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Côte d'Ivoire: Le pire est peut-être à venir

Les sept mois à venir sont ceux de tous les dangers en Côte d’Ivoire. Sous la pression de l’échéance électorale du 15 octobre, la violence cyclique à laquelle s’est habitué ce pays, depuis que, à partir de septembre 2002, une guerre civile intermittente le coupe en deux, risque de trouver son épilogue dans une déflagration générale.

Synthèse

Les sept mois à venir sont ceux de tous les dangers en Côte d'Ivoire. Sous la pression de l'échéance électorale du 15 octobre, la violence cyclique à laquelle s'est habitué ce pays, depuis que, à partir de septembre 2002, une guerre civile intermittente le coupe en deux, risque de trouver son épilogue dans une déflagration générale. La classe politique en portera la responsabilité, elle qui permet à la situation de pourrir sans toutefois pouvoir la contrôler. A l'heure où se négocient les termes du renouvellement des missions de maintien de la paix des Nations Unies et de la force française Licorne en Côte d'Ivoire, dont le mandat expire le 4 avril, la communauté internationale doit prendre des décisions fermes pour éviter le chaos.

L'Union Africaine (UA), sous l'impulsion de son médiateur, le président sud-africain Thabo Mbeki, en étroite collaboration avec l'ONU, devrait prendre la responsabilité de la mise en œuvre du programme de Désarmement, de Démobilisation et de Réintégration (DDR). Elle devrait également se charger de la préparation des listes électorales et de l'organisation de trois scrutins: le référendum sur la modification de l'article de la Constitution qui définit les conditions d'éligibilité à la présidence de la République, les élections présidentielles et les élections législatives. Il est impératif, dès maintenant, de définir un calendrier pour l'exécution de ces tâches, afin que l'intervention de la communauté internationale en Côte d'Ivoire, ainsi redéfinie, puisse atteindre ses objectifs en dix-huit mois.

Même si un tel engagement implique sans doute un décalage de quelques mois par rapport à l'actuel calendrier électoral, il s'impose en raison du degré de polarisation de la situation en Côte d'Ivoire qui rend illusoire tout fonctionnement indépendant et efficace d'une quelconque commission électorale nationale. La prise en charge du processus électoral par la communauté internationale, comme l'a souhaité le Premier Ministre Seydou Diarra lors de sa rencontre avec le président Mbeki le 3 mars dernier, ne répond pas à un besoin d'assistance technique mais constitue un impératif politique. Il faut s'attendre toutefois à une forte opposition de la part de tous ceux qui n'ont aucun intérêt à ce que ces élections puissent se dérouler en toute transparence. Le Conseil de sécurité devrait soutenir les efforts du président Mbeki en rendant immédiatement public le rapport de la commission d'enquête de l'ONU sur les atrocités commises en Côte d'Ivoire (rapport achevé depuis octobre 2004) et en réaffirmant son intention d'appliquer les sanctions ciblées, prévues par sa résolution 1572 en date du 15 novembre 2004, à tous ceux qui s'évertuent à paralyser le processus de paix.

La communauté internationale fait face à un dilemme clair: elle peut soit contraindre les belligérants à respecter enfin leurs engagements, ce qu'ils n'ont encore jamais fait, soit se désengager et abandonner la Côte d'Ivoire à son triste sort. Comme aucune des parties au conflit ne paraît capable de remporter une victoire militaire expéditive, le résultat probable du second scénario serait une guerre d'usure accompagnée de massacres de populations civiles. Les facteurs qui pourraient rapidement faire pencher la balance vers les extrêmes -- agitation de milices armées, existence de médias prompts à répandre la haine, radicalisation des positions des acteurs politiques -- sont tels qu'une position médiane, à mi-chemin entre la coercition et l'inaction, est promise à l'échec.

Les protagonistes de la crise ivoirienne savent plaire aux diplomates en leur donnant l'impression de coopérer dans le cadre d'un processus de paix. Mais ce processus s'est jusqu'à présent réduit à effectuer deux pas en arrière pour chaque pas en avant. Les éruptions de violence qui succèdent aux périodes d'accalmie prennent à chaque reprise une plus grande ampleur. Une nouvelle poussée de fièvre dégénèrerait en une explosion de violences généralisée susceptible de prendre des allures de nettoyage ethnique. Ce serait non seulement une tragédie pour la Côte d'Ivoire, mais aussi l'étincelle qui aurait toutes les chances d'entraîner la Guinée, le Burkina Faso et le Mali dans un conflit régional. Le Liberia en ressentirait probablement les secousses. Son fragile processus de paix doit déboucher sur des élections présidentielles et législatives qui se tiendront quatre jours seulement avant la date prévue du scrutin présidentiel en Côte d'Ivoire.

Un remodelage des forces de maintien de la paix présentes sur le terrain s'impose. Les événements de novembre 2004 qui ont vu les forces armées ivoiriennes tuer des soldats français, la force Licorne anéantir la flotte aérienne ivoirienne en représailles, et les troupes françaises tuer entre vingt et cinquante-sept civils ivoiriens[fn]Une vingtaine de victimes selon les sources françaises, cinquante-sept de sources ivoiriennes.Hide Footnote ont contribué à saper l'image d'impartialité du contingent français. Même en évitant de débattre de la nature accidentelle ou délibérée du bombardement ivoirien sur la base française, ni sur le caractère approprié ou non de la riposte française, il reste difficile de nier que la force Licorne ressort plus vulnérable de ces événements, et probablement trop contestée, pour conserver toute l'efficacité requise d'une force impartiale engagée dans un milieu aussi explosif que celui de la Côte d'Ivoire.

Afin de donner toutes ses chances à une mission de maintien de la paix acceptée par tous, le gouvernement français devrait entamer des négociations avec l'ONU dans le but de planifier le remplacement graduel du dispositif Licorne par un renforcement crédible de l'Opération des Nations Unies en Côte d'Ivoire (ONUCI). La relève onusienne de Licorne devrait impérativement inclure une unité de réaction rapide convenablement équipée, notamment en hélicoptères, comme l'a réclamé le Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, dans son rapport du 9 décembre 2004. L'Afrique du Sud devrait prendre une place prépondérante dans le renforcement de l'ONUCI, accompagnant ainsi son implication politique au nom de l'Union Africaine (UA) d'un engagement militaire conséquent. En l'absence de cette recomposition souhaitable des forces de maintien de la paix, la France devrait impérativement maintenir sa présence militaire en appui à l'ONUCI.

En novembre 2004, le calme a pu revenir grâce à l'adoption d'une position unanime par l'ONU, l'UA, la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), la France et les Etats-Unis. Si la communauté internationale ne présente pas à nouveau d'une voix ferme et unie une alternative à l'incertitude politique, la Côte d'Ivoire est parée pour le pire avant la fin de l'année 2005.

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Executive Summary

The next seven months are a time of great danger for Côte d'Ivoire. Under pressure of an increasingly suspect 15 October 2004 election deadline, its political class may lose control of the cyclical violence it has orchestrated during the on-again, off-again civil war that has divided the country since September 2002. With both UN and French (Licorne) peacekeeping mandates expiring on 4 April, the international community must act decisively to renegotiate key aspects of its involvement to prevent an explosion. The African Union (AU) and its mediator, South African President Thabo Mbeki, should work to organise in close cooperation with the UN the implementation of the Disarmament, Demobilisation and Reintegration (DDR) program, voter registration and a new schedule for three polls -- presidential and legislative elections preceded by a referendum on a key constitutional article determining who is eligible for the presidency. It is imperative that a clear agenda be set now to allow the international community to achieve its redefined objectives in Côte d'Ivoire within the next eighteen months.

While this may push back the electoral timetable -- presidential elections are currently set for October, legislative elections for December -- by a few months, it is necessary because the present situation is so polarised that no Ivorian electoral commission can be expected to operate independently and effectively. Taking charge of elections, as Prime Minister Seydou Diarra requested the UN do after his 3 March meeting with President Mbeki, is more than an organisational task; it is a political imperative. Those actors whose interest is not to have free and fair elections can be expected to actively block the process. The Security Council should strengthen President Mbeki by publishing immediately the report of its commission of inquiry (finished since October 2004) and making clear it is prepared to apply targeted sanctions to all who attempt to block the process, as indicated in Resolution 1572 (15 November 2004).

The international community faces a clear dilemma: it can either apply strong pressure to compel the belligerent parties to do what they will not do willingly, or disengage and let matters run their course. Since it does not appear either side is strong enough to win militarily, the most probable result in the second scenario would be a long, ugly war of attrition, accompanied by large-scale massacres. The pressures building as a result of the actions of the armed militias, the drumbeat of hate media, and the political extremism that characterise the Ivorian scene are such that a middle course between coercion and inaction is not viable.

The protagonists of the Ivorian crisis are adept at pretending to cooperate in what diplomats under the peace process framework. However, this has nearly always meant one step forward, two steps back. The explosion of violence that follows a period of relative calm has become more serious each time. Not many more cycles will be needed before the dynamic morphs into qualitatively worse violence, probably including large-scale ethnic cleansing. That would be a tragedy for more than Côte d'Ivoire: Guinea, Mali, and Burkina Faso would likely be drawn into a regional conflict. The greatest damage could be done to Liberia's fragile peace process, which is meant to culminate in presidential and legislative elections just four days before Côte d'Ivoire's scheduled presidential vote.

The composition of the international peacekeeping forces should also change, reflecting the events of November 2004, during which the Ivorian armed forces killed French troops and the French responded by destroying the Ivorian air force and killing between twenty and 57 civilians [fn]Around twenty civilian victims according to French sources, 57 according to Ivorian officials.Hide Footnote . These events undermined the impartial stance of the French contingent. Without judging whether the Ivorian attack was intentional or the French response justified, the Licorne peacekeepers have become too vulnerable and controversial to be able to perform their work with the effectiveness required in the an explosive an environment as that prevailing in Côte d'Ivoire.

In order to give a peacekeeping mission that is accepted by all parties a chance to succeed, the French government should begin negotiations with the UN about a gradual drawdown of its contingent, and a parallel substantial strengthening of the UN Operation in Côte d'Ivoire (UNOCI). The new UN troop deployment must include a robust rapid reaction unit, well-equipped, with helicopters in particular, as UN Secretary General Kofi Annan requested on 9 December 2004. South Africa should play a crucial role in strengthening UNOCI, adding to its political commitment in the name of the African Union (AU), a strong military engagement. In the absence of this suggested recomposition of peacekeeping troops, it is imperative that the French government maintain its military presence in support of UNOCI.

In November 2004, a lid was placed on the bubbling violence because the UN, the AU, ECOWAS, France and the U.S. spoke with one voice. There is a grave risk that unless the international community acts in unison again to provide an alternative to the political uncertainty, Côte d'Ivoire's conflict is bound to get much worse in 2005.

Recommendations

To the African Union (AU):

  1. Organise, with the UN, and carry out over eighteen months:
     
    1. a referendum on changes to Article 35 of the constitution, determining the criteria for eligibility to run for the presidency;
       
    2. presidential elections;
       
    3. legislative elections; and
       
    4. a comprehensive DDR process, which includes the armed militias in the south.
       
  2. Request the UN Security Council strengthen President Mbeki's mediation and request President Mbeki allow the application of targeted sanctions against those who constitute a threat to the peace and national reconciliation process in Côte d'Ivoire, as specified in Security Council Resolution 1572.

To the United Nations Security Council:

  1. Apply targeted sanctions, as specified in Resolution 1572.
     
  2. Pass a Resolution that:
     
    1. renews the UN Operation in Côte d'Ivoire (UNOCI) with (i) more troops and a rapid reaction unit that can effectively replace departing Licorne troops; (ii) an expanded and strengthened mandate that focuses on organising and holding elections, and organising and undertaking DDR in collaboration with the AU; and (iii) a finite, eighteen-month timeframe;
       
    2. orders immediate publication of the report of the International Commission of Inquiry on Allegations of Serious Violations of Human Rights and of International Humanitarian Law in Côte d'Ivoire; and
       
    3. instructs the Secretary General to (i) plan in cooperation with the French Ministry of Defence the gradual withdrawal of French Licorne troops and their simultaneous and imperative replacement by qualified UNOCI peacekeepers, including troops from South Africa and, possibly, troops from EU member states with rapid reaction units, engaged either on the basis of national decisions or as a result of common action in the context of the European Security and Defence Policy; (ii) transfer some equipment from UN Missions in Sierra Leone (UNAMSIL) and Liberia (UNMIL) to UNOCI; and (iii) reinforce the Human Rights Division of UNOCI including by adding offices in Odienne, Korhogo, Bouna, and San Pedro.

To France:

  1. Remain engaged with and continue to contribute to the Ivorian peace process and the UN peacekeeping mission in the accomplishment of its new tasks.
     
  2. Do note begin withdrawing Licorne forces before they can be replaced by a credible, strengthened UN force with a rapid reaction unit.

To South Africa:

  1. Deepen its political commitment to the Ivorian peace process with a strong military contribution to UNOCI.

To the Front Populaire Ivoirien (FPI):

  1. Cease support for armed "patriotic" militias and use the Forces Armées Nationales de la Côte d'Ivoire (FANCI) to stop all breaches of the ceasefire between those militias and the Forces Nouvelles.
     
  2. Support a referendum organised by the UN and the AU on changes to Article 35 of the constitution.
     
  3. Abide by results of the referendum and participate in presidential and legislative elections organised by the UN and AU.
     
  4. Disarm all armed "patriotic" militias, including the GPP, the FLGO, and the MILOCI.

To the Forces Nouvelles:

  1. Return to the Government of National Reconciliation.
     
  2. Support a referendum organised by the UN and the AU on changes to Article 35 of the constitution and abide by results of the referendum.
     
  3. Guarantee freedom of movement and access to all AU and UN staff working on elections and DDR.

To all other political parties in Côte d'Ivoire:

  1. Support a referendum on changes to Article 35 of the constitution, organised by the UN and the AU, and campaign for a "yes" vote with a view to encouraging reunification of Ivorian society.
     
  2. Participate to the different votes organised by the AU and the UN.

Dakar/Brussels, 24 March 2005

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