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The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
Briefing 112 / Africa

Burkina Faso : cap sur octobre

La fragile transition au Burkina Faso dispose de moins de quatre mois pour organiser des élections dans un contexte de tensions politiques et de forte agitation sociale. Le code électoral, très controversé, risque d’injecter le poison de l’exclusion politique dans un pays attaché au multipartisme. Pour réduire les risques, les acteurs politiques et de la société civile doivent s’engager dans un dialogue formel.

Synthèse

A moins de quatre mois de l’échéance, la transition au Burkina Faso doit concentrer tous ses efforts sur les élections d’octobre. Dans un contexte marqué par des tensions politiques et une forte agitation sociale, l’exclusion des représentants de l’ancien pouvoir des prochains scrutins, inscrite dans le nouveau code électoral, ouvre la porte à d’interminables arguties juridiques et menace le respect du calendrier électoral. Elle rend possible la mise à l’écart d’un pan entier du monde politique. Faute de pouvoir s’exprimer dans les urnes, celui-ci pourrait être tenté de le faire par d’autres moyens ou d’essayer de saboter le processus électoral. Il n’est toutefois pas trop tard pour atténuer les risques. Le gouvernement peut encore préciser le code électoral par décret. Par ailleurs, le dialogue entre les acteurs politiques et sociaux de tous bords doit être maintenu, idéalement par la mise en place d’un cadre de concertation. Le Conseil constitutionnel, qui statuera en dernier recours sur l’éligibilité des candidats, doit rester fidèle à la lettre et à l’esprit inclusifs de la charte de la transition et de la Constitution.

Après l’insurrection populaire d’octobre 2014, qui a mis fin à 27 ans de pouvoir du président Blaise Compaoré, il était illusoire de penser que les choses rentreraient d’elles-mêmes dans l’ordre. La transition a réussi pour le moment à maintenir le Burkina à flots. Elle a survécu à la « mini-crise » de février 2015 liée au débat sur le futur du Régiment de sécurité présidentielle (RSP), l’ancienne garde présidentielle de Compaoré. Mais en adoptant un nouveau code électoral début avril, la transition s’est mise en difficulté. Ce code électoral sanctionne d’inéligibilité tous ceux qui ont soutenu le projet de révision constitutionnelle qui visait à autoriser Blaise Compaoré à briguer un autre mandat.

Ce texte constitue une menace non seulement pour les prochaines élections mais pour l’avenir, injectant le venin de l’exclusion politique dans un pays attaché au multipartisme et à la concertation. Les recours éventuels contre l’éligibilité de candidats doivent être déposés à partir de début septembre. Or, si un mois avant le scrutin, le Conseil constitutionnel se retrouve submergé de requêtes, cela pourrait retarder la tenue des élections. Si le cadre temporel fixé par la transition est dépassé, le Burkina se retrouvera alors dans l’inconnu. Les membres de l’exécutif actuel, notamment ceux issus de l’armée, pourraient alors avancer l’argument de la stabilité pour rester au pouvoir. Pour éviter cela, il est crucial de tenir les élections à bonne date mais aussi de garantir des résultats acceptés par tous.

L’adoption de ce nouveau code électoral intervient dans le contexte où certaines institutions de la transition ont été fragilisées. Le Premier ministre Yacouba Isaac Zida, l’ancien second du RSP, a de plus en plus de difficultés à donner au gouvernement une direction claire et à calmer la grogne de la rue, une tâche compliquée par la crise budgétaire et le ralentissement économique. Le gouvernement de transition est pris au piège de ses propres errements. Il a multiplié les promesses sans pouvoir totalement les satisfaire. La population attend toujours que justice soit rendue pour les crimes économiques et les crimes de sang commis sous Compaoré. Mais les enquêtes se heurtent au mur que constitue le RSP, dont certains membres sont accusés d’être impliqués. La question du futur du RSP ne peut être traitée avec autorité sans entrainer la déstabilisation du pays. Le gouvernement de transition, trop fragile pour s’y attaquer, semble avoir décidé de transmettre le dossier au nouveau pouvoir.

La transition n’a plus le temps d’engager des réformes : il reste moins de quatre mois avant les élections. Elle doit se concentrer sur les prochaines échéances électorales et favoriser un climat apaisé. Celles-ci sont essentielles parce qu’elles doivent mettre fin à une période de transition qui se déroule dans une légalité incertaine, mais également parce qu’elles pourraient permettre, pour la première fois depuis l’indépendance, une alternance démocratique et pacifique par les urnes. A cet effet, plusieurs mesures devraient être prises :

  • Les acteurs politiques et de la société civile de tous bords doivent considérer l’ou­verture d’un dialogue politique formel inclusif, qui pourrait passer par un cadre de concertation animé par une ou plusieurs figures incontestées de la société, afin de préserver les canaux de communication. A défaut, ils doivent maintenir et développer les contacts informels au plus haut niveau.
     
  • Le Conseil constitutionnel doit rester fidèle à la lettre et à l’esprit inclusifs de la charte de la transition et de la Constitution lors de l’application de la loi électorale.
     
  • Le gouvernement de transition doit faire de l’organisation des élections présidentielle et législatives sa priorité et réduire l’incertitude autour de la loi électorale en précisant par décret les critères qui devront être utilisés pour déterminer qui a soutenu la révision constitutionnelle.
     
  • Les représentants de l’ancienne majorité doivent assumer leur rôle constructif d’opposants : ils doivent résister à la tentation de bloquer le processus électoral et reprendre le dialogue avec la Commission de la réconciliation nationale et des réformes (CRNR).
     
  • Les autorités de transition doivent poursuivre la réflexion sur le futur du RSP, en se concentrant sur une nouvelle dénomination pour ce corps d’élite et sur un plan de relogement de ses membres, à bonne distance du palais présidentiel. Elles doivent en outre faire preuve de plus de transparence sur ce dossier, qui devra s’inscrire dans une réforme plus générale de l’armée.
     
  • Les partenaires internationaux doivent encourager tous les acteurs burkinabè à maintenir le dialogue, et exprimer clairement la nécessité d’appliquer la loi électorale de manière restreinte et intelligente. La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) doit par son soutien financier contribuer à combler le déficit dans le budget électoral.

Dakar/Bruxelles, 24 juin 2015

Commentary / Africa

The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat

With jihadists and armed groups exploiting political and security vacuums across the Sahel, Mali and neighbouring states will continue to face insecurity. In this excerpt from our Watch List 2017 annual early-warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to rethink international development strategies and to support local government initiatives that combat radicalisation.

 

This commentary is part of our annual early-warning report Watch List 2017.

Despite significant international sweat, the Sahel remains on a trajectory toward greater violence and widening instability. Jihadists, armed groups and entrenched criminal networks – sometimes linked to national and local authorities – continue to expand and threaten the stability of already weak states. Across the region, citizens remain deeply disenchanted with their governments. International actors must review their current strategies, which tackle the symptoms of the Sahel’s problems without addressing their underlying cause: central governments’ long-term neglect of their states. In particular, they should act urgently to prevent the collapse of the peace process in Mali – a genuine danger this year that would have serious implications for security across the Sahel.

Widening Cracks in Mali’s Peace Process

At the heart of the Sahel’s instability is Mali’s long-running crisis. It is spilling over into Burkina Faso and spreading to fragile Niger and more stable Senegal. Twenty months since the government and armed groups signed the Algeria-brokered Bamako peace agreement in June 2015, implementation is faltering and the deal’s collapse is a real possibility. Despite publicly claiming to support the process, Malian parties lack confidence in a deal that was signed under international pressure and has serious shortcomings. It does little to tackle the violent war economy in which prominent businessmen rely on small private armies to protect trafficking routes. It also fails to restore a viable balance of power between northern communities and leaders who compete for resources, influence and territory.

Map of Sahel. International Crisis Group

The recent fracturing of the main rebel coalition, the Coordination des Mouvements de l’Azawad (CMA), has seen the creation of new community-based armed groups, such as the Mouvement pour le Salut de l’Azawad and the Congrès pour la Justice dans l’Azawad, and may further aggravate insecurity. More worryingly, the appointment of interim local authorities and the launch of mixed patrols comprising army soldiers and former rebels in the north have failed to demonstrate much positive impact at the local level.

Meanwhile, jihadist groups, including al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), Ansar Eddine and al-Mourabitoun, remain active. Having been chased out of major towns, rather than trying to hold urban areas they are striking provincial and district centres from rural bases. Al-Mourabitoun claimed responsibility for the bombing on 18 January that killed 61 personnel of the mixed unit in Gao region.

Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas.

At the same time, insecurity is rising in areas long neglected by the state such as central Mali, which is not included in the northern Mali peace process. Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas. Bamako still has no effective response to the jihadists’ strategy of threatening or killing local authorities or civil society members that stand against them. In addition, the rise of a new group, the Islamic State in the Greater Sahara, and the possible influx from Libya of defeated Islamic State (IS) fighters are further sources of concern.

Jihad Sans Frontières

Despite international military intervention including by UN peacekeepers, jihadists are making inroads into other Sahelian countries. In late 2016, jihadist fighters based in central and northern Mali launched attacks in western Niger and northern Burkina Faso, underscoring the region’s vulnerability and the serious risks of overlapping conflicts across the greater Sahel. On 6 February, the G5 countries (Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania and Niger) met in Bamako to announce the creation of a regional force to tackle terrorism and transnational crime. It remains to be seen how effective this ambitious project will prove.

Mali’s neighbours are right to point out that Bamako is responsible for failing to prevent radical groups using its territory. However, they should also pay closer attention to their own internal dynamics. These include years of state neglect and poor political representation of certain communities – especially nomadic Fulanis in the region of Djibo in Burkina Faso and Tillabery in Niger. Chronic resource limitations hobble Sahelian states’ ability to respond effectively: Niger’s state revenue, for example, is €1.7 billion, about as much as France invested in stadiums to host the 2016 European football competition.

In 2016, Burkina Faso suffered eight attacks originating in Mali and it remains the most vulnerable of Mali’s neighbours. The ousting of former President Blaise Compaoré in 2014 left the security apparatus in disarray. National authorities have been slow to rebuild the intelligence system and they lack a defence strategy to help security forces adjust to rapidly evolving threats. Despite recurring attacks, military posts in the country’s northern Sahel region remain poorly protected. With limited resources the government will struggle to meet demands for significant social development, which partly drove the October 2014 uprising, and, at the same time, increase spending to revamp the security forces. Should Burkina be tempted to use the social welfare budget to plug security holes, it could face new protests.

Reviving the Malian Peace Process

International forces have been slow to adjust to changing ground realities and for now there is little appetite in Bamako or the region for a major course correction. However, further deterioration – such as jihadist groups expanding westwards into Ségou region in the centre – would require a response. The European Union (EU) and its member states should anticipate this and encourage Malian parties and the Algeria-led mediation team to meet again before the process loses all credibility. New talks would offer all parties an opportunity to express their concerns about the implementation of the Bamako agreement and reenergise it. They should agree on additional appendices that include a new timetable and mechanisms to ensure that each party respects its commitments. To limit the risk of further armed group fragmentation, discussions should also focus on ways to bring splinter groups into the process. This could mostly be done by integrating them into one of the existing coalitions, the CMA or Platform.

The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure.

To avoid the further spread of violence in Mali, the EU and its member states should encourage and support central government and local authorities to mediate local conflicts. They should also assist local authorities, through training and direct support, to provide public services and ensure the equitable sharing of natural resources. Such peacebuilding support should not be framed as preventing or countering “violent extremism” (P/CVE) as these concepts lack clarity, mask the complex dynamics of jihadist recruitment and risk stigmatising communities that receive such assistance.

Vital too is the need for a shift in international development strategies. The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure. The EU and member states should pay particular attention to assisting the state’s local-level redeployment through programs that support public services. They should encourage and assist the government to improve its draft “Plan for Central Mali” and make it a useful tool to coordinate government efforts.

They should also ensure that the EU’s capacity-building mission, EUCAP Mali, closely collaborates with authorities at both central and regional levels to make Mopti region in the centre a pilot site to test policies aimed at improving local security, and specifically reforming the local police. Lessons drawn from here could be applied in northern Mali and other Sahelian regions.

Halting Jihadists’ Cross-border Spread

The EU and its member states should pay more attention to Burkina Faso, which faces a real threat from armed groups. In particular, member states with a military presence in Mali should deploy forces near its border with Burkina Faso, and provide the Burkinabè security forces with helicopters so that they can conduct aerial surveillance of the long shared border. Although the link between underdevelopment and radicalisation is complex and indirect, increasing aid in health, education and professional training particularly in areas affected by attacks, could potentially improve relations between state authorities and communities and therefore undercut an important grievance that extremist groups often exploit.