Commentary / Africa

Derrière le problème des minerais des conflits, la gouvernance du Congo

A la veille de l’entrée en vigueur le 15 avril de l’obligation de rendre publique l’origine des minerais pour les grandes compagnies basées aux Etats-Unis, ICG a effectué une mission au Nord Kivu afin d’évaluer les différentes stratégies de lutte contre les minerais des conflits et leur impact sur le terrain.

Pendant de nombreuses années, l’exploitation illégale des minerais à l’Est du Congo par les acteurs du conflit a été un problème sans solution. Le rapport Kassem[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur l’exploitation illégale des ressources naturelles et autres formes de richesse de la République démocratique du Congo », Conseil de Sécurité, 2002. Ce rapport excluait un embargo ou un moratoire sur les exportations de matières premières en provenance de RDC, mais insistait sur la nécessité de mettre en place des sanctions – interdiction de déplacements et gel des avoirs – contre l’exploitation et le commerce illégaux des ressources naturelles. Outre ces mesures, le rapport insistait aussi sur les mesures institutionnelles d’accompagnement, en particulier la réforme de l’armée et la régulation du commerce des minerais à l’échelle internationale.Hide Footnote et ceux qui l’ont suivi ont démontré que les belligérants se finançaient, entre autres, grâce au commerce de l’or, de la wolframite, du coltan et de la cassitérite, très prisés par l’industrie électronique et évalués à environ 60 millions de dollars par an. L’adoption de la loi Dodd-Frank par le Congrès américain en 2010 a déclenché une floraison d’initiatives internationales pour rendre transparent ce commerce dans la zone des Grands Lacs et éviter qu’il n’alimente les fauteurs de troubles dans l’Est congolais.

La question est donc de savoir dans quelle mesure ces nouvelles initiatives normatives, qui suscitent localement de vives réactions, embarrassent les gouvernements de la région et divisent les experts, ont le potentiel de changer la donne. Deux grandes approches structurent les stratégies de lutte contre l’exploitation et le commerce illégal de minerais en RDC. La première vise à rétablir un contrôle légitime des sites d’exploitation. La deuxième, en aval, vise à réguler le commerce pour empêcher les minerais du conflit d’accéder au marché international. Ces deux grandes approches se renforcent mutuellement mais leurs limitations démontrent qu’elles doivent être accompagnées d’une profonde réforme de gouvernance.

L’échec des tentatives de policer le commerce des minerais

La première initiative pour policer le commerce des minerais est d’origine onusienne et cible les négociants et entreprises en relations d’affaires avec les groupes armés. Différentes résolutions relatives à l’exploitation illicite des ressources naturelles en RDC ont été votées par le Conseil de sécurité de l’ONU depuis le début des années 2000. Faisant référence à la résolution 1493 (2003)[fn]Article 20, Résolution 1493, Conseil de sécurité, 2003.Hide Footnote , la résolution 1596 (2005) prévoit des sanctions (gel des avoirs et interdiction de voyager) à l’encontre des individus agissant en violation de l’embargo imposé sur la vente d’armes aux groupes rebelles de l’Est du Congo[fn]Résolution 1596, Conseil de sécurité, 2005.Hide Footnote . Suite à la résolution 1533 du Conseil de sécurité de l’ONU en 2004, un groupe d’experts a été créé afin d’appuyer le travail du Comité des sanctions. Les relations coupables entre groupes armés, commerçants locaux et sociétés étrangères ayant été documentées dans de nombreux rapports[fn]Voir notamment le « Rapport final du Groupe des experts de l’ONU sur la République démocratique du Congo établi en application de la résolution 1857 (2008) », Conseil de sécurité, 2009, listant les entreprises Thaisarco et Afrimex parmi les compagnies achetant des minerais aux groupes armés ; ou encore le « Rapport final du Groupe des experts de l’ONU sur la République démocratique du Congo établi en application du paragraphe 6 de la résolution 1896 (2009) », Conseil de sécurité, 2010, mettant l’accent sur l’implication des FARDC dans le trafic de minerais.Hide Footnote , le Conseil de sécurité a voté en 2008 la résolution 1856 enjoignant à tous les Etats d’effectuer les démarches nécessaires pour mettre fin au commerce illégal de minerais en RDC[fn]L’article 21 de la résolution 1856  « Engage tous les États, en particulier ceux de la région, à prendre les mesures voulues pour mettre fin au commerce illicite de ressources naturelles, y compris, si nécessaire, par des moyens judiciaires, et, le cas échéant, à lui en rendre compte, et encourage en particulier le Gouvernement de la République démocratique du Congo à s’employer, avec les organisations spécialisées, les institutions financières internationales et la MONUC, ainsi que les pays de la région, à établir un plan qui leur permette d’exercer un contrôle effectif et transparent sur l’exploitation des ressources naturelles, notamment en procédant à un relevé des principaux sites exploités illégalement ».Hide Footnote . Néanmoins, ce système d’identification et de sanction internationales contre les commerçants et sociétés en relation d’affaires avec les groupes armés s’est révélé peu efficace. D’une part, le Comité des sanctions mène une politique très restrictive et n’a sanctionné que 31 personnes et sociétés en cinq ans[fn]Voir la « Liste des personnes et entités visées par les mesures imposées aux paragraphes 13 et 15 de la résolution 1596 (2005) », Conseil de sécurité, actualisée le 1er décembre 2010.Hide Footnote ; d’autre part, du fait d’un manque de volonté politique des Etats, les sanctions édictées restent souvent lettre morte. Enfin, les sociétés incriminées par le groupe des experts changent rapidement d’identité commerciale.

Dans un second temps, la mission des Nations unies en RDC (MONUSCO) s’est impliquée dans la lutte contre la contrebande de minerais et a tenté quelques opérations de police en soutien aux autorités congolaises conformément à l’article 3 de la résolution 1856 (2008) du Conseil de sécurité. Outre ces opérations de police, différentes opérations militaires ont été menées par les Forces Armées de la République Démocratique du Congo (FARDC) avec l’appui de la  MONUSCO afin de rétablir le contrôle des autorités congolaises sur les régions minières en en délogeant les rebelles. Cependant, malgré l’enchaînement des opérations Umoja Wetu (2009), Kimia II (2009), puis Amani Leo (2010), les rebelles ont maintenu leur contrôle sur les petits sites de production. Les FARDC ont certes repris certaines grandes mines dans les territoires de Walikale (Nord Kivu) et de Kalehe (Sud Kivu), mais souvent pour en tirer profit elles-mêmes[fn]Pour plus de précisions sur l’implication des FARDC dans l’exploitation illégale de minerais, voir « Face à un fusil, que peut-on faire ? », Global Witness, juillet 2009, et « The hill belongs to them : the need for international action on Congo’s conflict mineral trade », Global Witness, décembre 2010.Hide Footnote .

Dernière tentative en date pour policer ce secteur d’activités, le président a interdit l’exploitation et le commerce de minerais dans les Kivus et au Maniema le 10 septembre 2010. Assortie d’une injonction de démilitarisation des zones minières[fn]« RDC : minerais de sang, plus d’exploitation minière illégale plus de guerre », Kongotimes, 21 septembre 2010.Hide Footnote , cette interdiction devait illustrer le retour du contrôle de l’Etat dans l’Est. Malheureusement, cette mesure présidentielle n’a mis fin ni à la contrebande de minerais ni à l’implication des militaires dans cette activité[fn]Différentes affaires de commerce de minerais impliquant des militaires de haut rang ont été dévoilées. Une enquête de la BBC a ainsi révélé fin 2010 que le Général-Major Amisi Kumba, le numéro 2 dans la chaîne de commandement des FARDC, aurait conclu un marché avec une entreprise minière, lui octroyant l’exploitation de la mine d’Omate en échange de 25% de l’or extrait chaque mois (« RDC/mine : une enquête de la BBC épingle un général », BBC, 12 novembre 2010). Une autre affaire implique Bosco Ntaganda – visé par des sanctions du Conseil de sécurité et recherché par la Cour pénale internationale – et un jet transportant quatre étrangers et 6.5 millions de dollars pour acheter de l’or. Ce dernier a été intercepté à Goma le 3 février 2011 qu’il chargeait une cargaison 435,6 kg d’or en lingots, sous la supervision d’hommes de Ntaganda. « RDC : Bosco Ntaganda, pour une poignée de dollars », udpsmedia, 23 février 2011.Hide Footnote  et c’est donc sur un constat tacite d’échec qu’elle a finalement été levée le 10 mars 2011.

Ces différentes initiatives coercitives n’ont permis ni de briser ni d’atténuer les relations coupables entre les groupes armés et les acteurs du commerce des minerais. Elles ont, à l’inverse, favorisé une surmilitarisation des zones minières qui déplace le problème sans le résoudre. Les velléités onusiennes de policer ce commerce international ont buté sur le manque de coopération des Etats abritant les principaux négociants et sur l’absence d’un corpus juridique contraignant à l’égard des sociétés importatrices. Tandis que les tentatives de reprise de contrôle étatique ont buté sur la corruption et le caractère clientéliste du pouvoir dans l’Est. L’occultation de cette réalité revient à préconiser des solutions coercitives sans véritable outil de coercition

Face à l’incapacité de reprendre le terrain aux groupes armés et d’imposer une discipline internationale aux négociants, c’est-à-dire de résoudre le problème en amont, des tentatives de régulation en aval ont vu le jour.

Les défis de la régulation normative

Faute de pouvoir rétablir une exploitation légale des minerais dans l’Est congolais, certains acteurs internationaux cherchent désormais à empêcher l’écoulement des « minerais des conflits » sur le marché des premières matières. Ceci implique de localiser les mines sous le contrôle des groupes armés, de mettre en œuvre un mécanisme de traçabilité et de certification entre la mine et le point d’export et d’inciter les importateurs à n’acheter que les minerais certifiés. La cartographie des sites miniers de l’Est congolais existe déjà depuis quelques années grâce au travail de l’International Peace Information Service qui sert de base aux initiatives de traçabilité et certification[fn] La carte interactive des sites miniers établie par l’IPIS est disponible sur :
http://www.ipisresearch.be/maps/MiMiKi/Areas/web/index.html. Les indications pour savoir comment utiliser la carte sont disponibles sur :http://www.ipisresearch.be/mining-sites-kivus.php.Hide Footnote
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Multiples initiatives de traçabilité et certification

En matière de traçabilité et certification de la chaîne d’approvisionnement, l’International Tin Research Institute (ITRI), le Bureau fédéral allemand de géosciences et des ressources naturelles (BGR) et les Nations unies avec leurs centres de négoce construits aux Kivus ont lancé chacun leurs projets dont la mise en œuvre repose sur les administrations congolaises chargées de ce secteur[fn] Il s’agit en l’occurrence des divisions provinciales des mines, du cadastre minier, du Service public d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM) et du Centre d’évaluation, d’expertise et de certification (CEEC).Hide Footnote .

L’initiative de l’ITRI, lancée en 2009 après que certains de ses membres ont été accusés d’acheter indirectement des minerais issus de zones contrôlées par les rebelles[fn] Voir le Rapport du Groupe des experts de 2009 qui met en cause les sociétés Traxys (Belgique) et Thaisarco (Thaïlande). Suite à ce rapport, Thaisarco a publié un communiqué annonçant qu’elle suspendait ses achats de cassitérite au Congo.Hide Footnote , vise à améliorer la traçabilité de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement de minerais extraits en RDC[fn] « Annonce de la mise en œuvre de l’Initiative pour la chaîne d’approvisionnement de l’étain en RDC », ITRI, 10 juillet 2009.Hide Footnote . La première phase avait pour objectif de vérifier la légalité des exportateurs dans les Kivus. La deuxième phase, qui a débuté en juin 2010, vise à tester un système de certification dans les deux sites pilotes de Bisie au Nord-Kivu et de Nyabibwe au Sud Kivu. Ce système consiste à peser, emballer et étiqueter les cargaisons de minerais avant qu’elles ne quittent la mine, et à enregistrer ses différents points de passage pour tracer la chaîne d’approvisionnement. Des audits indépendants doivent également être effectués pour s’assurer que les documents fournis par les comptoirs correspondent à l’information enregistrée dans une banque de données.

Le BGR a conçu un système plus complet que celui de l’ITRI – le « Certified Trading Chain » – en incluant des critères de transparence et d’éthique environnementale et sociale dans leur système de certification, ainsi qu’une méthode de traçage géochimique des minerais[fn] « Mineral certification at the BGR », BGR.Hide Footnote . Sur la base d’un recensement et d’une certification des lieux de production, il s’agit de mettre aussi en place un dispositif d’emballage et d’étiquetage des cargaisons sortant des mines. Mais cette initiative prévoit en plus d’identifier l’empreinte géochimique des minerais afin de pouvoir déterminer leur provenance géographique. Ce système ajoute à la certification administrative de l’origine des minerais une traçabilité scientifique et une certification sociale et environnementale des sites de production.

A ces deux initiatives s’ajoute la création de quatre centres de négoce au Nord et Sud Kivu[fn]Radio Okapi, 16 décembre 2010, «  Roger Meece : « La MONUSCO construit 4 centres de négoce au Nord et Sud-Kivu ».Hide Footnote , conformément aux recommandations de la résolution 1906 du Conseil de sécurité en 2009[fn]Résolution 1906, Conseil de sécurité, 2009.Hide Footnote . Ces centres devraient permettre de centraliser la production et, de ce fait, faciliter son contrôle et sa certification par les administrations congolaises. La MONUSCO procède à la formation des policiers qui seront chargés de sécuriser ces centres.

Le devoir de diligence raisonnable ou le contrôle par le marché

Le principe de diligence raisonnable édicté par l’OCDE est resté pendant longtemps sans valeur juridique contraignante jusqu’à la loi américaine Dodd-Frank votée le 21 juillet 2010. Dans le sillage des réflexions sur la responsabilité sociale des entreprises et des principes directeurs sur l’engagement dans les zones de conflit[fn] « Les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales », OCDE, 2008.Hide Footnote , l’OCDE a finalisé une méthodologie pour la diligence raisonnable à l’intention de l’industrie[fn]« Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque », OCDE (2010).Hide Footnote , qui encourage les compagnies à  établir des mesures de contrôle et de traçabilité de leur chaîne d’approvisionnement en minerais, rendre ces mesures publiques et se soumettre à un audit externe. Cependant, l’aspect non contraignant de ces mesures de diligence raisonnable limite leur efficacité, tout comme c’est déjà le cas pour les principes directeurs. OECD Watch[fn]« Evaluation de la contribution des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales au comportement responsable des entreprises », OECD Watch, juin 2010.Hide Footnote a en effet conclu en 2010 que ces derniers sont insuffisants pour assainir le commerce de minerais du fait d’un manque de volonté politique et de l’absence de valeur contraignante.

Le Congrès a fait sortir le principe de diligence raisonnable du flou de la « soft law » pour l’intégrer au droit américain avec la loi Dodd-Frank.  La section 1502 de cette loi exige que la Commission des opérations boursières américaine élabore des règles obligeant les entreprises à rendre publique l’origine de leurs minerais. Ces mesures prévoient un contrôle en trois étapes pour les sociétés cotées à Wall Street[fn]La Commission des opérations boursières américaine a formulé cespropositions le 15 décembre 2010 et elles devaient entrer en vigueur le 15 avril 2011, mais leur mise en oeuvre a été retardée suite aux plaintes des pays des Grands Lacs et aux pressions exercées par les industries. L’industrie électronique, grande consommatrice de ces minéraux, est la plus affectée.Hide Footnote . Dans un premier temps, les entreprises doivent déterminer si la wolframite, le coltan, la cassitérite et l’or font partie de leurs composants. Si tel est le cas, elles doivent mener une enquête en mobilisant des moyens « raisonnables » pour localiser la provenance de leurs minerais. Pour celles qui passent cette étape avec succès, en publiant dans leur rapport annuel les démarches qui leur ont permis de conclure que leurs minerais n’ont pas été extraits en RDC et dans les pays voisins, leurs produits seront labellisés ‘DRC conflict free’. Les sociétés qui ne peuvent donner aucune indication sur l’origine de leur minerais ou celles qui ont déterminé qu’ils proviennent de RDC et des pays voisins, doivent déterminer l’origine exacte des minerais afin de vérifier qu’ils ne viennent pas d’une mine contrôlée par les rebelles. A cette étape un rapport détaillé est exigé, incluant l’évaluation d’un auditeur externe. Leurs produits ne recevront le label ‘DRC conflict free’ que si elles démontrent que leurs minerais sont issus de mines échappant aux groupes armés ou sous le contrôle des forces gouvernementales. En imposant des obligations de vérification et de publicité aux entreprises, la loi américaine confie aux consommateurs le pouvoir de sanctionner celles qui n’auraient pas un comportement éthique.

Non seulement la loi Dodd-Frank représente un saut qualitatif en rendant obligatoire le principe de diligence raisonnable mais elle a aussi un effet d’entraînement en Europe, un autre grand importateur de minerais congolais. Au niveau européen, une réglementation similaire à la loi Dodd-Frank est en gestation[fn]Article 14 de la « Résolution du Parlement européen du 7 octobre 2010 sur les défaillances dans le domaine de la protection des droits de l’homme et de la justice en République démocratique du Congo » ; article 8 de la « Résolution du Parlement européen du 15 décembre 2010 sur l’avenir du partenariat stratégique UE-Afrique à la suite du troisième sommet UE-Afrique ».Hide Footnote . De son côté, les autorités minières congolaises se sont engagées le 1er mars à mettre en œuvre les procédures de traçabilité développées par l’assistance technique allemande et à formaliser le secteur artisanal dans l’Est du pays.

Au-delà des techniques de contrôle et de régulation: un problème de gouvernance

Complémentaires, l’approche par la régulation et l’approche par le contrôle se heurtent à de sérieux problèmes de faisabilité, fiabilité et sécurité qui renvoient au problème plus global de gouvernance de l’Est congolais. De ce fait, ces approches ont déjà des conséquences inattendues –  un embargo de fait depuis le début du mois d’avril[fn]Les sociétés de négoce ont signifié aux comptoirs qu’elles n’achèteraient plus de minerais sans certification. Cela se traduira par un manque à gagner considérable pour la balance commerciale du Rwanda (dont les exportations de coltan, cassitérite et wolframite représentaient en 2009 environ 28% du total des exportations) et surtout pour le Nord Kivu dont les exportations ont déjà chuté l’année passée (- 16% pour le coltan et – 37% pour la cassitérite de 2009 à 2010). Entretien de Crisis Group, administration des mines et représentants de comptoirs, Goma, avril 2011. Voir aussi « Au nom de la paix, sacrifier l’économie ? La nouvelle législation américaine des minerais des conflits pour la RDC », Pole Institut, 14 août 2010.Hide Footnote  – à défaut d’avoir l’impact espéré.

Faisabilité

Conçues par des acteurs internationaux, les initiatives développées jusqu’ici vont reposer sur les Etats producteurs pour leur mise en œuvre. Ces derniers ainsi que la Conférence Internationale de la Région des Grands Lacs (CIRGL) reçoivent certes une assistance technique de partenaires étrangers, au premier rang desquels l’Allemagne[fn]Par le biais à la fois de son agence de coopération et du BGR, l’Allemagne fournit une assistance technique sur ce sujet à la CIRGL et aux gouvernements congolais et rwandais.Hide Footnote . Hormis le fait qu’elle manque de coordination et risque d’aboutir à plusieurs systèmes de certification dans les Grands Lacs, cette assistance technique n’est pas en mesure de combler le déficit notoire de capacité administrative. Concernant la certification, les pays des Grands Lacs s’estiment eux-mêmes dépassés par la tâche et plaident tous en faveur d’un délai de grâce de la part de Washington[fn]Lettre du 18 février 2011 du directeur de l’autorité rwandaise des mines et de la géologie à Electronic Industry Citizenship Coalition et lettre du 25 février 2011 du président du comité des mines de la FEC du Nord-Kivu au président de la Commission des opérations boursières. Radio Okapi, 1er avril, « Loi Obama sur les minerais du sang : la société civile du Nord-Kivu demande un moratoire ».Hide Footnote . De loin l’Etat le mieux organisé de la région, le Rwanda a demandé une extension des délais tout comme la RDC qui s’interroge encore sur la couverture administrative d’un environnement minier grand comme le Royaume-Uni, à la fois informel et violent. Même si les réglementations nationales relatives à la certification et la traçabilité étaient adoptées dans tous les pays des Grands Lacs, les capacités administratives de mise en œuvre feraient tout simplement défaut (ni le budget ni le personnel des divisions provinciales des mines du Nord et Sud Kivu n’ont été augmentés). Dans le domaine douanier, ce manque de capacité de contrôle signifie que le problème de la contrebande, particulièrement aigu pour l’or (90% de l’or serait exporté en contrebande contre 35% de la cassitérite[fn]Conférence de Nairobi organisée par l’OCDE et la CIRGL, 29-30 septembre 2010 ; « Promoting legal mineral trade in Africa’s Great Lakes region », Resource Consulting Services, mai 2010.Hide Footnote ), reste entier. Contraints de mettre en œuvre une politique dont ils n’ont pas les moyens, les pays de la région des Grands Lacs sont dans l’impasse.

Fiabilité

Outre la capacité des administrations nationales, les initiatives de traçabilité et de certification reposent sur l’intégrité de ces administrations et de leurs donneurs d’ordre au niveau politique. Or, le secteur des ressources naturelles est victime d’une forte corruption. Le problème de la corruption pollue aussi bien les tentatives de policer le secteur que les tentatives de régulation. L’affaire dite du jet de Goma qui a abouti à la libération contre trois millions de dollars des étrangers arrêtés et à l’absence de poursuites à l’égard du général Bosco Ntaganda en dit long sur l’ampleur de la corruption dans le secteur minier[fn]Les étrangers ont finalement été libérés le 25 mars contre une amende de 3 millions de dollars. « RD Congo : libération de quatre étrangers soupçonnés de trafic d’or », Afrique en ligne, 26 mars 2011. Une autre affaire récente concerne le trafic de 2,5 tonnes d’or, disparus du Nord Kivu en janvier 2011, interceptés au Kenya en février, et disparus de nouveau après qu’un employé de la KRA (Kenya Revenue Authority) chargé de l’enquête a été abattu. En visite surprise à Nairobi le 3 mars 2011, Kabila a annoncé la mise en place d’une commission d’investigation conjointe pour élucider cette affaire. Voir l’article « Kenya : enquête sur le commerce illégal d’or en provenance de la RD Congo », Afrique en ligne, 9 mars 2011. Voir également « Les minerais de sang : un secteur économique criminalisé à l’Est de la RDC », Pole Institut, novembre 2010.Hide Footnote . Cette corruption va faire planer un doute sérieux et durable sur la fiabilité d’une certification strictement nationale[fn]Sur la corruption en RDC, voir le Briefing Afrique de Crisis Group N°73,Congo: l’enlisement du projet démocratique, 8 avril 2010.Hide Footnote . Alors que les filières d’or entre l’Ouganda et la RDC et de coltan/cassitérite entre le Rwanda et la RDC ont été documentées par les rapports de l’ONU et des ONG, l’Ouganda déclare ne plus importer d’or de RDC et le Rwanda affirme que la majorité de la cassitérite que le pays exporte est d’origine rwandaise[fn] « The hill belongs to them: the need for international action on Congo’s conflict mineral trade », Global Witness, 14 décembre 2010.Hide Footnote . In fine, en raison des vrais/faux certificats, les acheteurs, même de bonne foi, courront toujours le risque d’acheter des minerais du sang ‘certifiés’.

La diligence raisonnable pose un problème de fiabilité plus subtil : celui de la qualité et de l’indépendance des audits. La crédibilité de la diligence raisonnable repose complètement sur une vérification des déclarations des entreprises aussi exhaustive que possible par un tiers indépendant. Les modalités de ces audits n’ont pas encore été définies mais il est indispensable qu’ils présentent toutes les garanties d’indépendance et qu’ils portent sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement de la mine aux sociétés d’électronique.

Sécurité

Loin d’avoir diminué, la militarisation des sites de production s’est accrue ces deux dernières années à la faveur des opérations militaires contre les groupes armés et de l’intégration des milices au sein de l’armée[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°165, Congo : pas de stabilité au Kivu malgré le rapprochement avec le Rwanda, 16 novembre 2010.Hide Footnote . Cette militarisation a pour conséquences des violences sur les civils et le développement de comportements mafieux entre opérateurs miniers. Compte-tenu de la corruption et les problèmes de salaire qui affectent les services de sécurité[fn]Entretien de Crisis Group, membres de la MONUSCO, Goma, avril 2011.Hide Footnote , le fait de leur confier les centres de négoce n’est pas de nature à rassurer. La question se pose actuellement de savoir dans quelle mesure la militarisation des sites miniers qui devrait s’intensifier avec la nouvelle vague d’intégration des groupes armés est compatible avec les processus de certification administrative, sociale et environnementale[fn]La mine de Bisie, par exemple, est un des sites pilotes de l’ITRI et est depuis 2009 sous la coupe d’ex-miliciens intégrés dans l’armée. Les Forces Républicaines Fédéralistes et plusieurs groupes Mai-Mai ont été récemment intégrés dans les forces de sécurité. Entretien de Crisis Group, membres de la MONUSCO, Goma, avril 2011.Hide Footnote . Passer du contrôle des groupes armés à celui des FARDC ne signifie pas que la violence et l’exploitation des populations diminueront drastiquement dans les zones minières car l’armée est la première source de violences[fn]« Troisième rapport conjoint des sept experts des Nations Unies sur la situation en République démocratique du Congo », Conseil des droits de l’homme, 9 mars 2011.Hide Footnote , reste impayée et l’intégration des groupes armés ressemble à un tour de passe-passe. Le contrôle militaire de sites miniers et de certaines routes commerciales étant la base de la militarisation de l’économie locale, les agendas d’intégration des groupes armés et de démilitarisation des mines sont éminemment contradictoires.

Ces problèmes de faisabilité, fiabilité et sécurité révèlent l’ampleur du défi de  gouvernance étatique dans les Grands Lacs en général et dans l’Est de la RDC en particulier. L’existence d’une armée indisciplinée et impayée, la militarisation de l’économie de l’Est congolais, l’ampleur de l’économie informelle, la corruption par des réseaux d’élite nécessitent une réforme profonde de l’armée en particulier et de l’administration en général. Les solutions actuellement proposées au problème des minerais des conflits ne peuvent éviter que momentanément ces sujets délicats qui étaient déjà énumérés dans le rapport Kassem en 2002. A l’heure de la course mondiale aux matières premières, le problème des minerais des conflits requiert un traitement politique et non technique. Ce n’est pas une solution technique qui évitera au commerce des minerais d’alimenter le conflit, mais c’est une gouvernance fondée sur l’Etat de droit qui rendra applicable la solution technique actuellement proposée. En cas d’échec, l’un des moteurs économiques de la région des Grands Lacs risque tout simplement de s’arrêter.

Q&A / Africa

Understanding the New U.S. Terrorism Designations in Africa

The U.S. has designated two armed groups in the DRC and in Mozambique as terrorist organisations, claiming they are affiliated with the Islamic State, and creating potential legal peril for peacemakers who may deal with them. Crisis Group analyses the implications.

Which armed groups did the U.S. designate under its terrorism authorities and what is their backstory?

Last week the U.S Department of State designated two armed groups in the Democratic Republic of Congo (DRC) and Mozambique, as well as their leaders. U.S. officials allege that these two groups – the Allied Democratic Forces (ADF) in the DRC, and Ahlu Sunna Wal Jammah (ASWJ) in Mozambique – have become Islamic State (ISIS) franchises. It refers to them as the Islamic State of Iraq and Syria – Democratic Republic of the Congo (ISIS-DRC) and the Islamic State of Iraq and Syria – Mozambique (ISIS-Mozambique). ASWJ is also known locally as Al-Shabaab, although it is distinct from its Somali namesake.

The U.S. designations come amid expressions of increasing alarm in Washington that despite the end of ISIS’s physical caliphate in the Levant, the group could be gaining influence elsewhere, especially in Africa. Already, local groups in Nigeria and the Sahel fight under ISIS’s banner. Since 2019, ISIS has stated that its “Central Africa Province” includes parts of the DRC and Mozambique, where it says it has developed alliances with local armed groups, including the ADF and ASWJ.

The ADF and ASWJ are groups whose violence has historically been first and foremost driven by local dynamics and grievances. They recruit mainly local fighters.

Although it emerged in the 1990s as an Islamist movement fighting the Ugandan state, the ADF has since the 2000s mostly been active in the northern part of the DRC’s North Kivu province, where it has recruited Congolese fighters, including by force, and entrenched itself by manipulating disputes among local chiefs and communities in areas under its control. Having developed tactical alliances with both senior army officers and armed groups fighting security forces, it both fuels and feeds off an internecine and murky conflict on the ground.

In Mozambique, ASWJ formed when frustrated youth, including local petty traders and poor fishermen, began building their own mosques and prayer houses in Cabo Delgado province and challenging established religious leaders they saw as too close to state authorities. As the police clamped down, they eventually took up arms, launching their first attack in 2017. Some former ruby miners, expelled from mining concessions earlier that year, also joined the fight, according to Crisis Group’s research.

There is some evidence of prior contacts between the two designated groups. Local observers and officials in the DRC and Mozambique say that there are some known cases of Mozambicans, including some of the leaders of ASWJ, travelling to the DRC for training, but these movements are believed to have ended years ago. The U.S. Department of State says the two groups are “distinct”.

Women wait in line during a World Food Program distribution at a school in Matuge district in northern Mozambique, 24 February 2021. AFP/Alfredo Zuniga

How dangerous are the ADF and ASWJ?

Both the ADF and ASWJ have grown more dangerous over the years, becoming increasingly bold in their attacks against security forces while inflicting terrible violence against civilians.

The ADF, long dormant in the DRC, first began resurfacing again in 2014, mainly committing atrocities against civilians in gruesome machete attacks. From 2017, the group then began turning its attention increasingly against government security forces and UN peacekeepers. Its operations became more sophisticated and used greater firepower. According to a December 2020 report by UN investigators in the DRC, the ADF has over time also become better at building improvised explosive devices, although it has nothing like the ISIS core’s expertise.

Recent Congolese military operations between late 2019 and October 2020 have killed hundreds of fighters belonging to the ADF, which Crisis Group’s research indicates is now split into competing factions. Some elements have moved east to the foothills of the Rwenzori mountains bordering Uganda, and some north into neighbouring Ituri province, where they have been involved in reported killings.

In Mozambique, ASWJ has become significantly more dangerous and sophisticated since it first started up in 2017. In the early stages of the insurgency, attackers grouped in small packs of a few fighters to attack remote police outposts or villages, often brandishing blunt weapons. But by early 2020, the insurgents had taken significant stockpiles of weapons from government security forces and were able to mount attacks on district capitals, including the port of Mocimboa da Praia. Government forces fled the city in August and have yet to retake it. Violence against civilians also escalated over the past year, as the insurgency swept south towards the provincial capital Pemba, with numerous credible reports of atrocities committed by ASWJ fighters.

In recent months, security forces working with foreign military contractors from South Africa have caused the group some setbacks, destroying some of their camps and storage facilities in the bush. Nevertheless, insurgents continue to regroup and mount guerrilla attacks on security forces, while also plundering villages for food.

Are countries in the region concerned about these groups?

Yes, although for the time being the DRC’s and Mozambique’s neighbours in the Great Lakes region and Southern Africa are less concerned about the groups’ possible territorial ambitions than the threat they might pose to public spaces in their capitals and other locations. Some worry that they will face the kind of attacks that Kenya has seen in recent years in Nairobi, or that Uganda saw in Kampala in 2010. Somalia’s Al-Shabaab jihadist group has claimed responsibility for the Nairobi and Kampala attacks, although some Ugandan security sources believe the latter was carried out with assistance from ADF operatives. South Africa also shows signs of being worried about militant groups, including those from the Great Lakes region and Mozambique, using its territory as a base or safe haven, and about possible links between home-grown militants in South Africa and those in the DRC and Mozambique.

What is the Islamic State’s relationship with the two groups?

Crisis Group has shown in the past how ISIS was able to strengthen and shape the tactics of the Boko Haram faction that became the Islamic State in West Africa Province (ISWAP) by deploying a limited amount of resources, training and instruction, although any influence ISIS possessed did not transform the movement’s overwhelmingly local aspirations. There is little to suggest that ISIS has gained anything like that level of sway over either the ADF or ASWJ, much less the ability to exert command and control over them.   

A recent study on the ADF by George Washington University, which some U.S. officials privately endorse, provides evidence that ISIS has given financial assistance to the DRC group, and that there have been communications between the two organisations. Specifically, the report details financial transactions between Waleed Ahmed Zein, an ISIS financial operative who was sanctioned by the U.S. Department of Treasury in September 2018, and his alleged ADF contacts. It additionally details cases where ISIS disseminated propaganda about ADF attacks and presents ISIS-published photos of ADF leader Seka Musa Baluku, who according to the study has pledged allegiance to the global ISIS leadership, preaching to his recruits.

The study also states, however, that it has found “no evidence of direct command and control orders” from ISIS to the ADF. The December 2020 UN report states that even if ISIS claimed 46 purported ADF attacks in 2020, compared to 29 in 2019, many of the claims inaccurately described the attacks’ locations and dates, leading the authors to conclude that ISIS had “limited knowledge and control” of these operations. In the meantime, sources close to the ADF say one ADF faction appears to have rejected ISIS and may even be turning against Baluku’s group.

Similarly, while there is evidence that ISIS has had some contact with jihadists in Mozambique, it is unclear how close or meaningful their ties are. In a report issued last year, UN investigators working on Somalia stated that Mohamed Ahmed “Qahiye”, a native of the semi-autonomous region of Puntland in northern Somalia and a member of an ISIS-linked Al-Shabaab splinter group, had travelled to Mozambique in early 2020. Regional security sources say he is a trainer and a bomb-maker. While ASWJ attacks did become more sophisticated in 2020, the group has yet to show evidence of explosive device capacities.

In addition, communication between the groups and some coordination in disseminating propaganda does not suggest especially close links. When ASWJ took control of the port of Mocimboa da Praia in August, ISIS did not broadcast this in its Al-Naba magazine for two weeks. Nor has it claimed any ASWJ attack as its own since October. U.S. officials say this is because the ISIS core’s media wing is under pressure that currently limits its output.

Are there foreign fighters in ASWJ?

Yes. The biggest cohort of foreigners fighting within the ranks of ASWJ, according to government officials, regional security sources and eyewitnesses interviewed by Crisis Group, are from Tanzania. Many of them appear to be acolytes of Aboud Rogo, a former Kenyan cleric who was linked to both al-Qaeda and Al-Shabaab in Somalia and who was assassinated in 2012. Abu Yasir Hassan, whom the U.S. has identified as ASWJ’s leader, is also Tanzanian.

What will be the effect of these designations and how might authorities in the DRC and Mozambique manage the fallout?

Among other things, the terrorism listings freeze all of the assets under U.S. jurisdiction that belong to the ADF and ASWJ or their designated leaders, and make it a U.S. criminal offense to knowingly provide material support to any of the designees.  

While the sanctions that flow from these designations in theory do not criminalise all contact with the two groups, they are extremely broad, and their implementation could create problems for both humanitarians and peacemakers. Humanitarian agencies may shrink from providing support to vulnerable populations in Mozambique and the DRC if they believe they might end up resourcing someone who could later be accused of being an ADF or ASWJ member. Government or UN officials who might want to put resources into the hands of insurgents or fighters in order to, for example, transport them to a forum for peace negotiations, could technically also fall foul of the material support restrictions that flow from the designations.

Nor is there much likelihood that the designations will lead to a quick dismantling of these armed groups, which manage much of their money in cash or via forms of money transfer that will require painstaking work to investigate and chase, and may put them beyond the reach of U.S. sanctions.

The U.S. designations meanwhile could unintentionally send a counterproductive signal to political actors in the region. Especially in the DRC and Mozambique, where these measures are not fully understood even by top policymakers, they could be used by hardliners to justify calls for addressing the challenge posed by the ADF and ASWJ through military action alone. Diplomats in the region also now wonder whether the official unveiling of a U.S. military training program for Mozambique right after the sanctions were announced will be the thin end of the wedge for more U.S. military engagement in the gas-rich country. So far, however, the Mozambican government has signalled very clearly it does not want any foreign boots touching the soil of Cabo Delgado. Military operations in the DRC and Mozambique have recently dented both groups, but tackling the threat they pose will require a broader approach, including efforts to appeal to the Congolese and Mozambican citizens who respectively make up the bulk of fighters in both groups.

Contributors

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Deputy Director, Africa Program
DinoMahtani
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Project Director, Great Lakes
PMvandeWalle
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Senior Consultant, Southern Africa
PiersPigou
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Researcher, Horn of Africa
Meron_El