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Guinée-Bissau : les élections, et après ?
Guinée-Bissau : les élections, et après ?
Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau
Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau
Table of Contents
  1. Executive Summary
Briefing 98 / Africa

Guinée-Bissau : les élections, et après ?

Les élections en Guinée-Bissau sont un premier pas, mais pour réduire la fragilité économique et politique du pays, un soutien international résolu et une volonté de réforme politique et militaire sont nécessaires.

Synthèse

Le 13 avril 2014, deux ans et un jour après le coup d’Etat qui a empêché la victoire du Parti africain pour l’indépendance de la Guinée et du Cap-Vert (PAIGC) à l’élection présidentielle de mars-avril 2012, au terme d’une série de reports et de crises, la Guinée-Bissau va enfin tenir ses élections. Ces élections législatives et présidentielles ne résultent pas d’un consensus endogène fort. Elles auront lieu parce que le pays est au bord de la banqueroute et que la communauté internationale, moins divisée qu’au moment du coup d’Etat, a exercé une forte pression. Elles ne sont qu’une première étape dans la transition, et les problèmes de fond qui minent la stabilité demeurent. Les scrutins ne manqueront pas de bousculer des intérêts établis et de mettre en jeu l’équilibre du pays. Le nouveau pouvoir devra favoriser le consensus et le pluralisme politique. La communauté internationale, quant à elle, doit rester attentive dans la période cruciale qui s’engage.

La pression internationale a été déterminante pour faire en sorte que les élections aient enfin lieu comme prévu. Les responsables politiques et militaires n’avaient d’autre choix que d’aller aux élections pour éviter la faillite de l’Etat et sortir d’un isolement international persistant. Mais le vote ne réglera rien si les partenaires internationaux n’accompagnent pas la Guinée-Bissau dans la période cruciale qui suivra l’investiture du nouveau président. Ils devront le faire en améliorant encore leur coordination dans les derniers jours qui restent avant les scrutins, mais surtout pendant et après le vote.

La tenue des élections doit en effet beaucoup à l’amélioration partielle des relations entre les différents partenaires internationaux impliqués. Alors que la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), qui avait soutenu les autorités de transition dès le début, commençait à leur marquer son impatience, l’Union africaine (UA) et le nouveau représentant spécial du secrétaire général des Nations unies, José Ramos-Horta, ont su rapprocher les différentes tendances de la communauté internationale pour peser plus fortement sur la petite élite politico-militaire locale et faire avancer le processus électoral.

En poussant si résolument aux élections, la communauté internationale met les acteurs qui ont organisé ou accompagné le coup d’Etat face à des choix difficiles. Ainsi, les responsables des forces de défense et de sécurité, dont certains sont impliqués dans le trafic de cocaïne et les violences politiques, devront accepter le retour à un pouvoir civil. Ce dernier devra remettre en cause les privilèges acquis et entamer des changements dans le secteur de la sécurité, changements dont la perspective a nourri le dernier coup d’Etat. Il devra le faire cette fois avec prudence et souci du compromis, pour éviter une réaction violente de l’armée.

Grand favori de ces élections, le PAIGC devra quant à lui résister à la tentation du « winner-take-all ». Il devra laisser un espace à ses adversaires et notamment aux acteurs politiques qui ont accompagné la transition. Avec un bilan socioéconomique désastreux, les perspectives électorales de ces derniers semblent médiocres. Dans un pays à l’économie exsangue, où l’Etat est le chemin privilégié d’enrichissement, ces acteurs risquent de se trouver coupés du système de distribution des privilèges formels et informels. Ils pourraient être tentés de s’associer avec des factions militaires mécontentes et recourir à la violence.

Il semble difficile d’imaginer, compte tenu du niveau actuel de pression internationale, que les élections ne se tiennent pas à la date prévue et dans de bonnes conditions, au moins pour le premier tour. Mais cela ne suffit pas. C’est la stabilité et la performance du nouveau régime qui seront décisives. Les acteurs diplomatiques à Bissau le savent, et tentent d’aménager un programme d’accompagnement qui aidera le nouveau pouvoir à mener les réformes nécessaires tout en préservant les complexes équilibres politico-militaires. Ils doivent être suivis par leurs chancelleries, qui ont du mal à rester attentives à la Guinée-Bissau, tout petit pays d’un million et demi d’habitants, sans ressources stratégiques et qui n’attire pas l’attention par des violences de masse.

Les mesures suivantes doivent être envisagées pour la période post-électorale par les partenaires de la Guinée-Bissau, notamment la Cedeao, l’Union africaine, les Nations unies, l’Union européenne et les pays amis :

  • En fonction du déroulement des élections et du comportement des forces de sécurité pendant et après le scrutin, la communauté internationale doit envisager une levée progressive des sanctions individuelles pour les militaires de moindre rang. La levée des sanctions pour les militaires de plus haut rang doit être conditionnée à des avancées réelles dans la modernisation de l’armée.
     
  • Les bailleurs de fonds doivent être prêts à soutenir les nouvelles autorités à court terme pour le paiement des salaires des fonctionnaires et à plus long terme pour financer le « Governance Efficacy Amelioration Programme » (GEAP) et les programmes de développement qu’il encadrera.
     
  • Si le départ du représentant spécial du secrétaire général des Nations unies José Ramos-Horta était confirmé, il devrait être remplacé dans les plus brefs délais par un nouveau représentant capable de mobiliser et de coordonner l’action internationale dans le pays.

Les nouvelles autorités devront pour leur part envisager les mesures suivantes :

  • La nouvelle Assemblée devra voter rapidement la loi d’amnistie promise dans les actes de la transition, qui doit porter exclusivement sur le coup d’Etat d’avril 2012.
     
  • La nouvelle équipe dirigeante devra favoriser un pluralisme ethnique et politique fonctionnel.

Dakar/Bruxelles, 8 avril 2014

Report 190 / Africa

Au-delà des luttes de pouvoir:que faire face au coup d’Etat et à la transition en Guinée-Bissau

International actors need to commit to a common strategy to help coup-plagued Guinea-Bissau implement the security, justice and electoral reforms it needs to escape its status as a link in drug trafficking to Europe.

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Executive Summary

Guinea-Bissau took another dangerous turn on 12 April 2012, when the army arrested Prime Minister Carlos Gomes Júnior, who was about to be elected president. A military junta accused him of conspiring with Angola to curtail the military’s power and quickly installed transitional authorities, before officially stepping aside on 22 May. International condemnation was swift, but differences developed between the Economic Community of West African States (ECOWAS) and the Community of Portuguese Speaking Countries (CPLP). The former, pushed by Nigeria, Senegal, Côte d’Ivoire and Burkina Faso, supports a year’s transition, the latter, especially Portugal and Angola, immediate resumption of the presidential vote. Coup and transition may have opened a way for vital reforms, which must go beyond changes in the army and combating the drugs trade. But for that to happen, ECOWAS and CPLP must reach a consensus on working with international partners to mobilise resources for security, judicial and electoral reforms and refusing to validate Gomes Júnior’s illegal exclusion from political life.

Crisis Group warned three months before the coup that two related factors posed significant risks for stability: the likely victory of the prime minister in the presidential election and the military presence in the country of his ally, Angola, including its part in security sector reform (SSR). Both caused the military (Forças Armadas da Guiné-Bissau, FAGB) to fear what might be in store for it under a Gomes Júnior presidency.

The coup that suspended the constitutional order and broke off the second round of the presidential election (scheduled for 29 April) was not a mere reflex of an isolated minority of narco-military against a reformist civilian government. Rather, it demonstrated that the tense relations between civilian and military elites that have marred progress since independence in 1974 remain unresolved and that these in turn feed into broader grievances around issues of citizenship, entitlements, the rural/urban divide, regional inequalities and the mounting sense of historical marginalisation felt by the Balanta ethnic group that depends on its majority in the army to champion its cause.

Controversy rages over the role opposition leaders may have played. Both Serifo Nhamadjo, a rival within Gomes Júnior’s Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde (PAIGC) and political heir to the deceased president, Malam Bacai Sanhá, and Kumba Yalá, a former president whose Partido para a Renovação Social (PRS) is rooted in the Balanta community, have influence in the military. But the coup was also stimulated by the inability of the electoral process to deliver uncontroversial results. Nhamadjo and Yalá, as well as Henrique Rosa, a former transition president, rejected the March first round results, claiming registration flaws and voting fraud.

The coup also confirmed that Gomes Júnior’s divisive style made him many enemies among politicians as well as soldiers. The legitimacy he gained by improving the lives of ordinary citizens was weakened by opposition accusations of nepotism and that he was implicated in not yet credibly investigated political killings in 2009. While he denied the accusations, many citizens put their lives on the line in his defence during the April 2010 military turmoil but failed to do so two years later.

The events likewise raise questions about why international efforts to help the tiny, poor, aid-dependent country have so persistently failed to bring real change. After the European Union (EU) pulled out as a result of the April 2010 troubles, and in the absence of other major international patrons, Angola did much to produce stability, but it has not been able to stimulate transformation or build and maintain consensus at the national and international level on shaping the future. It allowed itself to become an object of suspicion in the country and locked in jurisdictional fights with some key ECOWAS member states, which weakened its credibility, acceptability and efficiency.

Guinea-Bissau is unlikely to receive substantially more attention in the near future for several reasons: the international community’s preoccupation with other, much bloodier situations; the capacity of the transitional authorities to maintain domestic order so far and play the dialogue game; and the willingness of ECOWAS to engage with them. The CPLP’s tough stance – seeking a stabilisation force and completion of the presidential election – has encouraged Gomes Júnior and the PAIGC to refuse all compromise and made ECOWAS the military’s favourite with which to broker a deal.

The regional organisation has obtained two significant concessions: preservation of the parliament and release from detention of Gomes Júnior, who left the country two weeks after the coup. The price has been ECOWAS support for a one-year transition, to end with new elections. Nhamadjo took over as transitional president, and Rui Duarte Barros, a PRS associate, became prime minister, formed a cabinet and presented his transition program on 21 July. ECOWAS deployed a 629-man strong police and army contingent (ECOWAS mission in Bissau, ECOMIB) to help with security sector reform, support the transition and facilitate the departure of the Angolan military mission, which was completed peacefully on 9 June.

Transitional structures are now in place, and new elections have been set for April 2013. But the transition remains unsteady. The new authorities are a mix of technocrats and opposition politicians of varied stripes, and a new sharing of spoils is under way the impact of which on state capacity is yet unclear. THE PAIGC remains in control of the parliament and hostile to the transition authorities, while politicians backing the transition are trying to keep Gomes Júnior at bay through their accusations. The military has formally retreated from public life with the dissolution of the junta in May but remains influential. Factionalism persists within it, and rumours of a new coup circulate endlessly. The withdrawal of much international assistance and disruption of the cashew nut export sector herald rough times for the transition authorities.

But though there are limits to the transition as engineered by ECOWAS, it is the only game in town at this point. The more radical demands Gomes Júnior and the PAIGC are making with encouragement from Angola and Portugal could make the transition a riskier exercise. Tempting as it may be for some to hold back in the not unrealistic hope it will collapse, it is more prudent to work through ECOWAS and in the present framework.

In their quest for a negotiated settlement, ECOWAS and its key member states have allowed themselves to be perceived internationally as letting the junta get away with too much and doing away with elective democracy, all in order to neutralise Angolan influence. The bulk of the international community has nevertheless been pragmatic in accepting the regional organisation’s leadership – it is the player with the ear of the military and the transitional government – but uneasiness persists in diplomatic circles over its handling of the situation. This makes it difficult for the transitional government to gain international recognition and recover suspended aid, without which it will be hard to mobilise resources for a successful transition and necessary reforms.

ECOWAS and several of its member countries have legitimate interests in Guinea-Bissau, as well as leverage over the new authorities. That leverage can and should be used to work out a peaceful solution. However, ECOWAS, which has put a good deal of its prestige on the line, should learn from Angola’s experience: it must not act in isolation from the rest of the international community and become party to the complex conflicts that have divided Guinea-Bissau. It should instead help the transitional government realise and then do what is needed to rebuild international good-will: demonstrate its sincerity about reform. There would be a much better chance for this to happen if especially ECOWAS and CPLP would put aside their turf wars and develop a common strategy. The CPLP and its member countries should show greater flexibility, and the African Union (AU) should help facilitate discussions between the two organisations.

Dakar/Brussels, 17 August 2012