Derrière le problème des minerais des conflits, la gouvernance du Congo
Derrière le problème des minerais des conflits, la gouvernance du Congo
Supporting Dialogue and Demobilisation in the DR Congo
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Commentary / Africa

Derrière le problème des minerais des conflits, la gouvernance du Congo

A la veille de l’entrée en vigueur le 15 avril de l’obligation de rendre publique l’origine des minerais pour les grandes compagnies basées aux Etats-Unis, ICG a effectué une mission au Nord Kivu afin d’évaluer les différentes stratégies de lutte contre les minerais des conflits et leur impact sur le terrain.

Pendant de nombreuses années, l’exploitation illégale des minerais à l’Est du Congo par les acteurs du conflit a été un problème sans solution. Le rapport Kassem[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur l’exploitation illégale des ressources naturelles et autres formes de richesse de la République démocratique du Congo », Conseil de Sécurité, 2002. Ce rapport excluait un embargo ou un moratoire sur les exportations de matières premières en provenance de RDC, mais insistait sur la nécessité de mettre en place des sanctions – interdiction de déplacements et gel des avoirs – contre l’exploitation et le commerce illégaux des ressources naturelles. Outre ces mesures, le rapport insistait aussi sur les mesures institutionnelles d’accompagnement, en particulier la réforme de l’armée et la régulation du commerce des minerais à l’échelle internationale.Hide Footnote et ceux qui l’ont suivi ont démontré que les belligérants se finançaient, entre autres, grâce au commerce de l’or, de la wolframite, du coltan et de la cassitérite, très prisés par l’industrie électronique et évalués à environ 60 millions de dollars par an. L’adoption de la loi Dodd-Frank par le Congrès américain en 2010 a déclenché une floraison d’initiatives internationales pour rendre transparent ce commerce dans la zone des Grands Lacs et éviter qu’il n’alimente les fauteurs de troubles dans l’Est congolais.

La question est donc de savoir dans quelle mesure ces nouvelles initiatives normatives, qui suscitent localement de vives réactions, embarrassent les gouvernements de la région et divisent les experts, ont le potentiel de changer la donne. Deux grandes approches structurent les stratégies de lutte contre l’exploitation et le commerce illégal de minerais en RDC. La première vise à rétablir un contrôle légitime des sites d’exploitation. La deuxième, en aval, vise à réguler le commerce pour empêcher les minerais du conflit d’accéder au marché international. Ces deux grandes approches se renforcent mutuellement mais leurs limitations démontrent qu’elles doivent être accompagnées d’une profonde réforme de gouvernance.

I. L’échec des tentatives de policer le commerce des minerais

La première initiative pour policer le commerce des minerais est d’origine onusienne et cible les négociants et entreprises en relations d’affaires avec les groupes armés. Différentes résolutions relatives à l’exploitation illicite des ressources naturelles en RDC ont été votées par le Conseil de sécurité de l’ONU depuis le début des années 2000. Faisant référence à la résolution 1493 (2003)[fn]Article 20, Résolution 1493, Conseil de sécurité, 2003. Hide Footnote , la résolution 1596 (2005) prévoit des sanctions (gel des avoirs et interdiction de voyager) à l’encontre des individus agissant en violation de l’embargo imposé sur la vente d’armes aux groupes rebelles de l’Est du Congo[fn]Résolution 1596, Conseil de sécurité, 2005.Hide Footnote . Suite à la résolution 1533 du Conseil de sécurité de l’ONU en 2004, un groupe d’experts a été créé afin d’appuyer le travail du Comité des sanctions. Les relations coupables entre groupes armés, commerçants locaux et sociétés étrangères ayant été documentées dans de nombreux rapports[fn]Voir notamment le « Rapport final du Groupe des experts de l’ONU sur la République démocratique du Congo établi en application de la résolution 1857 (2008) », Conseil de sécurité, 2009, listant les entreprises Thaisarco et Afrimex parmi les compagnies achetant des minerais aux groupes armés ; ou encore le « Rapport final du Groupe des experts de l’ONU sur la République démocratique du Congo établi en application du paragraphe 6 de la résolution 1896 (2009) », Conseil de sécurité, 2010, mettant l’accent sur l’implication des FARDC dans le trafic de minerais.Hide Footnote , le Conseil de sécurité a voté en 2008 la résolution 1856 enjoignant à tous les Etats d’effectuer les démarches nécessaires pour mettre fin au commerce illégal de minerais en RDC[fn]L’article 21 de la résolution 1856  « Engage tous les États, en particulier ceux de la région, à prendre les mesures voulues pour mettre fin au commerce illicite de ressources naturelles, y compris, si nécessaire, par des moyens judiciaires, et, le cas échéant, à lui en rendre compte, et encourage en particulier le Gouvernement de la République démocratique du Congo à s’employer, avec les organisations spécialisées, les institutions financières internationales et la MONUC, ainsi que les pays de la région, à établir un plan qui leur permette d’exercer un contrôle effectif et transparent sur l’exploitation des ressources naturelles, notamment en procédant à un relevé des principaux sites exploités illégalement ».Hide Footnote . Néanmoins, ce système d’identification et de sanction internationales contre les commerçants et sociétés en relation d’affaires avec les groupes armés s’est révélé peu efficace. D’une part, le Comité des sanctions mène une politique très restrictive et n’a sanctionné que 31 personnes et sociétés en cinq ans[fn]Voir la « Liste des personnes et entités visées par les mesures imposées aux paragraphes 13 et 15 de la résolution 1596 (2005) », Conseil de sécurité, actualisée le 1er décembre 2010.Hide Footnote ; d’autre part, du fait d’un manque de volonté politique des Etats, les sanctions édictées restent souvent lettre morte. Enfin, les sociétés incriminées par le groupe des experts changent rapidement d’identité commerciale.

Dans un second temps, la mission des Nations unies en RDC (MONUSCO) s’est impliquée dans la lutte contre la contrebande de minerais et a tenté quelques opérations de police en soutien aux autorités congolaises conformément à l’article 3 de la résolution 1856 (2008) du Conseil de sécurité. Outre ces opérations de police, différentes opérations militaires ont été menées par les Forces Armées de la République Démocratique du Congo (FARDC) avec l’appui de la  MONUSCO afin de rétablir le contrôle des autorités congolaises sur les régions minières en en délogeant les rebelles. Cependant, malgré l’enchaînement des opérations Umoja Wetu (2009), Kimia II (2009), puis Amani Leo (2010), les rebelles ont maintenu leur contrôle sur les petits sites de production. Les FARDC ont certes repris certaines grandes mines dans les territoires de Walikale (Nord Kivu) et de Kalehe (Sud Kivu), mais souvent pour en tirer profit elles-mêmes[fn]Pour plus de précisions sur l’implication des FARDC dans l’exploitation illégale de minerais, voir « Face à un fusil, que peut-on faire ? », Global Witness, juillet 2009, et « The hill belongs to them : the need for international action on Congo’s conflict mineral trade », Global Witness, décembre 2010. .Hide Footnote .

Dernière tentative en date pour policer ce secteur d’activités, le président a interdit l’exploitation et le commerce de minerais dans les Kivus et au Maniema le 10 septembre 2010. Assortie d’une injonction de démilitarisation des zones minières[fn]« RDC : minerais de sang, plus d’exploitation minière illégale plus de guerre », Kongotimes, 21 septembre 2010.Hide Footnote , cette interdiction devait illustrer le retour du contrôle de l’Etat dans l’Est. Malheureusement, cette mesure présidentielle n’a mis fin ni à la contrebande de minerais ni à l’implication des militaires dans cette activité[fn]Différentes affaires de commerce de minerais impliquant des militaires de haut rang ont été dévoilées. Une enquête de la BBC a ainsi révélé fin 2010 que le Général-Major Amisi Kumba, le numéro 2 dans la chaîne de commandement des FARDC, aurait conclu un marché avec une entreprise minière, lui octroyant l’exploitation de la mine d’Omate en échange de 25% de l’or extrait chaque mois (« RDC/mine : une enquête de la BBC épingle un général », BBC, 12 novembre 2010). Une autre affaire implique Bosco Ntaganda – visé par des sanctions du Conseil de sécurité et recherché par la Cour pénale internationale - et un jet transportant quatre étrangers et 6.5 millions de dollars pour acheter de l’or. Ce dernier a été intercepté à Goma le 3 février 2011 qu’il chargeait une cargaison 435,6 kg d’or en lingots, sous la supervision d’hommes de Ntaganda. « RDC : Bosco Ntaganda, pour une poignée de dollars », udpsmedia, 23 février 2011.Hide Footnote  et c’est donc sur un constat tacite d’échec qu’elle a finalement été levée le 10 mars 2011.

Ces différentes initiatives coercitives n’ont permis ni de briser ni d’atténuer les relations coupables entre les groupes armés et les acteurs du commerce des minerais. Elles ont, à l’inverse, favorisé une surmilitarisation des zones minières qui déplace le problème sans le résoudre. Les velléités onusiennes de policer ce commerce international ont buté sur le manque de coopération des Etats abritant les principaux négociants et sur l’absence d’un corpus juridique contraignant à l’égard des sociétés importatrices. Tandis que les tentatives de reprise de contrôle étatique ont buté sur la corruption et le caractère clientéliste du pouvoir dans l’Est. L’occultation de cette réalité revient à préconiser des solutions coercitives sans véritable outil de coercition

Face à l’incapacité de reprendre le terrain aux groupes armés et d’imposer une discipline internationale aux négociants, c’est-à-dire de résoudre le problème en amont, des tentatives de régulation en aval ont vu le jour.

II. Les défis de la régulation normative

Faute de pouvoir rétablir une exploitation légale des minerais dans l’Est congolais, certains acteurs internationaux cherchent désormais à empêcher l’écoulement des « minerais des conflits » sur le marché des premières matières. Ceci implique de localiser les mines sous le contrôle des groupes armés, de mettre en œuvre un mécanisme de traçabilité et de certification entre la mine et le point d’export et d’inciter les importateurs à n’acheter que les minerais certifiés. La cartographie des sites miniers de l’Est congolais existe déjà depuis quelques années grâce au travail de l’International Peace Information Service qui sert de base aux initiatives de traçabilité et certification[fn]
La carte interactive des sites miniers établie par l’IPIS est disponible sur :
http://www.ipisresearch.be/maps/MiMiKi/Areas/web/index.html . Les indications pour savoir comment utiliser la carte sont disponibles sur : http://www.ipisresearch.be/mining-sites-kivus.php Hide Footnote
.

  • Multiples initiatives de traçabilité et certification

En matière de traçabilité et certification de la chaîne d’approvisionnement, l’International Tin Research Institute (ITRI), le Bureau fédéral allemand de géosciences et des ressources naturelles (BGR) et les Nations unies avec leurs centres de négoce construits aux Kivus ont lancé chacun leurs projets dont la mise en œuvre repose sur les administrations congolaises chargées de ce secteur[fn]Il s’agit en l’occurrence des divisions provinciales des mines, du cadastre minier, du Service public d'Assistance et d'Encadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM) et du Centre d’évaluation, d’expertise et de certification (CEEC).Hide Footnote .

L’initiative de l’ITRI, lancée en 2009 après que certains de ses membres ont été accusés d’acheter indirectement des minerais issus de zones contrôlées par les rebelles,[fn]Voir le Rapport du Groupe des experts de 2009 qui met en cause les sociétés Traxys (Belgique) et Thaisarco (Thaïlande). Suite à ce rapport, Thaisarco a publié un communiqué annonçant qu’elle suspendait ses achats de cassitérite au Congo.Hide Footnote vise à améliorer la traçabilité de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement de minerais extraits en RDC.[fn]« Annonce de la mise en œuvre de l’Initiative pour la chaîne d’approvisionnement de l’étain en RDC », ITRI, 10 juillet 2009.Hide Footnote La première phase avait pour objectif de vérifier la légalité des exportateurs dans les Kivus. La deuxième phase, qui a débuté en juin 2010, vise à tester un système de certification dans les deux sites pilotes de Bisie au Nord-Kivu et de Nyabibwe au Sud Kivu. Ce système consiste à peser, emballer et étiqueter les cargaisons de minerais avant qu’elles ne quittent la mine, et à enregistrer ses différents points de passage pour tracer la chaîne d’approvisionnement. Des audits indépendants doivent également être effectués pour s’assurer que les documents fournis par les comptoirs correspondent à l’information enregistrée dans une banque de données.

Le BGR a conçu un système plus complet que celui de l’ITRI – le « Certified Trading Chain » – en incluant des critères de transparence et d’éthique environnementale et sociale dans leur système de certification, ainsi qu’une méthode de traçage géochimique des minerais[fn]« Mineral certification at the BGR », BGR.Hide Footnote . Sur la base d’un recensement et d’une certification des lieux de production, il s’agit de mettre aussi en place un dispositif d’emballage et d’étiquetage des cargaisons sortant des mines. Mais cette initiative prévoit en plus d’identifier l’empreinte géochimique des minerais afin de pouvoir déterminer leur provenance géographique. Ce système ajoute à la certification administrative de l’origine des minerais une traçabilité scientifique et une certification sociale et environnementale des sites de production.

A ces deux initiatives s’ajoute la création de quatre centres de négoce au Nord et Sud Kivu[fn]Radio Okapi, 16 décembre 2010, «  Roger Meece : « La MONUSCO construit 4 centres de négoce au Nord et Sud-Kivu ».Hide Footnote , conformément aux recommandations de la résolution 1906 du Conseil de sécurité en 2009.[fn]Résolution 1906, Conseil de sécurité, 2009.Hide Footnote Ces centres devraient permettre de centraliser la production et, de ce fait, faciliter son contrôle et sa certification par les administrations congolaises. La MONUSCO procède à la formation des policiers qui seront chargés de sécuriser ces centres.

  • Le devoir de diligence raisonnable ou le contrôle par le marché

Le principe de diligence raisonnable édicté par l’OCDE est resté pendant longtemps sans valeur juridique contraignante jusqu’à la loi américaine Dodd-Frank votée le 21 juillet 2010. Dans le sillage des réflexions sur la responsabilité sociale des entreprises et des principes directeurs sur l’engagement dans les zones de conflit[fn]« Les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales », OCDE, 2008.Hide Footnote , l’OCDE a finalisé une méthodologie pour la diligence raisonnable à l’intention de l’industrie[fn]« Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque », OCDE (2010).Hide Footnote , qui encourage les compagnies à  établir des mesures de contrôle et de traçabilité de leur chaîne d’approvisionnement en minerais, rendre ces mesures publiques et se soumettre à un audit externe. Cependant, l’aspect non contraignant de ces mesures de diligence raisonnable limite leur efficacité, tout comme c’est déjà le cas pour les principes directeurs. OECD Watch[fn]« Evaluation de la contribution des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales au comportement responsable des entreprises », OECD Watch, juin 2010.Hide Footnote  a en effet conclu en 2010 que ces derniers sont insuffisants pour assainir le commerce de minerais du fait d’un manque de volonté politique et de l’absence de valeur contraignante.

Le Congrès a fait sortir le principe de diligence raisonnable du flou de la « soft law » pour l’intégrer au droit américain avec la loi Dodd-Frank.  La section 1502 de cette loi exige que la Commission des opérations boursières américaine élabore des règles obligeant les entreprises à rendre publique l’origine de leurs minerais. Ces mesures prévoient un contrôle en trois étapes pour les sociétés cotées à Wall Street.[fn]La Commission des opérations boursières américaine a formulé ces propositions le 15 décembre 2010 et elles devaient entrer en vigueur le 15 avril 2011, mais leur mise en oeuvre a été retardée suite aux plaintes des pays des Grands Lacs et aux pressions exercées par les industries. L'industrie électronique, grande consommatrice de ces minéraux, est la plus affectée.Hide Footnote Dans un premier temps, les entreprises doivent déterminer si la wolframite, le coltan, la cassitérite et l’or font partie de leurs composants. Si tel est le cas, elles doivent mener une enquête en mobilisant des moyens « raisonnables » pour localiser la provenance de leurs minerais. Pour celles qui passent cette étape avec succès, en publiant dans leur rapport annuel les démarches qui leur ont permis de conclure que leurs minerais n’ont pas été extraits en RDC et dans les pays voisins, leurs produits seront labellisés ‘DRC conflict free’. Les sociétés qui ne peuvent donner aucune indication sur l’origine de leur minerais ou celles qui ont déterminé qu’ils proviennent de RDC et des pays voisins, doivent déterminer l’origine exacte des minerais afin de vérifier qu’ils ne viennent pas d’une mine contrôlée par les rebelles. A cette étape un rapport détaillé est exigé, incluant l’évaluation d’un auditeur externe. Leurs produits ne recevront le label ‘DRC conflict free’ que si elles démontrent que leurs minerais sont issus de mines échappant aux groupes armés ou sous le contrôle des forces gouvernementales. En imposant des obligations de vérification et de publicité aux entreprises, la loi américaine confie aux consommateurs le pouvoir de sanctionner celles qui n’auraient pas un comportement éthique.

Non seulement la loi Dodd-Frank représente un saut qualitatif en rendant obligatoire le principe de diligence raisonnable mais elle a aussi un effet d’entraînement en Europe, un autre grand importateur de minerais congolais. Au niveau européen, une réglementation similaire à la loi Dodd-Frank est en gestation.[fn]Article 14 de la « Résolution du Parlement européen du 7 octobre 2010 sur les défaillances dans le domaine de la protection des droits de l'homme et de la justice en République démocratique du Congo » ; article 8 de la « Résolution du Parlement européen du 15 décembre 2010 sur l’avenir du partenariat stratégique UE-Afrique à la suite du troisième sommet UE-Afrique ».Hide Footnote De son côté, les autorités minières congolaises se sont engagées le 1er mars à mettre en œuvre les procédures de traçabilité développées par l’assistance technique allemande et à formaliser le secteur artisanal dans l’Est du pays.

III. Au-delà des techniques de contrôle et de régulation : un problème de gouvernance

Complémentaires, l’approche par la régulation et l’approche par le contrôle se heurtent à de sérieux problèmes de faisabilité, fiabilité et sécurité qui renvoient au problème plus global de gouvernance de l’Est congolais. De ce fait, ces approches ont déjà des conséquences inattendues –  un embargo de fait depuis le début du mois d’avril[fn]Les sociétés de négoce ont signifié aux comptoirs qu’elles n’achèteraient plus de minerais sans certification. Cela se traduira par un manque à gagner considérable pour la balance commerciale du Rwanda (dont les exportations de coltan, cassitérite et wolframite représentaient en 2009 environ 28% du total des exportations) et surtout pour le Nord Kivu dont les exportations ont déjà chuté l’année passée (- 16% pour le coltan et – 37% pour la cassitérite de 2009 à 2010). Entretien de Crisis Group, administration des mines et représentants de comptoirs, Goma, avril 2011. Voir aussi « Au nom de la paix, sacrifier l’économie ? La nouvelle législation américaine des minerais des conflits pour la RDC », Pole Institut, 14 août 2010.Hide Footnote  – à défaut d’avoir l’impact espéré.

  • Faisabilité

Conçues par des acteurs internationaux, les initiatives développées jusqu’ici vont reposer sur les Etats producteurs pour leur mise en œuvre. Ces derniers ainsi que la Conférence Internationale de la Région des Grands Lacs (CIRGL) reçoivent certes une assistance technique de partenaires étrangers, au premier rang desquels l’Allemagne.[fn]Par le biais à la fois de son agence de coopération et du BGR, l’Allemagne fournit une assistance technique sur ce sujet à la CIRGL et aux gouvernements congolais et rwandais.Hide Footnote Hormis le fait qu’elle manque de coordination et risque d’aboutir à plusieurs systèmes de certification dans les Grands Lacs, cette assistance technique n’est pas en mesure de combler le déficit notoire de capacité administrative. Concernant la certification, les pays des Grands Lacs s’estiment eux-mêmes dépassés par la tâche et plaident tous en faveur d’un délai de grâce de la part de Washington.[fn]Lettre du 18 février 2011 du directeur de l’autorité rwandaise des mines et de la géologie à Electronic Industry Citizenship Coalition et lettre du 25 février 2011 du président du comité des mines de la FEC du Nord-Kivu au président de la Commission des opérations boursières. Radio Okapi, 1er avril, « Loi Obama sur les minerais du sang : la société civile du Nord-Kivu demande un moratoire ».Hide Footnote De loin l’Etat le mieux organisé de la région, le Rwanda a demandé une extension des délais tout comme la RDC qui s’interroge encore sur la couverture administrative d’un environnement minier grand comme le Royaume-Uni, à la fois informel et violent. Même si les réglementations nationales relatives à la certification et la traçabilité étaient adoptées dans tous les pays des Grands Lacs, les capacités administratives de mise en œuvre feraient tout simplement défaut (ni le budget ni le personnel des divisions provinciales des mines du Nord et Sud Kivu n’ont été augmentés). Dans le domaine douanier, ce manque de capacité de contrôle signifie que le problème de la contrebande, particulièrement aigu pour l’or (90% de l’or serait exporté en contrebande contre 35% de la cassitérite[fn]Conférence de Nairobi organisée par l’OCDE et la CIRGL, 29-30 septembre 2010 ; « Promoting legal mineral trade in Africa’s Great Lakes region », Resource Consulting Services, mai 2010.Hide Footnote ), reste entier. Contraints de mettre en œuvre une politique dont ils n’ont pas les moyens, les pays de la région des Grands Lacs sont dans l’impasse.

  • Fiabilité

Outre la capacité des administrations nationales, les initiatives de traçabilité et de certification reposent sur l’intégrité de ces administrations et de leurs donneurs d’ordre au niveau politique. Or, le secteur des ressources naturelles est victime d’une forte corruption. Le problème de la corruption pollue aussi bien les tentatives de policer le secteur que les tentatives de régulation. L’affaire dite du jet de Goma qui a abouti à la libération contre trois millions de dollars des étrangers arrêtés et à l’absence de poursuites à l’égard du général Bosco Ntaganda en dit long sur l’ampleur de la corruption dans le secteur minier.[fn]Les étrangers ont finalement été libérés le 25 mars contre une amende de 3 millions de dollars. « RD Congo : libération de quatre étrangers soupçonnés de trafic d’or », Afrique en ligne, 26 mars 2011. Une autre affaire récente concerne le trafic de 2,5 tonnes d’or, disparus du Nord Kivu en janvier 2011, interceptés au Kenya en février, et disparus de nouveau après qu’un employé de la KRA (Kenya Revenue Authority) chargé de l’enquête a été abattu. En visite surprise à Nairobi le 3 mars 2011, Kabila a annoncé la mise en place d’une commission d’investigation conjointe pour élucider cette affaire. Voir l’article « Kenya : enquête sur le commerce illégal d’or en provenance de la RD Congo », Afrique en ligne, 9 mars 2011. Voir également « Les minerais de sang : un secteur économique criminalisé à l’Est de la RDC », Pole Institut, novembre 2010.Hide Footnote Cette corruption va faire planer un doute sérieux et durable sur la fiabilité d’une certification strictement nationale.[fn]Sur la corruption en RDC, voir le Briefing Afrique de Crisis Group N°73, Congo: l’enlisement du projet démocratique, 8 avril 2010.Hide Footnote Alors que les filières d’or entre l’Ouganda et la RDC et de coltan/cassitérite entre le Rwanda et la RDC ont été documentées par les rapports de l’ONU et des ONG, l’Ouganda déclare ne plus importer d’or de RDC et le Rwanda affirme que la majorité de la cassitérite que le pays exporte est d’origine rwandaise.[fn]« The hill belongs to them: the need for international action on Congo’s conflict mineral trade », Global Witness, 14 décembre 2010.Hide Footnote In fine, en raison des vrais/faux certificats, les acheteurs, même de bonne foi, courront toujours le risque d’acheter des minerais du sang ‘certifiés’.

La diligence raisonnable pose un problème de fiabilité plus subtil : celui de la qualité et de l’indépendance des audits. La crédibilité de la diligence raisonnable repose complètement sur une vérification des déclarations des entreprises aussi exhaustive que possible par un tiers indépendant. Les modalités de ces audits n’ont pas encore été définies mais il est indispensable qu’ils présentent toutes les garanties d’indépendance et qu’ils portent sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement de la mine aux sociétés d’électronique.

  • Sécurité

Loin d’avoir diminué, la militarisation des sites de production s’est accrue ces deux dernières années à la faveur des opérations militaires contre les groupes armés et de l’intégration des milices au sein de l’armée.[fn]Rapport Afrique de Crisis Group N°165, Congo : pas de stabilité au Kivu malgré le rapprochement avec le Rwanda, 16 novembre 2010.Hide Footnote  Cette militarisation a pour conséquences des violences sur les civils et le développement de comportements mafieux entre opérateurs miniers. Compte-tenu de la corruption et les problèmes de salaire qui affectent les services de sécurité[fn]Entretien de Crisis Group, membres de la MONUSCO, Goma, avril 2011.Hide Footnote , le fait de leur confier les centres de négoce n’est pas de nature à rassurer. La question se pose actuellement de savoir dans quelle mesure la militarisation des sites miniers qui devrait s’intensifier avec la nouvelle vague d’intégration des groupes armés est compatible avec les processus de certification administrative, sociale et environnementale.[fn]La mine de Bisie, par exemple, est un des sites pilotes de l’ITRI et est depuis 2009 sous la coupe d’ex-miliciens intégrés dans l’armée. Les Forces Républicaines Fédéralistes et plusieurs groupes Mai-Mai ont été récemment intégrés dans les forces de sécurité. Entretien de Crisis Group, membres de la MONUSCO, Goma, avril 2011.Hide Footnote Passer du contrôle des groupes armés à celui des FARDC ne signifie pas que la violence et l’exploitation des populations diminueront drastiquement dans les zones minières car l’armée est la première source de violences,[fn]« Troisième rapport conjoint des sept experts des Nations Unies sur la situation en République démocratique du Congo », Conseil des droits de l’homme, 9 mars 2011.Hide Footnote reste impayée et l’intégration des groupes armés ressemble à un tour de passe-passe. Le contrôle militaire de sites miniers et de certaines routes commerciales étant la base de la militarisation de l’économie locale, les agendas d’intégration des groupes armés et de démilitarisation des mines sont éminemment contradictoires.

Ces problèmes de faisabilité, fiabilité et sécurité révèlent l’ampleur du défi de  gouvernance étatique dans les Grands Lacs en général et dans l’Est de la RDC en particulier. L’existence d’une armée indisciplinée et impayée, la militarisation de l’économie de l’Est congolais, l’ampleur de l’économie informelle, la corruption par des réseaux d’élite nécessitent une réforme profonde de l’armée en particulier et de l’administration en général. Les solutions actuellement proposées au problème des minerais des conflits ne peuvent éviter que momentanément ces sujets délicats qui étaient déjà énumérés dans le rapport Kassem en 2002. A l’heure de la course mondiale aux matières premières, le problème des minerais des conflits requiert un traitement politique et non technique. Ce n’est pas une solution technique qui évitera au commerce des minerais d’alimenter le conflit, mais c’est une gouvernance fondée sur l’Etat de droit qui rendra applicable la solution technique actuellement proposée. En cas d’échec, l’un des moteurs économiques de la région des Grands Lacs risque tout simplement de s’arrêter.

Commentary / Africa

Accompagner le dialogue et la démobilisation en RD Congo

La recrudescence de la violence en RDC suscite des crispations dans la région des Grands Lacs. Dans cet extrait de la Watch List 2022 – Edition d’automne, Crisis Group explique ce que l’UE et ses Etats membres peuvent faire pour contribuer à rétablir la stabilité dans la région.

L’est de la République démocratique du Congo (RDC) connait une recrudescence alarmante de la violence. Les combats entre l’armée congolaise et le Mouvement du 23 mars (M23), qui a refait surface en novembre 2021 après avoir subi une défaite en 2013, se sont intensifiés. Il en va de même pour les attaques d’autres groupes armés contre des civils et des camps de déplacés à l’intérieur du pays. Ces violences suscitent des crispations dans toute la région des Grands Lacs et créent des tensions au-delà des frontières de la RDC. Plus préoccupant encore, les attaques du M23 ont détérioré les relations entre la RDC et le Rwanda, le président congolais Félix Tshisekedi qualifiant les commandants rebelles de «terroristes» et les accusant de recevoir un soutien financier et logistique de Kigali.

En outre, le président congolais s’est tourné vers certains de ses voisins pour obtenir leur soutien dans la lutte contre l’insécurité à l’est du pays, ce qui complique encore la situation. Soucieux d’éradiquer les groupes armés, Tshisekedi a autorisé, fin 2021, les troupes ougandaises et burundaises à mener des opérations sur le sol congolais. Il a ensuite profité de l’adhésion de la RDC à la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) en mars 2022 pour demander de l’aide à cette organisation régionale. La CAE a répondu en acceptant de créer, en avril, une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les milices dans l’est du pays. Mais un acteur essentiel manque à l’appel : invoquant l’ingérence présumée du Rwanda dans les affaires de la RDC, Tshisekedi a insisté pour que ce pays soit exclu de la force, ce qui a provoqué la colère de Kigali.

Pour l’heure, les plans de stabilisation de l’est de la RDC restent inachevés. La nouvelle force n’a pas encore été entièrement déployée et risque d’être confrontée à des problèmes de financement. Parallèlement, les efforts diplomatiques et de démobilisation destinés à accompagner les mesures militaires sont prometteurs mais n’ont pas encore permis d’accomplir de progrès substantiels.

L’Union européenne (UE) et ses Etats membres devraient prendre les mesures suivantes pour lutter contre l’instabilité dans l’est de la RDC : 

  • Eviter tout soutien financier à la force régionale – soutien déjà demandé par certains Etats de la CAE – en attendant des résultats clairs sur ses performances et sur les garanties mises en place en matière de droits humains.
  • S’appuyer sur les pourparlers entre Kinshasa et un petit groupe de factions armées qui ont eu lieu à Nairobi au printemps pour travailler avec les partenaires régionaux de la RDC et élaborer des plans pour le prochain cycle de négociations, en se concentrant tout particulièrement sur les milices à inclure et le but de cette inclusion; apporter, en outre, un soutien financier et technique à ces négociations.
  • Soutenir les efforts de démobilisation de la RDC en insistant sur la nécessité de clarifier les liens entre le processus politique de Nairobi, la mission de la force régionale de la CAE et le programme national de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) communautaire, encore embryonnaire, de la RDC. Idéalement, les groupes qui participent au dialogue et expriment leur intérêt à être démobilisés devraient pouvoir le faire dans le cadre de ce programme. Le programme a également besoin du soutien des bailleurs de fonds, que l’UE et les Etats membres devraient fournir après s’être assurés de la conformité de la mise en œuvre des mesures de lutte contre la corruption et du respect des autres critères.
  • Lorsque des preuves surgissent indiquant que les voisins de la RDC ont violé sa souveraineté – comme cela a été le cas récemment, lorsqu’un rapport confidentiel de l’ONU a conclu à l’implication du Rwanda dans la rébellion du M23 – condamner ces violations aux niveaux bilatéral et multilatéral et insister sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales.

La crise dans les Grands Lacs

Les rebelles du M23 ont à nouveau pris les armes dans l’est de la RDC, une région riche en ressources naturelles, qui est depuis longtemps le théâtre de conflits dans lesquels s’imbriquent des puissances régionales et des groupes armés. Le M23 combat principalement l’armée congolaise, et les hostilités se concentrent dans la province du Nord-Kivu. Ce conflit a chassé plus de 170000 personnes de leurs foyers depuis le retour des rebelles en novembre 2021, alors qu’ils avaient été vaincus et qu’ils avaient signé un accord de paix en 2013. Dans un premier temps, le M23 visait principalement les soldats congolais, mais depuis juin, le groupe s’attaque également aux civils. La Monusco, la mission de maintien de la paix de l’ONU dans le pays, a exprimé son inquiétude quant à la force de frappe du M23 et à sa propre capacité limitée à combattre le groupe. Dans un entretien accordé en septembre à France 24 et RFI, le secrétaire général des Nations unies, António Guterres, a déclaré : « Le M23 est une armée moderne qui dispose d’équipements lourds qui sont plus perfectionnés que les équipements de la Monusco».

Parallèlement à l’insurrection du M23, d’autres groupes armés ont également intensifié leurs attaques contre des cibles militaires et civiles. Il s’agit notamment des Forces démocratiques alliées (ADF), une organisation ougandaise dont la principale faction a prêté allégeance à l’Etat islamique et dont les membres pillent et brûlent les villages et tuent leurs habitants. Fin août, par exemple, des combattants présumés de l’ADF ont assassiné au moins 40 civils au Nord-Kivu. Au cours de la même période, la Coopérative pour le développement du Congo (Codeco), une association peu structurée de milices d’ethnie majoritairement lendu opérant en Ituri, a tué des dizaines de civils. Elle en a terrorisé de nombreux autres depuis le début de l’année lors d’une série de raids sur des camps abritant des personnes déplacées.

Un rapport confidentiel de l’ONU ... a apporté des preuves de la persistance de liens avec le Rwanda, indiquant que le pays avait contribué à donner un nouvel élan au M23.

Les enjeux sont de taille pour Tshisekedi, qui prévoit de briguer un second mandat lors des élections de 2023 et qui s’est engagé, à plusieurs reprises, à mettre fin aux troubles dans l’est du pays. Il a sollicité une aide extérieure pour tenir sa promesse. Fin 2021, Tshisekedi a autorisé des troupes ougandaises et burundaises à entrer dans son pays pour combattre, respectivement, les ADF et la RED-Tabara, un groupe rebelle burundais basé en RDC. Le président congolais n’a délibérément pas cherché à obtenir l’aide du Rwanda, au moins en partie parce qu’il pense que le Rwanda est derrière la réapparition soudaine du M23. Le Rwanda (ainsi que l’Ouganda) a en effet soutenu le groupe depuis sa première apparition en 2012 jusqu’à ce que les forces congolaises et onusiennes anéantissent le mouvement un an plus tard. Comme mentionné ci-dessus, ainsi que dans une de nos publications antérieures, un rapport confidentiel de l’ONU ayant fait l’objet d’une fuite en août a apporté des preuves de la persistance de liens avec le Rwanda, indiquant que le pays avait contribué à donner un nouvel élan au M23.

La décision de Tshisekedi d’autoriser les troupes ougandaises et burundaises à entrer en RDC, mais pas les troupes rwandaises, a rendu furieux le président rwandais Paul Kagame, qui a nié les accusations de Tshisekedi concernant les liens de Kigali avec le M23. Kagame prétend qu’au contraire, c’est Kinshasa qui coopère avec les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice hutu responsable du génocide de 1994. Certains éléments suggèrent effectivement que l’armée congolaise collabore avec les FDLR d’une manière ou d’une autre – le rapport des Nations unies qui a fait l’objet d’une fuite indique que certains commandants de l’armée ont coopéré avec une coalition de groupes armés, y compris des membres des FDLR, dans la lutte contre le M23. Néanmoins, la colère de Kagame face à son exclusion du groupe d’intervention régionale a certainement plusieurs explications. Il craint peut-être que le Rwanda soit privé des ressources naturelles de l’est de la RDC, en particulier l’or, et que les Ougandais n’étendent leur sphère d’influence dans la région aux dépens du Rwanda.

Le différend entre la RDC et le Rwanda s’est particulièrement renforcé à la suite de la décision de Tshisekedi de demander le soutien de la CAE en avril. La CAE a répondu à cette demande en décidant de former une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les groupes armés dans l’est de la RDC. Mais Tshisekedi a insisté pour que les soldats rwandais soient exclus de cette force, ce qui a attisé le mécontentement de Kagame. Le sentiment d’outrage de Kagame – ainsi que sa conviction que Kinshasa aide les FLDR et poursuit ses propres intérêts économiques – pourrait le pousser à ordonner une incursion unilatérale pour cibler les FDLR, qu’il considère toujours comme une menace, ou à soutenir un autre intermédiaire.

En parallèle, les éléments de la force régionale commencent à se déployer, mais la force d’intervention n’est pas encore complètement en place. En août dernier, les autorités congolaises ont indiqué qu’un contingent burundais était entré en RDC sous les auspices de la CAE. Fin septembre, les forces de défense kenyanes ont commencé à déployer du matériel et des troupes. L’Ouganda, le Soudan du Sud et la Tanzanie vont également envoyer des contingents pour combattre aux côtés des forces congolaises.

Déploiement risqué d’une nouvelle force

Outre le risque de s’aliéner le Rwanda, le déploiement d’une force régionale par la CAE comporte d’autres risques majeurs. Le projet de plan de bataille de la force prévoit que l’organisation régionale rassemble entre 6500 et 12000 soldats avec pour mission de «contenir, vaincre et éradiquer les forces négatives». La plupart des éléments de la nouvelle force rejoindra les unités des pays qui sont déjà sur le terrain, soit à l’invitation des Congolais (dans le cas du Burundi et de l’Ouganda), soit dans le cadre de la mission de maintien de la paix des Nations unies qui opère en RDC avec un mandat de protection des civils (dans le cas du Kenya et de la Tanzanie).

La présence d’un si grand nombre de forces étrangères dans l’est de la RDC pourrait créer des difficultés. Les voisins de la RDC ont déjà sapé à plusieurs reprises la stabilité de l’est du pays en armant des combattants servant d’intermédiaires et en s’appropriant des richesses minérales, telles que le cobalt, le coltan et l’or. Certains d’entre eux, comme le Burundi et l’Ouganda, pourraient bien continuer à défendre leurs propres intérêts, même si leurs troupes sont placées sous le commandement de la force conjointe, comme c’est apparemment prévu. Le déploiement de la force pourrait également dynamiser les groupes armés mécontents de l’afflux de soldats étrangers et entraîner une escalade de la violence, y compris à l’encontre des civils. On ne sait pas non plus comment la nouvelle force va coordonner ses opérations avec la Monusco, dont les compétences territoriales sont partiellement les mêmes, mais dont le mandat est différent, car axé sur la protection des civils. Enfin, la CAE n’a encore jamais déployé d’opération de maintien ou de renforcement de la paix, et encore moins mis en place des garanties pour la protection des civils, ce qui suscite de grandes inquiétudes quant aux risques de violations des droits humains par les troupes de la force conjointe.

Le manque de financement est l’une des raisons pour lesquelles la force conjointe n’a pas encore été entièrement déployée. Selon le projet de plan de bataille, qui décrit les objectifs et les règles d’engagement de la force, chaque pays doit payer ses propres soldats. Certains gouvernements auront probablement du mal à assumer ces coûts, surtout si l’opération se prolonge. Le Kenya aurait déjà demandé des fonds aux Etats membres de l’UE, ainsi qu’aux Etats-Unis et à la Chine, pour financer les troupes et le matériel.

Les puissances étrangères ont d’autres moyens que le financement de la force régionale de la CAE pour soutenir les efforts de stabilisation dans l’est de la RDC

Mais les puissances étrangères ont d’autres moyens que le financement de la force régionale de la CAE pour soutenir les efforts de stabilisation dans l’est de la RDC. Une initiative diplomatique vient notamment d’être lancée. Lorsque les sept dirigeants de la CAE se sont mis d’accord sur la création d’une force conjointe, ils ont lancé une série de pourparlers avec les chefs des milices congolaises à Nairobi, sous la médiation du Kenya. Le premier cycle a été organisé à la hâte par les autorités congolaises et kenyanes en avril et n’a impliqué qu’une vingtaine des quelque 120 groupes armés, excluant notamment la branche du M23 fidèle à son commandant militaire Sultani Makenga (la plus active des deux factions du M23), ainsi que des formations considérées comme étrangères telles que les FDLR et les ADF. Les Congolais envisagent un second cycle mais ne l’ont pas encore programmé.

La stratégie de démobilisation de la RDC est un autre aspect à prendre en compte. Lancée en avril, mais n’ayant pas encore atteint sa vitesse de croisière, elle se concentre sur le retour des anciens combattants dans leurs communautés et les aide à mettre en place des moyens de subsistance en dehors de l’armée, plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme le faisaient les programmes de démobilisation précédents. Cet effort de démobilisation est, au moins théoriquement, lié aux volets diplomatique et militaire de la CAE. Selon le projet de concept opérationnel, la force conjointe serait mandatée pour soutenir les efforts de démobilisation de Tshisekedi, ce qui impliquerait que la CAE attende des groupes armés qu’ils s’engagent à se démobiliser en suivant la voie politique de Nairobi ou qu’ils deviennent des cibles pour la force régionale. Mais ce projet de concept opérationnel ne donne aucun détail pratique.

Ce que l’UE peut faire

Compte tenu de toutes les incertitudes qui pèsent sur la force régionale de la CAE, l’UE et les Etats membres devraient s’abstenir de lui apporter un soutien dans le cadre de la Facilité européenne de soutien à la paix ou d’autres canaux, en attendant de plus amples informations sur les performances de la force, son impact sur la stabilité de l’est de la RDC et le respect des droits humains. Globalement et compte tenu de la longue histoire de guerre par procuration dans la région et des dommages causés à la population civile, les conditions de financement de la force devraient être assez strictes. L’UE et ses Etats membres devraient plutôt soutenir les efforts non militaires de Tshisekedi et de la CAE pour stabiliser l’est, y compris en utilisant le dialogue et la démobilisation.

En ce qui concerne le dialogue, l’UE devrait apporter un soutien technique et financier à un second cycle de négociations à Nairobi avec les groupes armés actifs dans l’est de la RDC. Dans un premier temps, l’UE et les Etats membres qui entretiennent des liens étroits dans la région devraient travailler avec Kinshasa et les Etats de la CAE pour soutenir l’organisation d’un second cycle de négociations et aider à encadrer un processus efficace entre chaque cycle de négociation. Certaines questions fondamentales, telles que les groupes à inclure et les thèmes et objectifs spécifiques des négociations, doivent encore être approfondies. L’UE pourrait également soutenir les efforts visant à établir le Bureau du dialogue de paix intercongolais, qui accompagnera le processus de dialogue de Nairobi et supervisera la mise en œuvre des accords entre les chefs d’Etat de la CAE sur la paix et la sécurité en RDC.

L’UE et les Etats membres devraient ... aider les autorités congolaises à donner vie à la stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration de Kinshasa

L’UE et les Etats membres devraient également aider les autorités congolaises à donner vie à la stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration de Kinshasa, qui, bien que prometteuse, n’en est qu’au tout début de sa mise en œuvre. Cet aspect devrait tout particulièrement intéresser Bruxelles, étant donné la nouvelle approche stratégique de l’UE en matière de soutien au DDR. L’UE pourrait notamment aider à clarifier la façon dont les efforts de démobilisation sont liés, d’une part, à la mission de la force conjointe et, d’autre part, au processus politique de Nairobi. Les membres des groupes armés qui se joignent au dialogue et souhaitent cesser de combattre devraient être incités à participer au programme de démobilisation, notamment en se voyant proposer une alternative à la rébellion armée.

Le soutien financier et technique sera également important. Les bailleurs de fonds ne sont pas convaincus de l’opportunité d’assumer les coûts de la démobilisation. En effet, les efforts de démobilisation précédents, déjà largement pilotés par ces bailleurs de fonds, manquaient d’adhésion locale, étaient entachés de présomptions de détournements de fonds et ne sont pas parvenus à démanteler définitivement des groupes armés. Les responsables gouvernementaux et les officiers militaires ont utilisé les programmes de démobilisation à des fins clientélistes. Pourtant, la nouvelle initiative est conçue pour renvoyer les anciens combattants à la vie civile et les aider à développer des moyens de subsistance alternatifs plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme c’était le cas pour les programmes précédents. Une orientation vers des carrières non militaires pourrait les aider à rompre leurs liens avec les chaînes de commandement des groupes armés. Dans ce contexte, l’UE devrait envisager d’apporter un soutien financier et technique au plan de démobilisation à condition qu’elle soit convaincue que les mesures de lutte contre la corruption sont adaptées et qu’elle estime, au fur et à mesure du déploiement du programme, qu’il offre véritablement aux insurgés de base un avenir viable dans la vie civile.

Enfin, l’UE et ses Etats membres devraient s’attaquer plus directement à la menace que les pays voisins font peser sur la paix et la sécurité en soutenant les rebelles en RDC. Bruxelles et les gouvernements des Etats membres devraient se baser, par exemple, sur les conclusions du rapport confidentiel de l’ONU concernant les liens du Rwanda avec le M23 et d’autres sources faisant état d’un soutien présumé de ce groupe par l’Ouganda, afin d’envoyer à Kigali et Kampala des messages clairs qui condamnent toute violation de la souveraineté congolaise en insistant sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales. Les Etats membres représentés au Conseil de sécurité des Nations unies peuvent insister auprès de celui-ci pour qu’il relaie ces messages depuis New York. A l’heure où les Etats européens condamnent les transgressions de la Russie en Ukraine, il est particulièrement crucial d’affirmer publiquement un soutien sans faille au principe d’intégrité territoriale. Ces Etats doivent montrer clairement que les violations de ce principe fondamental de la Charte des Nations unies doivent être condamnées où qu’elles se produisent – que ce soit en Europe, en Afrique ou ailleurs.

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