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L’accord d’Alger cinq ans après : un calme précaire dont il ne faut pas se satisfaire
L’accord d’Alger cinq ans après : un calme précaire dont il ne faut pas se satisfaire
Le président du Mali, Ibrahim Boubacar Keita (G), donne l'accolade à Mahamadou Djery Maiga (D), vice-président et porte-parole du Conseil de transition de l'Etat de l'Azawad, le 20 juin 2015 à Bamako. AFP/Habibou Kouyate
Q&A / Africa

L’accord d’Alger cinq ans après : un calme précaire dont il ne faut pas se satisfaire

La mise en œuvre de l’accord de paix au Mali demeure incomplète et laborieuse cinq ans après sa signature. Mathieu Pellerin analyse la situation actuelle et explique pourquoi il faut accélérer les efforts pour instaurer les réformes de fond prévues par l’accord de 2015. 

Cinq ans après sa signature en juin 2015, où en est la mise en œuvre de l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali?

En juin 2015, le gouvernement malien et deux coalitions de groupes armés issus du Nord du pays, la Plateforme, alliée au gouvernement, et la Coalition des mouvements de l’Azawad (CMA), fédération de mouvements entrés en rébellion contre l’Etat, signaient à Bamako un accord pour restaurer la paix et la réconciliation au Mali. Après moins d’un an de négociations souvent indirectes, le texte définitif a été largement imposé aux acteurs, sous la pression d’une équipe de médiation internationale dont l’Algérie était chef de file et qui comprenait, entre autres, la Mission des Nations unies pour la stabilisation du Mali (Minusma), la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), l’Union africaine, l’Union européenne, ainsi que les Etats-Unis et la France, initialement inclus comme « amis de la médiation ».

L’accord prévoit notamment de rétablir la paix au Mali par une décentralisation soutenue (dite « régionalisation »), la création d’une armée reconstituée intégrant les anciens groupes armés signataires, et des mesures de développement économique spécifiques au Nord du pays, le tout appuyé par un effort de dialogue, de justice et de réconciliation nationale.

Le processus de mise en œuvre de l’accord ne progresse quasiment pas.

Cinq ans après la cérémonie de juin 2015, les parties signataires proclament toujours leur attachement à ce texte, mais sa mise en œuvre reste extrêmement laborieuse. Selon le Centre Carter, investi fin 2017 du rôle d’observateur indépendant au Mali, le processus de mise en œuvre de l’accord ne progresse quasiment pas : 22 pour cent des dispositions de l’accord étaient mis en œuvre en 2017, contre 23 pour cent trois ans après. Aucun des cinq piliers sur lesquels se fonde l’accord n’a été appliqué de façon satisfaisante.

Aucune des réformes politiques d’envergure relatives aux « questions politiques et institutionnelles » (titre II de l’accord — le titre I concerne les principes généraux), à commencer par la réforme de la régionalisation, n’a été entreprise jusqu’ici. Les dispositions prises sont de nature temporaire, ou trop partielles pour avoir un réel impact sur le terrain. Il a par exemple fallu des mois de négociations entre les parties signataires et les partenaires internationaux du Comité de suivi de l’accord (CSA) pour nommer des autorités intérimaires dans les régions du Nord, et le résultat sur le terrain est limité. Ces autorités, en place depuis trois ans, n’ont en effet pas été dotées des moyens financiers et humains, ni de la formation requise pour gérer les régions correctement. Les deux nouvelles régions créées au Nord sur la base des engagements pris par le président Amanou Toumani Touré (ATT) en 2011, Ménaka et Taoudenit, manquent également de ressources. Les députés de ces régions n’ont d’ailleurs pas pu être élus lors des élections législatives d’avril 2020, car les circonscriptions électorales n’étaient pas encore établies.

S’agissant des « questions de défense et de sécurité » (Titre III de l’accord), le processus de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) initié par l’Etat avec le soutien de la Minusma s’essouffle. Si un bataillon de l’armée malienne reconstituée a été déployé en février 2020 à Kidal, une ville de l’extrême Nord qui est le berceau de plusieurs rébellions et le siège de la CMA, il n’a jamais patrouillé dans la ville, et la troisième compagnie de ce bataillon a été « renvoyée » à Gao par la CMA, mécontente de l’absence de partage du commandement. Aucune discussion de fond entre états-majors des mouvements et de l’Etat malien n’a eu lieu pour dessiner les contours d’une intégration pérenne des anciens combattants des groupes armés au sein de l’armée malienne et de sa chaine de commandement.

Cinq ans après la signature de l’accord, ce processus de DDR ne concerne que 1 840 combattants des groupes signataires, qui ne sont pas effectivement intégrés dans une phase de DDR accéléré. L’objectif fixé par le Conseil de sécurité des Nations unies en 2019 (Résolution 2480) de réintégrer 3 000 combattants d’ici juin 2020 est encore loin, et nul ne sait en quoi consistera la phase suivante. Avec près de 85 000 combattants enregistrés par les groupes signataires, le DDR reste un dossier inachevé et toujours sensible. Quant aux unités mixtes du mécanisme opérationnel de concertation (MOC), composées à la fois de soldats maliens et de combattants issus des groupes armés signataires et pour partie reversés au sein de l’armée reconstituée, elles étaient censées ramener de la sécurité dans les grandes villes du Nord, mais elles circulent peu et ont été victimes d’assassinats ciblés et d’un attentat dévastateur à Gao en 2017. Par ailleurs, certains anciens combattants, membres du MOC ou de l’armée reconstituée, sont impliqués dans des actes de banditisme ou de trafic.

Le partage des responsabilités de gestion entre autorités maliennes et groupes armés fait encore l’objet de débats.

Les volets « Développement » (Titre IV) et « Réconciliation » (Titre V) restent quant à eux les parents pauvres de l’accord. Rien ne laisse présager un décollage économique réel du Nord soutenu par l’Etat ou les bailleurs. Un Fonds de développement durable, destiné à financer les efforts au Nord du pays, a certes été créé, mais le partage des responsabilités de gestion entre autorités maliennes et groupes armés fait encore l’objet de débats. Quant à la commission vérité, justice et réconciliation créée en 2014 pour favoriser la réconciliation entre Maliens, elle poursuit la mission qui lui a été confiée en 2015 au titre de l’accord, et a entamé ses audiences publiques en décembre 2019, mais peine à susciter un quelconque engouement.

Pourquoi une telle lenteur, voire immobilité?

Ce délai de mise en œuvre témoigne avant tout d’un manque de volonté des parties signataires. Ni la partie malienne, ni les autres parties signataires ne voulaient de ce texte en 2015, mais la pression internationale, notamment de l’Algérie, de la France et des Etats-Unis, les a forcées à l’adopter. Les organisations de la société civile, du Nord comme du Sud, censées représenter les populations n’ont pas été réellement consultées pendant le processus. Si la réconciliation entre l’Etat malien et les groupes armés signataires a été imposée au forceps, la population du Sud exprime toujours une forte défiance à l’égard des anciens rebelles et d’un accord dont elle connait mal le contenu et dont beaucoup pensent qu’il prépare une partition future du pays. Selon Mali-Mètre de mars 2020, « la très grande majorité des citoyen(ne)s enquêté(e)s (80,1 pour cent) a déclaré avoir “aucune” connaissance (61 pour cent) ou une “faible” connaissance (19,1 pour cent) de l’Accord pour la paix ». 

Au-delà du manque de volonté, l’Etat malien et la CMA ont aussi intérêt à conserver le statu quo actuel : la CMA jouit déjà de facto d’une très large autonomie dans ses zones d’influence du Nord Mali, alors qu’une grande partie de ses cadres occupe des fonctions rémunératrices au sein des instances qui accompagnent la mise en œuvre de l’accord, comme le CSA et les autorités intérimaires. Parallèlement, ce statu quo permet à l’Etat malien de retarder la mise en œuvre des dispositions délicates de l’accord de 2015, notamment celles qui impliquent une révision constitutionnelle. En août 2017, le gouvernement avait reporté un projet de référendum constitutionnel sous la pression de la rue, mobilisée en partie contre l’application de l’accord. Le statu quo évite donc de crisper la population sans pour autant renier l’engagement pris auprès de la communauté internationale d’avancer dans l’application de l’accord.

On ne va tout de même pas déposer les armes avant d’avoir obtenu ce pour quoi nous les avons prises .

Les principales parties se neutralisent donc : l’absence d’avancées sur les volets politique et institutionnel conduit les groupes armés signataires à refuser les compromis sur le volet défense-sécurité. Un responsable de la CMA interrogé résume la situation en ces termes : « On ne va tout de même pas déposer les armes avant d’avoir obtenu ce pour quoi nous les avons prises ».

L’équipe de médiation internationale qui avait joué un rôle moteur dans la signature de l’accord n’a pas assumé la mission qui lui était donnée dans celui-ci, à savoir d’être « garante de (sa) mise en œuvre scrupuleuse ». Le Comité de suivi de l’accord n’a pas exercé une pression suffisante sur les parties pour garantir une mise en œuvre diligente de l’accord, notamment concernant les dispositions essentielles des volets politique et sécuritaire. Les acteurs internationaux semblent se contenter du statu quo actuel, qui leur permet de se concentrer sur la menace jihadiste, en particulier dans le centre du pays. 

En quoi ces blocages sont-ils un problème si les belligérants ne s’affrontent quasiment plus depuis la signature?

La stabilité actuelle est un acquis non négligeable du processus de paix, c’est aussi pour cela que certains s’en satisfont, mais elle agit aussi en trompe-l’œil. Elle tient en partie à l’accord de paix, mais plus encore à une série de facteurs conjoncturels qui pourraient s’affaiblir ou disparaitre dans les années à venir.

A défaut de contribuer à une application réelle de l’accord, la présence des forces internationales dissuade chacune des parties de recourir à la force. Cette présence ne durera cependant pas éternellement. A mesure que les zones d’instabilité s’étendent au centre du pays et au-delà du Mali, les acteurs internationaux comme Barkhane (l’opération militaire française de lutte contre le terrorisme au Sahel) ou la Minusma tournent progressivement leur attention vers d’autres régions sahélo-sahariennes, telles que le centre du Mali ou les voisins burkinabè et nigérien. La zone étant immense, les contingents militaires restreints (5 100 militaires pour Barkhane, 13 000 pour la Minusma) ne peuvent pas couvrir tous les territoires.

Par ailleurs, la stabilité actuelle du Nord du pays est paradoxalement liée à la position de force de la CMA. Depuis 2015, les violations de l’accord de paix ont opposé les groupes armés des deux coalitions — et non ceux-ci à l’Etat malien — en raison de rivalités politiques entre les hommes forts de différentes tribus touareg ou à la suite d’affrontements entre trafiquants. Or la Plateforme, la coalition de mouvements armés pro-Bamako, s’est progressivement affaiblie depuis 2017, beaucoup de factions rejoignant sa rivale, la CMA. Les escarmouches sont redevenues rares au Nord. Bien que trois parties aient signé l’accord de 2015, l’affaiblissement de la Plateforme laisse désormais la CMA et le gouvernement face-à-face. A plus ou moins longue échéance, la non-application de l’accord pourrait servir de prétexte à la CMA, désormais en position de force au Nord du pays, pour relancer la lutte pour l’autonomie.

La non-application de l’accord pourrait servir de prétexte à la CMA pour relancer la lutte pour l’autonomie.

Enfin, la stabilité actuelle est liée à la découverte de ressources aurifères exploitées artisanalement dans la région de Kidal et dans le Gourma. L’orpaillage a en effet facilité une forme de démobilisation spontanée, mais temporaire, de nombreux combattants issus des mouvements armés. Ces derniers, en particulier la CMA, tirent également profit de ces ressources et de la sécurisation des zones d’orpaillage. Cependant, les ressources aurifères ne dureront qu’un temps. La phase actuelle d’exploitation artisanale, plus facilement accessible aux orpailleurs, va s’épuiser ou sera probablement suivie d’une phase d’exploitation semi-mécanisée nécessitant moins de main-d’œuvre. Le métier des armes pourrait alors redevenir une voie plus attractive.

La situation actuelle est donc fondée sur des équilibres précaires et ne constitue pas une solution pérenne. Une reprise à moyen terme du conflit ne peut donc être écartée. Le processus de paix doit connaitre des avancées substantielles sous peine de devenir une coquille vide que les parties finiront par abandonner pour renouer avec les approches bellicistes.

Une meilleure application de l’accord peut-elle contribuer à résoudre le problème des insurrections jihadistes qui se sont étendues à d’autres zones que le Nord du Mali?

Une partie des acteurs internationaux et l’Etat malien considèrent que l’armée reconstituée, qui doit associer des soldats maliens et des combattants issus des groupes armés, doit servir d’instrument dans la lutte contre le terrorisme. Il est pourtant dangereux de lier la lutte contre les groupes jihadistes et l’application de l’accord de paix.

Tout d’abord, cela revient à entretenir des illusions sur la capacité des groupes armés signataires à affronter des groupes jihadistes. La plupart des groupes signataires ont subi des pertes importantes, dont des attentats-suicides et de nombreux assassinats ciblés, face à ces groupes et sont souvent contraints de négocier avec eux des pactes officieux de non-agression. Par ailleurs, l’alliance « anti-terroriste » que Barkhane avait établie avec deux groupes armés issus de la Plateforme entre 2017 et 2019 dans le Liptako-Gourma s’est montrée incapable d’endiguer l’expansion jihadiste et a au contraire aggravé les tensions intercommunautaires locales, comme le montre le dernier rapport de Crisis Group sur le Niger. Les groupes armés ne voient pas l’intérêt de se fragiliser dans la lutte contre les groupes jihadistes alors que le régime malien continue d’agiter le spectre d’une révision de l’accord de paix, d’autant que la plupart des groupes armés du Nord comptent dans leurs rangs des combattants qui ont été membres de groupes jihadistes avant l’intervention française ou ont des liens familiaux ou tribaux avec des éléments jihadistes.

La question de l’autonomie territoriale et politique est à la base de la mobilisation de groupes armés.

Enfin, si la question de la lutte contre le terrorisme focalise l’attention internationale, elle ne résume toutefois pas les problèmes actuels du Nord. En effet, même si les armées internationales et nationales parvenaient à éliminer ou à marginaliser les jihadistes, les parties signataires demanderaient toujours une réponse satisfaisante à leurs revendications pour l’autonomie territoriale dans le Nord, ce qui menacerait presque certainement à nouveau la paix au Mali. La question de l’autonomie territoriale et politique est, pour la quatrième fois depuis 1963, à la base de la mobilisation de groupes armés dans cet espace. Elle se traduit dans l’accord par les dispositions relatives à la mise en œuvre d’une régionalisation effective. Au Niger, l’Etat a su permettre aux élites du Nord — y compris, mais pas seulement, celles issues des groupes armés — de participer pleinement à l’administration de leur territoire. Elle a ainsi favorisé l’intégration de ces élites dans le jeu politique et institutionnel national. Le Mali pourrait s’inspirer de ce processus qui résout une question centrale : comment détourner du métier des armes et encourager la reconversion des acteurs militaires dans un jeu politique ou économique, même s’il est illusoire de penser que les armes et l’économie des trafics disparaitront du jour au lendemain ? L’objectif plus immédiat est de faire en sorte que ces réalités ne servent pas des visées guerrières.

A défaut d’être pleinement mis en place, l’accord a permis d’instaurer une stabilité précaire. Comment faire avancer à nouveau le processus de paix sans mettre cette stabilité en péril?

Il faut se montrer réaliste dans ce que l’on peut attendre : les acteurs ne peuvent pas se satisfaire de la situation actuelle, mais, d’un autre côté, personne n’a envie qu’une pression excessive compromette la stabilité trouvée et relance les violences, par exemple suite à un référendum raté ou à un redéploiement de l’armée reconstituée qui se ferait trop brutalement aux yeux des groupes armés signataires. Les actions en faveur d’une meilleure application de l’accord doivent donc s’inscrire dans une marge étroite. Etant donné la réticence des différentes parties à appliquer l’accord dans son intégralité, il n’y a pas de solution miracle permettant de réaliser aujourd’hui ce qui n’a pu l’être en cinq ans. Mentionnons cependant deux enjeux principaux qui, s’ils recevaient une meilleure réponse, pourraient insuffler une nouvelle énergie au processus de paix : la question de la confiance dans le processus de paix, et celle d’une autorité politique ayant la volonté et le pouvoir de faire appliquer l’accord.

L’opposition des populations du Sud à l’accord paralyse le régime et l’empêche d’avancer dans sa mise en œuvre. Depuis 2017, le gouvernement repousse l’échéance du référendum concernant une révision constitutionnelle, désormais censé se tenir à la fin de l’année 2020. Cette réforme est destinée à faire évoluer la constitution malienne afin qu’elle soit compatible avec l’application de l’accord, notamment par la création d’un sénat et d’assemblées régionales dont les présidents seraient élus au suffrage universel direct. Entre l’hostilité à l’accord, le mécontentement populaire envers un régime usé par sept années de crise et de récentes élections législatives contestées, il est difficile d’imaginer une issue positive à un tel référendum cette année. Les populations du sud et du centre du pays représentent en effet près de 90 pour cent de l’électorat, et la méconnaissance et la méfiance dont témoignent actuellement ces populations envers l’accord entraineraient très probablement un rejet du projet de réforme constitutionnelle.  

Il est impératif que les populations du Sud soutiennent davantage le processus.

Il est donc impératif que les populations du Sud, à travers les élites politiques et les organisations de la société civile censées les représenter, soutiennent davantage le processus. Elles n’ont pas été associées aux discussions ayant conduit à la signature de l’accord de 2015 et beaucoup s’opposent à un texte négocié sans eux. Informer et sensibiliser l’opinion publique du Sud sur le contenu de l’accord faisait partie des missions dévolues à la partie malienne dans le texte signé en 2015, mais peu d’efforts ont été déployés à ces fins, comme l’a souligné le Centre Carter. A ce jour, au Sud, davantage de campagnes d’actions citoyennes ont été menées contre l’accord de paix qu’en sa faveur. Les campagnes de sensibilisation ont été organisées à destination des populations du Nord, oubliant que l’accord s’applique aussi au Sud du pays, notamment par la réforme de la régionalisation et la création d’un sénat.

Cinq ans après la signature de l’accord, il reste essentiel de combler cette lacune. Sans la confiance des populations du Sud, de nombreux groupes d’intérêt de cette partie du pays continueront de promouvoir le gel de l’accord et la renégociation de ses termes — ce que ni la communauté internationale, ni la CMA ne souhaitent aujourd’hui — et pourraient même renouer, à terme, avec un discours va-t-en-guerre. Ainsi, la dénonciation de l'accord de paix fait partie des griefs des organisateurs du Mouvement du 5 juin - Rassemblement des Forces Patriotiques (M5-RFP), mouvement de contestation qui appelle à la démission du président Ibrahim Boubacar Keita (IBK) et a rassemblé des dizaines de milliers de manifestants les 5 et 19 juin 2020, principalement à Bamako. Certains leaders du mouvement, comme Cheick Oumar Sissoko, cinéaste et ancien ministre, ont appelé publiquement à la révision de l'accord, position que le M5-RFP n'a pour l'instant pas adoptée officiellement. L'accord reste en effet un enjeu secondaire pour le mouvement,  d'autres griefs exprimés directement contre le président IBK prenant l’ascendant.

La CMA doit donc dialoguer avec les populations du Sud pour expliquer que l’accord ne risque pas de provoquer une partition du Mali et que la régionalisation est une réforme nationale qui n’est pas spécifique au Nord. Les régions du Sud ont tout à gagner d’un processus de régionalisation qui leur garantirait un niveau de transfert de compétences et de ressources jamais atteint dans l’histoire du Mali. Ce processus de sensibilisation pourrait poursuivre le travail amorcé avec le dialogue national inclusif de 2019, à savoir l’initiation d’un dialogue entre la CMA et les organisations de la société civile du Sud. Les élus locaux et les autorités coutumières du Nord devraient être associés à de telles campagnes de sensibilisation et d’information dans les régions du Sud. Les partenaires internationaux siégeant au CSA, en particulier la Minusma, pourraient soutenir l’organisation de ces missions. A défaut de garantir le succès du référendum, cela pourrait réduire la pression des élites du Sud sur le gouvernement, qui freine la mise en œuvre de l’accord.

Enfin, il faudrait considérablement renforcer l’autorité politique en charge d’appliquer l’accord. Il faut notamment que le président de la République ou à défaut son Premier ministre s’investisse directement et appuie cette autorité. Ils sont en effet seuls capables de lui permettre de s’imposer aux ministères techniques et de trancher en cas de différends. La création en 2016 d’un poste de Haut représentant du président pour la mise en l’œuvre de l’accord allait dans le bon sens, mais la personne choisie pour ce poste n’a jamais bénéficié du poids politique et des appuis nécessaires pour imposer ses vues à une administration qui reste souvent rétive à l’application de l’accord. Le ministère de la Cohésion sociale, de la paix et de la réconciliation nationale, actuellement en charge du dossier au nom de l’Etat, n’y parvient pas davantage.

La clé de la mise en œuvre réside dans l’engagement des parties signataires elles-mêmes.

Les plus hautes autorités des groupes signataires devraient quant à elles être plus régulièrement présentes à Bamako, notamment lors des sessions les plus importantes du Comité de suivi de l’accord, qui constituent le principal cadre de dialogue entre signataires. Sans cela, les groupes sont représentés par des acteurs de second rang dont les décisions n’engagent pas le reste des mouvements. 

Enfin, la communauté internationale devrait maintenir son suivi, même si la situation actuelle démontre les limites évidentes d’une paix imposée de l’extérieur. En réalité, la clé de la mise en œuvre réside dans l’engagement des parties signataires elles-mêmes.   

Il convient néanmoins de rester réaliste ; tant que le président du Mali ne prendra pas résolument, publiquement et durablement parti en faveur de l’application des dispositions les plus sensibles de l’accord, en particulier le transfert de ressources et de compétences en matière de régionalisation et l’achèvement de la création d’une armée reconstituée, le manque de volonté des parties à appliquer l’accord dans son intégralité restera à déplorer.