Supporting Dialogue and Demobilisation in the DR Congo
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Briefing 18 / Africa

S'éloigner du gouffre au Congo

La crise issue de la lutte fin mai-début juin 2004 pour le contrôle de la ville congolaise de Bukavu, capitale de la province du Sud Kivu qui borde le Rwanda, n’est autre qu’un rappel que la transition politique qui a débuté en avril 2003 n’est pas synonyme de paix.

Résumé

La crise issue de la lutte fin mai début juin 2004 pour le contrôle de la ville congolaise de Bukavu, capitale de la province du Sud Kivu qui borde le Rwanda, n'est autre qu'un rappel que la transition politique qui a débuté en avril 2003 n'est pas synonyme de paix. A l'inverse, la crise doit être perçue comme une nouvelle phase de la guerre débutée en 1998 qui coûta des millions de vies humaines et qui n'est pas encore terminée[fn]La situation actuelle résulte d'une série d'accords conclus ces cinq dernières années, notamment: l'accord de cessez-le-feu de Lusaka en 1999, les accords de Pretoria et Luanda en 2002, et l'accord de Sun City en avril 2003 (dialogue inter-congolais).Hide Footnote .

Ravagé par la guerre, le Congo[fn]Pour des raisons de commodité, ce briefing fera référence à La République Démocratique du Congo (RDC) en l'appelant "Congo" sans qu'il y ait de confusion avec la République du Congo dont la capitale est Brazzaville.Hide Footnote  vit actuellement une transition qui doit aboutir à la réunification de l'Etat et à l'organisation d'élections démocratiques. Le processus a été fixé dans plusieurs accords arbitrés par l'Afrique du Sud et conclus entre les Congolais et les belligérants extérieurs. Cependant, il n'a pas encore atteint l'étape à partir de laquelle les dividendes de la paix l'emporteront sur les gains illusoires de la guerre. La transition politique définie lors de l'accord de Sun City doit être poursuivie avec plus de détermination et davantage de moyens afin que les élections aient lieu en 2005 et que l'Afrique Centrale puisse jouir d'un certain degré de stabilité.

La crise de Bukavu a ostensiblement mis en évidence que le rétablissement de la paix dans le Nord et le Sud Kivu demeure une priorité immédiate[fn]Un rapport ICG détaillé sur les Kivus est en préparation.Hide Footnote . Les guerres du Congo du 1996 et 1998 ayant débuté toutes les deux dans les Kivus, les fondations pour une paix durable au Congo reposeront sur la stabilité de ces deux provinces. Dans une large mesure, les conflits qui perdurent encore dans ces provinces de l'Est ne diffèrent guère de ceux d'autres provinces, laissées dans leur quasi-intégralité sans ressources et rongées par des rivalités ethniques et communales dus aux 32 années de politique répressive du régime de Joseph Mobutu Sese Seko . Mais ces rivalités ont atteint un niveau de violences inégalées aux Kivus, du fait en partie de leurs caractéristiques locales (pénurie de terres, fortes densités de population) mais surtout de l'influence des conflits touchant les pays voisins le Rwanda, le Burundi et l'Ouganda.

A l'instar de beaucoup d'autres provinces congolaises, des communautés transfrontières sont implantées dans les Kivus. Les pays environnants ont enduré des guerres civiles désastreuses et dans les cas du Rwanda (1994) et du Burundi (1972), un génocide. La peur de l'extermination et l'idéologie du génocide ont franchi les frontières des Kivus, les prédisposant à une violence extrême. Entre huit à douze mille rebelles hutus rwandais des Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (FDLR)[fn]Il s'agit de l'appellation générique du mouvement politico-militaire des rebelles hutus rwandais.Hide Footnote  rôdent encore dans les collines du Sud Kivu sans qu'aucun effort national ou international significatif ne soit entrepris pour les désarmer[fn]Rapport ICG Afrique N°63, Les rebelles hutus rwandais au Congo: une nouvelle approche du désarmement et de la réintégration, 23 mai 2003. Les FDLR ont été entièrement bâties au Congo avec le concours appuyé du Président Laurent Désiré Kabila, père de l'actuel Président. Elles rassemblèrent des anciens des ex-FAR (Forces Armées Rwandaises) qui composaient l'ex-armée rwandaise en majoritairement hutu, et les Interahamwe, dont le nom en kinyarwanda signifie "ceux qui travaillent ensemble", milice constituée par l'ancien gouvernement rwandais. Les deux se partagent la responsabilité du génocide de 1994. Cependant, une grande majorité des soldats des FDLR appartiennent à la seconde génération des Hutus rwandais et étaient donc trop jeunes pour avoir participé au génocide. Face au scepticisme international, le mouvement a tenté de prendre ces distances vis-à-vis de l'idéologie génocidaire des ex-FAR et Interahamwe, en affirmant son attachement au droit international humanitaire ainsi qu'en déclarant son opposition à un régime autocratique afin de restaurer la démocratie et non pas d'écraser une minorité ethnique.Hide Footnote . Bien que ces combattants n'aient plus les moyens de constituer une véritable menace sécuritaire pour le Rwanda, ils lui offrent à la fois une motivation réelle et un prétexte idéal pour rester profondément impliqué dans les affaires politiques des deux Kivus en manipulant les communautés rwandophones et en lançant régulièrement des menaces d'intervention militaire. Il est de notoriété publique que l'élite rwandaise au pouvoir a développé des intérêts commerciaux importants au Congo qui, à eux seuls, peuvent motiver la poursuite d'ingérence dans les affaires intérieures congolaises.

Par ailleurs, c'est principalement dans les Kivus que les acteurs nationaux et régionaux opposés au processus de paix peuvent se confronter les uns aux autres ainsi qu'au gouvernement de Kinshasa, dans le but d'affaiblir la transition. Ces détracteurs, qu'ils soient congolais ou pas, qui n'ont rien à gagner dans la réussite de la transition en particulier l'organisation d'élections libres et équitables, manipulent régulièrement les tensions ethniques et politiques aux Kivus. Leur objectif est de faire échouer le programme de la transition tel que la réunification territoriale du pays, le transfert des taxes à Kinshasa, le processus de désarmement, démobilisation et réintégration des milices (DR)et la création d'une armée nationale.

Depuis le début de la transition, des éléments dissidents du Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD-Goma), l'ancien mouvement rebelle solidement soutenu par le Rwanda lors de la guerre civile, se sont opposés au processus de réunification. Ces dissidents du RCD-Goma craignent d'être au final les perdants, en dépit des gains considérables que le RCD-Goma a obtenus lors des négociations inter-congolaises[fn]Le RCD a éclaté en plusieurs groupes. Seul le RCD-Goma joue un rôle significatif dans la situation actuelle, même si le RCD-ML et le RCD-National sont également représentés dans le gouvernement transitoire.Hide Footnote . De plus simultanément, les extrémistes anti-RCD-Goma à Kinshasa ont fait tout ce qu'ils ont pu pour frustrer les anciens combattants de l'Armée Nationale Congolaise (ANC, la branche militaire du RCD) et les humilier comme s'ils avaient perdu la guerre. Et enfin, le mécontentement engendré par les mauvaises performances du gouvernement de transition, a participé au ralentissement du processus de paix.

Fin 2003, le Rwanda a de nouveau offert son soutien militaire à plusieurs milices du Kivu, favorisant d'une manière générale un climat propice pour une nouvelle rébellion à Goma et Bukavu, et laissant croire ainsi à ses anciens alliés qu'ils pourraient maintenir le statu quo. Kigali donne l'impression que la restauration de la souveraineté congolaise ou de l'autorité de Kinshasa dans les Kivus plus spécifiquement ne coïncide pas avec ses intérêts dans le contexte politique actuel.

La crise est loin d'être terminée. Pas une des causes qui ont secoué Bukavu en février 2004 et dégénéré en un affrontement plus direct en mai-juin, faisant trembler les fondations mêmes du processus de paix congolais, n'a été résolue. Ainsi Goma pourrait facilement devenir le prochain épicentre d'une crise majeure et Bukavu tomber de nouveau entre les mains des dissidents.

La communauté internationale et son principal représentant, la Mission des Nations Unies au Congo (MONUC) n'ont pas su élaborer une stratégie capable de modifier radicalement le climat de rivalité politique. Le transfert trop lent des moyens militaires de la MONUC vers l'Est (pas encore achevé) n'a pas eu l'effet stabilisateur recherché car il n'a pas été doublé d'initiative pour accélérer le désarmement des différents groupes armés.

Survenant un an après le début de la transition, la crise de mai-juin de Bukavu appelle à une prise de conscience de tous les acteurs du processus de paix et de la communauté internationale. En effet si la paix n'est pas rétablie dans les Kivus et si les ressources nécessaires ne sont pas débloquées, une nouvelle crise pourrait définitivement détruire le processus de paix avant la tenue des élections. Le gouvernement de transition doit prouver qu'il est capable de trouver des solutions politiques, en prenant les décisions qui s'imposent, notamment les lois sur la nationalité et l'amnistie pour crimes politiques. Parallèlement, la MONUC doit surmonter ses propres lacunes apparues lors de la crise, en appliquant particulièrement son mandat avec plus d'autorité.

Enfin la communauté internationale devrait faire pression sur le Rwanda pour qu'il cesse tout engagement militaire au Congo, que ce soit par le biais de sa propre armée, ou en armant et en encourageant des forces congolaises. Le Rwanda doit accepter que le processus de paix congolais est la meilleure garantie sécuritaire qu'il puisse obtenir.

Kinshasa/Nairobi/Bruxelles, 7 juillet 2004

I. Overview

The crisis provoked by the struggle in late May and early June 2004 for control of Bukavu, the capital of the Democratic Republic of the Congo's strategically sensitive South Kivu province that borders Rwanda, is a stark reminder that the political transition agreed in May 2003 is not synonymous with peace. Instead, it should be seen as another phase of the war that began in 1998, cost the lives of millions, and has never been conclusively ended[fn]The present situation results from a series of agreements concluded over the past five years, including: the Lusaka ceasefire agreement 1999, Pretoria and Luanda agreements 2002, and the Sun City agreement April 2003 (Inter-Congolese Dialogue).Hide Footnote

The Congo[fn]The Democratic Republic of the Congo (DRC) is referred to in this briefing as "the Congo" for reasons of familiarity and convenience. It is not to be confused, of course, with the Republic of Congo, with its capital of Brazzaville.Hide Footnote is in transition from a country ravaged by a major war to what is intended to become a reunified polity legitimised by democratic elections. This is meant to happen through a process outlined in several agreements that were mediated by South Africa and concluded among the Congolese and external belligerents in what was both a civil and an international conflict. However, that process has not yet reached the crucial stage at which all concerned have concluded that the benefits of peace outweigh the illusory gains of further fighting. The political transition mapped out in the Sun City agreement must be pursued with more resolution and more resources if genuine elections are indeed to be held in 2005 and Central Africa is to achieve a degree of stability.

The Bukavu crisis has dramatically shown that peace-building in North and South Kivu remains an urgent priority.[fn]A detailed ICG report on the Kivus is in preparation.Hide Footnote  The Congo's wars of 1996 and 1998 both started in the Kivus. There will be lasting peace in the country only if it has a strong foundation there. To a large extent, the intertwined conflicts that are still brewing in these eastern provinces are not different from others in the rest of the country, almost all of which was left destitute and ridden with ethnic antagonisms and communal rivalry over land and natural and mineral resources by 32 years of Joseph Mobutu's repressive and divisive politics. But these rivalries have reached no higher levels of violence than in the Kivus. This is due partly to local characteristics (land scarcity, high population densities) but mainly to the influence of the conflicts in the neighbouring states of Rwanda, Burundi and Uganda.

As many other Congolese provinces, the Kivus are home to communities that straddle international borders. The Kivus' neighbours, however, have all suffered from disastrous civil conflicts and, in the cases of Rwanda (1994) and Burundi (1972), genocide. The fear of extermination and the ideology of genocide, which crossed into the Kivus, give them their potential for extreme violence. Between 8,000 and 12,000 Forces Démocratiques de Libérations du Rwanda (FDLR),[fn]Democratic Forces for the Liberation of Rwanda, a generic term for the politico-military movement of Rwandan Hutu rebels.Hide Footnote  Rwandan Hutu rebels, still roam the hills of South Kivu with no significant national or international effort to disarm them.[fn]ICG Africa Report No63, Rwandan Hutu Rebels in the Congo: A New Approach to Disarmament and Reintegration, 23 May 2003. The FDLR was entirely formed in the Congo, with strong backing from President Laurent Desiré Kabila, the father of the current president. It gathered in remnants of the ex-FAR (Forces Armées Rwandaises), which was the former predominantly Hutu Rwandan army, and the Interahamwe -- the name in Kinyarwanda means "those who pull or work together" -- a militia established by the former Rwandan government. The two shared responsibility for the 1994 genocide. A large majority of the FDLR rank and file fighters, however, are second generation Rwandan Hutus, who were too young to have taken part in the genocide. To considerable international scepticism, the movement has attempted to distance itself from the genocidal ideology of the ex-FAR and Interahamwe, professing commitment to international humanitarian law and claiming it is opposing an autocratic regime in order to restore democracy, not wipe out an ethnic minority.Hide Footnote Although these fighters no longer have the strength to represent a genuine security threat for Rwanda, they offer it both a real incentive and an ideal excuse to remain deeply involved in the political affairs of the two Kivus through the manipulation of frightened Rwandophone communities and periodic threats of military intervention. It is widely acknowledged that Rwanda's governing elite has developed important commercial interests in the Congo that alone may be sufficient to motivate continuing involvement in its internal affairs.

Moreover, it is only in the Kivus that national and regional forces opposed to the current peace process have the opportunity to confront one another and the Kinshasa government and ultimately weaken the transition. Spoilers -- Congolese and non-Congolese alike -- who have nothing to gain from a successful transition concluded by free and fair elections regularly manipulate the acute ethnic and political tensions in the Kivus to contest some of its key components such as the territorial reunification of the country, the transfer of tax revenues to Kinshasa, the disarmament, demobilisation, and reintegration (DDR process[fn]ICG has attempted to popularise the simpler term DR to identify all aspects of the post-conflict process of disarmament, demobilisation, reintegration, rehabilitation and repatriation of former combatants. For consistency with what appears to be the developing international consensus, it will henceforth use the term DDR as shorthand for these concepts.Hide Footnote ) of militias and the creation of a national army under a unified command.

Since the beginning of the transition, dissenting elements of the Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), a rebel group strongly backed by Rwanda during the civil war, have resisted reunification. The most important of these, RCD-Goma, fears that despite the large gains it made during the inter-Congolese negotiations, it would be the ultimate loser.[fn]The original RCD split into a number of groups. Only the RCD-Goma faction remains a significant factor in the current situation although the RCD-ML and the RCD-National are also represented in the transitional government.Hide Footnote  Simultaneously, anti-RCD extremists in Kinshasa did everything they could to frustrate the former Armée Nationale Congolaise (ANC, the RCD's military wing) soldiers and humiliate them, as if they had lost the war. Finally, discontent with the poor performance of the government of transition has contributed to loss of momentum in the peace process.

At the end of 2003, Rwanda resumed military support to several Kivu militias, generally promoted a rebellious environment in Goma and Bukavu, and thereby gave some of its old allies the belief that they could maintain the status quo. Despite some DDR progress in the past few months, including the voluntary return of a few key Hutu rebel leaders, Kigali has given the impression that the restoration of effective Congolese sovereignty generally or Kinshasa's authority in the Kivus specifically is not in its interest in the present political context.

The crisis is far from over. None of the problems that rocked Bukavu in February 2004 and degenerated into a more direct confrontation in May-June that shook the very foundations of the Congolese peace process have been solved. Goma could easily become the next centre of turmoil, and Bukavu could fall again to the renegades.

The international community and its principal representative, the UN Mission for the Congo (MONUC), have failed to develop a strategy that could radically change the environment of political competition. The agonisingly slow transfer of MONUC military resources to the east -- not yet completed -- has not had the desired stabilising effect as it has not been backed up by the pro-active initiative to disarm the rebellious elements that has been awaited for more than a year.

Coming a year after the transition began, the May-June Bukavu crisis was a wake-up call for all parties to the peace process and the international community. Unless peace-building in the Kivus receives new priority and resources, a repetition could destroy the peace process before any elections can be held. The transitional government must demonstrate that it is capable of finding political solutions, while taking the necessary decisions, for example on the law on nationality and amnesty. At the same time, MONUC's shortcomings, which were evident during the crisis, need to be overcome, and it must implement its mandate more assertively.

The international community should put pressure on Rwanda to cease all military involvement in the Congo, whether through its own armed forces or through arming or otherwise encouraging Congolese surrogate forces. Rwanda should recognise that this peace process is the best security pledge it can expect, and accordingly let it proceed.

Kinshasa/Nairobi/Brussels, 7 July 2004

Commentary / Africa

Accompagner le dialogue et la démobilisation en RD Congo

La recrudescence de la violence en RDC suscite des crispations dans la région des Grands Lacs. Dans cet extrait de la Watch List 2022 – Edition d’automne, Crisis Group explique ce que l’UE et ses Etats membres peuvent faire pour contribuer à rétablir la stabilité dans la région.

L’est de la République démocratique du Congo (RDC) connait une recrudescence alarmante de la violence. Les combats entre l’armée congolaise et le Mouvement du 23 mars (M23), qui a refait surface en novembre 2021 après avoir subi une défaite en 2013, se sont intensifiés. Il en va de même pour les attaques d’autres groupes armés contre des civils et des camps de déplacés à l’intérieur du pays. Ces violences suscitent des crispations dans toute la région des Grands Lacs et créent des tensions au-delà des frontières de la RDC. Plus préoccupant encore, les attaques du M23 ont détérioré les relations entre la RDC et le Rwanda, le président congolais Félix Tshisekedi qualifiant les commandants rebelles de «terroristes» et les accusant de recevoir un soutien financier et logistique de Kigali.

En outre, le président congolais s’est tourné vers certains de ses voisins pour obtenir leur soutien dans la lutte contre l’insécurité à l’est du pays, ce qui complique encore la situation. Soucieux d’éradiquer les groupes armés, Tshisekedi a autorisé, fin 2021, les troupes ougandaises et burundaises à mener des opérations sur le sol congolais. Il a ensuite profité de l’adhésion de la RDC à la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) en mars 2022 pour demander de l’aide à cette organisation régionale. La CAE a répondu en acceptant de créer, en avril, une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les milices dans l’est du pays. Mais un acteur essentiel manque à l’appel : invoquant l’ingérence présumée du Rwanda dans les affaires de la RDC, Tshisekedi a insisté pour que ce pays soit exclu de la force, ce qui a provoqué la colère de Kigali.

Pour l’heure, les plans de stabilisation de l’est de la RDC restent inachevés. La nouvelle force n’a pas encore été entièrement déployée et risque d’être confrontée à des problèmes de financement. Parallèlement, les efforts diplomatiques et de démobilisation destinés à accompagner les mesures militaires sont prometteurs mais n’ont pas encore permis d’accomplir de progrès substantiels.

L’Union européenne (UE) et ses Etats membres devraient prendre les mesures suivantes pour lutter contre l’instabilité dans l’est de la RDC : 

  • Eviter tout soutien financier à la force régionale – soutien déjà demandé par certains Etats de la CAE – en attendant des résultats clairs sur ses performances et sur les garanties mises en place en matière de droits humains.
  • S’appuyer sur les pourparlers entre Kinshasa et un petit groupe de factions armées qui ont eu lieu à Nairobi au printemps pour travailler avec les partenaires régionaux de la RDC et élaborer des plans pour le prochain cycle de négociations, en se concentrant tout particulièrement sur les milices à inclure et le but de cette inclusion; apporter, en outre, un soutien financier et technique à ces négociations.
  • Soutenir les efforts de démobilisation de la RDC en insistant sur la nécessité de clarifier les liens entre le processus politique de Nairobi, la mission de la force régionale de la CAE et le programme national de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) communautaire, encore embryonnaire, de la RDC. Idéalement, les groupes qui participent au dialogue et expriment leur intérêt à être démobilisés devraient pouvoir le faire dans le cadre de ce programme. Le programme a également besoin du soutien des bailleurs de fonds, que l’UE et les Etats membres devraient fournir après s’être assurés de la conformité de la mise en œuvre des mesures de lutte contre la corruption et du respect des autres critères.
  • Lorsque des preuves surgissent indiquant que les voisins de la RDC ont violé sa souveraineté – comme cela a été le cas récemment, lorsqu’un rapport confidentiel de l’ONU a conclu à l’implication du Rwanda dans la rébellion du M23 – condamner ces violations aux niveaux bilatéral et multilatéral et insister sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales.

La crise dans les Grands Lacs

Les rebelles du M23 ont à nouveau pris les armes dans l’est de la RDC, une région riche en ressources naturelles, qui est depuis longtemps le théâtre de conflits dans lesquels s’imbriquent des puissances régionales et des groupes armés. Le M23 combat principalement l’armée congolaise, et les hostilités se concentrent dans la province du Nord-Kivu. Ce conflit a chassé plus de 170000 personnes de leurs foyers depuis le retour des rebelles en novembre 2021, alors qu’ils avaient été vaincus et qu’ils avaient signé un accord de paix en 2013. Dans un premier temps, le M23 visait principalement les soldats congolais, mais depuis juin, le groupe s’attaque également aux civils. La Monusco, la mission de maintien de la paix de l’ONU dans le pays, a exprimé son inquiétude quant à la force de frappe du M23 et à sa propre capacité limitée à combattre le groupe. Dans un entretien accordé en septembre à France 24 et RFI, le secrétaire général des Nations unies, António Guterres, a déclaré : « Le M23 est une armée moderne qui dispose d’équipements lourds qui sont plus perfectionnés que les équipements de la Monusco».

Parallèlement à l’insurrection du M23, d’autres groupes armés ont également intensifié leurs attaques contre des cibles militaires et civiles. Il s’agit notamment des Forces démocratiques alliées (ADF), une organisation ougandaise dont la principale faction a prêté allégeance à l’Etat islamique et dont les membres pillent et brûlent les villages et tuent leurs habitants. Fin août, par exemple, des combattants présumés de l’ADF ont assassiné au moins 40 civils au Nord-Kivu. Au cours de la même période, la Coopérative pour le développement du Congo (Codeco), une association peu structurée de milices d’ethnie majoritairement lendu opérant en Ituri, a tué des dizaines de civils. Elle en a terrorisé de nombreux autres depuis le début de l’année lors d’une série de raids sur des camps abritant des personnes déplacées.

Un rapport confidentiel de l’ONU ... a apporté des preuves de la persistance de liens avec le Rwanda, indiquant que le pays avait contribué à donner un nouvel élan au M23.

Les enjeux sont de taille pour Tshisekedi, qui prévoit de briguer un second mandat lors des élections de 2023 et qui s’est engagé, à plusieurs reprises, à mettre fin aux troubles dans l’est du pays. Il a sollicité une aide extérieure pour tenir sa promesse. Fin 2021, Tshisekedi a autorisé des troupes ougandaises et burundaises à entrer dans son pays pour combattre, respectivement, les ADF et la RED-Tabara, un groupe rebelle burundais basé en RDC. Le président congolais n’a délibérément pas cherché à obtenir l’aide du Rwanda, au moins en partie parce qu’il pense que le Rwanda est derrière la réapparition soudaine du M23. Le Rwanda (ainsi que l’Ouganda) a en effet soutenu le groupe depuis sa première apparition en 2012 jusqu’à ce que les forces congolaises et onusiennes anéantissent le mouvement un an plus tard. Comme mentionné ci-dessus, ainsi que dans une de nos publications antérieures, un rapport confidentiel de l’ONU ayant fait l’objet d’une fuite en août a apporté des preuves de la persistance de liens avec le Rwanda, indiquant que le pays avait contribué à donner un nouvel élan au M23.

La décision de Tshisekedi d’autoriser les troupes ougandaises et burundaises à entrer en RDC, mais pas les troupes rwandaises, a rendu furieux le président rwandais Paul Kagame, qui a nié les accusations de Tshisekedi concernant les liens de Kigali avec le M23. Kagame prétend qu’au contraire, c’est Kinshasa qui coopère avec les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice hutu responsable du génocide de 1994. Certains éléments suggèrent effectivement que l’armée congolaise collabore avec les FDLR d’une manière ou d’une autre – le rapport des Nations unies qui a fait l’objet d’une fuite indique que certains commandants de l’armée ont coopéré avec une coalition de groupes armés, y compris des membres des FDLR, dans la lutte contre le M23. Néanmoins, la colère de Kagame face à son exclusion du groupe d’intervention régionale a certainement plusieurs explications. Il craint peut-être que le Rwanda soit privé des ressources naturelles de l’est de la RDC, en particulier l’or, et que les Ougandais n’étendent leur sphère d’influence dans la région aux dépens du Rwanda.

Le différend entre la RDC et le Rwanda s’est particulièrement renforcé à la suite de la décision de Tshisekedi de demander le soutien de la CAE en avril. La CAE a répondu à cette demande en décidant de former une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les groupes armés dans l’est de la RDC. Mais Tshisekedi a insisté pour que les soldats rwandais soient exclus de cette force, ce qui a attisé le mécontentement de Kagame. Le sentiment d’outrage de Kagame – ainsi que sa conviction que Kinshasa aide les FLDR et poursuit ses propres intérêts économiques – pourrait le pousser à ordonner une incursion unilatérale pour cibler les FDLR, qu’il considère toujours comme une menace, ou à soutenir un autre intermédiaire.

En parallèle, les éléments de la force régionale commencent à se déployer, mais la force d’intervention n’est pas encore complètement en place. En août dernier, les autorités congolaises ont indiqué qu’un contingent burundais était entré en RDC sous les auspices de la CAE. Fin septembre, les forces de défense kenyanes ont commencé à déployer du matériel et des troupes. L’Ouganda, le Soudan du Sud et la Tanzanie vont également envoyer des contingents pour combattre aux côtés des forces congolaises.

Déploiement risqué d’une nouvelle force

Outre le risque de s’aliéner le Rwanda, le déploiement d’une force régionale par la CAE comporte d’autres risques majeurs. Le projet de plan de bataille de la force prévoit que l’organisation régionale rassemble entre 6500 et 12000 soldats avec pour mission de «contenir, vaincre et éradiquer les forces négatives». La plupart des éléments de la nouvelle force rejoindra les unités des pays qui sont déjà sur le terrain, soit à l’invitation des Congolais (dans le cas du Burundi et de l’Ouganda), soit dans le cadre de la mission de maintien de la paix des Nations unies qui opère en RDC avec un mandat de protection des civils (dans le cas du Kenya et de la Tanzanie).

La présence d’un si grand nombre de forces étrangères dans l’est de la RDC pourrait créer des difficultés. Les voisins de la RDC ont déjà sapé à plusieurs reprises la stabilité de l’est du pays en armant des combattants servant d’intermédiaires et en s’appropriant des richesses minérales, telles que le cobalt, le coltan et l’or. Certains d’entre eux, comme le Burundi et l’Ouganda, pourraient bien continuer à défendre leurs propres intérêts, même si leurs troupes sont placées sous le commandement de la force conjointe, comme c’est apparemment prévu. Le déploiement de la force pourrait également dynamiser les groupes armés mécontents de l’afflux de soldats étrangers et entraîner une escalade de la violence, y compris à l’encontre des civils. On ne sait pas non plus comment la nouvelle force va coordonner ses opérations avec la Monusco, dont les compétences territoriales sont partiellement les mêmes, mais dont le mandat est différent, car axé sur la protection des civils. Enfin, la CAE n’a encore jamais déployé d’opération de maintien ou de renforcement de la paix, et encore moins mis en place des garanties pour la protection des civils, ce qui suscite de grandes inquiétudes quant aux risques de violations des droits humains par les troupes de la force conjointe.

Le manque de financement est l’une des raisons pour lesquelles la force conjointe n’a pas encore été entièrement déployée. Selon le projet de plan de bataille, qui décrit les objectifs et les règles d’engagement de la force, chaque pays doit payer ses propres soldats. Certains gouvernements auront probablement du mal à assumer ces coûts, surtout si l’opération se prolonge. Le Kenya aurait déjà demandé des fonds aux Etats membres de l’UE, ainsi qu’aux Etats-Unis et à la Chine, pour financer les troupes et le matériel.

Les puissances étrangères ont d’autres moyens que le financement de la force régionale de la CAE pour soutenir les efforts de stabilisation dans l’est de la RDC

Mais les puissances étrangères ont d’autres moyens que le financement de la force régionale de la CAE pour soutenir les efforts de stabilisation dans l’est de la RDC. Une initiative diplomatique vient notamment d’être lancée. Lorsque les sept dirigeants de la CAE se sont mis d’accord sur la création d’une force conjointe, ils ont lancé une série de pourparlers avec les chefs des milices congolaises à Nairobi, sous la médiation du Kenya. Le premier cycle a été organisé à la hâte par les autorités congolaises et kenyanes en avril et n’a impliqué qu’une vingtaine des quelque 120 groupes armés, excluant notamment la branche du M23 fidèle à son commandant militaire Sultani Makenga (la plus active des deux factions du M23), ainsi que des formations considérées comme étrangères telles que les FDLR et les ADF. Les Congolais envisagent un second cycle mais ne l’ont pas encore programmé.

La stratégie de démobilisation de la RDC est un autre aspect à prendre en compte. Lancée en avril, mais n’ayant pas encore atteint sa vitesse de croisière, elle se concentre sur le retour des anciens combattants dans leurs communautés et les aide à mettre en place des moyens de subsistance en dehors de l’armée, plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme le faisaient les programmes de démobilisation précédents. Cet effort de démobilisation est, au moins théoriquement, lié aux volets diplomatique et militaire de la CAE. Selon le projet de concept opérationnel, la force conjointe serait mandatée pour soutenir les efforts de démobilisation de Tshisekedi, ce qui impliquerait que la CAE attende des groupes armés qu’ils s’engagent à se démobiliser en suivant la voie politique de Nairobi ou qu’ils deviennent des cibles pour la force régionale. Mais ce projet de concept opérationnel ne donne aucun détail pratique.

Ce que l’UE peut faire

Compte tenu de toutes les incertitudes qui pèsent sur la force régionale de la CAE, l’UE et les Etats membres devraient s’abstenir de lui apporter un soutien dans le cadre de la Facilité européenne de soutien à la paix ou d’autres canaux, en attendant de plus amples informations sur les performances de la force, son impact sur la stabilité de l’est de la RDC et le respect des droits humains. Globalement et compte tenu de la longue histoire de guerre par procuration dans la région et des dommages causés à la population civile, les conditions de financement de la force devraient être assez strictes. L’UE et ses Etats membres devraient plutôt soutenir les efforts non militaires de Tshisekedi et de la CAE pour stabiliser l’est, y compris en utilisant le dialogue et la démobilisation.

En ce qui concerne le dialogue, l’UE devrait apporter un soutien technique et financier à un second cycle de négociations à Nairobi avec les groupes armés actifs dans l’est de la RDC. Dans un premier temps, l’UE et les Etats membres qui entretiennent des liens étroits dans la région devraient travailler avec Kinshasa et les Etats de la CAE pour soutenir l’organisation d’un second cycle de négociations et aider à encadrer un processus efficace entre chaque cycle de négociation. Certaines questions fondamentales, telles que les groupes à inclure et les thèmes et objectifs spécifiques des négociations, doivent encore être approfondies. L’UE pourrait également soutenir les efforts visant à établir le Bureau du dialogue de paix intercongolais, qui accompagnera le processus de dialogue de Nairobi et supervisera la mise en œuvre des accords entre les chefs d’Etat de la CAE sur la paix et la sécurité en RDC.

L’UE et les Etats membres devraient ... aider les autorités congolaises à donner vie à la stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration de Kinshasa

L’UE et les Etats membres devraient également aider les autorités congolaises à donner vie à la stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration de Kinshasa, qui, bien que prometteuse, n’en est qu’au tout début de sa mise en œuvre. Cet aspect devrait tout particulièrement intéresser Bruxelles, étant donné la nouvelle approche stratégique de l’UE en matière de soutien au DDR. L’UE pourrait notamment aider à clarifier la façon dont les efforts de démobilisation sont liés, d’une part, à la mission de la force conjointe et, d’autre part, au processus politique de Nairobi. Les membres des groupes armés qui se joignent au dialogue et souhaitent cesser de combattre devraient être incités à participer au programme de démobilisation, notamment en se voyant proposer une alternative à la rébellion armée.

Le soutien financier et technique sera également important. Les bailleurs de fonds ne sont pas convaincus de l’opportunité d’assumer les coûts de la démobilisation. En effet, les efforts de démobilisation précédents, déjà largement pilotés par ces bailleurs de fonds, manquaient d’adhésion locale, étaient entachés de présomptions de détournements de fonds et ne sont pas parvenus à démanteler définitivement des groupes armés. Les responsables gouvernementaux et les officiers militaires ont utilisé les programmes de démobilisation à des fins clientélistes. Pourtant, la nouvelle initiative est conçue pour renvoyer les anciens combattants à la vie civile et les aider à développer des moyens de subsistance alternatifs plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme c’était le cas pour les programmes précédents. Une orientation vers des carrières non militaires pourrait les aider à rompre leurs liens avec les chaînes de commandement des groupes armés. Dans ce contexte, l’UE devrait envisager d’apporter un soutien financier et technique au plan de démobilisation à condition qu’elle soit convaincue que les mesures de lutte contre la corruption sont adaptées et qu’elle estime, au fur et à mesure du déploiement du programme, qu’il offre véritablement aux insurgés de base un avenir viable dans la vie civile.

Enfin, l’UE et ses Etats membres devraient s’attaquer plus directement à la menace que les pays voisins font peser sur la paix et la sécurité en soutenant les rebelles en RDC. Bruxelles et les gouvernements des Etats membres devraient se baser, par exemple, sur les conclusions du rapport confidentiel de l’ONU concernant les liens du Rwanda avec le M23 et d’autres sources faisant état d’un soutien présumé de ce groupe par l’Ouganda, afin d’envoyer à Kigali et Kampala des messages clairs qui condamnent toute violation de la souveraineté congolaise en insistant sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales. Les Etats membres représentés au Conseil de sécurité des Nations unies peuvent insister auprès de celui-ci pour qu’il relaie ces messages depuis New York. A l’heure où les Etats européens condamnent les transgressions de la Russie en Ukraine, il est particulièrement crucial d’affirmer publiquement un soutien sans faille au principe d’intégrité territoriale. Ces Etats doivent montrer clairement que les violations de ce principe fondamental de la Charte des Nations unies doivent être condamnées où qu’elles se produisent – que ce soit en Europe, en Afrique ou ailleurs.

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