Le sommet de l’Elysée et le problème des “solutions africaines”

Cette semaine, Paris organise son sommet annuel France-Afrique. En cette fin d’année marquée par de fortes dissensions entre l'Afrique et les pays occidentaux au sujet de la Cour pénale internationale, et par une forte crise de légitimité et de représentativité du Conseil de sécurité des Nations unies, les dirigeants africains souhaitent aborder de nombreuses questions.

Le président François Hollande semble vouloir focaliser les discussions sur la paix et la sécurité en Afrique. Après le déploiement des troupes françaises au Mali et en République centrafricaine (800 soldats supplémentaires sont prochainement attendus à Bangui, faisant passer l'effectif français à 1 200 hommes en RCA), il ne souhaite pas être impliqué dans une autre intervention et voudrait que les États africains assument une plus grande part de responsabilité, notamment financière, dans la résolution des conflits sur le continent. La France et l'Union africaine (UA) souhaitent tous deux une plus grande participation financière de l'Afrique aux opérations de paix, notamment pour en assurer la pérennité. Depuis sa nomination au poste de présidente de la Commission de l'Union africaine en juillet 2012, Nkosazana Dlamini-Zuma n'a eu de cesse de promouvoir une plus grande autonomie de l'UA pour mettre un terme à sa dépendance traditionnelle aux subsides extérieurs.

D'autres pays occidentaux ne désirent pas voir leurs troupes impliquées dans des guerres africaines et préfèreraient éviter de payer pour que les Africains s’en chargent. Ils seraient ainsi favorables à une "solution africaine aux problèmes de l'Afrique", déjà adoptée par l'UA et  ses États membres pour limiter l'ingérence des pays étrangers. Mais cette vision ignore des considérations fondamentales. La "solution africaine", minée par des intérêts secrets entre les différents partenaires, est souvent aussi problématique que les interventions traditionnelles. Elle n'est souvent pas l'option privilégiée par tous les États et nécessite en général une assistance étrangère importante. Enfin, certains conflits africains représentent une menace à l’échelle mondiale qui requiert une solution internationale.

L’urgence n'est pas tant de trouver des "solutions africaines" à proprement parler, mais plutôt d'améliorer la coopération en répartissant les tâches en fonction des forces et des faiblesses de chaque acteur – qu'il soit national, régional, continental ou international. Comme la plupart des conflits africains l'ont démontré, une coordination efficace, rapide et pragmatique de l'ensemble des acteurs concernés est indispensable pour restaurer la paix.

Le président Hollande et la présidente de la Commission de l’UA Dlamini-Zuma craignent tous deux que l'architecture africaine de paix et de sécurité, et plus particulièrement la Force africaine en attente (FAA), ne soient pas viables. Dix ans après l’émergence de cette idée, la FAA, censée être une coalition de troupes d'élites à travers le continent capable de répondre rapidement aux menaces à la paix et à la stabilité, demeure une chimère.

Frustrée par l'incapacité des forces africaines à répondre efficacement à la crise malienne, et embarrassée par l'une intervention française, l'UA a proposé la création d'une Force africaine de réponse immédiate aux crises (Faric), un mécanisme temporaire permettant de réagir rapidement à tout type de crises sans le soutien occidental. Les États membres de l'UA en assureraient le financement et l'effectif sur base du volontariat. Le Tchad, l'Afrique du Sud, la Tanzanie et l'Ouganda se sont engagés à fournir des troupes, tandis que l'Algérie, l'Angola, l'Éthiopie, le Ghana, le Niger et le Soudan ont exprimé leur intention de faire partie des futures coalitions.

Mais la Faric pourrait se heurter aux mêmes problèmes que la FAA : un manque de volonté des États africains de contribuer financièrement, des écarts entre les différentes capacités militaires, ainsi qu'un manque de direction politique. En outre, la Faric ne résoudra pas les problèmes politiques qui minent l’action de l'UA, notamment les tensions entre les organisations régionales et l'ONU en ce qui concerne la direction et le partage des tâches au sein des opérations de maintien de la paix.

Beaucoup d'efforts sont déployés pour favoriser les "solutions africaines", et l'UA et ses États membres ne manquent pas d'idées, pertinentes ou non, pour promouvoir la paix et de la sécurité sur le continent africain. Au cours des dernières décennies, les États africains et leurs dirigeants ont joué un rôle majeur dans la signature d'accords de paix et ont cherché des moyens "africains" de mettre un terme aux crises. Les États membres de l'UA n’ont jamais autant déployé de troupes sur le continent, notamment au Burundi, en Côte d'Ivoire, en République démocratique du Congo (RDC), au Libéria, au Mali, en Sierra Leone, en Somalie, au Soudan et au Soudan du Sud, ainsi que plus récemment en RCA. L'UA est plus mûre et solide que son prédécesseur, l'Organisation de l'unité africaine, et ses institutions sont capables de relever les défis liés au maintien de la paix et de la sécurité. En 2011, elle a mis en place une initiative régionale pour rechercher Joseph Kony, le chef de la LRA, l'Armée de résistance du Seigneur, avec l’aide de 100 militaires américains (bien que, deux ans après, Kony soit encore en liberté).

Malgré cet engagement toujours plus important, des doutes subsistent quant aux capacités des régiments africains. De nombreuses armées africaines ont un bilan déplorable dans leur propre pays et sont souvent mal équipées et peu formées. Même les armées les plus fortes du continent ont parfois été jugées insatisfaisantes. La décision de Pretoria d'intervenir en RCA, qui a entrainé la perte de treize militaires sud-africains, s'est soldée par un retrait militaire embarrassant pour un des pays les plus puissants du continent.

De plus, bien que les "solutions africaines" semblent plus légitimes, elles prêtent tout autant le flanc à la critique que les autres interventions étrangères. Par exemple, les interventions de l'Éthiopie et du Kenya en Somalie, en 2006 et en 2011, ont été vivement critiquées : elles répondaient davantage à un désir de sauvegarde d’intérêts nationaux qu'à une réelle volonté de stabiliser la Somalie. Le principe selon lequel les pays voisins de la Somalie ne devaient pas participer à la mission de l'UA a été abandonné lorsque l'ONU et l'UA ont décidé d’intégrer les troupes kenyanes déjà sur place au sein de la Mission de l'Union africaine en Somalie (Amisom). L'Éthiopie tente désormais d'en faire autant. L'intégration au sein de l'Amisom pourrait pousser ces deux pays à accepter une coordination internationale plus poussée pour stabiliser la Somalie.

De la même manière, il y a des craintes que le Tchad n'utilise la Misca, la nouvelle mission de l'UA en RCA, pour promouvoir ses propres intérêts dans la région. Il est déjà suspecté d'avoir joué un rôle dans la destitution de l'ancien président François Bozizé. Ni le Tchad, ni ses voisins n’ont mesuré les conséquences de leur "solution africaine" ignorant les dangers du coup d’État de mars 2013 par la Séléka. Aujourd'hui, Bangui et le pays tout entier font face à une crise humanitaire et sécuritaire qui ne cesse d’empirer.

Les rivalités et les divergences entre les membres de l'UA, avec les instances continentales et régionales et les acteurs multilatéraux ont entravé la progression des débats. L'UA se perçoit comme l'interlocuteur africain de choix pour toutes les questions de paix et de sécurité, mais sa suprématie est de plus en plus contestée, notamment par les États membres désirant des solutions plus directes et les instances sous régionales souhaitant se charger elles-mêmes des conflits qui les concernent. La Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (Cedeao) et la Communauté économique des États d'Afrique centrale (CEEAC) veulent par exemple un plus grand contrôle politique et financier sur les réponses aux conflits dans leurs régions. 
Certains se sont sentis humiliés par l’intervention française au Mali, mais les pays africains ne sont pas parvenus à réagir rapidement à cause de rivalités intestines. L'UA et la Cedeao, qui ne se font plus confiance en raison des désaccords lors de la réponse à la crise ivoirienne, se sont affrontées pour diriger la mission. Les dirigeants de la Cedeao n'étaient pas convaincus du bien-fondé d'une opération militaire pour résoudre le double problème de la crise nationale au Mali et du terrorisme dans le Sahel. Les dirigeants politiques maliens et la junte militaire se méfiaient d'une intervention de la Cedeao. L'Algérie et la Mauritanie, deux pays voisins non membres de la Cedeao, se montraient également sceptiques quant à la pertinence d'une opération militaire. En Libye, le choix de l'UA d'engager le dialogue au lieu d’envoyer des troupes a été contrecarré dans des circonstances sans doute discutables lorsque l'Otan a choisi la Ligue arabe comme partenaire pour répondre à l'insurrection libyenne.

Au lendemain de son dixième anniversaire, l'UA a affirmé son désir de devenir l'unique voix de l'Afrique, mais elle doit prendre en compte les limites de son mandat et les autres acteurs régionaux dont la légitimité est tout aussi importante. Elle aspire à être l’égale du Conseil de sécurité de l'ONU mais, pour de nombreuses raisons, les cinq membres permanents veulent garder le contrôle et ne veulent pas sacrifier leurs soldats. L'"africanisation" des missions de maintien de la paix s'est poursuivie depuis 2000 et a même pris une forme nouvelle avec l'Opération hybride de l'Union africaine et des Nations unies au Darfour (Minuad). Cependant, même l’UA a reconnu les disfonctionnements de ce partenariat.

Le Conseil de sécurité et le Département des missions de maintien de la paix doivent prendre conscience que le modèle actuel de maintien de la paix a lui aussi montré ses limites et qu’une réflexion est nécessaire. À l’Est de la RDC, si les pays voisins ont plaidé en faveur d'une intervention internationale pour déloger le M23, c'était en partie à cause de quinze années d'échec de la Mission de maintien de la paix de l'ONU (Monusco) et de la frustration causée par l’ingérence rwandaise et l'incapacité du président Kabila à gouverner son propre pays (la plupart des États africains, l'Europe, les États-Unis et de nombreux autres pays avaient pourtant choisi de fermer les yeux devant sa réélection arrangée en 2011). Finalement, ce sont des troupes régionales (principalement sud-africaines et tanzaniennes), avec le soutien de la Monusco et combattant auprès de l'armée congolaise, qui ont eu raison du M23.

Aucune institution (ou pays) ne peut se charger seule de relever les nombreux défis en matière de paix et de sécurité : des partenariats sont indispensables. En effet, depuis le début des années 2000 et la création de la Mission des Nations unies au Libéria (Minul), les tâches ont été réparties de différentes manières entre l'ONU, l'UA et les organisations sous régionales.

L'Amisom est probablement l’exemple de partenariat le plus poussé. Les troupes africaines sont engagées dans l'essentiel des combats et ont perdu des centaines de soldats. Avant la mise en place de l'UNSOA (Bureau de soutien des Nations unies pour l'Amisom) en 2009, les troupes manquaient d'appuis logistiques et n'étaient pas en mesure d'affronter les extrémistes du mouvement islamiste des Shebab. Les pourparlers autour d'une éventuelle mission de maintien de la paix de l'ONU ne semblent plus être à l'ordre du jour, en partie parce que l'ONU ne désire pas faire d’imposition de la paix, dont se charge essentiellement l'Amisom puisque l'UA est davantage prête à risquer des pertes. L'UA considère l'Amisom comme le moyen de lui assurer une plus grande crédibilité en matière de maintien de la paix, mais elle ignore volontiers le rôle vital de l'UNSOA, un maillon indispensable pour faire le lien entre l’UA et l’ONU.

Après plus de quinze ans d'initiatives multilatérales visant à renforcer la capacité de l'Afrique à répondre seule à ses propres crises, un bilan des accomplissements réalisés et des efforts à poursuivre devrait être réalisé. Les relations entre l'UA et l'ONU se sont améliorées, au moins pour ce qui est du maintien de la paix, en dépit de l'échec du Conseil de sécurité à réformer sa structure et des dissensions concernant la Cour pénale internationale. Le renforcement du bureau du Conseil de sécurité auprès de l’UA, à travers la nomination d’un sous-secrétaire général pour le diriger, représente une avancée significative.

Aujourd'hui, la complexité des conflits – impliquant des extrémistes, des crimes transnationaux, et des guerres asymétriques – nécessite que l'UA, les entités régionales et leurs partenaires mettent en place des opérations de grande envergure, flexibles et efficaces, qui reposent sur un système intégré de réponse aux crises impliquant tous les acteurs concernés. Davantage d’efforts sont nécessaires en matière de prévention des conflits, dans la mesure où le meilleur moyen de répondre aux crises reste d'empêcher qu'elles éclatent. En effet, l'Afrique et ses partenaires doivent se demander comment ils ont pu laisser la Centrafrique, qui montrait des signes évidents de fragilité, sombrer à nouveau dans le chaos. Envoyer des militaires peut parfois permettre de désamorcer des crises, mais une telle mesure ne saurait remplacer la nécessité de s'attaquer à la gouvernance, au développement, à la mise en place d'institutions politiques solides et à la gestion responsable des ressources pour assurer une paix durable.

Le sommet de décembre ne peut pas aborder tous ces sujets et ne représente de toute manière pas le forum idéal pour traiter des relations complexes entre l'UA et ses partenaires. La réunion au palais de l'Élysée doit en revanche être l'occasion d'engager des discussions sérieuses à propos de la construction de la paix et de la sécurité en Afrique. Le but ne doit pas être de trouver des "solutions africaines" mais d’améliorer la coordination internationale pour répondre aux crises et les mécanismes de prévention des conflits.