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Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
A boy runs in front of a mural that reads "Peace" in Timbuktu, on 24 July 2013. REUTERS/Joe Penney
Report 226 / Africa

Mali : la paix à marche forcée ?

Les combats ont récemment repris au Mali alors que l’accord signé ne sera pas à même de ramener la paix. Les deux parties doivent rouvrir des négociations avec l’aide de la médiation internationale. Les discussions doivent aller au-delà d’un agenda essentiellement sécuritaire afin d’inclure toutes les parties belligérantes et d’améliorer l’accès des populations aux services sociaux, à l’emploi et à la justice.

Synthèse

Huit mois après le début des négociations inter-maliennes, un accord a été signé le 15 mai 2015 à Bamako. Pourtant, au Nord et au centre du Mali les affrontements meurtriers se poursuivent. Le 11 mai, des combats entre la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA) et des soldats maliens ont fait neuf morts et quatorze blessés. La Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA) n’a toujours pas signé le texte. Elle l’a parafé la veille de la cérémonie mais exige des discussions complémentaires avant d’accepter pleinement un accord. Cela compromet fortement l’application du texte et notamment son volet désarmement. Face à ces risques, la médiation devrait établir un cadre pour que des discussions complémentaires se poursuivent, et les parties maliennes devraient retourner, au plus tôt, à la table des négociations. De son côté, la mission onusienne, la Minusma, aidée par la France toujours militairement présente au Mali, doit adopter une position plus ferme face aux violations du cessez-le-feu.

L’ensemble des acteurs porte une responsabilité dans la situation actuelle. Une partie des responsables politiques et militaires maliens n’ont pas abandonné l’idée de revanche militaire et cherchent à instrumentaliser en ce sens les groupes politico-militaires de la Plateforme du 14 juin – qui ont repris la ville de Ménaka le 27 avril dernier. De son côté, la CMA campe sur des revendications peu réalistes et ignore la diversité des populations du Nord qui n’adhèrent pas toutes à ses projets. La médiation internationale a, quant à elle, imposé un agenda essentiellement sécuritaire et a fermé trop tôt la porte des négociations. Malgré les nombreuses pressions, elle n’a pu obtenir l’adhésion complète de la CMA à l’accord de paix, mais s’est obstinée à organiser la signature le 15 mai. La cérémonie du 15 mai, théâtre d’une friction entre le président malien et le secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix des Nations unies, a révélé les divergences sur la suite à donner à la signature de l’accord.

Si l’accord de paix parfait n’existe pas, le texte signé souffre de profondes lacunes. Il reproduit pour l’essentiel les recettes du passé, en favorisant par exemple une politique de décentralisation et de clientélisme qui n’a jamais apporté la paix. Il propose de renforcer les institutions d’un système politique malade. Les parties maliennes, réticentes à s’engager dans un dialogue direct, héritent d’un texte largement rédigé par la médiation et qui reflète ses intérêts. Celle-ci privilégie la restauration de l’ordre et de la stabilité dans une situation marquée au contraire par l’aspiration des populations du Nord au changement. L’accord évoque peu les questions d’accès aux services sociaux de base, d’emploi et de justice, pourtant au cœur des préoccupations de la population. La priorité donnée à la sécurité a relégué au second plan le difficile combat pour restaurer l’utilité sociale de l’Etat sur l’ensemble du territoire malien.

Alors que la signature de l’accord n’a pas permis d’inclure l’ensemble des parties en belligérance, la reprise des combats depuis quelques semaines menace une partie du pays d’embrasement. L’attaque sur la ville de Ménaka s’est produite le 27 avril, au lendemain de la décision par la CMA de parafer l’accord en échange d’une reprise des discussions avant signature. La reprise des affrontements à la suite de cet engagement obtenu à l’arraché signale que des mois de négociations n’ont pas réglé le déficit de confiance entre les parties. Des deux côtés, les ailes dures n’avaient pas intérêt à la signature d’un accord réunissant tous les acteurs et ont profité du blocage des discussions pour relancer les combats. Ni la présence de la Minusma, ni la menace de sanctions n’ont réussi à les convaincre de respecter le cessez-le-feu.

Les groupes de la Plateforme, qui représentent pourtant des intérêts réels au Nord, sont liés et en partie instrumentalisés par l’aile dure de l’Etat malien. Cette dernière les utilise comme auxiliaires militaires pour éviter de s’engager directement sur le terrain. Les risques d’extension du conflit sont d’autant plus préoccupants que d’autres zones situées au centre du Mali ont connu ces derniers mois une insécurité inédite. Dans le contexte actuel de développement des groupes armés sur des bases communautaires, la résurgence des combats peut engendrer une situation plus fragmentée, impliquant plus de victimes civiles. Pour éviter que le Mali ne sombre dans un nouveau cycle de violence malgré la signature de l’accord de Bamako le 15 mai, la discussion politique doit prévaloir sur l’autoritarisme diplomatique ou le langage des armes.

Open Letter / Africa

Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali

To address growing violence in Mali that is undermining the Algeria-brokered peace accord, the UN Security Council should in June renew the mandate of the Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA) with stronger political and civil affairs components and a greater role for the peacekeepers in local reconciliation.

Vos Excellences,

Quelques semaines avant la fin officielle des deux années de “période intérimaire”, telle que définie dans l’accord de paix de juin 2015, une grande partie du Mali demeure instable et constitue toujours une menace pour la stabilité régionale. La mise en œuvre de l’accord de paix, négocié sous médiation algérienne, consomme beaucoup d’énergie diplomatique pour un impact limité sur le terrain. Les groupes armés sont plus nombreux, affrontent plus fréquemment les forces de sécurités maliennes et internationales et la violence s’est étendue au centre du Mali. Le Conseil de sécurité devrait réorienter la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dont il va renouveler le mandat en juin, pour éviter que l’accord soit un échec. Il s’agit, en particulier, de renforcer ses volets politique et civil et de lui conférer un rôle plus important dans la réconciliation au niveau local.

Les défis auxquels la Minusma est confrontée ont évolué depuis que le Conseil de sécurité a autorisé le déploiement de la mission en avril 2013. L’équilibre des forces entre les groupes politico-militaires du Nord demeure instable, et la compétition pour le pouvoir local est intense. La principale coalition rebelle, la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA), un des signataires les plus importants de l’accord de paix, s’est fracturée. De nouveaux groupes armés, à base communautaire, tels que le Mouvement pour le salut de l’Azawad et le Congrès pour la justice dans l’Azawad, se sont constitués. Ces nouveaux groupes, dont la force réside dans des alliances tribales locales, se sont en principe engagés à respecter l’accord de paix mais ils ne sont pas considérés comme des signataires et entendent obtenir, le moment venu, leur part des dividendes de la paix. Tant que ces groupes demeurent exclus du processus de paix, ils resteront une nuisance potentielle. La meilleure option consisterait à les intégrer dans une des coalitions signataires existantes. 
 
Le contrôle des routes de trafic est l’une des principales sources de conflits dans le Nord. Cette économie parallèle constitue un frein à la mise en œuvre de l’accord car les trafiquants ont des liens étroits avec les groupes armés de tous bords, y compris ceux issus des deux coalitions signataires de l’accord de paix de Bamako (la CMA et son rival la Plateforme). Tant que les milices et les principaux hommes politiques du Nord dépendront des trafics, les patrouilles mixtes prévues par l’accord de paix et composées de l’armée malienne, des groupes armés pro-gouvernementaux et d’anciens rebelles, auront des difficultés à juguler l’insécurité. Alors que ces unités mixtes auraient dû être opérationnelles 60 jours après la signature de l’accord de paix, les premières patrouilles n’ont été lancées que dix-huit mois plus tard, à Gao à travers le Mécanisme opérationnel de coordination (MOC). Le MOC a ensuite été la cible d’un attentat-suicide le 18 janvier 2017, avant même sa première patrouille. Aucun autre des MOC prévus par l’accord dans les régions du Nord n’est encore actif. 

L’Etat reste largement absent du Nord-Mali. Alors qu’un retour à Kidal, actuellement sous le contrôle de la CMA, revêt une importance symbolique pour le gouvernement, sa présence dans les zones rurales est tout aussi cruciale. Les groupes jihadistes profitent du vide laissé par l’Etat pour consolider leur présence, fournissant des services publics de base dans certaines zones négligées. Ils assurent par exemple la sécurité au niveau local et jouent un rôle dans la résolution de conflits entre communautés nomades. Le paysage jihadiste malien connait par ailleurs des évolutions, avec la création d’une nouvelle coalition composée de groupes liés à al-Qaeda en rivalité avec une petite faction qui s’est déclarée membre de l’Etat islamique. Iyad ag-Ghaly, un ancien rebelle touareg qui dirige maintenant la coalition liée à al-Qaeda, a défini une stratégie consistant à attaquer les forces internationales dans les villes tout en étendant son influence sur un territoire plus large en cherchant le soutien des populations. De ce fait, le défi pour l’Etat consiste à promouvoir des “services publics nomades” adaptés à un territoire immense mais faiblement peuplé. Il s’agit d’un projet de long terme, mais l’Etat pourrait dès à présent commencer à en établir les fondements. 
 
La faiblesse de l’Etat est particulièrement inquiétante dans un contexte d’insécurité croissante dans le centre du Mali, une région longtemps marginalisée mais qui demeure à l’écart du processus de paix. La violence plonge ses racines dans les tensions communautaires locales pour l’accès aux ressources et dans l’essor dangereux des groupes d’autodéfense et du banditisme. Mais un soulèvement jihadiste se développe également dans les régions de Mopti et Ségou où les militants radicaux instrumentalisent les conflits locaux, ainsi que l’absence et le manque de légitimité de l’Etat. 
 
Bien que la collaboration entre les puissances régionales et occidentales ait produit des résultats, notamment l’accord de paix lui-même, leurs intérêts divergents affaiblissent son application. Même si la diplomatie de la Minusma autour du processus de paix est dynamique et précieuse, son impact concret sur le terrain restera limité sans une plus grande cohérence internationale. La médiation algérienne a été déterminante dans la négociation de l’accord mais depuis lors, ses partenaires considèrent que son rôle est moins décisif. L’Algérie pourrait assumer plus fermement sa position de chef de file de la médiation en établissant une présence permanente à Bamako. 

De multiples initiatives sécuritaires tentent de rétablir la sécurité dans le Nord du Mali. La juxtaposition de la Minusma, de l’opération antiterroriste française “Barkhane”, des forces de sécurité maliennes et de divers groupes armés, signataires de l’accord de paix et autres, forment déjà un paysage sécuritaire chargé. Dans ce contexte, le déploiement d’un autre contingent, à travers le projet de force commune du G5 (Burkina Faso, Tchad, Mali, Mauritanie et Niger) et/ou un G3 plus petit comprenant des forces burkinabè, nigériennes et maliennes, pourrait contribuer à encombrer un peu plus l’espace sécuritaire. Sans une clarification de l’articulation entre les différentes forces sur le terrain, le déploiement de nouvelles formations risque d’aggraver ce qui ressemble de plus en plus à un embouteillage sécuritaire. 

La Minusma fait elle-même face à des menaces complexes qui en font la mission onusienne la plus périlleuse au monde. Augmenter les effectifs militaires, en soi, ne changera pas la donne. La mission restera une cible pour les jihadistes et les autres protagonistes armés dont elle menace les intérêts, ce qui inclut potentiellement les trafiquants. Ces menaces continueront de renforcer la tendance de la Minusma à concentrer ses ressources sur la défense des positions militaires qu’elle occupe dans les espaces urbains. 

Le renouvellement de mandat à venir offre au Conseil de sécurité l’occasion d’ajuster le rôle de la mission afin de répondre à ces nouveaux enjeux. Les membres du Conseil devraient prendre en compte les éléments suivants: 

  1. Le Conseil de sécurité devrait charger la Minusma, seul acteur de l’équipe de médiation internationale à disposer d’une présence importante dans le Nord du pays, de faciliter les forums régionaux de réconciliation, par exemple avec un forum à Kidal, un autre à Gao et un troisième pour les régions de Tombouctou et Taoudeni. Ces forums locaux seraient complémentaires du processus d’Alger – dans le cadre duquel ils devraient s’inscrire – afin de décentraliser son application et d’en consolider les acquis locaux. De telles approches par le bas pourraient contribuer à calmer les tensions locales, comme la rivalité entre les tribus touareg Ifoghas et Imrad à Kidal, source importante de violence. Elles pourraient également contribuer à façonner des solutions locales pour prévenir la montée de groupes radicaux dans les zones rurales et diminuer la violence armée, notamment lorsqu’elle est liée à l'économie des trafics. Il sera crucial de renforcer les volets politique et civil de la mission, y compris en déployant des agents dotés d’une expertise dans la réconciliation locale à la fois dans le centre et le Nord du Mali. 
     
  2. Le Conseil de sécurité devrait aussi consolider le mandat de la Minusma en matière de bons offices. Renforcer les éléments de langage y afférent à l’occasion du renouvellement du mandat pourrait aider à conforter le rôle de la mission au sein de l’équipe de médiation internationale. En retour, cette dernière devrait participer à l’élaboration d’un calendrier révisé pour l’application de l’accord après la fin officielle de la période intérimaire, si besoin en l’étendant légèrement. 
     
  3. Au moment où les membres du Conseil de sécurité discutent des effectifs et de l’équipement de la Minusma, ils doivent garder à l’esprit un élément essentiel : le contexte sécuritaire a dramatiquement évolué depuis le déploiement initial de la mission. Expulsés des villes, les jihadistes se sont repliés sur les zones rurales et ont étendu leurs activités au centre du Mali. Bien que l’ambition principale de la Minusma doive rester de façonner une réponse politique à la crise malienne et qu’il n’entre pas dans ses attributions de combattre directement les jihadistes, la mission peut et devrait aider à prévenir l’expansion jihadiste en aidant le redéploiement de l’Etat dans les zones à risque – tout en reconnaissant que l’Etat est le premier responsable du rétablissement de son autorité dans les territoires. La mission, surtout son volet civil, devrait aussi être plus mobile, tout en tenant compte des contraintes sécuritaires, et renforcer sa présence dans les zones rurales longtemps négligées du Nord et du centre. 
     
  4. Dans le centre du Mali, qui fait déjà partie du mandat de la Minusma mais où un renforcement des effectifs est nécessaire, la mission devrait mettre à profit les leçons apprises dans le Nord du pays. Au lieu de concentrer ses forces dans des camps militaires en milieu urbain, la force onusienne devrait miser sur la mobilité et consacrer plus de ressources à faciliter les missions de sa composante civile. Les Européens et autres contributeurs majeurs de la force devraient s’assurer que la mission dispose des moyens militaires requis pour de tels objectifs. Afin d’accroitre sa mobilité, la Minusma devrait envisager de diminuer la taille voire de fermer certaines de ses bases, particulièrement dans les zones où elle a eu un impact limité comme à Tessalit ou Ansongo. Cela permettrait à la Minusma de réduire les contingents dédiés à la protection de ses infrastructures dans des lieux fixes et d’augmenter le nombre de ses éléments mobiles. En d’autres termes, une Minusma plus robuste ne requiert pas nécessairement plus de troupes mais plutôt des contingents mieux équipés et plus mobiles. 
     
  5. Le Conseil de sécurité devrait prendre en compte les liens entre la Minusma et les autres forces militaires, en particulier en vue du potentiel déploiement du G5 ou du G3. Alors que des contingents clés de la Minusma proviennent des Etats membres du G5, des discussions sont indispensables entre la Minusma, le G5 et l’Union africaine (UA) sur leur rôle respectif. La manière d’articuler ces contingents dépend du rôle, des effectifs, des modalités de financement et de la composition de la force africaine G5/G3, tant de paramètres qui sont actuellement en cours de négociation. L’ONU devrait dès à présent travailler étroitement avec l’UA, qui examine les plans de déploiement d’une force africaine. Cette discussion est d’autant plus importante que le renouvellement du mandat de la Minusma intervient au moment où l’administration américaine appelle au réexamen des principales missions onusiennes de maintien de la paix. 

Certains membres du Conseil de sécurité soutiennent l’adoption d’un régime de sanctions pour le Mali. Cette option doit être considérée avec prudence. Un tel régime devrait être équilibré et avoir un objectif précis. La menace de sanctions, brandie lors de négociations de paix antérieures, n’a produit que des résultats limités. La fragmentation et la fluidité des groupes armés compliquent par ailleurs la possibilité de sanctions ciblées. Des groupes de tous bords, y compris ceux qui sont liés au gouvernement, entretiennent en effet des relations avec les réseaux de trafiquants et de jihadistes. Sans l’accord du gouvernement malien, certains membres du Conseil seraient peu enclins à approuver des sanctions, et le régime apparaitrait alors partial. 
 
Dans ce contexte général, une visite au Mali du Secrétaire général des Nations unies, António Guterres, serait particulièrement utile. Cela pourrait renforcer le moral de la mission, permettre d’expliquer la révision de son mandat aux parties maliennes, et aider à les convaincre que la passivité de l’élite malienne et son manque de volonté politique constituent actuellement les plus grands risques pour le processus de paix. Une telle visite de haut niveau pourrait également encourager Ibrahim Boubacar Keïta, le président malien, à manifester publiquement un engagement personnel plus fort en faveur du processus de paix. 

Le renouvellement du mandat de la Minusma par le Conseil de sécurité devrait refléter les nouveaux enjeux auxquels la Mission fait face et l’environnement dans lequel elle opère au Mali. Alors que le processus de paix piétine, ni Bamako, ni les Etats de la région n’ont l’énergie ou la volonté de corriger le tir. Cela limite forcément les options. Mais en renforçant la composante civile de la Minusma, sa mission de bons offices, en lui conférant un rôle majeur dans les processus de réconciliation au niveau local et, enfin, en réexaminant les liens de la mission avec les autres forces sécuritaires dans le Nord du Mali, le Conseil de sécurité permettrait à l’ONU de mieux se positionner pour soutenir la mise en œuvre du processus de paix et empêcher qu’il ne s’effondre. 

Sincèrement, 
 
Jean-Marie Guéhenno
Président et Directeur Général 
International Crisis Group