Uganda People's Defence Forces (UPDF) troops are seen on the Mbau-Kamango road in the Beni district on December 8, 2021. Sébastien Kitsa Musayi / AFP
Briefing 181 / Africa

Apaiser les Tensions dans l’Est de la RD Congo et les Grands Lacs

Les combats s'intensifient dans l'est de la République démocratique du Congo, où des forces ougandaises et burundaises pourchassent des rebelles pendant qu’une insurrection congolaise renaît. Kinshasa, soutenue par ses alliés, devrait redoubler d’efforts diplomatiques pour éviter que le pays ne devienne à nouveau un champ de bataille régional.

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Que se passe-t-il ? Le président Félix Tshisekedi a autorisé l’Ouganda à déployer des troupes pour combattre des rebelles basés en République démocratique du Congo (RDC) et permis tacitement au Burundi d’en faire de même. Le Rwanda semble également envisager une incursion dans la zone. Pendant ce temps, un groupe armé congolais, le M23, se réorganise.

En quoi est-ce significatif ? La décision de Tshisekedi de convier des troupes étrangères pourrait bouleverser l’est de la RDC, déjà instable, en déclenchant une guerre par procuration ou en revigorant les rebelles congolais. Depuis des années, les rivalités entre voisins de la RDC ont engendré d’innombrables insurrections qu’ils pourraient utiliser les uns contre les autres. La campagne militaire de l’Ouganda a particulièrement irrité le Rwanda.

Comment agir ? Tshisekedi devrait réglementer les interventions étrangères sur le sol congolais, et redoubler d’efforts pour dissuader le Rwanda de déployer des forces armées en RDC. Avec le soutien du Kenya, il devrait organiser de nouveaux pourparlers avec ses voisins afin de repenser toute nouvelle action militaire et élaborer un plan général de négociation avec les groupes armés.

I. Synthèse

Le président Félix Tshisekedi a peut-être ouvert la boîte de Pandore en invitant des troupes de pays voisins à combattre les rebelles basés en République démocratique du Congo (RDC). En novembre 2021, à la suite d’attentats meurtriers dans la capitale ougandaise, Kampala, Tshisekedi a autorisé des unités ougandaises à entrer dans la province congolaise du Nord-Kivu à la poursuite des Forces démocratiques alliées (ADF), une coalition rebelle ougandaise dont la plus grande faction a prêté allégeance à l’État islamique. Le mois suivant, des soldats burundais auraient pénétré en RDC pour y combattre le groupe rebelle RED-Tabara. Ces interventions provoquent de nouveaux bouleversements dans un pays qui a déjà beaucoup souffert des rivalités régionales. Le président rwandais Paul Kagame envisage lui aussi d’envoyer des soldats. Des pourparlers menés par le Kenya ont relancé une proposition de force d’intervention est-africaine. Tshisekedi devrait établir des règles claires pour les opérations militaires étrangères en RDC. Avec l’appui du Kenya, il devrait redoubler d’efforts pour convaincre Kigali de ne pas envoyer de troupes, en soulignant les risques pour la réputation du Rwanda et en répondant à certaines des préoccupations de Kagame. 

Les relations entre les pays des Grands Lacs, instables depuis des années, avaient commencé à s’améliorer ces derniers mois. En janvier, Kagame et Yoweri Museveni, le président ougandais, avaient amorcé un rapprochement après trois ans d’impasse. Les deux poids lourds de la région s’étaient brouillés à la suite d’une série de récriminations mutuelles, chacun accusant l’autre de soutenir les rebelles opérant depuis l’est de la RDC. Le Burundi et le Rwanda étaient également en meilleurs termes après qu’Evariste Ndayishimiye ait succédé à Pierre Nkurunziza, décédé subitement en juin 2020, à la présidence burundaise. Mais les activités des milices dans l’est de la RDC mettent à nouveau à rude épreuve ces liens historiquement tendus, ce qui risque d’accentuer les clivages entre le Rwanda et l’Ouganda, voire entre le Rwanda et le Burundi. La réapparition surprenante du M23, une insurrection congolaise inactive depuis près de dix ans, est particulièrement préoccupante étant donné ses liens antérieurs avec Kampala et Kigali.

Pendant des années, les voisins de la RDC ont utilisé les milices de l’est du pays ... comme des intermédiaires.

Pendant des années, les voisins de la RDC ont utilisé les milices de l’est du pays – congolaises et étrangères – comme des intermédiaires. Kigali et Kampala en particulier cherchent depuis longtemps à exercer une influence dans la région dont les riches ressources minérales soutiennent les économies rwandaise et ougandaise. 

Depuis son entrée en fonction en 2019, Tshisekedi a tenté de s’attaquer aux dizaines de groupes de la région en rétablissant les relations avec ses voisins – en utilisant la diplomatie régionale dans un premier temps, puis grâce à des initiatives bilatérales. Ses actions ont d’abord connu un certain succès, principalement en réunissant Kagame et Museveni dans un cadre quadripartite avec leur homologue angolais João Lourenço. Mais ses efforts ont tourné court. L’intégration de la RDC au sein de la Communauté d’Afrique de l’Est en mars a dynamisé la diplomatie régionale. Le Kenya a notamment organisé des pourparlers à Nairobi. Permettre une ingérence militaire étrangère sur le territoire congolais pourrait toutefois compromettre les perspectives diplomatiques, voire engendrer une confrontation plus large. La présence de troupes rwandaises en RDC pourrait raviver les rivalités territoriales et stimuler les insurrections locales, sapant ainsi l’objectif annoncé par Tshisekedi de stabiliser la région. 

Plusieurs mesures pourraient contribuer à réduire les risques d’escalade dans l’est. Le président congolais pourrait fixer des règles pour toute intervention étrangère en clarifiant les objectifs, la durée et potentiellement la zone d’opération de celles qu’il a déjà approuvées, notamment pour l’Ouganda. Il pourrait également tenter de persuader Kagame de ne pas envoyer de troupes en RDC. Plus de transparence sur les opérations de l’Ouganda pourrait contribuer à rassurer Kagame, mais pour renforcer ses arguments Tshisekedi pourrait également souligner l’impact d’une éventuelle intervention rwandaise sur la réputation de Kigali. Le président congolais, qui vient de prendre la tête du mécanisme régional de surveillance du Cadre de paix, de sécurité et de coopération (PSC) de 2013, pourrait profiter de son mandat pour redynamiser sa diplomatie régionale. Le Kenya devrait pousser Tshisekedi à élaborer un plan global pour les négociations avec les groupes armés. Enfin, la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs, un organe composé d’États de la région et garant du PSC, devrait continuer à réunir des preuves relatives au soutien étranger aux rebelles de la RDC.

Nairobi/Bruxelles, 25 mai 2022

II. La rhétorique guerrière de Kagame

Le 8 février, lors d’un discours tonitruant de 50 minutes devant le parlement rwandais, le président Kagame a dénoncé une menace pour la sécurité du pays qui émanerait des provinces du Kivu en RDC. Il a fait état de liens présumés entre les ADF et les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice hutue rwandaise responsable du génocide de 1994 et l’un de ses ennemis personnels de longue date. Kagame, s’exprimant dans son kinyarwanda natal, ponctué d’anglais, a déclaré que le danger était suffisamment tangible pour qu’il envisage de déployer des troupes dans l’est de la RDC sans l’accord de Tshisekedi. « Nous sommes un très petit pays, notre doctrine actuelle est donc d’aller combattre le feu à son origine ... Nous ferons la guerre là où elle a commencé, là où il y a suffisamment d’espace pour faire la guerre », a déclaré Kagame. « Nous faisons ce que nous devons faire, avec ou sans le consentement des autres ».[fn]« Rwanda TV : ‘Ijambo rya Perezida Kagame mu muhango wo kwakira indahiro z’abayobozi bashya‘ » [Discours du président Kagame lors de la cérémonie de prestation de serment des nouveaux dirigeants], vidéo, YouTube, 8 février 2022.Hide Footnote

Kagame a prononcé son discours après le lancement des opérations militaires ougandaises et burundaises en RDC. En novembre 2021, Tshisekedi a autorisé l’Ouganda à déployer des soldats dans l’est de la RDC pour combattre les ADF, que Museveni tient pour responsables des attentats meurtriers de Kampala.[fn]Voir Dino Mahtani, « The Kampala Attacks and Their Regional Implications », commentaire de Crisis Group, 19 novembre 2021.Hide Footnote  Fin décembre, vraisemblablement avec la bénédiction de Tshisekedi, des troupes burundaises sont entrées en RDC pour s’attaquer à l’insurrection RED-Tabara, un groupe dirigé par des Tutsi qui s’oppose au gouvernement majoritairement hutu de Bujumbura.[fn]Le Burundi compte trois principaux groupes ethniques : les Hutu (qui représentent environ 85 pour cent de la population), les Tutsi (14 pour cent) et les Twa (1 pour cent). Les dirigeants allemands et belges (1890-1962) et le gouvernement post-colonial dominé par les Tutsi (1965-2001) ont exclu la population hutue du pouvoir. Les tensions entre Hutu et Tutsi ont conduit à une guerre civile (1993-2005) qui s’est terminée par l’investiture de Nkurunziza comme président en août 2005. Son parti, le Conseil National pour la Défense de la Démocratie-Forces pour la Défense de la Démocratie (CNDD-FDD), dominé par les Hutu, est au pouvoir depuis lors.Hide Footnote  Ces rebelles avaient tiré au mortier sur l’aéroport international du Burundi en septembre. Trois mois plus tard, ils avaient tué une douzaine de soldats et de policiers lors d’une attaque contre un poste frontière entre le Burundi et la RDC.[fn]Tweet de RED-Tabara, @Red_Tabara, 2h47, 19 septembre 2021 ; tweet de RED-Tabara, 15h27, 20 décembre 2021.Hide Footnote  Des fonctionnaires ougandais et rwandais se rendent régulièrement dans l’est de la RDC pour recueillir des renseignements, mais ils restent en général très discrets. (Le Rwanda nie systématiquement toute activité de ce type.)

Le déploiement ougandais représente l’intervention étrangère officielle la plus significative en RDC depuis la fin des dévastatrices guerres congolaises de 2003.[fn]À la suite d’un accord secret entre Kagame et l’ancien président de la RDC Joseph Kabila, le Rwanda a déployé environ 4 000 soldats dans le cadre de l’opération Umoja Wetu menée avec les forces armées congolaises pour combattre le Congrès national pour la défense du peuple (CNDP) et les FDLR en janvier et février 2009.Hide Footnote  Combinée au déploiement clandestin du Burundi, à la menace du Rwanda de s’impliquer et à la formation possible d’une force est-africaine, l’intervention des forces ougandaises a suscité la crainte d’une implication militaire extérieure plus large et jeté un doute supplémentaire sur la capacité de Tshisekedi à stabiliser l’est du pays.

Face aux dizaines de groupes armés qui sévissent dans l’est de la RDC, le président congolais a essayé plusieurs approches.

Face aux dizaines de groupes armés qui sévissent dans l’est de la RDC, le président congolais a essayé plusieurs approches. Au début de sa présidence, il a privilégié une tactique régionale. En 2019, il a évoqué à la possibilité d’inviter le Burundi, le Rwanda et l’Ouganda à mener des opérations militaires conjointes dans l’est, sous l’autorité de l’armée congolaise. Ce plan n’a toutefois pas abouti, Kampala et Kigali craignant chacune que l’autre en profite pour accroître son influence en RDC.[fn]« Foreign troops enter DRC: Why the Goma meeting failed », Kivu Security Tracker, 18 novembre 2019. Voir également le briefing Afrique de Crisis Group N°150, Eviter les guerres par procuration dans l’est de la RDC et les Grands Lacs, 23 janvier 2020.Hide Footnote

Ne parvenant pas à apaiser la profonde méfiance entre Kampala et Kigali, Tshisekedi s’est tourné vers la coopération bilatérale. En mars 2021, des responsables congolais et rwandais ont élaboré un plan opérationnel pour une action militaire conjointe dans l’est. Le suivi officiel s’est cependant avéré limité jusqu’à présent.[fn]« DRC/Rwanda : Tshisekedi and Kagame work to address insecurity in the east », Jeune Afrique, 25 mars 2021.Hide Footnote  En juillet, la RDC et le Burundi ont également lancé une coopération militaire, à la suite d’une rencontre en tête-à-tête entre Tshisekedi et Ndayishimiye qui était probablement un prélude au déploiement de troupes burundaises dans la province du Sud-Kivu.[fn]« Communiqué conjoint à l’occasion de la visite d’état de son excellence monsieur Evariste Ndayishimye, Président de la République du Burundi en République Démocratique du Congo du 12 au 14 juillet 2021 », 14 juillet 2021. Voir également « Félix Tshisekedi : “Nous allons faire avec le Burundi, ce que nous avons fait avec l’Ouganda et le Rwanda” », Actualite.cd, 13 juillet 2021 ; et « Fin de la visite d’état à Kinshasa : Le Burundi et la RDC engagés à renforcer l’amitié et à combattre ensemble les forces qui sévissent à l’est de la RDC », communiqué de presse, présidence de la RDC, 14 juillet 2021.Hide Footnote  Quatre mois plus tard, après des mois de discussions entre Tshisekedi et Museveni, les troupes ougandaises sont entrées en RDC.[fn]« Une délégation de l’armée ougandaise séjourne à Beni depuis ce dimanche », Beni – Sécurité, 10 mai 2021 ; « DR Congo, Uganda discuss joint military operations », New Vision, 14 mai 2021 ; « DRC allows Uganda’s army to enter Congolese territory to fight the ADF », Africa Report, 2 décembre 2021.Hide Footnote

L’intervention militaire de l’Ouganda est de notoriété publique, mais des déclarations contradictoires ont laissé à penser qu’il n’existait pas d’accord clair sur sa portée. Le porte-parole du gouvernement congolais a d’abord nié la présence des troupes ougandaises, bien que Tshisekedi ait autorisé l’opération.[fn]Le 30 novembre 2021, des frappes aériennes et d’artillerie des forces armées ougandaises ont ciblé les bases de la plus grande faction des ADF, qui a prêté allégeance à l’État islamique. Dans les jours qui ont suivi, environ 1 700 soldats sont entrés dans la province du Nord-Kivu pour combattre cette faction. « Congo denies agreeing to joint operations with Ugandan army », Reuters, 29 novembre 2021.Hide Footnote  Les autorités congolaises et ougandaises ont ensuite présenté l’opération comme un exercice militaire conjoint. En réalité, l’Ouganda semble résolument diriger les opérations: Kampala a revendiqué plusieurs avancées sur le champ de bataille, de la prise de camps des ADF à la libération d’otages en passant par la mort de dizaines de combattants rebelles.[fn]Tweet du porte-parole du ministère ougandais de la Défense et des Anciens combattants, @UPDFspokespersn, 22h21, 25 décembre 2021 ; « NTV Uganda : ADF fighters continue to be killed and captured », vidéo, YouTube, 9 mars 2022.Hide Footnote  Il n’y a pourtant que peu d’informations sur des affrontements directs entre les ADF et les troupes ougandaises.[fn]Entretien de Crisis Group, analyste de la RDC, Kinshasa, février 2022.Hide Footnote  La mission de maintien de la paix des Nations unies en RDC, la MONUSCO, dont la Brigade des forces d’intervention (FIB) cible également les ADF, a aussi semblé légèrement prise au dépourvu par le déploiement des troupes ougandaises, dont Tshisekedi ne l’avait informée que quelques jours avant qu’elles commencent leurs opérations.[fn]Même si la MONUSCO ne participe pas aux opérations conjointes menées par la RDC et l’Ouganda, la mission a demandé une coordination entre les différentes forces sur le terrain. Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires de l’ONU, New York, décembre 2021.Hide Footnote Though MONUSCO is not participating in the DRC-Uganda joint operations, the mission called for coordination between the various forces in the field. Crisis Group interviews, UN officials, New York, December 2021.Hide Footnote

Un soldat de l’ONU originaire du Malawi prend place dans un véhicule blindé, alors qu’il se prépare à aller patrouiller à Mangina peu de temps après une attaque perpétrée par l’ADF dans le secteur, Beni, RDC, décembre 2021. CRISIS GROUP / Nicolas Delaunay

Des questions se posent également sur la durée du déploiement ougandais. Tshisekedi a déclaré en décembre qu’il serait bref. Kampala, en revanche, signalait initialement que ses troupes ne partiraient qu’après avoir maîtrisé les ADF.[fn]Tweet du Kampala Post, @KampalaPost, 20h02, 3 décembre 2021 ; Félix Tshisekedi, « Discours de son excellence monsieur le président de la république sur l’état de la nation », 13 décembre 2021.Hide Footnote  En janvier, les unités ougandaises ont étendu leur zone d’opération du Nord-Kivu à l’Ituri, au nord-est du pays, où de nombreux rebelles ADF avaient fui pendant la première phase de la campagne.[fn]Tweet de Stanis Bujakera Tshiamela, @StanysBujakera, journaliste, 09h09, 2 février 2022.Hide Footnote  Le même mois, l’armée ougandaise a soumis au Parlement un budget demandant des fonds supplémentaires, au motif que les troupes resteraient probablement en RDC au moins jusqu’en juin 2023.[fn]« UPDF signals longer stay in DR Congo, tables one-year budget for operation », The East African, 26 janvier 2022.Hide Footnote  En avril, Museveni a déclaré qu’il avait déployé 4 000 soldats.[fn]« “Soldiers are for fighting, not for sitting”: Museveni says his army ready if needed in Mozambique », News24, 29 avril 2022.Hide Footnote Puis, dans un tweet surprenant du 17 mai, le fils de Museveni et commandant des forces terrestres, le général Muhoozi Kainerugaba, a annoncé la fin de l’opération et le retrait des troupes dans les deux semaines.[fn]Tweet de Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commandant des forces ougandaises en RDC, 14h37, 17 mai 2022.Hide Footnote  Son tweet paraissait clarifier la durée initiale du déploiement, apparemment prévu pour six mois. Mais quelques heures plus tard, le général a semblé faire marche arrière, affirmant que Museveni et Tshisekedi pouvaient encore prolonger la mission de six mois.[fn]Tweet de Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commandant des forces ougandaises en RDC, 17h35, 17 mai 2022. Voir aussi « Kinshasa juge “prématuré” de parler de retrait des troupes ougandaises », La Libre Afrique, 18 mai 2022.Hide Footnote Tweet by Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commander of Ugandan forces in the DRC, 5:35pm, 17 May 2022. See also “Kinshasa juge « prématuré » de parler de retrait des troupes ougandaises”, La Libre Afrique, 18 May 2022.Hide Footnote

L’incursion du Burundi au Sud-Kivu est entourée de secret.

L’incursion du Burundi au Sud-Kivu est entourée de secret. Fin décembre, des habitants du territoire d’Uvira ont déclaré avoir vu environ 400 soldats burundais et Imbonerakure, la milice de jeunes membres du parti au pouvoir au Burundi, traverser la rivière Rusizi entre les deux pays.[fn]« Sud-Kivu (RDC) : Des militaires burundais rapportés à Uvira », SOS Médias Burundi, 27 décembre 2021.Hide Footnote  Ce contingent aurait ensuite conclu une alliance avec les groupes ethniques Gumino et Twigwaneho et plusieurs autres petits groupes maï-maï contre RED-Tabara. Ce dernier a noué des liens avec une autre insurrection burundaise, les Forces nationales de libération (FNL), et des milices maï-maï congolaises.[fn]La plupart des groupes armés en RDC se qualifient de « maï-maï », un terme générique désignant les milices locales formées pour protéger leurs communautés des combattants étrangers. Ce terme vient du mot kiswahili signifiant eau (maji). De nombreux membres de ces milices pensent que l’eau les protège des balles. Observations de Crisis Group, Sud-Kivu, janvier 2022.Hide Footnote  L’armée burundaise aurait subi de lourdes pertes et des milliers de résidents ont fui les violences. Le Burundi a cependant nié à plusieurs reprises l’implication de ses troupes dans les combats en RDC.[fn]« Pas de troupes burundaises à l’est de la RDC, vraiment ? », Iwacu, 7 janvier 2022.Hide Footnote  Le gouvernement congolais a gardé le silence sur cette question.

Le risque que le Rwanda entre dans la mêlée est réel. Le discours de Kagame en février indique qu’il est profondément mécontent des opérations militaires de ses voisins en RDC, même s’il semble conscient des obstacles qu’il rencontrerait s’il ordonnait à ses troupes de suivre le mouvement.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaire congolais, Kinshasa, février 2022 ; fonctionnaire rwandais, Gisenyi, mars 2022. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste congolais, mars 2022 ; membre de l’opposition rwandaise, mars 2022.Hide Footnote  Les tactiques brutales du Rwanda lors de ses précédentes campagnes militaires en RDC ont marqué de nombreux Congolais.[fn]Le Rwanda est intervenu pour la première fois en RDC en 1996, lorsqu’il a tenté de démanteler des camps de réfugiés rwandais au Nord- et Sud-Kivu. Selon les autorités, ceux-ci abritaient des auteurs du génocide de 1994. L’ONU a rassemblé des preuves selon lesquelles les troupes rwandaises avaient tué des dizaines de milliers de personnes lors de ces opérations, dont un grand nombre de Congolais. Voir « République démocratique du Congo, 1993-2003 : Rapport du Projet Mapping concernant les violations les plus graves des droits de l’homme et du droit international humanitaire commises entre mars 1993 et juin 2003 sur le territoire de la République démocratique du Congo », Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, août 2010 ; « Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », S/2008/773, 12 décembre 2008 ; « Rapport d’étape du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », S/2012/348, 21 juin 2012 ; et « Additif au rapport d’étape », S/2012/348/Add.1, 27 juin 2012.Hide Footnote  En outre, les Congolais se méfient des intentions de Kigali en raison de son soutien historique à plusieurs insurrections dans l’est de la RDC .[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants de la société civile, Rutshuru et Bunagana, mars 2021.Hide Footnote  Mi-décembre, deux semaines après le lancement de l’offensive ougandaise contre les ADF, les forces de police congolaises et rwandaises ont convenu de renforcer leur coopération transfrontalière.[fn]« Les institutions policières du Rwanda et de la RDC signent un pacte de coopération », communiqué de presse, police nationale du Rwanda, 13 décembre 2021.Hide Footnote  Des rumeurs selon lesquelles une unité rwandaise de lutte contre la criminalité pourrait être déployée à Goma, immense plaque tournante commerciale congolaise située près de la frontière rwandaise, ont déjà déclenché des manifestations meurtrières dans la ville.[fn]Entretiens de Crisis Group, analyste et diplomate congolais, Kinshasa, février 2022. « RDC: At least four dead in Goma protests against alleged presence of Rwandan police », Africa News, 21 décembre 2021. La criminalité a fortement augmenté à Goma au cours des derniers mois, et certains habitants pensent qu’on les tue délibérément afin de donner au Rwanda une excuse pour intervenir. Si la crainte d’un débordement transfrontalier de la criminalité pourrait justifier une intervention du Rwanda, cette dernière lui permettrait surtout de prendre pied en RDC.Hide Footnote Crisis Group interviews, Congo analyst and diplomat, Kinshasa, February 2022. “DRC: At least four dead in Goma protests against alleged presence of Rwandan police”, Africa News, 21 December 2021. Goma has experienced a crime surge in recent months, leading some residents to believe that they are being killed deliberately to give Rwanda an excuse to intervene. Though Rwanda’s intervention might be motivated by fear of cross-border spillover of crime, it would mainly allow the country to gain a foothold in the DRC.Hide Footnote

Une femme longe des barbelés devant une caserne de l’ONU à Goma, la capitale de la province du Nord-Kivu, RDC, décembre 2021. CRISIS GROUP / Nicolas Delaunay

Quelle que soit la décision que prendra Kagame, ses rapports avec Tshisekedi se sont clairement empirés depuis l’entrée des troupes ougandaises et burundaises en RDC. Malgré les efforts de Tshisekedi pour rallier Kagame à sa cause, l’acrimonie entre les deux dirigeants est profonde.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire de la MONUSCO, Kinshasa, février 2022. Entretien téléphonique de Crisis Group, analyste du Congo, mars 2022.Hide Footnote  Les responsables rwandais affirment que Tshisekedi ne leur a pas permis de « s’occuper des FDLR » – une vieille revendication de Kagame qu’il avait déjà formulée à l’encontre du prédécesseur de Tshisekedi, Joseph Kabila – et ont même suggéré que l’armée congolaise coopérait avec le groupe.[fn]Entretien de Crisis Group, fonctionnaire rwandais, Gisenyi, mars 2022.Hide Footnote  Tshisekedi, quant à lui, s’inquiète des ambitions régionales du Rwanda. « Il est irréaliste et improductif, voire suicidaire, pour un pays de notre sous-région de penser qu’il tirerait toujours des dividendes en entretenant des conflits avec ses voisins », a-t-il déclaré à des diplomates fin février.[fn]« Felix Tshisekedi : “Il est suicidaire pour un pays de notre sous-région de penser qu’il tirerait toujours des dividendes en entretenant des conflits avec ses voisins” », 7sur7.cd, 27 février 2022.Hide Footnote “Felix Tshisekedi : ‘Il est suicidaire pour un pays de notre sous-région de penser qu’il tirerait toujours des dividendes en entretenant des conflits avec ses voisins’”, 7sur7.cd, 27 February 2022.Hide Footnote

III. La rivalité entre le Rwanda et l’Ouganda et le retour du M23

Le profond antagonisme entre Kagame et Museveni a souvent attisé les conflits dans la région des Grands Lacs. L’incursion de l’Ouganda en RDC laisse à penser que le Rwanda pourrait aussi s’impliquer, que ce soit pour contrôler un territoire ou pour se venger de torts passés. Les relations traditionnellement tumultueuses entre les anciens alliés se sont détériorées au cours des dernières années.[fn]Kagame, qui a grandi dans un camp de réfugiés en Ouganda, a rejoint Museveni et son Armée de résistance nationale pour lutter contre les dirigeants ougandais Idi Amin Dada et Tito Okello dans les années 1980. De son côté, Museveni a apporté un soutien militaire à Kagame et son Front patriotique rwandais dans leur combat contre le régime de Juvénal Habyarimana au Rwanda en 1994. Kagame et Museveni ont également coopéré pour renverser le dictateur congolais Mobutu Sese Seko pendant la première guerre du Congo (1996-1997). Ils ont toutefois soutenu des factions rebelles opposées pendant la deuxième guerre du Congo (1998-2003). Les forces rwandaises et ougandaises se sont même affrontées directement sur le sol congolais à Kisangani en 2000.Hide Footnote  Après des mois d’allégations réciproques de plus en plus hostiles, le Rwanda a brusquement fermé le poste frontière très fréquenté de Gatuna en février 2019.[fn]En Ouganda, la frontière est connue sous le nom de Katuna. Voir également « Rwanda has reopened the border with Uganda but distrust could close it again », The Conversation, 10 mars 2022.Hide Footnote  Kagame a notamment accusé Kampala de harceler les Rwandais en Ouganda. Le commerce entre les deux pays s’est pratiquement effondré avec la fermeture de la frontière et les échanges commerciaux dans toute l’Afrique de l’Est en ont souffert. Gatuna est en effet une étape importante pour les camions transportant des marchandises du port kényan de Mombasa vers l’intérieur du pays : plus de 2 000 camions y traversent la frontière chaque mois. La pandémie de COVID-19 n’a fait qu’aggraver les répercussions de la fermeture.

Si la médiation de Tshisekedi et Lourenço a permis au Rwanda et à l’Ouganda de signer un protocole d’accord en août 2019, elle n’a débouché sur aucune autre action concrète. Les relations se sont finalement améliorées après une visite du général Muhoozi à Kagame en janvier 2022.[fn]Le 16 janvier, Muhoozi a tweeté une photo de Kagame, en l’appelant « mon oncle ». La rumeur s’est alors répandue que les pourparlers entre Kampala et Kigali avaient repris. L’ambassadrice de l’Ouganda aux Nations unies et envoyée spéciale de Museveni, Adonia Ayebare, a ensuite rendu visite à Kagame le 18 janvier. Muhoozi a rencontré Kagame à Kigali quatre jours plus tard.Hide Footnote  Muhoozi a ramené un soldat ougandais que le Rwanda avait arrêté en novembre.[fn]Tweet de Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commandant des forces ougandaises en RDC, 22h15, 22 janvier 2022. Muhoozi a tweeté : « Je remercie également le président Paul Kagame d’avoir honoré ma demande de libération de notre soldat des SFC, Ronald Arinda, qui s’était rendu sans autorisation en territoire rwandais pour des raisons personnelles. Je suis rentré en Ouganda avec lui ce soir. Vive l’amitié entre les deux pays ».Hide Footnote  En retour, faisant preuve d’une véritable volonté de conciliation, Museveni a remplacé son chef des renseignements militaires, le général Abel Kandiho, que Kagame voulait apparemment écarter parce qu’il le considère responsable d’abus commis contre des centaines de Rwandais en Ouganda.[fn]« Museveni drops Maj. Gen. Abel Kandiho, replaces him with Maj. Gen. James Birungi », Eagle Online, 25 janvier 2022.Hide Footnote  Le Rwanda a ensuite déclaré qu’il allait rouvrir la frontière.[fn]Sur Twitter, le ministère des Affaires étrangères du Rwanda a déclaré que la frontière serait rouverte le 31 janvier. Voir le tweet du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale, @RwandaMFA, 1h02, 28 janvier 2022. Dans un premier temps, seul le fret était autorisé à traverser la frontière. Celle-ci a été entièrement rouverte le 7 mars.Hide Footnote  Autre signe de rapprochement, Kagame a assisté à la fête d’anniversaire de Muhoozi en avril. Lors de cette visite, sa première à Kampala en quatre ans, certaines sources rapportent qu’il a également rencontré Museveni pour discuter de la dynamique régionale.[fn]« Ouganda: Muhoozi’s birthday bash sees Kagame return to Kampala », The Africa Report, 25 avril 2022.Hide Footnote “Uganda: Muhoozi’s birthday bash sees Kagame return to Kampala”, The Africa Report, 25 April 2022.Hide Footnote

Les rivalités économiques expliquent en partie l’inimitié entre le Rwanda et l’Ouganda.

Les rivalités économiques expliquent en partie l’inimitié entre le Rwanda et l’Ouganda. Les deux pays se disputent depuis longtemps le contrôle des ressources naturelles de l’est de la RDC. Près de 90 pour cent de l’or congolais est acheminé en contrebande vers les pays voisins, la majeure partie au Rwanda et en Ouganda.[fn]« De Kampala à Dubaï, les nouvelles routes de l’or africain », Jeune Afrique, 3 février 2022. Un analyste a déclaré à Crisis Group : « Le désordre qui règne dans l’est de la RDC fait gagner beaucoup d’argent au Rwanda et à l’Ouganda ». Entretien téléphonique de Crisis Group, mars 2022. Le 17 mars, le Bureau de contrôle des avoirs étrangers du département du Trésor américain a sanctionné le négociant en or belge Alain Goetz, l’African Gold Refinery en Ouganda et un réseau de sociétés impliquées dans des transferts illicites d’or depuis la RDC, évalués à des centaines de millions de dollars par an. Le Bureau a déclaré : « Plus de 90 pour cent de l’or provenant de la RDC est acheminé en contrebande vers des Etats de la région, notamment l’Ouganda et le Rwanda, où il est souvent raffiné et exporté vers les marchés internationaux, notamment les Émirats arabes unis. Le commerce de l’or est l’un des principaux moteurs du conflit dans l’est de la RDC, qui compte environ 130 groupes armés actifs. ». Voir «Treasury Sanctions Alain Goetz and a Network of Companies Involved in the Illicit Gold Trade », département du Trésor américain, 17 mars 2022.Hide Footnote  L’or représente la principale source de devises étrangères dans les deux pays, alors même qu’ils n’en produisent que très peu. Outre d’importants gisements d’or et d’autres minéraux, l’est de la RDC possède également du pétrole, notamment sous le lac Albert, qui est à cheval entre l’Ouganda et la RDC.[fn]Entretiens de Crisis Group, diplomates, Nairobi, mars 2022. Entretien téléphonique de Crisis Group, analyste du Congo, mars 2022.Hide Footnote  En février, la société française TotalEnergies a validé un projet pétrolier de 10 milliards de dollars sur la rive ougandaise du lac, ce qui fera de l’Ouganda un important producteur d’énergie. Outre les difficultés techniques, des querelles sur le tracé d’un oléoduc vers un port d’Afrique de l’Est avaient retardé le projet pendant des années.[fn]« Total gives green light to $10bn Uganda oil project », Financial Times, 1er février 2022.Hide Footnote  (TotalEnergies a également signé un protocole d’accord avec le Rwanda pour l’aider à développer son secteur énergétique.)

L’Ouganda et le Rwanda comptant tous les deux sur l’accès à l’est de la RDC pour dynamiser leurs économies, Tshisekedi devra trouver un équilibre subtil. Un accord entre Tshisekedi et Kagame, conclu en juin 2021 et accordant à une société rwandaise le droit de raffiner de l’or produit au Congo, aurait agacé Kampala. De nombreux Congolais ont été également surpris que Tshisekedi accepte l’accord.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire de la MONUSCO, Kinshasa, février 2022. « DRC gold at the heart of Museveni and Kagame’s new showdown », Africa Intelligence, 23 août 2021.Hide Footnote  Pour sa part, Kagame serait contrarié par un vaste projet routier ougandais dans l’est congolais, qui vise à ouvrir des routes commerciales vers trois villes de la région et à fournir ainsi des alternatives au poste frontière de Gatuna/Katuna. Kagame considère apparemment qu’au moins une de ces routes est trop proche de la frontière rwandaise et se trouve donc dans ce qu’il perçoit comme étant la sphère d’influence de Kigali.[fn]Entretiens de Crisis Group, haut fonctionnaire de la MONUSCO, spécialiste du Congo et diplomates, Kinshasa, février 2022. « Uganda launches road-building in Congo to boost trade », Reuters, 5 décembre 2021.Hide Footnote

Tout porte à penser que Museveni cherche à protéger les projets économiques de l’Ouganda à l’est de la RDC ou dans la région tout autant qu’à mater les ADF. L’Ouganda a rattaché son incursion militaire aux attentats de Kampala.[fn]« Uganda launches air and artillery raids against ADF in DRC », Al Jazeera, 30 novembre 2021.Hide Footnote  Mais Museveni aurait obtenu l’approbation de Tshisekedi pour déployer des troupes en août, avant les attaques, et Kampala a lancé son projet routier et sa campagne anti-ADF presque simultanément, ce qui indique des mois de planification préalable. Il est cependant vrai que les ADF préoccupaient Kampala bien avant que le groupe n'attaque la capitale.[fn]Entretien de Crisis Group, fonctionnaire de la MONUSCO, Kinshasa, février 2022.Hide Footnote  Des experts militaires travaillant sur la région ont déclaré à Crisis Group que l’Ouganda n’envisageait ni une victoire militaire contre les ADF, ni un déploiement à durée limitée. Le fait que l’armée ougandaise n’ait utilisé qu’un seul poste frontière pour entrer en RDC, permettant ainsi aux combattants ADF de se disperser vers le nord-ouest, semble corroborer cette théorie. Les troupes ougandaises auraient en effet pu acculer le groupe si elles étaient entrées en RDC par plusieurs points de passage simultanément.[fn]Entretiens de Crisis Group, analyste militaire, Kinshasa, février 2022 ; attaché militaire, Nairobi, mars 2022.Hide Footnote

Quelles qu’aient été les motivations de l’Ouganda, le discours de Kagame montre que l’offensive a provoqué la colère du Rwanda. Il a laissé entendre qu’il pourrait envisager l’envoi de contingents rwandais en RDC sans accord bilatéral préalable.[fn]Un attaché militaire a informé Crisis Group que des responsables rwandais lui avaient dit se sentir menacés par l’armement lourd que les Ougandais utilisent pour combattre les ADF. Voir également le discours du président Kagame lors de la cérémonie de prestation de serment des nouveaux dirigeants, 8 février 2022.  Le même jour, peut-être pour répondre aux commentaires belliqueux de Kagame, Museveni a nommé Kandiho à la tête de la police ougandaise, revenant sur sa décision d’apaiser Kagame en mettant sur la touche l’ancien chef des services de renseignement.[fn]Tweet du porte-parole du ministère ougandais de la Défense et des Anciens combattants, @UPDFspokersperson, 20h39, 8 février 2022.Hide Footnote  Il semblerait que les deux présidents aient encore des comptes à régler.

[Le Rwanda et l'Ouganda] continuent à se renvoyer des accusations, notamment de liens avec les [Forces démocratiques alliées].

Les deux pays continuent à se renvoyer des accusations, notamment de liens avec les ADF. Les responsables rwandais affirment que l’Ouganda soutient le groupe, ou du moins n’en fait pas assez pour le combattre. Les responsables ougandais soutiennent que le Rwanda fait de même.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires rwandais et ougandais, Kigali et Kampala, octobre 2021.Hide Footnote  En novembre, un dissident rwandais a affirmé que le Rwanda soutenait les ADF et a impliqué deux officiers supérieurs de l’armée.[fn]« Former Rwanda ambassador to USA Theogene Rudasingwa connects two senior Rwanda Defence Forces officers, Gen James Kabarebe & Brig Gen Dan Munyuza to ADF, a terrorist organization in the Great Lakes region », The Capital Times, 18 novembre 2021.Hide Footnote  Ce dissident est un ancien membre du Congrès national rwandais (RNC), un groupe dirigé par des transfuges tutsis du gouvernement Kagame et disposant d’une branche militaire dans l’est de la RDC.

Le Rwanda a reproché à plusieurs reprises à l’Ouganda d’autoriser la présence du RNC sur son territoire. Il a par exemple cité un permis de travail ougandais délivré en janvier à Selfworth Initiative, une organisation de défense des droits humains que le Rwanda considère comme une façade du RNC.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, fonctionnaire rwandais, mars 2022. Voir également « SelfWorth Initiative granted work permit to officially operate countrywide », Chimp Reports, 4 janvier 2022.Hide Footnote  En février, le fils de Museveni a fait allusion aux activités du RNC en Ouganda, semblant reconnaître la capacité du groupe à nuire aux relations entre l’Ouganda et le Rwanda.[fn]Tweet de Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commandant des forces ougandaises en RDC, 13h57, 19 février 2022. Le tweet est rédigé comme suit : « Général Kayumba et le RNC, je ne sais pas quels problèmes vous avez eu avec la faction principale du RFP/RDF? Mais je vous préviens, ne tentez pas d’utiliser mon pays pour vos aventures ! »Hide Footnote  Il n’a pas été précisé s’il s’exprimait au nom du gouvernement, mais en avril, l’Ouganda aurait expulsé un membre influent du RNC, apparemment dans le but d’apaiser les inquiétudes du Rwanda.[fn]« Did Uganda just acknowledge presence of Rwandan rebels operating from its soil? », The East African, 26 février 2022 ; « Uganda deports Rwanda opposition figure Robert Mukombozi to Australia », Chimp Reports, 2 avril 2022 ; tweet de Muhoozi Kainerugaba, @mkainerugaba, commandant des forces ougandaises en RDC, 11h00, 2 avril 2022.Hide Footnote

L’analyste de Crisis Group Onesphore Sematumba pose la main sur du cacao qui joue un rôle important dans l’économie de la région de Beni; son exportation vers l’Ouganda constitue une importante source de revenus, RDC, décembre 2021. CRISIS GROUP / Nicolas Delaunay

La réapparition soudaine du M23 pose un problème plus urgent encore. En 2012, avec le soutien du Rwanda et de l’Ouganda, ce groupe a mené la dernière grande rébellion sur le sol congolais. Ils ont pris la ville de Goma et l’ont occupée brièvement avant que les troupes de l’ONU et congolaises ne le mettent en déroute l’année suivante.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », S/2012/843, 15 novembre 2012.Hide Footnote  La plupart des combattants ont fui en Ouganda ; les autres se sont réfugiés au Rwanda. Un accord de paix de décembre 2013 a souligné que les combattants du M23 devaient retourner en RDC, sans préciser qui était responsable de leur rapatriement. Certains anciens rebelles ont fini par rentrer de leur propre chef.[fn]« Compte rendu de l’interrogatoire des 4 éléments M23 et 1 civil, arrêtés à Kadilo/territoire Mahagi en date du 1 Avr 2018 », République Démocratique du Congo, Province de l’Ituri, Comité provincial de sécurité, n.d. Entretiens de Crisis Group, membre d’un groupe armé et fonctionnaire de la MONUSCO, Kampala et Kinshasa, août et octobre 2019.Hide Footnote  En 2017, le commandant rebelle Sultani Makenga a tenté de relancer le mouvement, ramenant environ 200 ex-combattants en RDC avant de s’installer dans le secteur de Mikeno dans le parc national des Virunga, entre le Rwanda et l’Ouganda.[fn]« Rapport final du Groupe d’experts sur la République démocratique du Congo », S/2017/672, 16 août 2017, pp. 16-17. En mars 2021, Crisis Group a parlé à plusieurs chefs communautaires et acteurs de la société civile à Rutshuru et Bunagana qui ont confirmé la présence du M23 dans la région.Hide Footnote  Le groupe s’est ensuite fait discret, même si certains membres auraient travaillé comme tueurs à gages chargés de « régler » des conflits dans le territoire de Rutshuru.[fn]Entretiens de Crisis Group, leader de la société civile, Rutshuru, mars 2021 ; leader communautaire et officier des renseignements congolais, Bunagana, mars 2021.Hide Footnote

De nouvelles attaques du M23 pourraient renforcer le clivage entre l’Ouganda et le Rwanda. Le groupe a refait surface le 7 novembre lors d’un raid contre l’armée congolaise dans le territoire de Rutshuru, frontalier avec le Rwanda et l’Ouganda.[fn]L’attaque a coïncidé avec une conférence organisée par la Fondation Bridgeway à Kampala le 8 novembre 2021. Des responsables congolais et ougandais y ont discuté de solutions non militaires aux conflits dans l’est de la RDC. Le Rwanda n’a pas participé à cette conférence.Hide Footnote  L’armée congolaise a immédiatement accusé le M23, certains membres de l’entourage de Tshisekedi affirmant que les assaillants venaient du Rwanda.[fn]Célestin Mbala, « Communiqué de Presse », République Démocratique du Congo Forces Armées Etat-Major Général, Goma, 8 novembre 2021.Hide Footnote  Le président de la branche ougandaise du M23 a nié toute implication mais a reconnu la présence de Makenga et de ses hommes sur le sol congolais.[fn]Bertrand Bisimwa, « Mise au point du M23 », 8 novembre 2021.Hide Footnote  Le Rwanda a également nié son implication, accusant la branche ougandaise d’avoir mené l’attaque.[fn]« Les FDR ne sont pas impliquées dans l’attaque du M23 en RDC », communiqué de presse, Forces de défense rwandaises, 9 novembre 2021.Hide Footnote  (Le vice-ministre ougandais des Affaires étrangères a qualifié l’allégation de « foutaise ».[fn]« Rwanda’s claims that Uganda support M23 rebels are rubbish – Minister Oryem », Chimp Reports, 10 novembre 2021.Hide Footnote ) Des analystes ont déclaré à Crisis Group qu’il s’agissait probablement d’une réaction excessive de Makenga à un incident de sécurité.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste du Congo et chercheur travaillant sur la démobilisation du M23, mars 2022. Le M23 a publié plusieurs vidéos sur les attaques de novembre, accusant l’armée congolaise de « provocation ».Hide Footnote  Lors d’une attaque plus importante le 24 janvier à Nyesisi, près du parc national des Virunga, des rebelles appartenant supposément au M23 ont tué une quarantaine de soldats congolais, dont un colonel.[fn]Correspondance de Crisis Group, ancien rebelle du M23, janvier 2022.Hide Footnote  Certains analystes pensent que le Rwanda a appuyé l’attaque, qui s’est produite près des projets de travaux routiers entrepris par l’Ouganda.[fn]Entretiens de Crisis Group, fonctionnaires de la MONUSCO, source de sécurité et diplomates, Kinshasa, février 2022. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste et chercheur congolais travaillant sur la démobilisation du M23, mars 2022.Hide Footnote  Kagame a immédiatement démenti une implication rwandaise.[fn]« Paul Kagame : “Les coups d’État sont le fruit de la mauvaise gouvernance” », Jeune Afrique, 28 janvier 2022.Hide Footnote

Si l’on ignore à quel point le M23 risque de déstabiliser l’est du pays, le groupe pourrait devenir un cauchemar pour toutes les parties prenantes dans la région des Grands Lacs. Le 28 mars, ses combattants ont affronté l’armée congolaise et attaqué des communautés près de Rutshuru. Les combats ont également fait rage près de la frontière, forçant quelque 6 000 civils à se réfugier en Ouganda.[fn]« Comprehensive political strategy needed to tackle structural causes behind conflict in Democratic Republic of Congo, mission head tells Security Council », Reliefweb, 29 mars 2022 ; « 6,000 DRC refugees cross into Kisoro after M23 attack », Chimp Reports, 28 mars 2022.Hide Footnote  Kampala a envoyé des troupes supplémentaires dans l’est de la RDC pour protéger les engins du projet routier.[fn]Correspondance de Crisis Group, résidents de Bunagana, 28 mars 2022.Hide Footnote  Le gouverneur militaire du Nord-Kivu a accusé le Rwanda de soutenir le M23, en présentant aux journalistes deux captifs qu’il disait être des soldats rwandais. Le Rwanda a réfuté ces accusations.[fn]Tweet de Baraka Munyampfura Héritier, @HeritierBarak, journaliste, 22h27, 28 mars 2022. Communiqué du gouverneur François Habitegeko, province de l’Ouest, Karongi, 28 mars 2022.Hide Footnote  Le lendemain, un hélicoptère des Nations unies transportant huit Casques bleus s’est écrasé dans la région, tuant toutes les personnes à bord. L’armée congolaise a déclaré que le M23 avait abattu l’appareil.[fn]Tweet de FARDC OFFICIEL SCIFA, @FARDC_off, Compte officiel des Forces armées de la République démocratique du Congo, 19h26, 29 mars 2022.Hide Footnote

Le 1er avril, le M23 a annoncé de manière inattendue un cessez-le-feu unilatéral, encourageant les autorités congolaises à entamer des négociations.[fn]« Déclaration de cessez-le-feu unilatéral », Le mouvement du 23 mars, Sarambwe, 1er avril 2022.Hide Footnote  L’armée congolaise a rejeté cette offre et a lancé une contre-offensive le 6 avril. Elle a cependant rapidement perdu des positions stratégiques au profit du M23.[fn]« M23 rebels announce withdrawal from eastern DR Congo villages », Al Jazeera, 10 avril 2022.Hide Footnote  Les positions avancées des belligérants sont actuellement très proches, ce qui occasionne des affrontements sporadiques.

Le retour en force du M23 est partiellement lié à l’indécision du gouvernement de Tshisekedi depuis son arrivée au pouvoir en 2019 vis-à-vis de l’accord de paix de 2013. Ce dernier prévoyait que les autorités de la RDC démobiliseraient et désarmeraient les combattants du M23 et accorderaient des amnisties à la plupart des hommes de troupe. En revanche, il restait muet quant au traitement des auteurs de graves violations des droits humains, dont le commandant Makenga, qui étaient exclus du rapatriement. Tshisekedi avait déjà déclaré qu’il lèverait les mandats d’arrêt contre certains rebelles accusés d’atrocités, mais il n’en a rien fait pour l’instant, probablement soucieux de la réaction de la population. Le M23 ne bénéficie que d’un soutien populaire limité et de nombreux Congolais rechigneraient à entériner le retour ou l’amnistie de ses combattants.[fn]Voir le briefing de Crisis Group, Eviter les guerres par procuration dans l’est de la RDC et les Grands Lacs, op. cit.Hide Footnote  Entretemps, les représentants du M23 (dont, selon certaines sources, un porte-parole de Makenga) peinent à obtenir une audience avec Tshisekedi.[fn]Correspondance de Crisis Group, rebelle du M23, mars 2022. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste du Congo et chercheur travaillant sur la démobilisation du M23, mars 2022.Hide Footnote  Certaines figures de l’opposition craignent que le gouvernement ne se serve d’une expansion de la rébellion pour suspendre l’élection présidentielle de 2023 dans l’est de la RDC, où l’électorat est largement favorable à l’opposition.[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, membre de l’opposition congolaise, avril 2022. Voir également « État de siège : des députés provinciaux soupçonnent “un complot pour isoler le Nord-Kivu de prochaines élections” », 7sur7.cd, 14 février 2022.Hide Footnote

L’analyste de Crisis Group Onesphore Sematumba (D) s’entretient avec la survivante d’un massacre qui a cherché refuge dans la ville de Beni, RDC, décembre 2021. CRISIS GROUP / Nicolas Delaunay

IV. Le Burundi et le Rwanda renouent leurs liens

Si les relations du Rwanda avec la RDC et l’Ouganda évoluent, on peut dire que ses liens avec le Burundi se sont nettement renforcés.

Le Burundi et le Rwanda s’entendaient plutôt bien par le passé, mais leurs relations se sont détériorées dans les années 2010 sur fond d’accusations réciproques d’ingérence dans leurs affaires intérieures. Leur animosité a atteint son paroxysme lors de la crise politique de 2015 au Burundi et ses manifestations massives contre les efforts du président Nkurunziza pour modifier la constitution afin de s’assurer un troisième mandat. La crise s’est aggravée lorsque les forces de sécurité ont brutalement réprimé une tentative de coup d’État, poussant des dizaines de milliers de personnes à fuir vers les pays voisins. Nkurunziza était convaincu que Kigali avait orchestré la tentative. Il a été consterné lorsque le Rwanda, semblant confirmer ses soupçons, a accordé le statut de réfugié à plusieurs putschistes et autorisé les journalistes burundais déplacés à émettre depuis Kigali.[fn]Voir le briefing de Crisis Group, Eviter les guerres par procuration dans l’est de la RDC et les Grands Lacs, op. cit.Hide Footnote  Pendant son troisième mandat, Nkurunziza a donc ignoré le Rwanda. Il s’est aussi détourné de la plupart des pays occidentaux qui avaient critiqué les abus des forces de sécurité et les élections truquées qui ont suivi.

Nkurunziza et Kagame se sont également réciproquement accusés de soutenir des groupes rebelles. Nkurunziza a, par exemple, officiellement déclaré que le Rwanda fournissait un soutien matériel et logistique à RED-Tabara.[fn]Ibid. Voir également « Discours du Président Pierre Nkurunziza à l’ouverture de la 10ème Session de l’Assemblée de la CIRGL », Mashariki TV, 6 décembre 2019.  Le Rwanda, de son côté, ne décolérait pas face au laissez-faire apparent du Burundi quant aux activités des FDLR dans le nord-ouest du pays. Kigali a notamment accusé le Burundi de coopérer avec l’Ouganda pour forger une alliance entre les FDLR et le RNC. Le Rwanda a également déclaré que des agents de renseignement burundais et des membres de la milice de jeunes du parti au pouvoir étaient « intégrés » dans des groupes armés au Sud-Kivu.[fn]Voir le briefing de Crisis Group, Eviter les guerres par procuration dans l’est de la RDC et les Grands Lacs, op. cit.Hide Footnote

Les deux pays ont rapidement rétabli leurs liens après le changement de gouvernement au Burundi. Le successeur de Nkurunziza, Ndayishimiye, s’est immédiatement attelé à mettre un terme à l’isolement du Burundi. Pour le Rwanda, dont l’économie commençait à s’effondrer suite à la fermeture de la frontière avec l’Ouganda, le moment était propice. Les hauts fonctionnaires des deux pays dialoguent à nouveau et de nombreuses rumeurs suggèrent une rencontre entre les deux présidents.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate travaillant sur le Burundi et le Rwanda, Nairobi, mars 2022. Les visites les plus notables : le 10 janvier, Ezéchiel Nibigira, ancien chef des Imbonerakure et actuel ministre burundais de la Communauté d’Afrique de l’Est, s’est rendu au Rwanda en compagnie du chef des renseignements militaires burundais ; et le 15 mars, le ministre rwandais de la Défense, Albert Murasira, s’est rendu au Burundi.Hide Footnote  En mars 2021, Kigali a interdit à trois stations de radio burundaises d’émettre depuis le Rwanda.[fn]« Les médias burundais en exil au Rwanda cessent d’émettre », VOA, 25 mars 2021.Hide Footnote  Le gouvernement a également commencé à faciliter le retour des réfugiés burundais.

Il est cependant peu probable que les dirigeants des deux pays se rencontrent avant que le Rwanda ne livre les auteurs du coup d’État, ce qu’il a jusqu’à présent refusé de faire.[fn]« Rwanda/Burundi : Gitega demande toujours la remise des putschistes dont le Général Niyombare », Iwacu, 21 août 2021.Hide Footnote  Pour les responsables burundais, il s’agit d’une condition préalable au rétablissement complet des relations. Le refus de Kigali explique probablement aussi le fait que le Burundi maintienne sa frontière avec le Rwanda fermée, alors que le Rwanda a rouvert toutes ses frontières terrestres, y compris avec le Burundi, en mars 2022.[fn]« Le Burundi ferme aux transports en commun sa frontière avec le Rwanda », RFI, 6 août 2016 ; « Rwanda : Govt to reopen land borders », All Africa, 5 mars 2022. La frontière entre le Burundi et le Rwanda avait été fermée en deux temps : en 2016, à la suite du coup d’État manqué, le Burundi a décidé d’interdire la circulation des bus transportant des passagers, ainsi que l’exportation de denrées alimentaires vers le Rwanda. Puis, en mars 2020, le Burundi a fermé complètement ses frontières pendant la pandémie de COVID-19.Hide Footnote “Le Burundi ferme aux transports en commun sa frontière avec le Rwanda”, RFI, 6 August 2016; “Rwanda: Govt to reopen land borders”, All Africa, 5 March 2022. The Burundi-Rwanda border had been closed in two stages; in 2016, in the wake of the failed coup, Burundi decided to ban the movement of buses that transported passengers, as well as the export of food to Rwanda. Then, in March 2020, Burundi closed its borders completely during the COVID-19 pandemic.Hide Footnote

[Le Burundi and le Rwanda] coopèrent néanmoins contre les groupes armés.

Aujourd’hui, les deux pays coopèrent néanmoins contre les groupes armés. Le Burundi semble avoir revu sa politique d’accueil des FDLR et a attaqué le repaire du groupe dans la forêt en février 2021. Lorsque les troupes burundaises se sont heurtées à des soldats rwandais disant poursuivre des membres des FDLR et de la Force nationale de libération (FLN), un autre groupe rebelle anti-Kagame actif dans la région, un appel passé entre les chefs des renseignements militaires des deux pays a permis d’éviter une escalade.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, diplomate burundais et diplomate basé à Bujumbura, avril 2021.Hide Footnote  Un échange d’insurgés capturés a permis d’apaiser encore davantage les tensions. En juillet, le Rwanda a extradé vers le Burundi dix-neuf combattants de RED-Tabara arrêtés l’année précédente.[fn]« Rwanda hands over Burundian combatants through the Expanded Joint Verification Mechanism », ministère rwandais de la Défense, 30 juillet 2021.Hide Footnote  En retour, le Burundi a livré au Rwanda onze rebelles présumés appartenir à la FLN.[fn]« Burundi hands over 11 FLN militias to Rwanda », The New Times, 19 octobre 2021.Hide Footnote  La Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs, un organisme intergouvernemental, a supervisé l’échange à la frontière.

RED-Tabara reste cependant un sujet de discorde.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analystes du Burundi et du Congo, mars 2022.Hide Footnote  Après l’attaque de l’aéroport de Bujumbura en septembre 2021, le Burundi a émis des mandats d’arrêt internationaux contre Alexis Sinduhije, un opposant que les autorités pensent être à la tête de RED-Tabara, et des responsables de son parti politique vivant en exil. Le procureur du Burundi a demandé aux pays qui abritent ces fugitifs de les extrader, avertissant qu’un refus compromettrait la paix et la sécurité régionales.[fn]Sylvestre Nyandwi, « Les pays qui hébergent ces gens qui revendiquent des attaques au Burundi, qu’ils comprennent qu’ils doivent les livrer... », Deutsche Welle, 24 septembre 2021 ; et « Arrest warrant issued for Burundi’s exiled opposition leader », Al Jazeera, 23 septembre 2021.Hide Footnote  Sinduhije réside en Belgique, mais plusieurs cadres du RED-Tabara vivent à Kigali.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste du Congo et expert du Burundi, mars 2022.Hide Footnote  Il est difficile de savoir dans quelle mesure le Rwanda soutient le RED-Tabara à l’heure actuelle. Certains analystes estiment que son appui a diminué, donnant au Burundi la confiance nécessaire pour combattre les rebelles, tandis que d’autres pensent qu’il maintient un certain soutien.[fn]Entretien de Crisis Group, diplomate, Kinshasa, février 2022. Entretiens téléphoniques de Crisis Group, fonctionnaire de l’ONU et analyste du Congo, mars 2022.Hide Footnote Crisis Group interview, diplomat, Kinshasa, February 2022. Crisis Group telephone interviews, UN official and Congo analyst, March 2022.Hide Footnote

V. La nécessité d’une diplomatie régionale

Tshisekedi a fréquemment affirmé sa volonté de stabiliser l’est troublé de la RDC. Il a tout d’abord, à juste titre, mis l’accent sur la diplomatie régionale, organisant des réunions quadripartites avec Kagame, Museveni et Lourenço. Mais le processus s’est enlisé pendant la pandémie de COVID-19, le seul avancement notable étant une réunion virtuelle en octobre 2020. Par la suite, Lourenço étant accaparé par sa politique intérieure, tandis que Vital Kamerhe, ancien chef de cabinet de Tshisekedi et partenaire de la coalition qui avait apparemment dirigé la politique des Grands Lacs côté RDC, était condamné pour corruption, l’enthousiasme de Tshisekedi pour cette piste régionale a pris du plomb dans l’aile.[fn]La dernière réunion en personne dans le cadre quadripartite a eu lieu le 21 février 2020, lorsque les quatre dirigeants se sont rencontrés au poste frontière de Gatuna/Katuna. Un analyste militaire originaire de la région a déclaré que « la piste régionale était morte ». Entretien de Crisis Group, juillet 2021.Hide Footnote

Le président congolais a alors changé de tactique et cherché à mater les groupes armés par la force. En mai 2021, il a décrété l’état de siège en Ituri et au Nord-Kivu, plaçant les deux provinces sous contrôle militaire. En plus des opérations de l’armée congolaise, Tshisekedi a également invité des troupes ougandaises et burundaises en RDC, illustrant l’importance qu’il accorde à l’approche militaire. Mais comme en témoigne la nature cyclique des guerres en RDC, l’action militaire n’a pas mené à la pacification de l’est. En avril 2022, le président kenyan Uhuru Kenyatta a convoqué Museveni, Ndayishimiye, Tshisekedi, ainsi que le ministre rwandais des Affaires étrangères à des pourparlers. Les dirigeants ont convenu de mettre en place une force régionale pour combattre les rebelles dans l’est de la RDC, tant pour doper l’approche militaire que pour faciliter les pourparlers avec les groupes armés congolais.[fn]« Communiqué : The Second Heads of State Conclave on the Democratic Republic of Congo », 21 avril 2022 ; « President Kenyatta Urges Stakeholders to Nurture Peace in DR Congo », président de la République du Kenya, 28 avril 2022. Voir également « East African nations agree on force to fight Congo armed groups », Bloomberg, 21 avril 2022.Hide Footnote  Cette réunion permet au président Tshisekedi de prendre un certain nombre de mesures pour tâcher d’endiguer le risque d’une foire d’empoigne dans l’est de la RDC.

[Le président Tshisekedi] devrait de toute urgence établir des règles claires pour les interventions militaires étrangères dans l’est de la RDC.

En premier lieu, il devrait de toute urgence établir des règles claires pour les interventions militaires étrangères dans l’est de la RDC, tant pour le bien de ses habitants, qui risquent d’être pris entre deux feux, que pour calmer les inquiétudes de Kagame. Ces accords avec ses voisins devraient être plus transparents, notamment au regard de la durée (en particulier après les tweets de Muhoozi en mai), et du périmètre géographique de leur engagement militaire, de leurs objectifs et surtout du comportement de leurs forces. Sans accord de ce type entre les partenaires, l’intervention des pays voisins pourrait dégénérer en une conflagration régionale, attiser le ressentiment local et ruiner les efforts faits par Tshisekedi pour se réconcilier avec ses voisins.

L’Ouganda et le Burundi devraient eux-mêmes être plus clairs quant à leurs activités. Le secret qui a entouré l’incursion du Burundi a irrité ses propres troupes. En février, les services de renseignements militaires du pays auraient ordonné l’exécution d’une vingtaine de soldats burundais à Uvira pour insubordination. Ces hommes auraient demandé une reconnaissance officielle de leur mission et un ordre de bataille clair, conformément au règlement militaire.[fn]« L’armée burundaise exécute plus de 20 de ses hommes pour insubordination », Inzamba, 11 février 2022 ; « Une vingtaine de militaires burundais fusillés pour avoir refusé de fouler le sol congolais en catimini », Burundi Daily, 12 février 2022.Hide Footnote

Dans le même temps, Tshisekedi devrait redoubler d’efforts pour dissuader le Rwanda d’envoyer des soldats dans l’est de la RDC.[fn]« RDC : Tshisekedi, candidat à un second mandat, déterminé à “ramener la paix” », La Libre, 17 mars 2022.Hide Footnote  Le 24 février, Tshisekedi a succédé à Museveni à la présidence tournante du mécanisme régional de surveillance du PSC.[fn]L’Accord-cadre de paix, de sécurité et de coopération pour la République démocratique du Congo et la région a été signé à Addis-Abeba le 24 février 2013 par l’Afrique du Sud, l’Angola, le Burundi, la République centrafricaine, la RDC, la République du Congo, le Rwanda, le Soudan du Sud, la Tanzanie, l’Ouganda et la Zambie. Le Kenya et le Soudan sont devenus signataires le 31 janvier 2014.Hide Footnote  En tant que président, il peut insister auprès de ses homologues régionaux pour qu’ils respectent les dispositions de l’accord stipulant que les signataires doivent s’abstenir d’interférer dans la politique intérieure des autres pays et de soutenir les groupes armés.[fn]« Cadre de paix, de sécurité et de coopération pour la République démocratique du Congo et la région », 24 février 2013.

Tshisekedi devrait en particulier convaincre le Rwanda de rester partie prenante à l’accord. L’absence de Kagame lors du sommet de passation de la présidence à Kinshasa laisse entendre qu’il pourrait tourner le dos à l’alliance.[fn]Entretien de Crisis Group, fonctionnaire du gouvernement congolais, Kinshasa, février 2022.Hide Footnote  Lors de ses rencontres avec Kagame, Tshisekedi devrait souligner qu’une intervention en RDC pourrait nuire à la réputation du Rwanda dans la région, laquelle s’est améliorée ces derniers temps grâce aux succès des troupes rwandaises au Mozambique et en République centrafricaine (à l’invitation des gouvernements de ces pays).[fn]Voir également le briefing Afrique de Crisis Group N°178, Winning Peace in Mozambique’s Embattled North, 10 février 2022.Hide Footnote  Une opération militaire en RDC pourrait également porter atteinte aux intérêts commerciaux du Rwanda alors qu’il construit quatre ports sur le lac Kivu pour faciliter le commerce.[fn]Après que le Groupe d’experts de l’ONU a révélé en 2012 que le Rwanda avait apporté son soutien au M23, plusieurs bailleurs de fonds ont temporairement interrompu leur aide budgétaire et militaire au pays. Ces dernières années, Kagame a redoré sa réputation ternie en fournissant des troupes aux missions de maintien de la paix de l’ONU et en menant des opérations militaires en République centrafricaine et au Mozambique.

Pour surmonter la réticence notoire de Kagame face aux compromis sur l’est de la RDC, Tshisekedi pourrait se tourner vers le Kenya, qui n’a aucun intérêt à une escalade dans la région. La RDC a rejoint la Communauté d’Afrique de l’Est en mars, et sa nombreuse population constitue un marché important pour les produits kenyans. En outre, depuis 2021, le Kenya fournit des troupes à la FIB, la mission de maintien de la paix des Nations unies qui est basée dans l’est de la RDC et dont le mandat permet de s’attaquer aux groupes armés. La FIB a joué un rôle déterminant dans la défaite du M23 en 2013 et il semble qu’elle continuera à combattre le groupe.[fn]« Pourquoi le M23 réapparaît », Congo Research Group (podcast), 25 mars 2022.Hide Footnote  Après la réunion d’avril à Nairobi, à laquelle le premier ministre rwandais était présent, Kenyatta devrait s’efforcer de garantir la présence de Kagame à une deuxième réunion régionale. Il devrait également utiliser son influence pour insister auprès de Kagame sur les coûts d’un déploiement unilatéral de forces en RDC.

La réunion de Nairobi a, contre toute attente, mis l’accent sur les négociations avec les groupes armés congolais plutôt qu’étrangers. Les participants ont menacé de déployer une force régionale pour stabiliser l’est de la RDC si les groupes armés congolais n’acceptaient pas de négocier avec Kinshasa. Ils ont bricolé à la hâte une première série de pourparlers avec les chefs de dix-huit groupes armés, mais la portée et l’objectif précis de ce dialogue restent obscurs. Les critères de sélection des participants n’étaient pas clairs et certains des groupes les plus violents, comme la Coopérative pour le développement du Congo en Ituri et les maï-maï Yakatumba au Sud-Kivu, n’étaient pas présents. Les pourparlers n’ont pas non plus impliqué de groupes armés étrangers, comme les ADF, RED-Tabara et les FDLR. Les autorités congolaises ont aussi tenu à l’écart des discussions la branche du M23 loyale à Makenga.[fn]« DRC: In Nairobi, peace consultations continue without the M23 branch known as “Makenga” », Medafrica, 26 avril 2022 ; « RDC : un premier dialogue inter-congolais a pu se nouer à Nairobi », RFI, 28 avril 2022.Hide Footnote  Les préparatifs d’une deuxième réunion à Goma sont en cours.

Le Kenya devrait inciter Tshisekedi à élaborer un plan global, avec l’aide de l’ONU, qui pourrait contribuer à clarifier la portée des actions à envisager. Des pourparlers avec les groupes armés dans l’est de la RDC se heurteraient à d’énormes difficultés. Peu de groupes sont susceptibles de se démobiliser tant que leurs combattants n’auront pas d’emploi, ce qui nécessiterait des plans de réintégration plus efficaces que ceux mis en place jusque-là. Ils demanderont également des garanties de sécurité, ce qui implique des forces de sécurité congolaises à la fois plus présentes et moins prédatrices dans la région, en soi un obstacle de taille.

La question de savoir si les pourparlers intégreront des forces étrangères n’a pas été précisée. Si le Burundi se dit ouvert à des pourparlers avec RED-Tabara et les FNL, rien ne permet de penser qu’un processus similaire est envisageable avec les rebelles rwandais, sans parler des ADF. On ignore également dans quelle mesure les pourparlers avec les groupes congolais aborderont l’implication du Rwanda et de l’Ouganda.[fn]« Burundi : Le pouvoir prêt “à dialoguer” avec les rebelles basés dans l’Est de la RDC », La Libre Afrique, 11 mai 2022.Hide Footnote  Néanmoins, étant donné que certains pays de la région soutiennent cette approche, Tshisekedi a toutes les raisons d’étoffer une stratégie plus sophistiquée et de définir ce qu’elle impliquerait, en précisant ce qui serait proposé aux groupes qui se démobiliseraient et le sort réservé à ceux qui refuseraient de le faire.

Une force [est-africaine] ... pourrait se heurter à d’importantes difficultés techniques, logistiques et financières.

Tshisekedi et Kenyatta devraient également se garder de trop compter sur la mise en place d’une force est-africaine telle qu’envisagée par les dirigeants régionaux à Nairobi. Une force de ce type, sous un commandement et un contrôle unifiés, serait préférable à des déploiements non-coordonnés de forces nationales, qui risqueraient de se faire concurrence. Mais une force régionale, déjà évoquée il y a quelques années, pourrait se heurter à d’importantes difficultés techniques, logistiques et financières.

Il n’est pas certain qu’un projet de force régionale soit viable. La plupart des pays qui fourniraient des troupes ont déjà des soldats en RDC. Il faudrait donc déterminer comment une force conjointe des États d’Afrique de l’Est, dont le Kenya et l’Ouganda, s’intégrerait à l’opération ougandaise au Nord-Kivu et à la contribution kényane à la FIB, sans même parler du déploiement de troupes burundaises au Sud-Kivu.[fn]Voir également Dino Mahtani, « Statement to the UNSC Session on DRC », 27 avril 2022.Hide Footnote  Quoi qu’il en soit, envoyer plus de soldats dans l’est de la RDC, même sous un commandement unifié, pourrait bien générer plus d’instabilité au lieu de juguler la violence.

Enfin, la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs, organisme garant du PSC, devrait continuer à réunir des preuves de soutien étranger aux groupes armés en RDC. Le PSC a instauré le Mécanisme conjoint de vérification élargi pour examiner les allégations déposées par les Etats de la région. Le Mécanisme pourrait par exemple analyser les récentes attaques du M23 pour vérifier si un État voisin était effectivement complice. L’entreprise serait difficile, mais une vérification indépendante des soutiens que les gouvernements régionaux fournissent aux rebelles pourrait enclencher un dialogue que Tshisekedi superviserait en tant que président du mécanisme de surveillance régional du PSC. Tous les dirigeants régionaux devraient accepter le fait qu’ils partagent la responsabilité d’empêcher une nouvelle guerre aux environs des Grands Lacs. Aucun d’entre eux n’a intérêt à un nouveau conflit.

Un homme vend des vêtements sous un panneau appelant la population à soutenir les forces armées congolaises (FARDC) à Beni, RDC, décembre 2021. CRISIS GROUP / Nicolas Delaunay

VI. Conclusion

Au premier regard, il semblerait que les pays des Grands Lacs soient en train de régler leurs différends. Mais les opérations militaires menées par le Burundi et l’Ouganda dans l’est de la RDC, combinées aux activités des groupes rebelles, pourraient raviver de vieux antagonismes entre voisins et déstabiliser davantage la RDC.

Tshisekedi a agacé le Rwanda en autorisant l’Ouganda à déployer des troupes et en acceptant tacitement l’incursion de forces burundaises en RDC pour combattre des rebelles. Kagame, qui a déclaré en février que les insurgés menaçaient la sécurité de son pays, pourrait décider de soutenir les rebelles congolais ou d’envoyer ses propres contingents en RDC sans autorisation préalable. Tshisekedi devrait redoubler d’efforts pour trouver un équilibre entre les intérêts divergents de ses voisins, définir clairement l’objectif des opérations ougandaises et convaincre le Rwanda de s’engager dans la diplomatie régionale plutôt que dans une nouvelle guerre. Des opérations militaires étrangères pourraient engendrer de nouveaux conflits par procuration dans la région. Longtemps déchirés par les ingérences extérieures, les Grands Lacs auraient du mal à supporter une nouvelle guerre entre les voisins de la RDC.

Nairobi/Bruxelles, 25 mai 2022

Annexe A: Carte de la région des Grands Lacs

CRISIS GROUP / Claire Boccon-Gibod