Arrow Left Arrow Right Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali
The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
Open Letter / Africa

Lettre ouverte au Conseil de sécurité des Nations unies sur le maintien de la paix au Mali

Face à la montée de la violence au Mali, qui contrarie la mise en œuvre de l’accord de paix négocié par la médiation algérienne, le Conseil de sécurité de l’ONU devrait renouveler le mandat de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma) en renforçant ses volets politique et civil et en conférant un rôle plus important aux Casques bleus dans la réconciliation au niveau local.

Vos Excellences,

Quelques semaines avant la fin officielle des deux années de “période intérimaire”, telle que définie dans l’accord de paix de juin 2015, une grande partie du Mali demeure instable et constitue toujours une menace pour la stabilité régionale. La mise en œuvre de l’accord de paix, négocié sous médiation algérienne, consomme beaucoup d’énergie diplomatique pour un impact limité sur le terrain. Les groupes armés sont plus nombreux, affrontent plus fréquemment les forces de sécurités maliennes et internationales et la violence s’est étendue au centre du Mali. Le Conseil de sécurité devrait réorienter la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dont il va renouveler le mandat en juin, pour éviter que l’accord soit un échec. Il s’agit, en particulier, de renforcer ses volets politique et civil et de lui conférer un rôle plus important dans la réconciliation au niveau local.

Les défis auxquels la Minusma est confrontée ont évolué depuis que le Conseil de sécurité a autorisé le déploiement de la mission en avril 2013. L’équilibre des forces entre les groupes politico-militaires du Nord demeure instable, et la compétition pour le pouvoir local est intense. La principale coalition rebelle, la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA), un des signataires les plus importants de l’accord de paix, s’est fracturée. De nouveaux groupes armés, à base communautaire, tels que le Mouvement pour le salut de l’Azawad et le Congrès pour la justice dans l’Azawad, se sont constitués. Ces nouveaux groupes, dont la force réside dans des alliances tribales locales, se sont en principe engagés à respecter l’accord de paix mais ils ne sont pas considérés comme des signataires et entendent obtenir, le moment venu, leur part des dividendes de la paix. Tant que ces groupes demeurent exclus du processus de paix, ils resteront une nuisance potentielle. La meilleure option consisterait à les intégrer dans une des coalitions signataires existantes. 
 
Le contrôle des routes de trafic est l’une des principales sources de conflits dans le Nord. Cette économie parallèle constitue un frein à la mise en œuvre de l’accord car les trafiquants ont des liens étroits avec les groupes armés de tous bords, y compris ceux issus des deux coalitions signataires de l’accord de paix de Bamako (la CMA et son rival la Plateforme). Tant que les milices et les principaux hommes politiques du Nord dépendront des trafics, les patrouilles mixtes prévues par l’accord de paix et composées de l’armée malienne, des groupes armés pro-gouvernementaux et d’anciens rebelles, auront des difficultés à juguler l’insécurité. Alors que ces unités mixtes auraient dû être opérationnelles 60 jours après la signature de l’accord de paix, les premières patrouilles n’ont été lancées que dix-huit mois plus tard, à Gao à travers le Mécanisme opérationnel de coordination (MOC). Le MOC a ensuite été la cible d’un attentat-suicide le 18 janvier 2017, avant même sa première patrouille. Aucun autre des MOC prévus par l’accord dans les régions du Nord n’est encore actif. 

L’Etat reste largement absent du Nord-Mali. Alors qu’un retour à Kidal, actuellement sous le contrôle de la CMA, revêt une importance symbolique pour le gouvernement, sa présence dans les zones rurales est tout aussi cruciale. Les groupes jihadistes profitent du vide laissé par l’Etat pour consolider leur présence, fournissant des services publics de base dans certaines zones négligées. Ils assurent par exemple la sécurité au niveau local et jouent un rôle dans la résolution de conflits entre communautés nomades. Le paysage jihadiste malien connait par ailleurs des évolutions, avec la création d’une nouvelle coalition composée de groupes liés à al-Qaeda en rivalité avec une petite faction qui s’est déclarée membre de l’Etat islamique. Iyad ag-Ghaly, un ancien rebelle touareg qui dirige maintenant la coalition liée à al-Qaeda, a défini une stratégie consistant à attaquer les forces internationales dans les villes tout en étendant son influence sur un territoire plus large en cherchant le soutien des populations. De ce fait, le défi pour l’Etat consiste à promouvoir des “services publics nomades” adaptés à un territoire immense mais faiblement peuplé. Il s’agit d’un projet de long terme, mais l’Etat pourrait dès à présent commencer à en établir les fondements. 
 
La faiblesse de l’Etat est particulièrement inquiétante dans un contexte d’insécurité croissante dans le centre du Mali, une région longtemps marginalisée mais qui demeure à l’écart du processus de paix. La violence plonge ses racines dans les tensions communautaires locales pour l’accès aux ressources et dans l’essor dangereux des groupes d’autodéfense et du banditisme. Mais un soulèvement jihadiste se développe également dans les régions de Mopti et Ségou où les militants radicaux instrumentalisent les conflits locaux, ainsi que l’absence et le manque de légitimité de l’Etat. 
 
Bien que la collaboration entre les puissances régionales et occidentales ait produit des résultats, notamment l’accord de paix lui-même, leurs intérêts divergents affaiblissent son application. Même si la diplomatie de la Minusma autour du processus de paix est dynamique et précieuse, son impact concret sur le terrain restera limité sans une plus grande cohérence internationale. La médiation algérienne a été déterminante dans la négociation de l’accord mais depuis lors, ses partenaires considèrent que son rôle est moins décisif. L’Algérie pourrait assumer plus fermement sa position de chef de file de la médiation en établissant une présence permanente à Bamako. 

De multiples initiatives sécuritaires tentent de rétablir la sécurité dans le Nord du Mali. La juxtaposition de la Minusma, de l’opération antiterroriste française “Barkhane”, des forces de sécurité maliennes et de divers groupes armés, signataires de l’accord de paix et autres, forment déjà un paysage sécuritaire chargé. Dans ce contexte, le déploiement d’un autre contingent, à travers le projet de force commune du G5 (Burkina Faso, Tchad, Mali, Mauritanie et Niger) et/ou un G3 plus petit comprenant des forces burkinabè, nigériennes et maliennes, pourrait contribuer à encombrer un peu plus l’espace sécuritaire. Sans une clarification de l’articulation entre les différentes forces sur le terrain, le déploiement de nouvelles formations risque d’aggraver ce qui ressemble de plus en plus à un embouteillage sécuritaire. 

La Minusma fait elle-même face à des menaces complexes qui en font la mission onusienne la plus périlleuse au monde. Augmenter les effectifs militaires, en soi, ne changera pas la donne. La mission restera une cible pour les jihadistes et les autres protagonistes armés dont elle menace les intérêts, ce qui inclut potentiellement les trafiquants. Ces menaces continueront de renforcer la tendance de la Minusma à concentrer ses ressources sur la défense des positions militaires qu’elle occupe dans les espaces urbains. 

Le renouvellement de mandat à venir offre au Conseil de sécurité l’occasion d’ajuster le rôle de la mission afin de répondre à ces nouveaux enjeux. Les membres du Conseil devraient prendre en compte les éléments suivants: 

  1. Le Conseil de sécurité devrait charger la Minusma, seul acteur de l’équipe de médiation internationale à disposer d’une présence importante dans le Nord du pays, de faciliter les forums régionaux de réconciliation, par exemple avec un forum à Kidal, un autre à Gao et un troisième pour les régions de Tombouctou et Taoudeni. Ces forums locaux seraient complémentaires du processus d’Alger – dans le cadre duquel ils devraient s’inscrire – afin de décentraliser son application et d’en consolider les acquis locaux. De telles approches par le bas pourraient contribuer à calmer les tensions locales, comme la rivalité entre les tribus touareg Ifoghas et Imrad à Kidal, source importante de violence. Elles pourraient également contribuer à façonner des solutions locales pour prévenir la montée de groupes radicaux dans les zones rurales et diminuer la violence armée, notamment lorsqu’elle est liée à l'économie des trafics. Il sera crucial de renforcer les volets politique et civil de la mission, y compris en déployant des agents dotés d’une expertise dans la réconciliation locale à la fois dans le centre et le Nord du Mali. 
     
  2. Le Conseil de sécurité devrait aussi consolider le mandat de la Minusma en matière de bons offices. Renforcer les éléments de langage y afférent à l’occasion du renouvellement du mandat pourrait aider à conforter le rôle de la mission au sein de l’équipe de médiation internationale. En retour, cette dernière devrait participer à l’élaboration d’un calendrier révisé pour l’application de l’accord après la fin officielle de la période intérimaire, si besoin en l’étendant légèrement. 
     
  3. Au moment où les membres du Conseil de sécurité discutent des effectifs et de l’équipement de la Minusma, ils doivent garder à l’esprit un élément essentiel : le contexte sécuritaire a dramatiquement évolué depuis le déploiement initial de la mission. Expulsés des villes, les jihadistes se sont repliés sur les zones rurales et ont étendu leurs activités au centre du Mali. Bien que l’ambition principale de la Minusma doive rester de façonner une réponse politique à la crise malienne et qu’il n’entre pas dans ses attributions de combattre directement les jihadistes, la mission peut et devrait aider à prévenir l’expansion jihadiste en aidant le redéploiement de l’Etat dans les zones à risque – tout en reconnaissant que l’Etat est le premier responsable du rétablissement de son autorité dans les territoires. La mission, surtout son volet civil, devrait aussi être plus mobile, tout en tenant compte des contraintes sécuritaires, et renforcer sa présence dans les zones rurales longtemps négligées du Nord et du centre. 
     
  4. Dans le centre du Mali, qui fait déjà partie du mandat de la Minusma mais où un renforcement des effectifs est nécessaire, la mission devrait mettre à profit les leçons apprises dans le Nord du pays. Au lieu de concentrer ses forces dans des camps militaires en milieu urbain, la force onusienne devrait miser sur la mobilité et consacrer plus de ressources à faciliter les missions de sa composante civile. Les Européens et autres contributeurs majeurs de la force devraient s’assurer que la mission dispose des moyens militaires requis pour de tels objectifs. Afin d’accroitre sa mobilité, la Minusma devrait envisager de diminuer la taille voire de fermer certaines de ses bases, particulièrement dans les zones où elle a eu un impact limité comme à Tessalit ou Ansongo. Cela permettrait à la Minusma de réduire les contingents dédiés à la protection de ses infrastructures dans des lieux fixes et d’augmenter le nombre de ses éléments mobiles. En d’autres termes, une Minusma plus robuste ne requiert pas nécessairement plus de troupes mais plutôt des contingents mieux équipés et plus mobiles. 
     
  5. Le Conseil de sécurité devrait prendre en compte les liens entre la Minusma et les autres forces militaires, en particulier en vue du potentiel déploiement du G5 ou du G3. Alors que des contingents clés de la Minusma proviennent des Etats membres du G5, des discussions sont indispensables entre la Minusma, le G5 et l’Union africaine (UA) sur leur rôle respectif. La manière d’articuler ces contingents dépend du rôle, des effectifs, des modalités de financement et de la composition de la force africaine G5/G3, tant de paramètres qui sont actuellement en cours de négociation. L’ONU devrait dès à présent travailler étroitement avec l’UA, qui examine les plans de déploiement d’une force africaine. Cette discussion est d’autant plus importante que le renouvellement du mandat de la Minusma intervient au moment où l’administration américaine appelle au réexamen des principales missions onusiennes de maintien de la paix. 

Certains membres du Conseil de sécurité soutiennent l’adoption d’un régime de sanctions pour le Mali. Cette option doit être considérée avec prudence. Un tel régime devrait être équilibré et avoir un objectif précis. La menace de sanctions, brandie lors de négociations de paix antérieures, n’a produit que des résultats limités. La fragmentation et la fluidité des groupes armés compliquent par ailleurs la possibilité de sanctions ciblées. Des groupes de tous bords, y compris ceux qui sont liés au gouvernement, entretiennent en effet des relations avec les réseaux de trafiquants et de jihadistes. Sans l’accord du gouvernement malien, certains membres du Conseil seraient peu enclins à approuver des sanctions, et le régime apparaitrait alors partial. 
 
Dans ce contexte général, une visite au Mali du Secrétaire général des Nations unies, António Guterres, serait particulièrement utile. Cela pourrait renforcer le moral de la mission, permettre d’expliquer la révision de son mandat aux parties maliennes, et aider à les convaincre que la passivité de l’élite malienne et son manque de volonté politique constituent actuellement les plus grands risques pour le processus de paix. Une telle visite de haut niveau pourrait également encourager Ibrahim Boubacar Keïta, le président malien, à manifester publiquement un engagement personnel plus fort en faveur du processus de paix. 

Le renouvellement du mandat de la Minusma par le Conseil de sécurité devrait refléter les nouveaux enjeux auxquels la Mission fait face et l’environnement dans lequel elle opère au Mali. Alors que le processus de paix piétine, ni Bamako, ni les Etats de la région n’ont l’énergie ou la volonté de corriger le tir. Cela limite forcément les options. Mais en renforçant la composante civile de la Minusma, sa mission de bons offices, en lui conférant un rôle majeur dans les processus de réconciliation au niveau local et, enfin, en réexaminant les liens de la mission avec les autres forces sécuritaires dans le Nord du Mali, le Conseil de sécurité permettrait à l’ONU de mieux se positionner pour soutenir la mise en œuvre du processus de paix et empêcher qu’il ne s’effondre. 

Sincèrement, 
 
Jean-Marie Guéhenno
Président et Directeur Général 
International Crisis Group

Commentary / Africa

The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat

With jihadists and armed groups exploiting political and security vacuums across the Sahel, Mali and neighbouring states will continue to face insecurity. In this excerpt from our Watch List 2017 annual early-warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to rethink international development strategies and to support local government initiatives that combat radicalisation.

 

This commentary is part of our annual early-warning report Watch List 2017.

Despite significant international sweat, the Sahel remains on a trajectory toward greater violence and widening instability. Jihadists, armed groups and entrenched criminal networks – sometimes linked to national and local authorities – continue to expand and threaten the stability of already weak states. Across the region, citizens remain deeply disenchanted with their governments. International actors must review their current strategies, which tackle the symptoms of the Sahel’s problems without addressing their underlying cause: central governments’ long-term neglect of their states. In particular, they should act urgently to prevent the collapse of the peace process in Mali – a genuine danger this year that would have serious implications for security across the Sahel.

Widening Cracks in Mali’s Peace Process

At the heart of the Sahel’s instability is Mali’s long-running crisis. It is spilling over into Burkina Faso and spreading to fragile Niger and more stable Senegal. Twenty months since the government and armed groups signed the Algeria-brokered Bamako peace agreement in June 2015, implementation is faltering and the deal’s collapse is a real possibility. Despite publicly claiming to support the process, Malian parties lack confidence in a deal that was signed under international pressure and has serious shortcomings. It does little to tackle the violent war economy in which prominent businessmen rely on small private armies to protect trafficking routes. It also fails to restore a viable balance of power between northern communities and leaders who compete for resources, influence and territory.

Map of Sahel. International Crisis Group

The recent fracturing of the main rebel coalition, the Coordination des Mouvements de l’Azawad (CMA), has seen the creation of new community-based armed groups, such as the Mouvement pour le Salut de l’Azawad and the Congrès pour la Justice dans l’Azawad, and may further aggravate insecurity. More worryingly, the appointment of interim local authorities and the launch of mixed patrols comprising army soldiers and former rebels in the north have failed to demonstrate much positive impact at the local level.

Meanwhile, jihadist groups, including al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), Ansar Eddine and al-Mourabitoun, remain active. Having been chased out of major towns, rather than trying to hold urban areas they are striking provincial and district centres from rural bases. Al-Mourabitoun claimed responsibility for the bombing on 18 January that killed 61 personnel of the mixed unit in Gao region.

Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas.

At the same time, insecurity is rising in areas long neglected by the state such as central Mali, which is not included in the northern Mali peace process. Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas. Bamako still has no effective response to the jihadists’ strategy of threatening or killing local authorities or civil society members that stand against them. In addition, the rise of a new group, the Islamic State in the Greater Sahara, and the possible influx from Libya of defeated Islamic State (IS) fighters are further sources of concern.

Jihad Sans Frontières

Despite international military intervention including by UN peacekeepers, jihadists are making inroads into other Sahelian countries. In late 2016, jihadist fighters based in central and northern Mali launched attacks in western Niger and northern Burkina Faso, underscoring the region’s vulnerability and the serious risks of overlapping conflicts across the greater Sahel. On 6 February, the G5 countries (Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania and Niger) met in Bamako to announce the creation of a regional force to tackle terrorism and transnational crime. It remains to be seen how effective this ambitious project will prove.

Mali’s neighbours are right to point out that Bamako is responsible for failing to prevent radical groups using its territory. However, they should also pay closer attention to their own internal dynamics. These include years of state neglect and poor political representation of certain communities – especially nomadic Fulanis in the region of Djibo in Burkina Faso and Tillabery in Niger. Chronic resource limitations hobble Sahelian states’ ability to respond effectively: Niger’s state revenue, for example, is €1.7 billion, about as much as France invested in stadiums to host the 2016 European football competition.

In 2016, Burkina Faso suffered eight attacks originating in Mali and it remains the most vulnerable of Mali’s neighbours. The ousting of former President Blaise Compaoré in 2014 left the security apparatus in disarray. National authorities have been slow to rebuild the intelligence system and they lack a defence strategy to help security forces adjust to rapidly evolving threats. Despite recurring attacks, military posts in the country’s northern Sahel region remain poorly protected. With limited resources the government will struggle to meet demands for significant social development, which partly drove the October 2014 uprising, and, at the same time, increase spending to revamp the security forces. Should Burkina be tempted to use the social welfare budget to plug security holes, it could face new protests.

Reviving the Malian Peace Process

International forces have been slow to adjust to changing ground realities and for now there is little appetite in Bamako or the region for a major course correction. However, further deterioration – such as jihadist groups expanding westwards into Ségou region in the centre – would require a response. The European Union (EU) and its member states should anticipate this and encourage Malian parties and the Algeria-led mediation team to meet again before the process loses all credibility. New talks would offer all parties an opportunity to express their concerns about the implementation of the Bamako agreement and reenergise it. They should agree on additional appendices that include a new timetable and mechanisms to ensure that each party respects its commitments. To limit the risk of further armed group fragmentation, discussions should also focus on ways to bring splinter groups into the process. This could mostly be done by integrating them into one of the existing coalitions, the CMA or Platform.

The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure.

To avoid the further spread of violence in Mali, the EU and its member states should encourage and support central government and local authorities to mediate local conflicts. They should also assist local authorities, through training and direct support, to provide public services and ensure the equitable sharing of natural resources. Such peacebuilding support should not be framed as preventing or countering “violent extremism” (P/CVE) as these concepts lack clarity, mask the complex dynamics of jihadist recruitment and risk stigmatising communities that receive such assistance.

Vital too is the need for a shift in international development strategies. The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure. The EU and member states should pay particular attention to assisting the state’s local-level redeployment through programs that support public services. They should encourage and assist the government to improve its draft “Plan for Central Mali” and make it a useful tool to coordinate government efforts.

They should also ensure that the EU’s capacity-building mission, EUCAP Mali, closely collaborates with authorities at both central and regional levels to make Mopti region in the centre a pilot site to test policies aimed at improving local security, and specifically reforming the local police. Lessons drawn from here could be applied in northern Mali and other Sahelian regions.

Halting Jihadists’ Cross-border Spread

The EU and its member states should pay more attention to Burkina Faso, which faces a real threat from armed groups. In particular, member states with a military presence in Mali should deploy forces near its border with Burkina Faso, and provide the Burkinabè security forces with helicopters so that they can conduct aerial surveillance of the long shared border. Although the link between underdevelopment and radicalisation is complex and indirect, increasing aid in health, education and professional training particularly in areas affected by attacks, could potentially improve relations between state authorities and communities and therefore undercut an important grievance that extremist groups often exploit.