda en soit exclu. Après la réunion de la CAE sur le déploiement de la force, il a déclaré : « J’ai exigé et obtenu que le Rwanda ne participe pas à ces pourparlers, en raison de son soutien au groupe terroriste M23 ».

Mais cette approche a un coût. Exclure complètement le Rwanda de la force régionale pourrait irriter davantage Kagame, voire l’inciter à envoyer des troupes de manière unilatérale ou à soutenir un autre intermédiaire dans l’est de la RDC. Le plan de bataille de la CAE semble donc proposer un terrain d’entente en plaçant le contingent rwandais en attente à la frontière congolaise. Les troupes rwandaises pourraient également jouer un rôle dans la collecte de renseignements pour la force régionale. Selon un expert militaire régional que Crisis Group a rencontré, le Rwanda devrait fournir des officiers de liaison aux quartiers généraux sectoriels de la force.

Pourquoi le M23 est-il réapparu, et pourquoi est-ce si inquiétant pour la RDC ?

La réapparition du M23 a laissé de nombreux observateurs perplexes. Comme nous l’avons vu, le groupe était resté largement inactif jusqu’en novembre 2021, la plupart des combattants démobilisés attendant en Ouganda et au Rwanda d’être rapatriés en RDC. En vertu d’un accord de paix conclu en 2013 entre le M23 et les autorités congolaises, Kinshasa devait amnistier les insurgés subalternes pour faciliter leur retour au pays. Mais Tshisekedi n’a pas donné suite à cet engagement après avoir pris ses fonctions en 2019 et aurait cherché à éviter les délégués du M23 qui souhaitaient ouvrir le dialogue. Il semblerait que l’insurrection, par la reprise de ses attaques contre l’armée congolaise, tente de faire pression sur Tshisekedi pour qu’il respecte l’accord. En juin, un groupe d’experts de l’ONU a déclaré que Makenga souhaitait forcer la main des négociateurs en se rapprochant de Goma, voire en s’en emparant, une accusation que démentent certains membres du groupe.

Un rapport confidentiel de l’ONU divulgué en août a affirmé détenir des « preuves solides » que le Rwanda avait effectivement contribué à donner un nouveau souffle au M23, comme le soupçonnait Tshisekedi. Des analystes indépendants avec lesquels Crisis Group s’est entretenu ont également avancé cette thèse, soulignant que les assauts du M23 près de chantiers routiers ougandais dans l’est de la RDC, et près du poste de Kibumba à la frontière congolo-rwandaise, indiquaient que les rebelles agissaient pour le compte d’intérêts rwandais. Le Rwanda a répondu que les allégations de l’ONU détournaient l’attention des « vraies questions », en particulier de la menace posée par les FDLR, déclarant que : « Tant que le problème des FDLR, qui opèrent en étroite collaboration avec l’armée de la RDC, ne sera pas pris au sérieux et résolu, la sécurité dans la région des Grands Lacs ne pourra pas être assurée ». En juillet, Tshisekedi a déclaré au Financial Times qu’il était prêt à entrer en guerre face au soutien présumé du Rwanda au M23 : « Si la provocation du Rwanda se poursuit, nous ne resterons pas assis sans rien faire. Nous ne sommes pas faibles ». Il pourrait cependant s’agir d’une manœuvre d’intimidation avant les négociations avec Kagame, la puissance de l’armée rwandaise étant de notoriété publique.

Certains éléments indiquent que l’Ouganda pourrait ... soutenir des factions au sein de l’insurrection.

Certains éléments indiquent que l’Ouganda pourrait également soutenir des factions au sein de l’insurrection. Certains rapports montrent en effet que l’armée ougandaise ne serait pas intervenue en juin lorsque le M23 a pris la ville stratégique de Bunagana, à la frontière entre la RDC et l’Ouganda. Après la chute de la ville, plusieurs politiciens congolais ont accusé l’Ouganda de soutenir le M23. Tshisekedi n’a cependant jamais mis en cause Museveni, peut-être parce qu’il a encore besoin de l’armée ougandaise dans la lutte contre les ADF. Le Rwanda et l’Ouganda ont tous deux soutenu le M23 par le passé et d’anciens rebelles du groupe ont opéré librement à Kampala pendant des années. Les responsables des services de renseignement rwandais pensent même que l’Ouganda aurait employé certains d’entre eux à ses propres fins.

Le retour du M23 est particulièrement préoccupant pour la RDC, notamment en raison de la puissance de feu supérieure du groupe qui lui a permis de faire des progrès rapides et importants. L’origine de ses armes reste cependant incertaine. Le rapport de l’ONU signale que les équipements militaires meurtriers que manie le M23 sont également utilisés par les armées de la région. Des individus liés au M23 disent avoir obtenu leurs armes en pillant des dépôts de l’armée congolaise. En mars et avril, des combattants du M23 ont attaqué des soldats congolais près de la ville de Rutshuru, au Nord-Kivu. Ils ont fait irruption dans un camp militaire congolais et auraient abattu un hélicoptère de l’ONU. Ces attaques ont poussé les autorités congolaises à exclure la branche du M23 que dirige Makenga des pourparlers de paix avec les groupes rebelles, lesquels ont débuté à Nairobi en avril. C’est au cours de ce même mois que Tshisekedi a désigné le M23 comme organisation terroriste, l’excluant ainsi de futures négociations.

Depuis, le M23 a intensifié ses opérations, attaquant des routes et des villages dans le territoire de Rutshuru et s’emparant de Bunagana le 13 juin. La cheffe de la mission des Nations unies en RDC, Bintou Keita, a tiré la sonnette d’alarme fin juin. Lors d’un discours au Conseil de sécurité des Nations unies, elle a déclaré que le M23 se comportait plus comme une armée traditionnelle que comme un groupe armé, prévenant que les forces de maintien de la paix des Nations unies n’avaient pas la capacité d’endiguer l’insurrection.

Quels sont les principaux avantages et risques du déploiement d’une force de la CAE ?

Dans la mesure où une aide extérieure est nécessaire pour maîtriser le M23 et d’autres insurrections dans l’est de la RDC, une force conjointe de la CAE est, à plusieurs égards, plus avantageuse que les interventions bilatérales en cours. La structure multilatérale de la force – qui inclut la RDC elle-même – pourrait notamment contribuer à atténuer le sentiment des Congolais qu’il ne s’agit que d’étrangers intervenant dans leur pays pour y défendre leurs propres intérêts.

Mais la mise en place d’une mission de combat de la CAE présente également des risques importants. Tout d’abord, les interventions armées dans la région n’ont jusqu’à présent pas réussi à amener des améliorations durables, et la participation de pays ayant des intérêts stratégiques et économiques dans la région pourrait aggraver une situation déjà explosive. Comme nous l’avons vu, plusieurs voisins de la RDC ont, à plusieurs reprises et délibérément, miné la stabilité dans l’est du pays en soutenant des combattants locaux et en exploitant ses immenses ressources naturelles. Certains d’entre eux, comme le Burundi et l’Ouganda, pourraient bien continuer à défendre leurs propres intérêts, même sous le mandat d’une force conjointe. Des analystes craignent que le commandant kényan de la force, qui sera basé au quartier général de Goma, n’ait qu’un contrôle limité des contingents stationnés dans les zones reculées de l’est. Par exemple, le contingent burundais qui est entré en RDC le 15 août a été placé sous commandement congolais, plutôt que kényan, et semble défendre principalement les intérêts burundais dans le Sud-Kivu.

Les civils pourraient une fois encore faire les frais de la violence armée.

Deuxièmement, les civils pourraient une fois encore faire les frais de la violence armée. Les groupes armés en RDC deviennent souvent plus violents envers les villageois lorsqu’ils sont confrontés à une pression militaire. Par exemple, l’offensive congolaise contre les ADF au Nord-Kivu a entraîné une recrudescence des exactions à l’encontre des civils début 2020. En outre, la CAE n’a encore jamais déployé d’opération de maintien ou d’imposition de la paix, et encore moins cherché à mettre en place des garanties pour la protection de la population civile. Cette situation génère de grandes inquiétudes quant à de potentielles violations des droits humains par les troupes de la force conjointe.

Le déploiement des troupes burundaises montre malgré tout que les pays de la CAE sont disposés à aller de l’avant. Quelle est la meilleure façon d’atténuer les risques et de contribuer au succès de la mission ?

Tout d’abord, si la CAE décide de procéder à un déploiement complet, la coordination avec la force de maintien de la paix des Nations unies (MONUSCO) sera cruciale pour donner aux deux forces les meilleures chances de succès. S’adressant aux médias après son discours au Conseil de sécurité en juin, Bintou Keita a insisté sur le fait que les rôles et les responsabilités de chaque force devraient être clairement définis. Alors que la MONUSCO est chargée de protéger les civils, la force est-africaine ciblera spécifiquement les rebelles. Les forces de sécurité peinant souvent à faire la distinction entre insurgés présumés et résidents locaux, la force régionale devra coordonner étroitement ses actions avec celles de la MONUSCO pour ne pas entraver ses efforts de protection des civils.

Ensuite, des garanties solides seront nécessaires pour dissuader les forces sur le terrain de commettre de graves abus sur les civils. D’autres forces régionales africaines, comme le G5 Sahel, ont notamment mis en place des cellules spéciales qui surveillent et rendent compte de la conduite des troupes pendant les opérations, en particulier lorsqu’il s’agit de manœuvres militaires touchant les civils. La CAE pourrait envisager des mécanismes similaires. Par ailleurs, la CAE chercherait également à obtenir l’aval du Conseil de paix et de sécurité de l’UA, ce qui donnerait à la force une couverture politique. Cet appui devrait être subordonné à l’engagement de la force à respecter les politiques de diligence raisonnable de l’UA en matière de droits humains, y compris les protocoles de protection des civils pendant les opérations de paix. Si la CAE reçoit l’aval de l’UA, cette dernière devra surveiller de près son respect des droits humains. La CAE devrait également demander à l’UA des conseils techniques sur les bonnes pratiques à adopter en matière de protection des civils dans ce type d’opération, que l’UA devrait s’engager à lui fournir.

Par ailleurs, compte tenu du bilan très mitigé des opérations militaires précédentes dans l’est de la RDC en matière de sécurité, Félix Tshisekedi devrait également poursuivre le dialogue avec les groupes armés. Sur les plus de 120 milices actives dans l’est, seuls dix-huit ont participé au premier cycle de négociations, qui a été organisé à la hâte à Nairobi en avril et s’est avéré peu concluant. Certains des groupes les plus violents étaient absents, et les formations considérées comme étrangères, telles que les ADF et les FDLR, ont également été écartées des discussions.

Bien que les autorités congolaises se préparent à une deuxième série de dialogues, notamment en s’impliquant auprès des communautés touchées par la violence et en discutant avec plus de 50 groupes armés, aucune date n’a encore été fixée. Les voisins de la RDC devraient continuer à encourager le président congolais dans ce sens. Ils pourraient également partager leurs réflexions sur le cadre, le calendrier et la participation des groupes armés pour le prochain cycle de ces discussions. Même s’il ne sera probablement pas possible d’inclure tous les groupes, une approche plus réfléchie quant aux groupes à inclure et à l’optique de leur participation s’avérerait également utile avant le prochain cycle de pourparlers. La décision de la CAE, le 22 juillet, de nommer le président kényan Uhuru Kenyatta comme facilitateur des pourparlers de paix en RDC pourrait contribuer à remettre le processus sur les rails – et ce malgré l’opposition de Kenyatta à William Ruto, qui a depuis remporté l’élection présidentielle kényane.

La stratégie nationale de la RDC ... [vise] le retour des anciens combattants [chez eux, en fournissant] aux groupes armés une alternative et une incitation à quitter la brousse.

Enfin, les pays de la CAE devraient de toute urgence clarifier la contribution de la force régionale à la nouvelle stratégie de démobilisation du président Tshisekedi. Lancée en avril de cette année, la stratégie nationale de la RDC met l’accent sur le retour des anciens combattants dans leurs communautés plutôt que sur leur intégration dans l’armée, comme c’était le cas dans les programmes précédents. En outre, elle confie la mise en œuvre du programme à des coordinateurs provinciaux plutôt qu’aux autorités de Kinshasa. L’initiative n’a pas encore été lancée, mais pour arriver à une solution durable, il sera probablement crucial de fournir aux groupes armés une alternative et une incitation à quitter la brousse.

En théorie, l’effort de démobilisation est lié aux voies diplomatique et militaire lancées à Nairobi. Selon le projet opérationnel, la force conjointe devrait avoir pour mandat de soutenir la nouvelle stratégie de démobilisation de Tshisekedi. Il semblerait aussi que les groupes armés doivent soit suivre un processus de démobilisation lié au volet politique de Nairobi, soit devenir les cibles de la force régionale. Le projet n’apporte cependant pas de détails sur la mise en pratique de ces opérations. La RDC et ses partenaires devraient approfondir leur réflexion sur l’articulation de ces efforts, tant lors de la préparation du prochain cycle de négociations à Nairobi que pendant les discussions.

Les pays de la CAE ne devraient pas hésiter à mettre un terme aux opérations si elles ne parvenaient pas à atteindre les objectifs fixés, d’autant plus s’ils devaient constater qu’elles ne font qu’aggraver la situation sécuritaire dans l’est de la RDC au lieu de l’améliorer. Dans la mesure où elles apporteront leur aide, les organisations comme l’UA et l’UE devront suivre de très près la situation sur le terrain et être prêtes à réduire leur soutien si l’intervention tournait mal. Le Conseil de sécurité de l’ONU devrait se montrer prudent dans son appui à la mission tant qu’elle n’a pas démontré qu’elle fait plus de bien que de mal. Les civils de l’est de la RDC subissent des épisodes successifs de violence armée depuis près de trois décennies. Si les efforts visant à mettre un terme à leur calvaire sont bien entendu louables en principe, ils doivent être réalisables dans la pratique pour mériter d’être poursuivis et soutenus.