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Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest
Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest
Group photograph of the heads of states and Government at the 48th Ordinary Session of the Ecowas Authority of Heads of State and Government in Abuja, 16th December 2015. AFP PHOTO/NurPhoto
Report 234 / Africa

Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest

La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a un bilan à faire valoir en matière de promotion de la paix dans une région particulièrement tourmentée. Une profonde réforme institutionnelle est aujourd’hui cruciale pour donner un nouvel élan à l’organisation alors que les menaces sécuritaires se multiplient dans la région du Sahel et celle du bassin du lac Tchad.

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Synthèse et Recommandations

La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a célébré en 2015 son quarantième anniversaire. Aussi bien en matière d’intégration économique régionale, son mandat initial, que de promotion de la paix dans une région particulièrement tourmentée, la Cedeao a un bilan à faire valoir. Mais elle a aussi des faiblesses évidentes nécessitant une profonde réforme institutionnelle. Cette réforme, cruciale pour donner un nouvel élan à l’organisation, est devenue une urgence alors que les menaces sécuritaires se multiplient dans la région du Sahel et celle du bassin du lac Tchad, deux foyers de crise qui dépassent le cadre géographique de l’espace Cedeao et sur lesquels l’organisation a du mal à être influente et efficace. 

Avec quinze Etats aux profils politique, linguistique et économique variés, occupant un vaste espace géographique entre côte atlantique et désert saharien, la Cedeao est la communauté économique régionale africaine la plus sollicitée depuis 25 ans sur le terrain de la paix et de la sécurité. Composée d’Etats fragiles n’ayant pas encore stabilisé leurs systèmes politiques, les crises se succèdent, forçant l’organisation à jouer un rôle de « pompier » dans les pays membres.

L’espace Cedeao a connu plus de quarante coups d’Etat depuis la période des indépendances, et fait l’expérience de dirigeants tentant de se maintenir coûte que coûte au pouvoir ou mettant en place des successions dynastiques. Elle a également été confrontée à des crises plus complexes, dans lesquelles l’instabilité politique a pris la forme de rébellions armées dans un contexte de clivages identitaires comme en Côte d’Ivoire ou de menace jihadiste comme plus récemment au Mali. La Cedeao, à travers la Conférence des chefs d’Etat et la Commission, a ainsi depuis les années 1990 réagi de manière systématique à toutes ces crises, avec des résultats incontestables sur le plan politique et diplomatique, mais mitigés militairement. 

Les interventions successives de la Cedeao en Guinée-Bissau, au Mali ou encore au Burkina Faso ont mis en lumière les points forts de l’organisation et les limites de sa capacité d’action. Malgré une mobilisation forte en temps et en moyens, certains objectifs clés ont été négligés, comme le renforcement des institutions politiques et sécuritaires des Etats membres, le réexamen de toutes les dimensions de sa Force en attente, ou la coopération régionale contre les menaces transnationales. Ces dernières défient les moyens classiques de prévention et de résolution des crises, au-delà des dispositifs classiques de médiation et de déploiement de missions militaires. 

Un ensemble de documents stratégiques et de plans d’action ont été élaborés ces dernières années pour renforcer l’organisation et remédier à ses insuffisances. La mise en œuvre concrète de ces stratégies est indispensable pour faire face à l’économie criminelle des trafics de drogue, d’armes et d’êtres humains, à l’implantation de groupes liés aux réseaux terroristes internationaux, et aux défis majeurs que sont la pauvreté, le chômage et la forte croissance démographique. La réponse appropriée aux défaillances que révèle l’action de la Cedeao est avant tout une réforme institutionnelle afin d’engager une profonde réorganisation interne, une modernisation de la gestion des ressources humaines et l’instauration d’une culture du résultat. Le Nigéria, qui exerce grâce à son poids économique et démographique une influence inégalée en Afrique de l’Ouest, doit jouer un rôle moteur dans la mise en œuvre de ces réformes.

Ce rapport, le troisième et dernier d’une série qui analyse la dimension régionale de l’insécurité en Afrique et les solutions collectives et individuelles qui y sont apportées, présente le dispositif institutionnel actuel de la Cedeao dans le domaine de la paix et de la sécurité, et analyse ses réponses et ses insuffisances à travers trois études de cas : la Guinée-Bissau, le Mali et le Burkina Faso. Il s’inscrit dans la réflexion collective engagée face à l’évolution de la nature des conflits et à l’accroissement des menaces transnationales. Les organisations régionales ont un rôle crucial à jouer pour apporter des solutions à ces nouveaux phénomènes. Ce rapport envisage les réformes institutionnelles souhaitables pour améliorer l’action collective de la Cedeao face à l’immense défi de la paix et de la sécurité en Afrique de l’Ouest. 

Recommandations

Pour renforcer les institutions de la Cedeao, tout particulièrement dans le domaine de la paix et de la sécurité

A la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de la Cedeao : 

  1. Réaffirmer le caractère prioritaire et irréversible de la mise en œuvre du projet de réforme institutionnelle proposé en 2013 visant à renforcer la capacité de l’organisation dans les domaines de la paix, de la sécurité, de la stabilité et du développement économique et social.
     
  2. Mettre en place un Groupe de travail chargé du suivi de la mise en œuvre de cette réforme, incluant chefs d’Etat et de gouvernement ou, à défaut, des personnalités politiques de haut rang, représentatifs de la diversité politique, culturelle et linguistique de l’espace Cedeao.

Au président du Nigéria : 

  1. Considérer la restauration de la diplomatie nigériane et de son influence en Afrique comme une priorité pour le gouvernement fédéral et faire de la redynamisation de la Cedeao un axe essentiel de cette diplomatie rénovée.
     
  2. Renforcer la capacité de la Cedeao en apportant des ressources financières supplémentaires consacrées aux opérations de maintien ou d’imposition de la paix.

Au président de la Commission de la Cedeao :

  1. Prendre des mesures immédiates visant à améliorer le fonctionnement des services, en réduisant les dysfonctionnements dans la gestion des ressources humaines, administratives et financières, et les blocages ou retards de mise en œuvre des décisions, qui résultent de la concentration des pouvoirs au niveau de la présidence de la Commission.

Pour renforcer l’efficacité de la Cedeao dans la poursuite de ses objectifs en matière de paix et de sécurité  

A la Commission de la Cedeao :

  1. Accompagner les pays membres dans des réformes de leur pratique politique afin de renforcer la légitimité et l’effectivité de l’Etat, tout particulièrement dans les domaines de la bonne gouvernance et du renforcement des institutions de contre-pouvoir (tel que le pouvoir judiciaire) en accord avec les protocoles de la Cedeao, notamment par la mise en place de bureaux permanents de représentation de la Cedeao dans chacun des Etats membres.
     
  2. Construire et renforcer les capacités des Etats membres à faire face collectivement aux menaces transnationales majeures, et pour ce faire : 
    1. doter la Cedeao d’un véritable pôle de lutte contre le crime organisé intégrant différents plans d’action contre les activités criminelles transnationales, y compris le terrorisme, les trafics de drogue, de personnes, d’armes et la piraterie maritime ; 
       
    2. renforcer les moyens de communications entre Abuja, les bureaux de représentation nationale et les Etats membres ;
       
    3. soutenir une meilleure connaissance et anticipation des dynamiques politiques et sécuritaires du voisinage de l’espace communautaire, notamment en Afrique du Nord et centrale, et s’assurer que la collaboration régionale se fait au niveau politique, technique et opérationnel, et engage l’ensemble des acteurs dont le système judiciaire ;
       
    4. renforcer significativement la connaissance de la Cedeao sur les autres communautés économiques régionales africaines et les autres régions du monde, et inviter les autres communautés économiques régionales en Afrique et l’Union africaine (UA) à définir un cadre de concertation et de collaboration permanente sur les questions de terrorisme, de trafics criminels, de sécurité maritime, de blanchiment d’argent, de pénétration et de déstabilisation des Etats par les acteurs de l’économie criminelle.
       
  3. Mettre en œuvre les recommandations de l’exercice d’auto-évaluation de la Cedeao après la crise au Mali conduit en 2013, notamment concernant l’opérationnalisation de la Division de facilitation des médiations et le réexamen de toutes les dimensions de la Force en attente de la Cedeao (doctrine, procédures opérationnelles, concept logistique et financements). 

Aux organisations de la société civile des pays d’Afrique de l’Ouest :

  1. Soutenir publiquement les recommandations formulées dans le cadre du projet de réforme institutionnelle de la Cedeao proposé en 2013, et établir une structure ad hoc de la société civile ouest-africaine pour effectuer le suivi indépendant de sa mise en œuvre.

Aux Etats membres de l’Union africaine et à la présidente de la Commission de l’Union africaine :

  1. Clarifier les principes de subsidiarité, d’avantage comparatif et de partage des responsabilités afin de mettre fin aux tensions entre l’UA et la Cedeao lors de crises majeures en Afrique de l’Ouest et dans son voisinage. 
     
  2. Poursuivre la réflexion sur la doctrine, le format et la configuration de la Force africaine en attente en vue d’une meilleure adaptation du modèle aux menaces actuelles et futures à la paix et à la sécurité du continent, en tirant les leçons des difficultés rencontrées par la Cedeao. 

Aux partenaires internationaux de la Cedeao : 

  1. Soutenir la réforme institutionnelle de la Cedeao sans ingérence dans le processus, et poursuivre les projets d’assistance technique et financière tout en s’assurant qu’ils ne réduisent pas les incitations pour l’organisation à se réformer.

Dakar/Bruxelles, 14 avril 2016

Op-Ed / Europe & Central Asia

Better Early than Sorry: How the EU Can Use its Early Warning Capacities to their Full Potential

Originally published in Peace Lab

The European Union has put instruments and tools in place to improve its early warning mechanisms. Member states must now work with EU institutions to make them more effective. One concrete step that Germany could take is to push the new EU leadership to regularly put countries ‘at risk’ on the agenda of the Foreign Affairs Council.

The European Union has always been stronger at reacting to crises than predicting or preventing them. On too many occasions the EU was lacking strategic foresight to anticipate major developments that impacted its internal and external policies. The widespread protests and their repercussions during the Arab Spring or Russia’s annexation of Crimea were as much a surprise to most European leaders and EU institutions as to other international actors, leaving them with no better options than to scramble for crisis management solutions since it was too late for preventive measures that might have had lower costs and better outcomes.   

The EU’s Early Warning System ensures higher awareness of structural risks

Aware of these shortcomings, the EU has invested more resources in its early warning and early response capacities. The European External Action Service (EEAS) has put in place its own Early Warning System in 2014. In the EU’s own words, this system is a “tool for EU decision-makers to manage risk factors and prioritize resources accordingly.” The Division in charge of the Integrated Approach for Security and Peace (ISP) within the EEAS leads this process. Every year it works with other EU institutions to identify a number of countries ‘at risk’ with a time horizon of four years. The analysis is based on a wide range of quantitative and qualitative information from internal and external sources. This includes a Global Conflict Risk Index elaborated by the EU’s Joint Research Center which evaluates quantitative indicators in social, economic, security, political, geographical and environmental dimensions. This is complemented by intelligence-based analysis from the EU’s Single Intelligence Analysis Capacity as well as qualitative input from an EU staff review and expert country analysis. The resulting list of countries ‘at risk’ is presented to the EU member states’ ambassadors in the Political and Security Committee, before EU institutions undertake a comprehensive conflict analysis and develop concrete objectives for early action. 

This Early Warning System, in combination with flexible financial tools, especially the Instrument contributing to Stability and Peace (IcSP), and better intra-institutional coordination allows the EU to be more aware of structural risks of conflict around the world and have mechanisms and tools at hand to respond before the outbreak of a crisis.

When strategic national interests are at stake, it becomes more difficult for member states to agree on a joint analysis, let alone joint action.

While this is all well and good in theory, the practice can sometimes pose challenges to this system, especially when it has to face (geo-) political realities. When EU member states have different views on the analysis of the countries ‘at risk’ or on preventive measures, this comes to the forefront. Even though they do not decide on the final list of countries identified by the Early Warning System, their buy-in is critical to ensure effective early action. When strategic national interests are at stake, it becomes more difficult for member states to agree on a joint analysis, let alone joint action. A member state that has important (or sensitive) relations with a country on the list can have an interest in blocking political or diplomatic action at the European level. It suffices to look at the Libyan example – not an early warning country, but a telling case – to see how diverging views and strategies among member states can paralyze the EU’s abilities to prevent the escalation of a crisis.

To ensure that the information gained from the EU’s Early Warning System is translated into policy despite diverging views and interests, EU member states, including Germany, can push for collective action in three areas:  

Fostering joint analysis among the EU and member states

Firstly, a regular involvement of member states in the Early Warning System and follow-up work is important. While diverging approaches to the list of countries ‘at risk’ are understandable – there is not always an obvious solution to fend off a crisis and there are limits to EU influence – it is all the more important to have a mechanism for reconciling competing views and identifying the best path forward. Both the EU and several member states have already taken steps in this direction. The EU for instance involves member state embassies in the conflict analysis they undertake in-country. Germany and the Netherlands, which both have their own national early warning systems, initiated a European Early Warning Forum that allows European governments to engage with EU institutions twice a year on the list of countries ‘at risk’.

However, there is room for more regular informal exchanges to ensure the buy-in from member states throughout the process. EU institutions should find additional ways to take member state views and inputs into account, and all 28 national governments need to actively use these opportunities to share information and ideas. Germany could work on both ends of this process, by engaging with the EU to explore creative ways to involve member states and by encouraging the latter to contribute their analysis and expertise.

Bringing early warning countries onto the political agenda

Drawing and maintaining the attention of politicians and high-level policy makers to countries that appear ‘calm’ remains a challenge.

Secondly, even with an early warning list at hand, the focus ultimately tends to remain on managing ongoing crises, with a particular emphasis on member states’ strategic interests. Drawing and maintaining the attention of politicians and high-level policy makers to countries that appear ‘calm’ remains a challenge.

An important step could therefore be a clear commitment by the incoming High Representative for Foreign Affairs and Security Policy, Josep Borrell, to pay specific attention to the countries identified by the Early Warning System and to rally member states behind common preventive action. Germany should incentivize this by proposing to add one of those countries as an agenda item to the Foreign Affairs Council, where ongoing crises usually dominate the debate among European foreign ministers. Germany can also host informal high-level discussions on early warning countries in Brussels to foster debates around preventive action.

Preserving important early action tools

Finally, during the upcoming negotiations for the new EU budget for 2021-2027, member states and EU institutions should make sure that the achievements that have been made over the past years will be preserved, specifically when it comes to flexible funding of rapid reaction and long-term preventive approaches. The proposed Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) would channel the EU’s specialized funding instruments, such as the IcSP, into one single tool. Even though the NDICI proposal foresees specific pillars for Stability and Peace as well as Rapid Response, ongoing negotiations between the EU, member states and the European Parliament could result in an over-emphasis of short-term crisis management support at the expense of long-term preventive and peace-building action.

As these budget negotiations will most likely be finalized under the German Council Presidency in the second half of 2020, Germany will have an important role in fending off attempts to cut or dilute budget commitments in this field.

All this shows that the full potential of the EU’s Early Warning System, while an important tool for increasing Europe’s awareness and joint understanding of conflict risks, is not yet being fully utilized. A higher level of political support by both EU institutions and member states might help the EU use it to better effect and become more effective in its early response to brewing crises. In recent years, Europe has seen and felt the impact of deadly conflicts around the world, several of them right at its doorstep. It should therefore be in the strategic and humanitarian interest of all member states to prevent further escalation or outbreak of violence and resulting shocks to regional stability. Member states have given the EU a clear mandate to increase awareness of conflict risks. Now that instruments and tools have been put in place, member states should work with EU institutions to make them more effective.