Accompagner le dialogue et la démobilisation en RD Congo

L’est de la République démocratique du Congo (RDC) connait une recrudescence alarmante de la violence. Les combats entre l’armée congolaise et le Mouvement du 23 mars (M23), qui a refait surface en novembre 2021 après avoir subi une défaite en 2013, se sont intensifiés. Il en va de même pour les attaques d’autres groupes armés contre des civils et des camps de déplacés à l’intérieur du pays. Ces violences suscitent des crispations dans toute la région des Grands Lacs et créent des tensions au-delà des frontières de la RDC. Plus préoccupant encore, les attaques du M23 ont détérioré les relations entre la RDC et le Rwanda, le président congolais Félix Tshisekedi qualifiant les commandants rebelles de « terroristes » et les accusant de recevoir un soutien financier et logistique de Kigali.

En outre, le président congolais s’est tourné vers certains de ses voisins pour obtenir leur soutien dans la lutte contre l’insécurité à l’est du pays, ce qui complique encore la situation. Soucieux d’éradiquer les groupes armés, Tshisekedi a autorisé, fin 2021, les troupes ougandaises et burundaises à mener des opérations sur le sol congolais. Il a ensuite profité de l’adhésion de la RDC à la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) en mars 2022 pour demander de l’aide à cette organisation régionale. La CAE a répondu en acceptant de créer, en avril, une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les milices dans l’est du pays. Mais un acteur essentiel manque à l’appel : invoquant l’ingérence présumée du Rwanda dans les affaires de la RDC, Tshisekedi a insisté pour que ce pays soit exclu de la force, ce qui a provoqué la colère de Kigali.

Pour l’heure, les plans de stabilisation de l’est de la RDC restent inachevés. La nouvelle force n’a pas encore été entièrement déployée et risque d’être confrontée à des problèmes de financement. Parallèlement, les efforts diplomatiques et de démobilisation destinés à accompagner les mesures militaires sont prometteurs mais n’ont pas encore permis d’accomplir de progrès substantiels.

L’Union européenne (UE) et ses Etats membres devraient prendre les mesures suivantes pour lutter contre l’instabilité dans l’est de la RDC : 

• Eviter tout soutien financier à la force régionale – soutien déjà demandé par certains Etats de la CAE – en attendant des résultats clairs sur ses performances et sur les garanties mises en place en matière de droits humains.
• S’appuyer sur les pourparlers entre Kinshasa et un petit groupe de factions armées qui ont eu lieu à Nairobi au printemps pour travailler avec les partenaires régionaux de la RDC et élaborer des plans pour le prochain cycle de négociations, en se concentrant tout particulièrement sur les milices à inclure et le but de cette inclusion ; apporter, en outre, un soutien financier et technique à ces négociations.
• Soutenir les efforts de démobilisation de la RDC en insistant sur la nécessité de clarifier les liens entre le processus politique de Nairobi, la mission de la force régionale de la CAE et le programme national de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) communautaire, encore embryonnaire, de la RDC. Idéalement, les groupes qui participent au dialogue et expriment leur intérêt à être démobilisés devraient pouvoir le faire dans le cadre de ce programme. Le programme a également besoin du soutien des bailleurs de fonds, que l’UE et les Etats membres devraient fournir après s’être assurés de la conformité de la mise en œuvre des mesures de lutte contre la corruption et du respect des autres critères.
• Lorsque des preuves surgissent indiquant que les voisins de la RDC ont violé sa souveraineté – comme cela a été le cas récemment, lorsqu’un rapport confidentiel de l’ONU a conclu à l’implication du Rwanda dans la rébellion du M23 – condamner ces violations aux niveaux bilatéral et multilatéral et insister sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales.

La crise dans les Grands Lacs

Les rebelles du M23 ont à nouveau pris les armes dans l’est de la RDC, une région riche en ressources naturelles, qui est depuis longtemps le théâtre de conflits dans lesquels s’imbriquent des puissances régionales et des groupes armés. Le M23 combat principalement l’armée congolaise, et les hostilités se concentrent dans la province du Nord-Kivu. Ce conflit a chassé plus de 170 000 personnes de leurs foyers depuis le retour des rebelles en novembre 2021, alors qu’ils avaient été vaincus et qu’ils avaient signé un accord de paix en 2013. Dans un premier temps, le M23 visait principalement les soldats congolais, mais depuis juin, le groupe s’attaque également aux civils. La Monusco, la mission de maintien de la paix de l’ONU dans le pays, a exprimé son inquiétude quant à la force de frappe du M23 et à sa propre capacité limitée à combattre le groupe. Dans un entretien accordé en septembre à France 24 et RFI, le secrétaire général des Nations unies, António Guterres, a déclaré : « Le M23 est une armée moderne qui dispose d’équipements lourds qui sont plus perfectionnés que les équipements de la Monusco ».

Parallèlement à l’insurrection du M23, d’autres groupes armés ont également intensifié leurs attaques contre des cibles militaires et civiles. Il s’agit notamment des Forces démocratiques alliées (ADF), une organisation ougandaise dont la principale faction a prêté allégeance à l’Etat islamique et dont les membres pillent et brûlent les villages et tuent leurs habitants. Fin août, par exemple, des combattants présumés de l’ADF ont assassiné au moins 40 civils au Nord-Kivu. Au cours de la même période, la Coopérative pour le développement du Congo (Codeco), une association peu structurée de milices d’ethnie majoritairement lendu opérant en Ituri, a tué des dizaines de civils. Elle en a terrorisé de nombreux autres depuis le début de l’année lors d’une série de raids sur des camps abritant des personnes déplacées.

Les enjeux sont de taille pour Tshisekedi, qui prévoit de briguer un second mandat lors des élections de 2023 et qui s’est engagé, à plusieurs reprises, à mettre fin aux troubles dans l’est du pays. Il a sollicité une aide extérieure pour tenir sa promesse. Fin 2021, Tshisekedi a autorisé des troupes ougandaises et burundaises à entrer dans son pays pour combattre, respectivement, les ADF et la RED-Tabara, un groupe rebelle burundais basé en RDC. Le président congolais n’a délibérément pas cherché à obtenir l’aide du Rwanda, au moins en partie parce qu’il pense que le Rwanda est derrière la réapparition soudaine du M23. Le Rwanda (ainsi que l’Ouganda) a en effet soutenu le groupe depuis sa première apparition en 2012 jusqu’à ce que les forces congolaises et onusiennes anéantissent le mouvement un an plus tard. Comme mentionné ci-dessus, ainsi que dans une de nos publications antérieures, un rapport confidentiel de l’ONU ayant fait l’objet d’une fuite en août a apporté des preuves de la persistance de liens avec le Rwanda, indiquant que le pays avait contribué à donner un nouvel élan au M23.

La décision de Tshisekedi d’autoriser les troupes ougandaises et burundaises à entrer en RDC, mais pas les troupes rwandaises, a rendu furieux le président rwandais Paul Kagame, qui a nié les accusations de Tshisekedi concernant les liens de Kigali avec le M23. Kagame prétend qu’au contraire, c’est Kinshasa qui coopère avec les Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), un vestige de la milice hutu responsable du génocide de 1994. Certains éléments suggèrent effectivement que l’armée congolaise collabore avec les FDLR d’une manière ou d’une autre – le rapport des Nations unies qui a fait l’objet d’une fuite indique que certains commandants de l’armée ont coopéré avec une coalition de groupes armés, y compris des membres des FDLR, dans la lutte contre le M23. Néanmoins, la colère de Kagame face à son exclusion du groupe d’intervention régionale a certainement plusieurs explications. Il craint peut-être que le Rwanda soit privé des ressources naturelles de l’est de la RDC, en particulier l’or, et que les Ougandais n’étendent leur sphère d’influence dans la région aux dépens du Rwanda.

Le différend entre la RDC et le Rwanda s’est particulièrement renforcé à la suite de la décision de Tshisekedi de demander le soutien de la CAE en avril. La CAE a répondu à cette demande en décidant de former une force conjointe composée de troupes régionales pour combattre les groupes armés dans l’est de la RDC. Mais Tshisekedi a insisté pour que les soldats rwandais soient exclus de cette force, ce qui a attisé le mécontentement de Kagame. Le sentiment d’outrage de Kagame – ainsi que sa conviction que Kinshasa aide les FLDR et poursuit ses propres intérêts économiques – pourrait le pousser à ordonner une incursion unilatérale pour cibler les FDLR, qu’il considère toujours comme une menace, ou à soutenir un autre intermédiaire.

En parallèle, les éléments de la force régionale commencent à se déployer, mais la force d’intervention n’est pas encore complètement en place. En août dernier, les autorités congolaises ont indiqué qu’un contingent burundais était entré en RDC sous les auspices de la CAE. Fin septembre, les forces de défense kenyanes ont commencé à déployer du matériel et des troupes. L’Ouganda, le Soudan du Sud et la Tanzanie vont également envoyer des contingents pour combattre aux côtés des forces congolaises.

Déploiement risqué d’une nouvelle force

Outre le risque de s’aliéner le Rwanda, le déploiement d’une force régionale par la CAE comporte d’autres risques majeurs. Le projet de plan de bataille de la force prévoit que l’organisation régionale rassemble entre 6 500 et 12 000 soldats avec pour mission de « contenir, vaincre et éradiquer les forces négatives ». La plupart des éléments de la nouvelle force rejoindra les unités des pays qui sont déjà sur le terrain, soit à l’invitation des Congolais (dans le cas du Burundi et de l’Ouganda), soit dans le cadre de la mission de maintien de la paix des Nations unies qui opère en RDC avec un mandat de protection des civils (dans le cas du Kenya et de la Tanzanie).

La présence d’un si grand nombre de forces étrangères dans l’est de la RDC pourrait créer des difficultés. Les voisins de la RDC ont déjà sapé à plusieurs reprises la stabilité de l’est du pays en armant des combattants servant d’intermédiaires et en s’appropriant des richesses minérales, telles que le cobalt, le coltan et l’or. Certains d’entre eux, comme le Burundi et l’Ouganda, pourraient bien continuer à défendre leurs propres intérêts, même si leurs troupes sont placées sous le commandement de la force conjointe, comme c’est apparemment prévu. Le déploiement de la force pourrait également dynamiser les groupes armés mécontents de l’afflux de soldats étrangers et entraîner une escalade de la violence, y compris à l’encontre des civils. On ne sait pas non plus comment la nouvelle force va coordonner ses opérations avec la Monusco, dont les compétences territoriales sont partiellement les mêmes, mais dont le mandat est différent, car axé sur la protection des civils. Enfin, la CAE n’a encore jamais déployé d’opération de maintien ou de renforcement de la paix, et encore moins mis en place des garanties pour la protection des civils, ce qui suscite de grandes inquiétudes quant aux risques de violations des droits humains par les troupes de la force conjointe.

Le manque de financement est l’une des raisons pour lesquelles la force conjointe n’a pas encore été entièrement déployée. Selon le projet de plan de bataille, qui décrit les objectifs et les règles d’engagement de la force, chaque pays doit payer ses propres soldats. Certains gouvernements auront probablement du mal à assumer ces coûts, surtout si l’opération se prolonge. Le Kenya aurait déjà demandé des fonds aux Etats membres de l’UE, ainsi qu’aux Etats-Unis et à la Chine, pour financer les troupes et le matériel.

Mais les puissances étrangères ont d’autres moyens que le financement de la force régionale de la CAE pour soutenir les efforts de stabilisation dans l’est de la RDC. Une initiative diplomatique vient notamment d’être lancée. Lorsque les sept dirigeants de la CAE se sont mis d’accord sur la création d’une force conjointe, ils ont lancé une série de pourparlers avec les chefs des milices congolaises à Nairobi, sous la médiation du Kenya. Le premier cycle a été organisé à la hâte par les autorités congolaises et kenyanes en avril et n’a impliqué qu’une vingtaine des quelque 120 groupes armés, excluant notamment la branche du M23 fidèle à son commandant militaire Sultani Makenga (la plus active des deux factions du M23), ainsi que des formations considérées comme étrangères telles que les FDLR et les ADF. Les Congolais envisagent un second cycle mais ne l’ont pas encore programmé.

La stratégie de démobilisation de la RDC est un autre aspect à prendre en compte. Lancée en avril, mais n’ayant pas encore atteint sa vitesse de croisière, elle se concentre sur le retour des anciens combattants dans leurs communautés et les aide à mettre en place des moyens de subsistance en dehors de l’armée, plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme le faisaient les programmes de démobilisation précédents. Cet effort de démobilisation est, au moins théoriquement, lié aux volets diplomatique et militaire de la CAE. Selon le projet de concept opérationnel, la force conjointe serait mandatée pour soutenir les efforts de démobilisation de Tshisekedi, ce qui impliquerait que la CAE attende des groupes armés qu’ils s’engagent à se démobiliser en suivant la voie politique de Nairobi ou qu’ils deviennent des cibles pour la force régionale. Mais ce projet de concept opérationnel ne donne aucun détail pratique.

Ce que l’UE peut faire

Compte tenu de toutes les incertitudes qui pèsent sur la force régionale de la CAE, l’UE et les Etats membres devraient s’abstenir de lui apporter un soutien dans le cadre de la Facilité européenne de soutien à la paix ou d’autres canaux, en attendant de plus amples informations sur les performances de la force, son impact sur la stabilité de l’est de la RDC et le respect des droits humains. Globalement et compte tenu de la longue histoire de guerre par procuration dans la région et des dommages causés à la population civile, les conditions de financement de la force devraient être assez strictes. L’UE et ses Etats membres devraient plutôt soutenir les efforts non militaires de Tshisekedi et de la CAE pour stabiliser l’est, y compris en utilisant le dialogue et la démobilisation.

En ce qui concerne le dialogue, l’UE devrait apporter un soutien technique et financier à un second cycle de négociations à Nairobi avec les groupes armés actifs dans l’est de la RDC. Dans un premier temps, l’UE et les Etats membres qui entretiennent des liens étroits dans la région devraient travailler avec Kinshasa et les Etats de la CAE pour soutenir l’organisation d’un second cycle de négociations et aider à encadrer un processus efficace entre chaque cycle de négociation. Certaines questions fondamentales, telles que les groupes à inclure et les thèmes et objectifs spécifiques des négociations, doivent encore être approfondies. L’UE pourrait également soutenir les efforts visant à établir le Bureau du dialogue de paix intercongolais, qui accompagnera le processus de dialogue de Nairobi et supervisera la mise en œuvre des accords entre les chefs d’Etat de la CAE sur la paix et la sécurité en RDC.

L’UE et les Etats membres devraient également aider les autorités congolaises à donner vie à la stratégie de désarmement, démobilisation et réintégration de Kinshasa, qui, bien que prometteuse, n’en est qu’au tout début de sa mise en œuvre. Cet aspect devrait tout particulièrement intéresser Bruxelles, étant donné la nouvelle approche stratégique de l’UE en matière de soutien au DDR. L’UE pourrait notamment aider à clarifier la façon dont les efforts de démobilisation sont liés, d’une part, à la mission de la force conjointe et, d’autre part, au processus politique de Nairobi. Les membres des groupes armés qui se joignent au dialogue et souhaitent cesser de combattre devraient être incités à participer au programme de démobilisation, notamment en se voyant proposer une alternative à la rébellion armée.

Le soutien financier et technique sera également important. Les bailleurs de fonds ne sont pas convaincus de l’opportunité d’assumer les coûts de la démobilisation. En effet, les efforts de démobilisation précédents, déjà largement pilotés par ces bailleurs de fonds, manquaient d’adhésion locale, étaient entachés de présomptions de détournements de fonds et ne sont pas parvenus à démanteler définitivement des groupes armés. Les responsables gouvernementaux et les officiers militaires ont utilisé les programmes de démobilisation à des fins clientélistes. Pourtant, la nouvelle initiative est conçue pour renvoyer les anciens combattants à la vie civile et les aider à développer des moyens de subsistance alternatifs plutôt que de les intégrer dans l’armée, comme c’était le cas pour les programmes précédents. Une orientation vers des carrières non militaires pourrait les aider à rompre leurs liens avec les chaînes de commandement des groupes armés. Dans ce contexte, l’UE devrait envisager d’apporter un soutien financier et technique au plan de démobilisation à condition qu’elle soit convaincue que les mesures de lutte contre la corruption sont adaptées et qu’elle estime, au fur et à mesure du déploiement du programme, qu’il offre véritablement aux insurgés de base un avenir viable dans la vie civile.

Enfin, l’UE et ses Etats membres devraient s’attaquer plus directement à la menace que les pays voisins font peser sur la paix et la sécurité en soutenant les rebelles en RDC. Bruxelles et les gouvernements des Etats membres devraient se baser, par exemple, sur les conclusions du rapport confidentiel de l’ONU concernant les liens du Rwanda avec le M23 et d’autres sources faisant état d’un soutien présumé de ce groupe par l’Ouganda, afin d’envoyer à Kigali et Kampala des messages clairs qui condamnent toute violation de la souveraineté congolaise en insistant sur le fait que l’instabilité en RDC pourrait avoir de graves répercussions régionales. Les Etats membres représentés au Conseil de sécurité des Nations unies peuvent insister auprès de celui-ci pour qu’il relaie ces messages depuis New York. A l’heure où les Etats européens condamnent les transgressions de la Russie en Ukraine, il est particulièrement crucial d’affirmer publiquement un soutien sans faille au principe d’intégrité territoriale. Ces Etats doivent montrer clairement que les violations de ce principe fondamental de la Charte des Nations unies doivent être condamnées où qu’elles se produisent – que ce soit en Europe, en Afrique ou ailleurs.