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Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest
Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest
Gulf Tensions Could Trigger a Conflict Nobody Wants
Gulf Tensions Could Trigger a Conflict Nobody Wants
Group photograph of the heads of states and Government at the 48th Ordinary Session of the Ecowas Authority of Heads of State and Government in Abuja, 16th December 2015. AFP PHOTO/NurPhoto
Report 234 / Africa

Mettre en œuvre l’architecture de paix et de sécurité (III) : l’Afrique de l’Ouest

La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a un bilan à faire valoir en matière de promotion de la paix dans une région particulièrement tourmentée. Une profonde réforme institutionnelle est aujourd’hui cruciale pour donner un nouvel élan à l’organisation alors que les menaces sécuritaires se multiplient dans la région du Sahel et celle du bassin du lac Tchad.

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Synthèse et Recommandations

La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a célébré en 2015 son quarantième anniversaire. Aussi bien en matière d’intégration économique régionale, son mandat initial, que de promotion de la paix dans une région particulièrement tourmentée, la Cedeao a un bilan à faire valoir. Mais elle a aussi des faiblesses évidentes nécessitant une profonde réforme institutionnelle. Cette réforme, cruciale pour donner un nouvel élan à l’organisation, est devenue une urgence alors que les menaces sécuritaires se multiplient dans la région du Sahel et celle du bassin du lac Tchad, deux foyers de crise qui dépassent le cadre géographique de l’espace Cedeao et sur lesquels l’organisation a du mal à être influente et efficace. 

Avec quinze Etats aux profils politique, linguistique et économique variés, occupant un vaste espace géographique entre côte atlantique et désert saharien, la Cedeao est la communauté économique régionale africaine la plus sollicitée depuis 25 ans sur le terrain de la paix et de la sécurité. Composée d’Etats fragiles n’ayant pas encore stabilisé leurs systèmes politiques, les crises se succèdent, forçant l’organisation à jouer un rôle de « pompier » dans les pays membres.

L’espace Cedeao a connu plus de quarante coups d’Etat depuis la période des indépendances, et fait l’expérience de dirigeants tentant de se maintenir coûte que coûte au pouvoir ou mettant en place des successions dynastiques. Elle a également été confrontée à des crises plus complexes, dans lesquelles l’instabilité politique a pris la forme de rébellions armées dans un contexte de clivages identitaires comme en Côte d’Ivoire ou de menace jihadiste comme plus récemment au Mali. La Cedeao, à travers la Conférence des chefs d’Etat et la Commission, a ainsi depuis les années 1990 réagi de manière systématique à toutes ces crises, avec des résultats incontestables sur le plan politique et diplomatique, mais mitigés militairement. 

Les interventions successives de la Cedeao en Guinée-Bissau, au Mali ou encore au Burkina Faso ont mis en lumière les points forts de l’organisation et les limites de sa capacité d’action. Malgré une mobilisation forte en temps et en moyens, certains objectifs clés ont été négligés, comme le renforcement des institutions politiques et sécuritaires des Etats membres, le réexamen de toutes les dimensions de sa Force en attente, ou la coopération régionale contre les menaces transnationales. Ces dernières défient les moyens classiques de prévention et de résolution des crises, au-delà des dispositifs classiques de médiation et de déploiement de missions militaires. 

Un ensemble de documents stratégiques et de plans d’action ont été élaborés ces dernières années pour renforcer l’organisation et remédier à ses insuffisances. La mise en œuvre concrète de ces stratégies est indispensable pour faire face à l’économie criminelle des trafics de drogue, d’armes et d’êtres humains, à l’implantation de groupes liés aux réseaux terroristes internationaux, et aux défis majeurs que sont la pauvreté, le chômage et la forte croissance démographique. La réponse appropriée aux défaillances que révèle l’action de la Cedeao est avant tout une réforme institutionnelle afin d’engager une profonde réorganisation interne, une modernisation de la gestion des ressources humaines et l’instauration d’une culture du résultat. Le Nigéria, qui exerce grâce à son poids économique et démographique une influence inégalée en Afrique de l’Ouest, doit jouer un rôle moteur dans la mise en œuvre de ces réformes.

Ce rapport, le troisième et dernier d’une série qui analyse la dimension régionale de l’insécurité en Afrique et les solutions collectives et individuelles qui y sont apportées, présente le dispositif institutionnel actuel de la Cedeao dans le domaine de la paix et de la sécurité, et analyse ses réponses et ses insuffisances à travers trois études de cas : la Guinée-Bissau, le Mali et le Burkina Faso. Il s’inscrit dans la réflexion collective engagée face à l’évolution de la nature des conflits et à l’accroissement des menaces transnationales. Les organisations régionales ont un rôle crucial à jouer pour apporter des solutions à ces nouveaux phénomènes. Ce rapport envisage les réformes institutionnelles souhaitables pour améliorer l’action collective de la Cedeao face à l’immense défi de la paix et de la sécurité en Afrique de l’Ouest. 

Recommandations

Pour renforcer les institutions de la Cedeao, tout particulièrement dans le domaine de la paix et de la sécurité

A la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de la Cedeao : 

  1. Réaffirmer le caractère prioritaire et irréversible de la mise en œuvre du projet de réforme institutionnelle proposé en 2013 visant à renforcer la capacité de l’organisation dans les domaines de la paix, de la sécurité, de la stabilité et du développement économique et social.
     
  2. Mettre en place un Groupe de travail chargé du suivi de la mise en œuvre de cette réforme, incluant chefs d’Etat et de gouvernement ou, à défaut, des personnalités politiques de haut rang, représentatifs de la diversité politique, culturelle et linguistique de l’espace Cedeao.

Au président du Nigéria : 

  1. Considérer la restauration de la diplomatie nigériane et de son influence en Afrique comme une priorité pour le gouvernement fédéral et faire de la redynamisation de la Cedeao un axe essentiel de cette diplomatie rénovée.
     
  2. Renforcer la capacité de la Cedeao en apportant des ressources financières supplémentaires consacrées aux opérations de maintien ou d’imposition de la paix.

Au président de la Commission de la Cedeao :

  1. Prendre des mesures immédiates visant à améliorer le fonctionnement des services, en réduisant les dysfonctionnements dans la gestion des ressources humaines, administratives et financières, et les blocages ou retards de mise en œuvre des décisions, qui résultent de la concentration des pouvoirs au niveau de la présidence de la Commission.

Pour renforcer l’efficacité de la Cedeao dans la poursuite de ses objectifs en matière de paix et de sécurité  

A la Commission de la Cedeao :

  1. Accompagner les pays membres dans des réformes de leur pratique politique afin de renforcer la légitimité et l’effectivité de l’Etat, tout particulièrement dans les domaines de la bonne gouvernance et du renforcement des institutions de contre-pouvoir (tel que le pouvoir judiciaire) en accord avec les protocoles de la Cedeao, notamment par la mise en place de bureaux permanents de représentation de la Cedeao dans chacun des Etats membres.
     
  2. Construire et renforcer les capacités des Etats membres à faire face collectivement aux menaces transnationales majeures, et pour ce faire : 
    1. doter la Cedeao d’un véritable pôle de lutte contre le crime organisé intégrant différents plans d’action contre les activités criminelles transnationales, y compris le terrorisme, les trafics de drogue, de personnes, d’armes et la piraterie maritime ; 
       
    2. renforcer les moyens de communications entre Abuja, les bureaux de représentation nationale et les Etats membres ;
       
    3. soutenir une meilleure connaissance et anticipation des dynamiques politiques et sécuritaires du voisinage de l’espace communautaire, notamment en Afrique du Nord et centrale, et s’assurer que la collaboration régionale se fait au niveau politique, technique et opérationnel, et engage l’ensemble des acteurs dont le système judiciaire ;
       
    4. renforcer significativement la connaissance de la Cedeao sur les autres communautés économiques régionales africaines et les autres régions du monde, et inviter les autres communautés économiques régionales en Afrique et l’Union africaine (UA) à définir un cadre de concertation et de collaboration permanente sur les questions de terrorisme, de trafics criminels, de sécurité maritime, de blanchiment d’argent, de pénétration et de déstabilisation des Etats par les acteurs de l’économie criminelle.
       
  3. Mettre en œuvre les recommandations de l’exercice d’auto-évaluation de la Cedeao après la crise au Mali conduit en 2013, notamment concernant l’opérationnalisation de la Division de facilitation des médiations et le réexamen de toutes les dimensions de la Force en attente de la Cedeao (doctrine, procédures opérationnelles, concept logistique et financements). 

Aux organisations de la société civile des pays d’Afrique de l’Ouest :

  1. Soutenir publiquement les recommandations formulées dans le cadre du projet de réforme institutionnelle de la Cedeao proposé en 2013, et établir une structure ad hoc de la société civile ouest-africaine pour effectuer le suivi indépendant de sa mise en œuvre.

Aux Etats membres de l’Union africaine et à la présidente de la Commission de l’Union africaine :

  1. Clarifier les principes de subsidiarité, d’avantage comparatif et de partage des responsabilités afin de mettre fin aux tensions entre l’UA et la Cedeao lors de crises majeures en Afrique de l’Ouest et dans son voisinage. 
     
  2. Poursuivre la réflexion sur la doctrine, le format et la configuration de la Force africaine en attente en vue d’une meilleure adaptation du modèle aux menaces actuelles et futures à la paix et à la sécurité du continent, en tirant les leçons des difficultés rencontrées par la Cedeao. 

Aux partenaires internationaux de la Cedeao : 

  1. Soutenir la réforme institutionnelle de la Cedeao sans ingérence dans le processus, et poursuivre les projets d’assistance technique et financière tout en s’assurant qu’ils ne réduisent pas les incitations pour l’organisation à se réformer.

Dakar/Bruxelles, 14 avril 2016

The Security Council Chamber in New York, October 2018. UN PHOTO/Manuel Elias

Gulf Tensions Could Trigger a Conflict Nobody Wants

Crisis Group’s President & CEO Robert Malley on 20 October 2020 addressed the UN Security Council on the danger of conflict in the Gulf and across the Middle East. An inclusive regional security dialogue may be unlikely, he said, but it would be irresponsible not to try.

Mr. President, Secretary-General, distinguished delegates.

Crisis Group is an organisation dedicated to the prevention and resolution of deadly conflicts. Of late, we have been active in warning against risks of confrontation in the Gulf region and proposing practical ideas grounded in diplomatic engagement to avert them. We believe in the necessity of talking and listening to all sides and so warmly welcome the Russian Federation’s timely initiative in organising this open debate.

Let me start with a statement that should be as alarming as it should be uncontentious: The region-wide conflict that now looms largest across the globe is a conflict nobody apparently wants – a conflict triggered by tensions in the Gulf region. Conditions for a war that would affect not just the Gulf but the broader Middle East are arguably riper than at any time in recent memory and could break out in any of a number of places – in the strait of Hormuz, Iraq, or Yemen. It is far from inevitable; none of the parties wants it, and so far, all have for the most part shown the ability to calibrate their actions to avoid an escalation. But even finely tuned actions can have unintentional repercussions. Several times over the last two years – most notably the attacks on the Saudi Aramco facilities and the killing of General Soleimani – a regional conflict has seemed possible.

The region-wide conflict that now looms largest across the globe is a conflict nobody apparently wants.

On each occasion, the parties stepped back. Since those days of maximum threat, tensions have somewhat subsided. But we cannot be confident that all sides will always demonstrate such restraint. A single attack by rocket, drone or limpet mine could set off a military escalation between the U.S. and Iran and their respective regional allies and proxies that could prove impossible to contain.

A second statement that should not be contentious: This situation serves no party’s interests. Not those of GCC countries such as the Kingdom of Saudi Arabia or the UAE, who have seen commercial vessels and their territory targeted by attacks they and others strongly suspect originated from Iran. Not those of the Islamic Republic of Iran, which has found itself the victim of a ferocious pressure campaign that has inflicted clear harm to its economy and its citizens’ well-being, and which cost them one of their most important leaders due to a U.S. strike. Not those of the United States, none of whose stated objectives in violating the JCPOA has been fulfilled and whose personnel in Iraq are now under threat. Not those of third parties who wish for a stable Gulf region for strategic or economic reasons. And, perhaps most importantly, not the interests of the region’s citizens – Yemenis and Libyans, who have suffered most directly from intra-Gulf tensions, but also people across the Middle East – whose aspirations for decent and peaceful lives have been stymied by rivalries and lack of cooperation among their governments. 

The first question I wish to address in my remarks today is why this is the case. The second, what might be done about it. I suspect that all sides will take issue with parts of what I have to say, which I will take as having fulfilled my purpose.

Many reasons lie behind the intense polarisation that has infected the Gulf region and explain why its many rifts – between the U.S. and Iran, Iran and Saudi Arabia, as well as among GCC states – intersect in dangerous and potentially explosive ways. I will focus on one: the highly divergent perspectives on the sources of tensions, depending on whether you are sitting in Washington, Tehran, Riyadh, Abu Dhabi, Doha or elsewhere.

Saudi Arabia and its allies view in Iran’s policies – in Syria, Iraq, Lebanon or Yemen – the ambitions of a would-be hegemon; they see the Islamic Republic as a growing threat whose regional aspirations need curbing lest it encircle them with its partners and proxies. Tehran for its part sees a region dominated by U.S.-backed powers with superior military capabilities intent on isolating and weakening it; it also views Saudi Arabia and the UAE as being in collusion with the United States to economically coerce and ultimately replace its leadership. With a worldview formed in the traumatising crucible of the eight-year Iran-Iraq war, and faced with more heavily armed adversaries, Iranian leaders subscribe to the country’s strategic doctrine, which is based on its asymmetric military capabilities and support for regional allies, including armed non-state actors. 

Making matters worse has been the absence of any institutional mechanism to air the parties’ grievances.

Making matters worse has been the absence of any institutional mechanism to air the parties’ grievances, and at least try to narrow gaps. Indeed, there is at present no meaningful channel between the U.S. and Iran, no official one between Iran and Saudi Arabia, and little real diplomacy beyond rhetorical jousting between rival GCC countries. Nor is there a single regional organisation that embraces all Gulf actors that could serve as a framework for confidence-building and de-escalation measures.

Whatever organisations exist tend to fuel tensions. And whatever the parties do tends to reinforce their foes’ pre-existing perceptions. What Tehran presents as defensive policies designed to lessen the threats it faces, Riyadh and others perceive as acts of aggression. They inevitably prompt pushback by Iran’s foes and, to that extent, the Islamic Republic’s current approach is a formula for enduring regional instability. But by the same token, efforts by Washington, Riyadh and others that focus exclusively on aggressively pushing back against Iran are likely to prompt the country’s leadership to double down on its current approach. In particular, the “maximum pressure” campaign undertaken by the U.S. with the support and encouragement of most of its Gulf partners coupled with the abundant supply of conventional weapons by Western governments to those Gulf states inevitably leads Iran to intensify use of its own asymmetric tools.

So, what is to be done? 

Crisis Group is a firm believer in the power of diplomacy, and we see some examples of successful attempts at regional de-escalation. 

One such precedent was the Iran nuclear deal, or JCPOA. I participated in those negotiations and so, admittedly, am biased. I am convinced that the deal helped reduce tensions and could have paved the way for more intensive and broader diplomacy; for that reason, my organisation has regretted the U.S. decision to withdraw and applauded European efforts to keep the JCPOA alive. But I am well aware that views among those assembled today vary, and I am not here to relitigate that question.

The [JCPOA] negotiations succeeded not due to mutual trust, but because they were multilateral.

The point is, whether one supports the JCPOA or not, it offers a few lessons. The negotiations succeeded not due to mutual trust, but because they were multilateral, because they combined mutual pressure with realistic goals, and because the various sides recognised each other’s core interests. 

It is with these considerations in mind that Crisis Group published a report last April entitled The Middle East between Collective Security and Collective Breakdown, outlining steps that should be taken to reduce risks of war. Its core premise will be familiar to many of you: that the Gulf region needs to initiate a collective and inclusive security dialogue encompassing the six members of the Gulf Cooperation Council, Iran and Iraq, and aiming at diminishing tensions.

Governments in the Gulf that are least involved in hostilities but could be most harmed if fighting erupts – I am thinking of Kuwait and Oman – could jointly seek to bring their more powerful and more directly involved neighbours – Iran, the UAE and Saudi Arabia – into such an informal mechanism.

European and other relevant governments could facilitate the process, helping pass some messages in the initial phase of contact, and offering technical advice and quiet encouragement as the process develops. The first objective would simply be to open communication channels.

The UN too could play an important role. UN Security Council Resolution 598 (1987), which ended the Iran-Iraq war, provides a mandate for the Secretary-General to convene a regional security dialogue to lay the ground for a security architecture tolerable to all sides. As we just heard from the Secretary-General, he is prepared to do so. At a minimum, the Security Council ought to encourage and endorse a Gulf-led process if it begins to take hold.

Discussions within a Gulf security mechanism, inspired by the Helsinki process, could start by trying to reach agreement on shared principles governing inter-state relations, such as non-interference (directly or via local proxy) and respect for each state’s territorial integrity, and try to identify each side’s motivations, core concerns and threat perceptions. They could then evolve toward concrete confidence-building measures. 

Initially, these could include modest steps: reducing inflammatory rhetoric; issuing unilateral statements in support of dialogue and joint statements outlining shared principles and interests; or opening direct communication channels, such as a de-confliction hotline among Gulf states and with outside actors whose military assets are deployed in the Gulf. 

The various sides could also address matters of shared concern, such as cross-border adverse effects of climate change, deteriorating water quality, disaster preparedness, the spread of COVID-19, maritime security and religious tourism and pilgrimages. The UN, through its multitude of technical agencies, could support these initiatives. 

If and when initial discussions start to yield results, they could be scaled up to focus on ways to de-escalate tensions through shared security mechanisms such as prior notification of troop movements and military exercises or allowing adversaries to send military experts to observe such manoeuvres. 

Eventually, Gulf parties could explore ways of fostering a durable cooperative regional security framework that includes all main stakeholders.

There is much more that could and should be done, notably taking steps to resolve the myriad conflicts, from Syria to Libya to Yemen, that have been fuelled both by tensions between Saudi Arabia and Iran and by those involving the United Arab Emirates, Egypt, Turkey and Qatar, which have caused unspeakable human suffering and remain potential flashpoints for a broader conflagration.

The main threat the region faces today is not so much a war of choice but an inadvertent one that results from miscalculation, misinterpretation or lack of timely communication.

The bottom line is this: the main threat the region faces today is not so much a war of choice but an inadvertent one that results from miscalculation, misinterpretation or lack of timely communication. Key actors in the Gulf have refined the game of brinkmanship to the point of playing it right up to the edge. The result has been the fraying of the thread dividing war from no war. To generate political will to act, the worst of times may offer the best opportunity, and conditions in the Gulf arguably have reached that point.

An inclusive, collective regional security dialogue aimed at lessening tensions may have only a small chance of materialising, and an even smaller chance of success. But under current circumstances it would be irresponsible not to give it a try.

I want to take this opportunity to make one final point. We strive to be an impartial conflict resolution organisation, and I hope you discerned that in the ideas I put forward today. That’s what our staff do – they try to understand all parties’ perspectives, reflect them as best they can, and propose pragmatic solutions. That’s what our colleague Michael Kovrig was doing in his work on China’s foreign policy. This is neither the time nor place to discuss his case. But I cannot conclude without appealing to the Chinese authorities, if they are listening, to understand the mission he was pursuing, end his now almost two-year detention, allow him at long last to be reunited with his loved ones and continue his work toward a more peaceful world.

Thank you.

Robert Malley addressing the UN Security Council on the danger of conflict in the Gulf and across the Middle East, 20 October 2020.