Congo: de nouveau au bord du gouffre
Congo: de nouveau au bord du gouffre
Table of Contents
  1. Overview
Supporting Dialogue and Demobilisation in the DR Congo
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Briefing 21 / Africa

Congo: de nouveau au bord du gouffre

Les guerres qui ont dévasté le Congo (RDC) au cours de la décennie précédente et conduit à la mort quelques 3,8 millions de personnes ont toutes deux débuté lorsque les troupes rwandaises ont franchi la frontière de cet immense pays et pénétré dans son instable région orientale des Kivus.

Résumé

Les guerres qui ont dévasté le Congo (RDC) au cours de la décennie précédente et conduit à la mort quelques 3,8 millions de personnes[fn]Il s'agit d'un chiffre avancé par une récente étude réalisée par l'International Rescue Committee, "Mortality Rates in the Democratic Republic of Congo: Results from a Nationwide Survey, Conducted April-July 2004", décembre 2004, disponible à l'adresse http://www.theirc.org/pdf/DRC_MortalitySurvey2004_RB_8Dec04.pdf.

 Hide Footnote  ont toutes deux débuté lorsque les troupes rwandaises ont franchi la frontière de cet immense pays et pénétré dans son instable région orientale des Kivus. L'histoire pourrait bien se répéter dans les prochaines semaines dans la mesure où une incursion rwandaise laisse craindre une troisième catastrophe, mais il est encore temps d'agir. Il y a des incertitudes sur ce qui se passe réellement sur le terrain dans cette zone frontalière isolée et accidentée (notamment la question de savoir si le Rwanda y contrôle une partie du territoire) mais le gouvernement fort de Kigali semble avoir des objectifs limités, tandis que le gouvernement faible de Kinshasa n'est probablement pas en mesure de repousser sérieusement les intrus. Au minimum, la crise menace le fragile processus de transition politique du Congo. Au pire, elle risque de rallumer la région des Grands Lacs. La communauté internationale, notamment les Nations Unies dont la mission de maintien de la paix (MONUC) est restée sans agir véritablement, doivent asseoir toutes les parties autour de la table pour des discussions urgentes, se mettre d'accord sur un plan d'action et recourir à un mélange de diplomatie et d'intervention musclée pour réaliser une solution globale.

Au cours de ces derniers mois, un antagonisme croissant s'est installé entre les groupes ethniques des Kivus. Un regain d'ingérence rwandaise dans ces deux provinces de l'Est du Congo aura pour effet de renforcer le ressentiment des habitants d'origines différentes contre ceux d'origine rwandaise qu'ils ont tendance à percevoir comme les collaborateurs d'un agresseur étranger. Lors des dernières guerres, de nombreux Congolais d'origine rwandaise, en particulier des Tutsis, ont activement coopéré avec les Rwandais et leurs alliés locaux du RCD-Goma. Ils craignent que ne se répètent à leur encontre les pogroms antérieurs perpétrés par les troupes gouvernementales envoyées par Kinshasa pour réprimer les rébellions ou repousser les incursions rwandaises. Les récents combats pour le contrôle de Kanyabayonga opposant les renforts dépêchés par le gouvernement et l'aile Nord-Kivu de l'armée constituée d'anciens rebelles qui furent appuyés par le Rwanda ainsi que la fuite des populations civiles que ces combats engendrent soulignent les risques de polarisation ethnique et de violence intercommunautaire.

La crise réside à la fois dans l'incapacité à résoudre les problèmes sécuritaires des Kivus ainsi que dans le processus politique chancelant en cours à Kinshasa. Ni l'Accord de Pretoria de 2002 selon lequel la transition devrait culminer avec l'élection d'un gouvernement congolais en juin 2005, ni les accords ultérieurs bilatéraux et régionaux de sécurité signés par les parties n'ont été mis en œuvre. L'un des engagements clés bien que toujours inachevé est celui d'un retrait rwandais définitif en échange du désarmement des Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR), groupe rebelle étroitement lié aux génocidaires de 1994. Il est temps de rompre le cycle de l'impunité : les bailleurs devraient lier directement l'octroi de leur aide aux progrès réalisés dans la mise en œuvre de ces accords et les détracteurs de ces accords devraient être tenus personnellement responsables de leurs actions.

La décision du Rwanda de jouer avec le feu a suivi quasi immédiatement la promesse faite par onze chefs d'Etat régionaux lors d'un récent sommet, dont le Président Paul Kagame, "de soutenir pleinement les processus de paix nationaux dans la région et de s'abstenir de tout acte, déclaration ou attitude à même de les influencer négativement…"[fn]] " Déclaration de Dar-Es-Salaam sur la Paix, la Sécurité, la Démocratie, et le Développement dans la région des Grands Lacs", 1er sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement, Dar-Es-Salaam, 19-20 novembre 2004, Ch. III, Article 17.Hide Footnote . Elle a de multiples motivations. Les 8000 à 10000 combattants FDLR qui se trouvent dans les Kivus sont trop peu nombreux et désorganisés pour poser une menace militaire ou politique immédiate au Rwanda mais représente une menace sérieuse pour les populations civiles des Kivus, y compris ceux d'origine rwandaise. Kigali souhaite également préserver son influence politique et économique sur ces deux potentiellement riches provinces.

Le Secrétaire Général des Nations Unies, Kofi Annan, devrait convoquer une réunion d'urgence afin d'élaborer une stratégie cohérente qui aborde tous les facettes de la crise: la présence ininterrompue des FDLR, les impératifs sécuritaires du Rwanda et la transition politique congolaise menacée. Le Congo et le Rwanda devraient y participer et faire entendre leurs préoccupations et propositions.

Forte de son expérience passée, la communauté internationale n'aura pas de mal à signifier fermement qu'est jugé inacceptable tout signe de poursuite de soutien aux FDLR de la part du gouvernement congolais et de son incapacité chronique à désarmer ces rebelles, d'une nouvelle incursion rwandaise et même d'atermoiements continus de la part de politiciens congolais vis-à-vis de la transition. Plus difficile certes mais nécessaire, il conviendra de matérialiser ces mises en garde.

Si le Congo ou le Rwanda ne parviennent pas à satisfaire les exigences actuelles ou celles adoptées dans le cadre du nouveau processus que Crisis Group estime falloir lancer immédiatement, le Conseil de Sécurité agissant sous Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, en réponse à la menace qui pèse sur la paix et la stabilité internationales, devrait pénaliser la partie fautive, notamment via une suspension ciblée de l'aide internationale (en veillant à ce que cela affecte le moins possible la population civile), un embargo sur les armes, ainsi qu'un gel des avoirs financiers et une interdiction de voyager à l'encontre des hauts responsables de l'Etat.

Il sera peut-être encore plus difficile de parvenir à un accord sur les mesures réalistes à prendre à l'égard des FDLR. Dans les Kivus, l'insécurité est une source essentielle de tension et d'instabilité qui gangrène la transition politique congolaise et empoisonne les relations entre le Rwanda et le Congo. La présence des FDLR est un ingrédient majeur de cette mélasse. Hélas, le programme de désarmement, démobilisation, de rapatriement, réinstallation et réinsertion volontaires (DDR) a échoué [fn]"Troisième Rapport Spécial du Secrétaire Général sur l'organisation de la Mission de l'ONU en RDC", S/2004/650, 16 août 2004. Par souci de simplicité, Crisis Group utilise dans ce Briefing la forme concise de l'abréviation DDR pour couvrir les cinq concepts plutôt que celle de DDRRR.

 Hide Footnote . Un appel au désarmement obligatoire a été lancé et a reçu un appui oral de l'Union Africaine (UA) et de l'Afrique du Sud. Cependant l'armée congolaise (les FARDC) est trop faible. La MONUC y est réticente et, dans sa configuration actuelle, elle est peut-être pas même en mesure d'agir. De nouvelles idées sont nécessaires afin d'imaginer un compromis viable combinant des FARDC plus vigoureuses et des mesures onusiennes, tandis que la MONUC et les autres partenaires doivent redoubler leurs efforts pour mettre sur pied une armée nationale opérationnelle capable de répondre aux besoins et de remplir ses responsabilités sécuritaires.

Les bailleurs devraient faire de l'appareil de coordination dont ils disposent à Kinshasa -- le Comité International d'Appui à la Transition (CIAT) -- un organe beaucoup plus actif, capable de favoriser des avancées concrètes dans cette capitale politiquement paralysée, notamment en matière de réforme du secteur sécuritaire.

Une fois un plan élaboré, le Conseil de Sécurité devrait l'adopter et demander au Secrétaire Général de superviser sa mise en oeuvre via son Représentant Spécial au Congo et de tenir le Conseil étroitement informé.

Si tout cela peut être entrepris ou au moins mis sur les rails dans les toutes prochaines semaines, alors peut-être est-il encore possible d'éviter un nouvel effondrement du Congo et une guerre pour ses richesses[fn]Crisis Group publiera un rapport consacré uniquement à la situation dans les Kivus début 2005.
 Hide Footnote
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Nairobi / Bruxelles, le 17 Décembre 2004

I. Overview

Both wars that devastated the Congo (Democratic Republic) in the past decade and led to some 3.8 million deaths[fn]This is the figure in a recent study by the International Rescue Committee, "Mortality Rates in the Democratic Republic of Congo: Results from a Nationwide Survey, Conducted April-July 2004", December 2004, available at http://www.theirc.org/pdf/DRC_MortalitySurvey2004_RB_8Dec04.pdfHide Footnote  began when Rwandan troops crossed the border into that giant country's unstable eastern region, the Kivus. History may be repeating itself in recent weeks as a Rwandan incursion stirs fears of a third catastrophe, but the situation can still be saved. There is uncertainty about what is actually happening on the ground in the isolated and rugged border terrain -- including whether the Rwandans are holding territory -- but the strong government in Kigali appears to have limited aims, and the weak government in Kinshasa is unlikely to confront the invaders seriously. At the least, however, the crisis threatens the Congo's fragile political transition. At worst it could cause the Great Lakes region to go up in flames again. The international community, including the UN, whose peacekeeping mission (MONUC) has stood by ineffectively, needs to sit all parties down for urgent discussions, decide on a course of action and apply a mix of muscle and diplomacy to make a comprehensive solution possible.

Antagonism between the Kivus' ethnic groups has been steadily rising in the last few months. Increased Rwandan interference in the two eastern provinces will add to the resentment of inhabitants of other origins against those of Rwandan origin whom they tend to view as collaborators with a foreign aggressor. In the recent wars, many Congolese of Rwandan origin, and particularly Tutsis, actively cooperated with the Rwandans and their local allies, the RCD-Goma. They fear a repeat of past pogroms against their community by government soldiers sent from Kinshasa to quell local rebellions or repel Rwandan incursions. Fighting in the past few days for control of Kanyabayonga between reinforcements sent by the government and the North Kivu-based segment of the army made up of former Rwanda-backed rebels and the resulting flight of civilians underscore the dangers of ethnic polarisation and inter-communal violence.

The crisis is rooted in both the failure to deal with security issues in the Kivus and the faltering political process in Kinshasa. Neither the 2002 Pretoria Agreement, which envisages a transition culminating in election of a Congo government in June 2005, nor subsequent bilateral and regional security agreements signed by the parties, have been implemented. A key bargain that remains unfulfilled is definitive Rwandan withdrawal in exchange for disarming of the Democratic Forces for the Liberation of Rwanda (FDLR), the insurgent force with strong links to the génocidaires of 1994. It is time to end the cycle of impunity: donors should link progress on these agreements directly to their aid and those who undermine the agreements need to be held personally responsible for their actions.

Rwanda's reckless decision to play with fire followed almost immediately the summit pledge of eleven regional leaders, including President Paul Kagame, to "fully support the national peace processes in the region and refrain from any acts, statements or attitudes likely to negatively impact them..."[fn]Dar-Es-Salaam Declaration on Peace, Security, Democracy, and Development in the Great Lakes Region", First Summit of Heads of State and Government, Dar-Es-Salaam, 19-20 November 2004, Ch. III, Article 17.Hide Footnote  It has multiple motivations. The 8,000 to 10,000 FDLR fighters in the Kivus are too few and disorganised to pose an imminent military or political threat to the country but they are a grave danger for civilians in the Kivus on whom they prey, including those of Rwandan origin. Kigali also wishes to maintain its political and economic influence over the two potentially rich provinces.

UN Secretary General Kofi Annan should convene an emergency meeting to develop a coherent strategy that addresses all aspects of the crisis: the continuing presence of armed FDLR, Rwandan security needs, and the endangered Congolese political transition. Congo and Rwanda should participate and voice their concerns and proposals.

On its past record, the international community will have no difficulty speaking strongly to the effect that any sign of continued support for the FDLR by the Congolese government, its continued failure to disarm those rebels, a renewed Rwandan incursion, and even continued dithering on the transition by Congolese politicians is unacceptable. More difficult, but necessary, will be to give teeth to those sentiments.

Should Congo or Rwanda fail to fulfil existing obligations or those assumed in the course of the new process that Crisis Group believes must be launched immediately, the Security Council, acting under Chapter VII of the UN Charter in response to the threat to international peace and security, should impose penalties on the culpable party, including a targeted suspension of international assistance (with care to minimise effects on the civilian population); an arms embargo; and an assets freeze and travel ban against high officials.

It will perhaps be even more difficult to reach agreement on realistic measures to deal with the FDLR. Insecurity in the Kivus is a fundamental source of tension and instability, crippling the Congolese transition and poisoning relations between Rwanda and the Congo. The FDLR presence there is a major element of the witches' brew. Unfortunately, the voluntary program of disarmament, demobilisation, repatriation, resettlement, and reintegration (DDR) has failed.[fn]"Third Special Report of the Secretary-General on the UN Organisation Mission in the DR Congo", S/2004/650, 16 August 2004. For simplicity, Crisis Group uses the short form abbreviation DDR in this briefing to cover the five concepts rather than DDRRR.Hide Footnote  Forcible disarmament is called for and has received some verbal support from the African Union (AU) and South Africa. But the Congo's own army (the FARDC) is too weak. MONUC is unwilling and in its present configuration perhaps incapable as well. Creative thinking is needed to devise a workable compromise combining more vigorous FARDC and MONUC steps, while MONUC and others redouble their efforts to establish a functioning national army capable of meeting the Congo's security needs and responsibilities.

Donors should turn the coordination body they have in Kinshasa -- the International Committee in Support of the Transition (CIAT) -- into a much more proactive body to further progress in the politically deadlocked capital, including on the all important reform of the security sector.

Once a plan has been devised, the Security Council should endorse it and request that the Secretary General supervise its implementation through his Special Representative in the Congo and keep the Council closely advised.

If all this can be done, or at least set on its way, within the next few weeks, perhaps another collapse of the Congo and war for its riches can be headed off.[fn]

Nairobi/Brussels, 17 December 2004

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