Madagascar, une sortie de crise superficielle ?
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Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 218 / Africa

Madagascar, une sortie de crise superficielle ?

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Synthèse

Madagascar est sur le point de sortir d’une crise politique de cinq longues années, aggravée par d’importants troubles économiques et un isolement international. L’élec­tion présidentielle de décembre 2013, remportée par Hery Rajaonarimampianina, a été jugée crédible. Le retour à la démocratie permet d’envisager une reprise du soutien international. Cependant, l’exil prolongé de l’ancien président Marc Ravalomanana a polarisé le pays. Le régime putschiste d’Andry Rajoelina a été marqué par des difficultés socioéconomiques, la corruption généralisée, la désagrégation des institutions et l’effondrement de l’Etat de droit. Le système politique, principal obstacle au redressement, doit être réformé en profondeur, au-delà de changements superficiels. L’Union africaine, la Communauté de développement de l’Afrique australe et le Groupe international de soutien pour Madagascar doivent soutenir Rajaonarimampianina qui tente d’arbitrer entre les différentes forces politiques, en rejetant toute tentation hégémonique. La communauté internationale doit également soutenir la réforme et le renforcement des institutions démocratiques, ainsi que la réforme et la professionnalisation du secteur de la sécurité.

Si les élections marquent un progrès, elles n’ont en rien résolu les causes sous-jacentes et les conséquences du coup d’Etat de 2009. Les relations personnelles et les jeux politiques ont plus d’importance que les lois et les institutions. Les alliances se sont de nouveau révélées très flexibles lors de la formation d’un nouveau gouvernement et de la bataille pour le contrôle de l’Assemblée nationale : les parlementaires sans étiquette convoitaient chaque bloc politique qui semblait sur le point de former une coalition majoritaire. Dans un des pays les plus vulnérables aux coups d’Etat, l’armée reste hors de contrôle du pouvoir civil. Le clivage entre Ravalomanana et Rajoelina et leurs mouvements respectifs, déclencheur de la crise, reste prononcé. Les anciennes divisions persistent, et elles ont même été dépassées et complexifiées par de nouvelles rivalités qui ont émergé entre et au sein des partis politiques lors des élections de 2013.

Madagascar a cependant réintégré le concert des nations, mené par l’Union africaine (UA), qui en janvier 2014, peu après l’investiture du président, a levé sa suspension. Le Fonds monétaire international et la Banque mondiale ont déjà renoué des liens avec Madagascar, alors que d’autres acteurs (notamment l’Union européenne et les Etats-Unis) ont indiqué qu’ils reprendront l’aide directe au développement une fois que le gouvernement sera en place – ce qui devrait avoir lieu de manière imminente suite à la nomination d’un nouveau Premier ministre, Kolo Roger, le 11 avril et à la formation du gouvernement le 18 avril. La Communauté de développement de l’Afrique australe, qui a joué un rôle prépondérant dans l’encadrement des négociations politiques menant aux élections, a fermé son bureau à Antananarivo à la fin du mois d’avril, mais devrait tout de même maintenir une présence active.

L’aide au développement devrait s’accroitre, mais l’urgence du développement risque de faire oublier l’importance des défis politiques à long terme. Ce serait une grave erreur. En effet, les faiblesses structurelles et institutionnelles sont les causes du sous-développement et des crises politiques à répétition. Une stratégie de développement à long terme, prenant en compte la réconciliation, la réforme, la prévention des conflits et la construction de la paix, doit être adoptée. Fin 2001-début 2002, un différend post-électoral avait failli déclencher une guerre civile. Depuis, l’armée est régulièrement intervenue dans la vie politique, y compris lors des deux tentatives de coup d’Etat qui ont eu lieu depuis l’installation au pouvoir de Rajoelina par l’armée en 2009. Il serait illusoire de croire que le gouvernement de transition mis en place repose sur des fondements assez solides pour garantir la stabilité et la paix durable, ni même que les élections mettront fin à la fragilité du pays.

Le président Rajaonarimampianina doit relever d’immenses défis : mettre en place un gouvernement inclusif avec lequel il pourra travailler pour réformer le système et la culture politiques ; renforcer l’intégrité des institutions ; favoriser la réconciliation nationale ; empêcher l’instrumentalisation politique des services de sécurité en répondant aux exigences professionnelles qui sont réalistes ; relancer le développement et la fourniture de services ; répondre à la crise de la santé publique (à la fois en matière de sécurité alimentaire et d’épidémies) ; et reprendre le contrôle du Sud, région en proie au banditisme et aux armes. A moins d’une transformation radicale répondant aux problèmes structurels du pays, la période actuelle ne sera que le calme avant l’inévitable tempête.

Executive Summary

Madagascar is on the cusp of exiting a five-year political crisis compounded by economic disorder and international isolation. Presidential elections in late 2013 were endorsed as credible following the victory of Hery Rajaonarimampianina. The return to democracy paves the way for renewed international support. However, division entrenched by former President Marc Ravalomanana’s exile has polarised the country. The coup regime of Andry Rajoelina was characterised by socio-economic malaise, rampant corruption, institutional decay and the breakdown in the rule of law. The political system, which is the primary obstacle to sustained recovery, needs much more than a cosmetic makeover; fundamental reform is necessary. The African Union, Southern African Development Community and International Support Group for Madagascar must support Rajaonarimampianina’s efforts to balance political interests in a marked departure from the traditional winner-take-all approach; reform and strengthening of key democratic institutions; and reform and professionalisation of the security sector.

The elections were a major step forward, but they did nothing to resolve the underlying causes and impact of the 2009 coup. Laws and institutions matter less than personal relationships and zero-sum politics. The malleability of political alliances again came to the fore over the formation of the new government and the battle over control of the National Assembly, as independent parliamentarians gravitated toward whichever political bloc seemed closest to forming a dominant coalition. The military remains outside civilian control in one of the world’s most coup-prone countries. The political chasm between Ravalomanana and Rajoelina and their respective movements, which started the crisis, has not been bridged. Old divides remain, but are now surpassed and complicated by new mutating rivalries generated by the 2013 elections, both between political movements and within them.

Nonetheless, Madagascar is being reincorporated into the international fold, led by the African Union, which lifted its suspension shortly after the president’s inauguration in January 2014. The International Monetary Fund and World Bank have already reestablished ties, while others (notably the European Union and U.S.) have indicated that they will resume direct development assistance when a government is in place – a development that is imminent following the appointment of a new prime minister, Kolo Roger, on 11 April and the formation of a new administration on 18 April. The Southern African Development Community, which has been instrumental in chaperoning the political negotiations leading to elections, closed its liaison office in Antananarivo at the end of April, but should maintain an active presence.

Further development assistance is expected, but there is a risk that long-term political challenges will be swept aside by seemingly more pressing development concerns. Doing so would be a grave error, as structural and institutional weaknesses are the root cause of underdevelopment and cyclical political crises. A long-term development strategy that incorporates reconciliation and reform, as well as an emphasis on conflict prevention and peacebuilding, should be adopted. A post-election dispute in late 2001 and early 2002 almost triggered a civil war, and there have since been frequent military interventions in politics, including two failed coup attempts since the army brought Rajoelina to power in 2009. It would be a mistake to assume that the current government has sufficient foundations for lasting peace and stability or that elections ended the country’s fragility.

President Rajaonarimampianina faces immense challenges: establishing an inclusive government he can work with to reform the political system and culture; building institutional integrity; fostering national reconciliation; averting political misuse of the security services by addressing realistic professional demands; resuscitating development and service delivery; addressing a public health crisis (both in terms of food security and disease outbreaks); and restoring government control in the south, which is rife with bandits and weapons. Unless there is a fundamental transformation that addresses Madagascar’s structural challenges, the current period will be little more than the calm before the next inevitable storm.

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