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Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
A fighter from the Coordination of Azawad Movements (CMA) stands on his vehicle covered in mud for camouflage outside Anefis, Mali, on 26 August 2015. REUTERS/Souleymane Ag Anara
Briefing 115 / Africa

Mali: la paix venue d’en bas?

Les pactes signés récemment à Anéfis par des représentants des groupes armés alliés au gouvernement et ceux des groupes rebelles viennent compléter les progrès jusque-là mitigés réalisés en faveur de la paix au Mali. Bien qu'insuffisants, et non sans risque, ces pactes sont le résultat de processus locaux et abordent des questions ignorées par l'accord de Bamako signé en juin. Ils pourraient offrir une opportunité sérieuse de mettre la mise en œuvre du processus de paix sur de bons rails.

Synthèse

Après un été 2015 marqué par de nouveaux affrontements au Nord Mali, une détente surprenante est survenue en octobre à l’issue de pourparlers entre des responsables de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA), principale coalition rebelle, et ceux de la Plateforme d’Alger, regroupement de mouvements proches de l’Etat malien. Pendant trois semaines, des négociations ont eu lieu à Anefis, théâtre de combats récents et ville-carrefour au sud-ouest de Kidal. Elles ont débouché sur des « pactes d’honneur » signés au nom des principales communautés nomades de la région. A Bamako, le pessimisme des derniers mois cède le pas à un optimisme prudent. Cette réconciliation « venue d’en bas » peut relancer l’application de l’accord de Bamako en panne depuis l’été. Il faut cependant en faire un usage habile car le processus d’Anefis comporte aussi des risques que se reconstitue au Nord un système politico-économique à l’origine de nombreuses violences.

Les rencontres d’Anefis marquent une réappropriation par une partie des acteurs locaux d’un processus de paix jusqu’alors largement impulsé par les partenaires extérieurs. Il ne faut cependant pas se méprendre sur ceux qui ont pris l’initiative: il s’agit moins de responsables communautaires « traditionnels » que de dirigeants politico-militaires et d’hommes d’affaires qui dirigent les groupes armés. Mais c’est précisément en cela que les pactes d’Anefis peuvent renforcer le processus de paix de Bamako : ils impliquent des acteurs locaux majeurs et renforcent la confiance que ces derniers placent dans un accord de paix imposé de l’extérieur. Les rencontres d’Anefis permettent d’aborder des questions centrales pour les élites politico-militaires du Nord du Mali, celles des flux économiques, du partage de pouvoir et des rivalités intercommunautaires, autant d’enjeux délicats que les négociations d’Alger n’ont pas su ou voulu aborder.

Le processus de paix reste cependant fragile. L’attaque de l’hôtel Radisson le 20 novembre rappelle que les groupes radicaux tenus à l’écart du processus de paix demeurent une force de nuisance. Par ailleurs, il ne faut pas confondre un moment d’accalmie avec le retour d’une paix durable. La période actuelle doit servir à poser les jalons d’une application de l’accord de Bamako, non pas comme une fin en soi, mais pour permettre un changement réel de la gouvernance au Mali. En privé, la majorité des acteurs avouent pourtant avoir renoncé à cette ambition. Le risque persiste donc de voir le Mali renouer avec les formes passées de la mauvaise gouvernance et de la violence au Nord. Pour l’éviter, les parties maliennes et leurs partenaires devraient se remobiliser autour d’une application intelligente de l’accord de Bamako, une application ambitieuse qui, dans le temps, permettrait de « démilitariser » l’économie et la politique dans le septentrion malien. Pour cela, plusieurs mesures devraient être prises :

  • le Mali et ses principaux partenaires, réunis dans l’équipe de médiation élargie, devraient soutenir des initiatives locales, comme les rencontres intercommunautaires, afin d’élargir le processus d’Anefis au-delà des seules élites politico-militaires ; en parallèle elles devraient ménager un droit de poursuite légal des grands criminels, en particulier ceux impliqués dans les trafics de drogue et d’armes, fussent-ils acteurs de ce processus.
     
  • Les mêmes acteurs doivent faire du processus de démobilisation, désarmement, réintégration (DDR) leur priorité. Pour cela, les parties maliennes doivent se conformer au texte de l’accord de Bamako, notamment sur les mécanismes relatifs à la période intérimaire, et la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma) doit se concentrer sur la préparation, logistique comme politique, du processus.
     
  • A Bamako, l’équipe de médiation internationale et les parties maliennes doivent clarifier les rôles de chacun dans la mise en application et le suivi de l’accord de paix. Ils devraient également relancer la discussion sur la formation d’un gouvernement d’union nationale afin de renforcer le processus de paix et faciliter l’appli­cation de l’accord.
     
  • Cette période d’accalmie doit enfin être mise à profit pour rompre avec les modes de gestion hérités du passé : les projets de développement au Nord doivent s’ac­compagner de mécanismes concrets de contrôle et de lutte contre la corruption qui garantiront que les investissements ne profitent pas aux seules élites mais se font au plus près des populations. De son côté, l’État doit rompre avec la politique de division des communautés qui nourrit la « militarisation » du Nord et fragilise la sécurité de l’Etat malien.

Dakar/Bruxelles, 14 décembre 2015

Open Letter / Africa

Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali

To address growing violence in Mali that is undermining the Algeria-brokered peace accord, the UN Security Council should in June renew the mandate of the Multidimensional Integrated Stabilisation Mission in Mali (MINUSMA) with stronger political and civil affairs components and a greater role for the peacekeepers in local reconciliation.

Vos Excellences,

Quelques semaines avant la fin officielle des deux années de “période intérimaire”, telle que définie dans l’accord de paix de juin 2015, une grande partie du Mali demeure instable et constitue toujours une menace pour la stabilité régionale. La mise en œuvre de l’accord de paix, négocié sous médiation algérienne, consomme beaucoup d’énergie diplomatique pour un impact limité sur le terrain. Les groupes armés sont plus nombreux, affrontent plus fréquemment les forces de sécurités maliennes et internationales et la violence s’est étendue au centre du Mali. Le Conseil de sécurité devrait réorienter la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dont il va renouveler le mandat en juin, pour éviter que l’accord soit un échec. Il s’agit, en particulier, de renforcer ses volets politique et civil et de lui conférer un rôle plus important dans la réconciliation au niveau local.

Les défis auxquels la Minusma est confrontée ont évolué depuis que le Conseil de sécurité a autorisé le déploiement de la mission en avril 2013. L’équilibre des forces entre les groupes politico-militaires du Nord demeure instable, et la compétition pour le pouvoir local est intense. La principale coalition rebelle, la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA), un des signataires les plus importants de l’accord de paix, s’est fracturée. De nouveaux groupes armés, à base communautaire, tels que le Mouvement pour le salut de l’Azawad et le Congrès pour la justice dans l’Azawad, se sont constitués. Ces nouveaux groupes, dont la force réside dans des alliances tribales locales, se sont en principe engagés à respecter l’accord de paix mais ils ne sont pas considérés comme des signataires et entendent obtenir, le moment venu, leur part des dividendes de la paix. Tant que ces groupes demeurent exclus du processus de paix, ils resteront une nuisance potentielle. La meilleure option consisterait à les intégrer dans une des coalitions signataires existantes. 
 
Le contrôle des routes de trafic est l’une des principales sources de conflits dans le Nord. Cette économie parallèle constitue un frein à la mise en œuvre de l’accord car les trafiquants ont des liens étroits avec les groupes armés de tous bords, y compris ceux issus des deux coalitions signataires de l’accord de paix de Bamako (la CMA et son rival la Plateforme). Tant que les milices et les principaux hommes politiques du Nord dépendront des trafics, les patrouilles mixtes prévues par l’accord de paix et composées de l’armée malienne, des groupes armés pro-gouvernementaux et d’anciens rebelles, auront des difficultés à juguler l’insécurité. Alors que ces unités mixtes auraient dû être opérationnelles 60 jours après la signature de l’accord de paix, les premières patrouilles n’ont été lancées que dix-huit mois plus tard, à Gao à travers le Mécanisme opérationnel de coordination (MOC). Le MOC a ensuite été la cible d’un attentat-suicide le 18 janvier 2017, avant même sa première patrouille. Aucun autre des MOC prévus par l’accord dans les régions du Nord n’est encore actif. 

L’Etat reste largement absent du Nord-Mali. Alors qu’un retour à Kidal, actuellement sous le contrôle de la CMA, revêt une importance symbolique pour le gouvernement, sa présence dans les zones rurales est tout aussi cruciale. Les groupes jihadistes profitent du vide laissé par l’Etat pour consolider leur présence, fournissant des services publics de base dans certaines zones négligées. Ils assurent par exemple la sécurité au niveau local et jouent un rôle dans la résolution de conflits entre communautés nomades. Le paysage jihadiste malien connait par ailleurs des évolutions, avec la création d’une nouvelle coalition composée de groupes liés à al-Qaeda en rivalité avec une petite faction qui s’est déclarée membre de l’Etat islamique. Iyad ag-Ghaly, un ancien rebelle touareg qui dirige maintenant la coalition liée à al-Qaeda, a défini une stratégie consistant à attaquer les forces internationales dans les villes tout en étendant son influence sur un territoire plus large en cherchant le soutien des populations. De ce fait, le défi pour l’Etat consiste à promouvoir des “services publics nomades” adaptés à un territoire immense mais faiblement peuplé. Il s’agit d’un projet de long terme, mais l’Etat pourrait dès à présent commencer à en établir les fondements. 
 
La faiblesse de l’Etat est particulièrement inquiétante dans un contexte d’insécurité croissante dans le centre du Mali, une région longtemps marginalisée mais qui demeure à l’écart du processus de paix. La violence plonge ses racines dans les tensions communautaires locales pour l’accès aux ressources et dans l’essor dangereux des groupes d’autodéfense et du banditisme. Mais un soulèvement jihadiste se développe également dans les régions de Mopti et Ségou où les militants radicaux instrumentalisent les conflits locaux, ainsi que l’absence et le manque de légitimité de l’Etat. 
 
Bien que la collaboration entre les puissances régionales et occidentales ait produit des résultats, notamment l’accord de paix lui-même, leurs intérêts divergents affaiblissent son application. Même si la diplomatie de la Minusma autour du processus de paix est dynamique et précieuse, son impact concret sur le terrain restera limité sans une plus grande cohérence internationale. La médiation algérienne a été déterminante dans la négociation de l’accord mais depuis lors, ses partenaires considèrent que son rôle est moins décisif. L’Algérie pourrait assumer plus fermement sa position de chef de file de la médiation en établissant une présence permanente à Bamako. 

De multiples initiatives sécuritaires tentent de rétablir la sécurité dans le Nord du Mali. La juxtaposition de la Minusma, de l’opération antiterroriste française “Barkhane”, des forces de sécurité maliennes et de divers groupes armés, signataires de l’accord de paix et autres, forment déjà un paysage sécuritaire chargé. Dans ce contexte, le déploiement d’un autre contingent, à travers le projet de force commune du G5 (Burkina Faso, Tchad, Mali, Mauritanie et Niger) et/ou un G3 plus petit comprenant des forces burkinabè, nigériennes et maliennes, pourrait contribuer à encombrer un peu plus l’espace sécuritaire. Sans une clarification de l’articulation entre les différentes forces sur le terrain, le déploiement de nouvelles formations risque d’aggraver ce qui ressemble de plus en plus à un embouteillage sécuritaire. 

La Minusma fait elle-même face à des menaces complexes qui en font la mission onusienne la plus périlleuse au monde. Augmenter les effectifs militaires, en soi, ne changera pas la donne. La mission restera une cible pour les jihadistes et les autres protagonistes armés dont elle menace les intérêts, ce qui inclut potentiellement les trafiquants. Ces menaces continueront de renforcer la tendance de la Minusma à concentrer ses ressources sur la défense des positions militaires qu’elle occupe dans les espaces urbains. 

Le renouvellement de mandat à venir offre au Conseil de sécurité l’occasion d’ajuster le rôle de la mission afin de répondre à ces nouveaux enjeux. Les membres du Conseil devraient prendre en compte les éléments suivants: 

  1. Le Conseil de sécurité devrait charger la Minusma, seul acteur de l’équipe de médiation internationale à disposer d’une présence importante dans le Nord du pays, de faciliter les forums régionaux de réconciliation, par exemple avec un forum à Kidal, un autre à Gao et un troisième pour les régions de Tombouctou et Taoudeni. Ces forums locaux seraient complémentaires du processus d’Alger – dans le cadre duquel ils devraient s’inscrire – afin de décentraliser son application et d’en consolider les acquis locaux. De telles approches par le bas pourraient contribuer à calmer les tensions locales, comme la rivalité entre les tribus touareg Ifoghas et Imrad à Kidal, source importante de violence. Elles pourraient également contribuer à façonner des solutions locales pour prévenir la montée de groupes radicaux dans les zones rurales et diminuer la violence armée, notamment lorsqu’elle est liée à l'économie des trafics. Il sera crucial de renforcer les volets politique et civil de la mission, y compris en déployant des agents dotés d’une expertise dans la réconciliation locale à la fois dans le centre et le Nord du Mali. 
     
  2. Le Conseil de sécurité devrait aussi consolider le mandat de la Minusma en matière de bons offices. Renforcer les éléments de langage y afférent à l’occasion du renouvellement du mandat pourrait aider à conforter le rôle de la mission au sein de l’équipe de médiation internationale. En retour, cette dernière devrait participer à l’élaboration d’un calendrier révisé pour l’application de l’accord après la fin officielle de la période intérimaire, si besoin en l’étendant légèrement. 
     
  3. Au moment où les membres du Conseil de sécurité discutent des effectifs et de l’équipement de la Minusma, ils doivent garder à l’esprit un élément essentiel : le contexte sécuritaire a dramatiquement évolué depuis le déploiement initial de la mission. Expulsés des villes, les jihadistes se sont repliés sur les zones rurales et ont étendu leurs activités au centre du Mali. Bien que l’ambition principale de la Minusma doive rester de façonner une réponse politique à la crise malienne et qu’il n’entre pas dans ses attributions de combattre directement les jihadistes, la mission peut et devrait aider à prévenir l’expansion jihadiste en aidant le redéploiement de l’Etat dans les zones à risque – tout en reconnaissant que l’Etat est le premier responsable du rétablissement de son autorité dans les territoires. La mission, surtout son volet civil, devrait aussi être plus mobile, tout en tenant compte des contraintes sécuritaires, et renforcer sa présence dans les zones rurales longtemps négligées du Nord et du centre. 
     
  4. Dans le centre du Mali, qui fait déjà partie du mandat de la Minusma mais où un renforcement des effectifs est nécessaire, la mission devrait mettre à profit les leçons apprises dans le Nord du pays. Au lieu de concentrer ses forces dans des camps militaires en milieu urbain, la force onusienne devrait miser sur la mobilité et consacrer plus de ressources à faciliter les missions de sa composante civile. Les Européens et autres contributeurs majeurs de la force devraient s’assurer que la mission dispose des moyens militaires requis pour de tels objectifs. Afin d’accroitre sa mobilité, la Minusma devrait envisager de diminuer la taille voire de fermer certaines de ses bases, particulièrement dans les zones où elle a eu un impact limité comme à Tessalit ou Ansongo. Cela permettrait à la Minusma de réduire les contingents dédiés à la protection de ses infrastructures dans des lieux fixes et d’augmenter le nombre de ses éléments mobiles. En d’autres termes, une Minusma plus robuste ne requiert pas nécessairement plus de troupes mais plutôt des contingents mieux équipés et plus mobiles. 
     
  5. Le Conseil de sécurité devrait prendre en compte les liens entre la Minusma et les autres forces militaires, en particulier en vue du potentiel déploiement du G5 ou du G3. Alors que des contingents clés de la Minusma proviennent des Etats membres du G5, des discussions sont indispensables entre la Minusma, le G5 et l’Union africaine (UA) sur leur rôle respectif. La manière d’articuler ces contingents dépend du rôle, des effectifs, des modalités de financement et de la composition de la force africaine G5/G3, tant de paramètres qui sont actuellement en cours de négociation. L’ONU devrait dès à présent travailler étroitement avec l’UA, qui examine les plans de déploiement d’une force africaine. Cette discussion est d’autant plus importante que le renouvellement du mandat de la Minusma intervient au moment où l’administration américaine appelle au réexamen des principales missions onusiennes de maintien de la paix. 

Certains membres du Conseil de sécurité soutiennent l’adoption d’un régime de sanctions pour le Mali. Cette option doit être considérée avec prudence. Un tel régime devrait être équilibré et avoir un objectif précis. La menace de sanctions, brandie lors de négociations de paix antérieures, n’a produit que des résultats limités. La fragmentation et la fluidité des groupes armés compliquent par ailleurs la possibilité de sanctions ciblées. Des groupes de tous bords, y compris ceux qui sont liés au gouvernement, entretiennent en effet des relations avec les réseaux de trafiquants et de jihadistes. Sans l’accord du gouvernement malien, certains membres du Conseil seraient peu enclins à approuver des sanctions, et le régime apparaitrait alors partial. 
 
Dans ce contexte général, une visite au Mali du Secrétaire général des Nations unies, António Guterres, serait particulièrement utile. Cela pourrait renforcer le moral de la mission, permettre d’expliquer la révision de son mandat aux parties maliennes, et aider à les convaincre que la passivité de l’élite malienne et son manque de volonté politique constituent actuellement les plus grands risques pour le processus de paix. Une telle visite de haut niveau pourrait également encourager Ibrahim Boubacar Keïta, le président malien, à manifester publiquement un engagement personnel plus fort en faveur du processus de paix. 

Le renouvellement du mandat de la Minusma par le Conseil de sécurité devrait refléter les nouveaux enjeux auxquels la Mission fait face et l’environnement dans lequel elle opère au Mali. Alors que le processus de paix piétine, ni Bamako, ni les Etats de la région n’ont l’énergie ou la volonté de corriger le tir. Cela limite forcément les options. Mais en renforçant la composante civile de la Minusma, sa mission de bons offices, en lui conférant un rôle majeur dans les processus de réconciliation au niveau local et, enfin, en réexaminant les liens de la mission avec les autres forces sécuritaires dans le Nord du Mali, le Conseil de sécurité permettrait à l’ONU de mieux se positionner pour soutenir la mise en œuvre du processus de paix et empêcher qu’il ne s’effondre. 

Sincèrement, 
 
Jean-Marie Guéhenno
Président et Directeur Général 
International Crisis Group