Tribunal pénal international pour le Rwanda : l’urgence de juger
Tribunal pénal international pour le Rwanda : l’urgence de juger
Table of Contents
  1. Executive Summary
De-escalating Tensions in the Great Lakes
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Report 30 / Africa

Tribunal pénal international pour le Rwanda : l’urgence de juger

Bientôt sept ans après sa création, immédiatement après le génocide rwandais et plus de quatre ans après le début des premiers procès, le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) situé à Arusha, Tanzanie, n’a jugé, à ce jour, que neuf individus.

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Bientôt sept ans après sa création, immédiatement après le génocide rwandais et plus de quatre ans après le début des premiers procès, le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) situé à Arusha, Tanzanie, n’a jugé, à ce jour, que neuf individus. Quarante-cinq interpellations ont eu lieu pour soixante-cinq mises en accusation. Aucun des grands planificateurs présumés du génocide n’a été jugé, y compris le colonel Théoneste Bagosora, en prison depuis 5 ans. La plupart des vrais cerveaux du génocide, qu'ils soient officiellement recherchés par le TPIR ou non faute de preuve, circulent librement entre différents pays, dont la RDC, le Gabon, le Kenya, mais aussi la France et la Belgique.

Avec un effectif de plus de 800 employés, trois chambres de première instance occupant neuf juges et un budget d’environ 90 millions de dollars américains, le bilan du TPIR est lamentable. Entre juillet 1999 et octobre 2000, la seule activité judiciaire au fond[fn]Un procès au fond signifie l'appel des témoins, leur interrogatoire par le Procureur, leur contre interrogatoire par la défense, l'appel des experts lors des audiences publiques. Le procès de l’ancien maire de Mabanza Ignace Bagilishema est en délibéré depuis décembre dernier et son jugement est attendu le 7 juin 2001.Hide Footnote  s’est réduite au procès d’un seul accusé, Ignace Bagilishema, ancien maire de la commune de Mabanza, au Rwanda, dont le verdict devrait être rendu le 7 juin. Cinq juges sur neuf ont alors passé plus d’un an et demi sans procès au fond, l’un d’entre eux réussissant en mars dernier à atteindre le record de vingt huit mois sans procès.

A l’actif du TPIR, il faut compter la reconnaissance incontestable du génocide rwandais et la neutralisation politique internationale de l’agenda éradicateur des Tutsi du « Hutu Power ». Cependant, sept ans plus tard, le travail du Tribunal n’a pas réussi à davantage faire la lumière sur le plan, le mécanisme, la chronologie, l’organisation et le financement du génocide, ni à en identifier les vrais auteurs. Par comparaison avec le Tribunal pour l’ex-Yougoslavie, le TPIR a souffert d’un désintérêt international et d’un abandon médiatique choquant. Cela est en partie du au fait que la compétence du TPIR est de juger exclusivement les crimes commis en 1994, à la différence du TPIY dont la compétence est indéfinie dans le temps.

L’existence symbolique du tribunal n’a pas non plus découragé la persistance de protections dont bénéficie dans certaines capitales (Kinshasa, Brazzaville, Nairobi, entre autres) plus d’une douzaine de puissantes personnalités hutu rwandaises figurant parmi les principaux suspects du génocide. Enfin, il ne semble pas avoir eu d’effet dissuasif sur les acteurs du génocide de 1994 et de la guerre au Rwanda entre l’ancien gouvernement d’Habyarimana et le Front Patriotique Rwandais. Les perpétrateurs du génocide se sont réarmés en toute impunité dans les camps de réfugiés de l'est du Congo, menant à la reprise de la guerre par le FPR en 1996 puis en 1998 sur le territoire de la RDC, où des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité ont continué d’être commis par tous les acteurs.

Il n’est certainement pas de la responsabilité des juges du TPIR d’écrire l’histoire. Mais la faillite de leur tâche essentielle, rendre justice rapidement et établir la mémoire des faits, les empêche de contribuer à remplir un des mandats qui leur a été donné par le Conseil de sécurité : la réconciliation nationale entre les communautés hutu et tutsi. Il est vrai que la pertinence politique du mandat a été vite dépassée par la continuation et la régionalisation du conflit. Mais il reste que pour la majorité des Rwandais, le TPIR est une institution coûteuse et inefficace, un mécanisme expiatoire de la communauté internationale pour faire oublier ses responsabilités dans l’exécution du génocide et sa tolérance des crimes du FPR. Le gouvernement rwandais se plaint du gaspillage d’argent et de moyens alors que 130 000 prisonniers surpeuplent les prisons du pays et que la justice rwandaise a jugé plus de 4000 accusés; les survivants du génocide le trouvent lointain et indifférent à leur sort, tandis que les victimes des crimes du FPR dénoncent son instrumentalisation par le régime de Kigali et voient le TPIR comme le symbole d’une justice de vainqueur.

L'urgence du mandat du TPIR semble avoir été oubliée dans les disfonctionnements quotidiens et les combats bureaucratiques internes. L'éclatement géographique du bureau du Procureur entre Arusha, Kigali et la Haye a sérieusement ralenti les enquêtes, et les absences prolongées des juges ou des avocats de la défense ont entravé la tenue des procès. En conséquence, aujourd'hui il existe un vrai risque que les accusés en détention soient relâchés faute de procès après plusieurs années. Le TPIR doit donc se limiter à l’urgence d’achever son mandat. Le Conseil de sécurité doit demander au parquet de publier sans tarder une stratégie d'enquêtes et fixer une date limite raisonnable aux poursuites contre les suspects rwandais et demander aux juges de publier un calendrier des procès. De jour en jour, la mission du TPIR devient de plus en plus historique et a de moins en moins de chances d'avoir un impact symbolique sur le présent. Tolérer une telle situation et la cautionner plus longtemps reviendrait à une deuxième trahison du peuple rwandais.

Mais surtout, à court terme, il est impératif d’établir des priorités entre les affaires pendantes et de juger ceux qui sont déjà en détention. Trois des groupes clés sur lesquels les réseaux extrémistes hutu de l'ancien pouvoir rwandais se sont appuyés sont l’armée, le gouvernement intérimaire et les médias. Le procès des médias est en cours. Il est urgent de faire démarrer celui des militaires, lesquels ont, comme le colonel Bagosora, pour la plupart déjà passé plusieurs années en prison. Il s’agit d’un procès de la plus grande importance à tous égards et notamment quant à la preuve du plan et du mécanisme du génocide. Il faut aussi que les procès des anciens ministres du gouvernement interimaire commencent le plus tôt possible.

Dès les grands procès du génocide terminés, le TPIR devra entreprendre sans tarder les procès sur les crimes commis en 1994 par le FPR. Malgré l'annonce publique du début des poursuites et la déclaration de collaboration du gouvernement rwandais, il faut s'attendre à ce que l'enquête ait des limites sérieuses. On peut difficilement attendre d'un pouvoir en exercice qu'il lève l'immunité de facto de ses militaires, alors que ceux ci continuent la guerre en RDC. Il est néanmoins capital de mettre en demeure le régime de Kigali de livrer les criminels à la justice internationale et ainsi d'envoyer des signaux politiques forts en faisant comprendre qu'aucun crime, ni du passé ni du présent ne restera impuni.

Si la communauté internationale veut sérieusement rendre justice et lutter contre l’impunité, elle doit urgemment réformer le fonctionnement du TPIR. La sélection des juges doit être revue pour ne retenir que des juges ayant une réelle expérience professionnelle en matière pénale. Ils doivent être rendus comptables de leur activité et de leur performance. L’indépendance du bureau du procureur doit être renforcée et les éléments incompétents du greffe et du parquet limogés. Parallèlement, la collaboration internationale entre les Etats et le TPIR doit être renforcée pour l’arrestation et le transfert urgents des fugitifs.

Les juridictions nationales devraient utiliser ou étendre leur compétence universelle pour juger les criminels rwandais encore en fuite, afin d’accélérer le cours universel de la justice pénale internationale. L'exemple des quatre procès tenus en Belgique d'avril à juin 2001 sous une loi de 1993 donnant à la justice belge une compétence universelle, est à promouvoir et encourager. Dans l’état actuel de son fonctionnement et devant l’ampleur de la tâche, il est illusoire de concevoir un élargissement immédiat du mandat du TPIR aux crimes commis en RDC en 1996-1997 ou au Burundi comme certains le proposent. Les juridictions nationales peuvent aussi juger les crimes commis au Burundi depuis 1993 et au Congo depuis 1995, avant que la Cour permanente internationale ne soit établie et ne puisse prendre le relais. On pourrait également envisager la création de cours spéciales de compétence mixte, à l'example de celles proposées pour la Sierra Léone ou le Cambodge. La question de l'élargissement du Tribunal pourrait être reconsidérée à l'avenir, si le Tribunal parvient à rapidement achever son mandat.

Enfin, la justice internationale doit rendre sa place aux victimes. Il faut transférer certains procès à Kigali et à défaut certaines audiences, pour accroître l’impact sur la population rwandaise. Le règlement de la question de l’indemnisation des victimes par la création d'un fonds international est également urgent.

Nairobi/Arusha/Bruxelles, 7 juin 2001

Executive Summary

Seven years after its establishment immediately following the genocide in Rwanda, and more than four years since the beginning of the first trial, the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR), based at Arusha, Tanzania, has to date handed down verdicts on only nine individuals. Of 69 indicted suspects, 45 have been arrested. Not one of the alleged masterminds of the genocide has been brought to trial – including Colonel Theoneste Bagosora who has been in prison for five years. Most of the masterminds of the genocide, whether officially indicted by ICTR or not (due to lack of evidence), are able to live freely in many countries, including the DRC, Gabon, Kenya, and also France and Belgium.

With more than 800 employees, three trial chambers presided over by nine judges, and a budget of around 90 million US U.S.$, the performance of the ICTR is lamentable. Between July 1999 and October 2000, the only substantial case heard[fn]A substantial case is defined as the taking of witness testimony, their questioning by the prosecutor, their cross-examination by the defence or the taking of expert evidence during a public hearing. The trial of the former mayor of Mabanza, Ignace Bagilishema began last December and the verdict is expected on 7 June 2001.Hide Footnote was the trial of a single accused, Ignace Bagilishema, the former mayor of the village of Mabanza, which has just concluded. Five judges out of nine have spent more than a year and a half without hearing a substantial case and one of them had managed by last March to attain a record 28 months without hearing a substantial matter.

There are some points in the ICTR’s favour. It has provided indisputable recognition of the Rwandan genocide and has politically neutralised the “Hutu Power” movement’s agenda of Tutsi extermination. However, seven years on, it has still not been able to shed light on the design, mechanisms, chronology, organisation and financing of the genocide, nor has it answered the key question: who committed the genocide? Compared to the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY), the ICTR has suffered from international disinterest and a shocking lack of media attention. That is in part because the jurisdiction of the ICTR is limited to the trial of crimes committed in 1994, while the ICTY’s jurisdiction is not subject to any time limit.

The symbolic existence of the tribunal has also not discouraged the ongoing protection in certain capitals (Kinshasa, Brazzaville, Nairobi among others) of more than a dozen powerful Rwandan Hutus who are among the principal genocide suspects. Neither does it appear to have dissuaded the perpetrators of the 1994 genocide and the war between the former Rwandan government of Habyarimana and the Rwandan Patriotic Front (RPF). The perpetrators of the genocide rearmed with complete impunity in the refugee camps of eastern Congo, leading to the resumption of the war by the RPF in 1996 and again 1998 on the territory of the Democratic Republic of Congo, where war crimes and crimes against humanity continue to be committed by both sides.

It is certainly not the responsibility of the judges of the ICTR to write history. But their failure to complete the central tasks of delivering justice and establishing a record of events also prevents them from contributing to another mandate set by the Security Council: national reconciliation between the Hutu and Tutsi communities. The fact is that the political relevance of that mandate has been rapidly overtaken by the continuation and regional spread of the conflict.  

For the majority of Rwandans, the ICTR is a useless institution, an expedient mechanism for the international community to absolve itself of its responsibilities for the genocide and its tolerance of the crimes of the RPF. The Rwandan government complains of the squandering of money and resources while 130,000 prisoners fill its jails and its courts have tried more than 4000 suspects; the survivors of the genocide find the tribunal distant and indifferent to their lot, and the victims of the crimes of the RPF denounce it as an instrument of the Kigali regime, seeing the ICTR as a symbol of victor’s justice.

The important task of the ICTR seems to have been lost in daily dysfunction and internal bureaucratic conflict. The geographic split of the office of the Prosecutor between Arusha, Kigali and The Hague has seriously impeded investigations, and the long absences of judges and defence lawyers have not assisted trial proceedings. There is now a grave risk that those in custody will be released because of the failure to bring them to trial after a period of years. The ICTR must immediately focus on meeting its mandate, while the UN Security Council must ask the prosecutor to set a deadline for investigations, and ask the judges to publish a trial schedule. Every day the mission of the ICTR becomes more of an historical exercise, with less and less chance of having an impact on events of the present. To tolerate such a situation, and support it for too long, would be a second betrayal of the people of Rwanda.

Above all, in the short term, it is imperative to establish priorities among pending cases, and bring to trial those who are already in custody. Three of the key groups that were used by Hutu extremists in the former Rwandan leadership were the army, the interim government and the media. The trial of key media figures is underway. The trial of military figures, many of whom are already in prison, should also begin as a matter of urgency. This is extremely important in order to show how the genocide was planned and carried out. The cases against former ministers of the interim government should also begin as soon as possible.

Once the major genocide trials are complete, the ICTR must undertake investigations of crimes committed in 1994 by the RPF.  Despite public announcements at the beginning of the proceedings and the promise of cooperation by the government of Rwanda, it is likely that this inquiry will be seriously limited. It is hard to imagine that those in power will, in effect, lift immunity on the military, especially those who are continuing the war in the DRC. It is nevertheless crucial to insist that the regime in Kigali deliver criminals into the hands of international prosecutors, and so give a strong political signal that no crime, past or present, will go unpunished.

If the international community really wants to deliver justice and combat impunity it must urgently reform the operations of the ICTR. The recruitment of judges must be reviewed to ensure that they have real professional experience in criminal justice.  They must be made accountable for their activities and performance. The independence of the prosecutor’s office must be strengthened and incompetent employees of the prosecutor’s office and registrar’s office should be dismissed. At the same time, international cooperation between states and the ICTR must be improved in relation to the arrest and prompt transfer of suspects.

UN member states should extend their legal jurisdictions to help the cause of justice in Rwanda. The best example so far has been that of Belgium, which has just tried four Rwandans under a 1993 law that gives its national courts the power to try suspects for genocide, no matter where the crimes were committed. 

In the current situation and in the face of such a large task, it is illusory to think of enlarging the mandate of the ICTR to include crimes committed in the DRC, or in Burundi, as some have proposed. Until the permanent International Criminal Court is established, international law must immediately be applied in national jurisdictions to prosecute crimes committed in Burundi since 1993 and in the DRC since 1995. It may also be envisaged that a special court of mixed jurisdiction be created along the lines of those proposed for Sierra Leone and Cambodia. The question of the enlargement of the ICTR may be reconsidered in future, but only if it quickly manages to fulfil its mandate.

In the end, the international tribunal must deliver justice to the victims of the genocide. Certain trials should for example be transferred to Kigali to reach certain audiences and to increase the impact on the Rwandan population. The question of compensation for victims by the creation of an international fund is equally important.

Nairobi/Arusha/Brussels, 7 June 2001

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