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Niger’s soldiers stand at Bosso military camp following attacks by Boko Haram fighters in the region, on June 17, 2016. ISSOUF SANOGO/AFP
Report 245 / Africa

Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection

La lutte contre Boko Haram dans le Sud-Est du Niger suscite depuis deux ans des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Face aux limites de l’intervention militaire, les autorités doivent mettre l’accent sur la démobilisation des militants du mouvement, le règlement politique des conflits locaux, ainsi que la relance de l’économie et des services publics.

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Synthèse

Depuis deux ans, le Niger est en guerre contre Boko Haram. Ce conflit armé pèse sur les équilibres fondamentaux, notamment financiers, de ce pays pauvre et déstabilise le Sud-Est, théâtre principal des affrontements. Dans cette région située à 1 350 kilomètres de la capitale, exsangue économiquement, la lutte contre Boko Haram suscite des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Malgré l’appui direct des troupes tchadiennes depuis 2015 et une meilleure collaboration avec l’armée du Nigéria, les forces nigériennes n’ont pas mis un terme aux attaques des insurgés, dont certains sont liés à l’Etat islamique (EI). L’option militaire a donné des résultats mais a également montré ses limites. Une approche permettant la démobilisation des militants du mouvement et le règlement politique des tensions qui nourrissent son implantation locale doit accompagner l’effort de guerre. La relance de l’économie et des services publics doit également devenir une priorité pour soulager des populations épuisées, dont la détresse alimente l’insurrection.

En dépit de scénarios alarmistes, Boko Haram n’a pas réussi à étendre son influence au-delà de la région de Diffa, au Sud-Est du pays. Ce territoire relativement riche entretient un rapport particulier avec l’état nigérian du Borno auquel il est intimement lié par l’histoire, la culture religieuse et l’économie. Ces liens étroits expliquent l’écho qu’y a rencontré Mohamed Yusuf, le fondateur nigérian de Boko Haram. Il a trouvé de nombreux adeptes parmi les Nigériens, et tout particulièrement les jeunes, venus à Maiduguri, la capitale du Borno, à seulement 425 kilomètres de Diffa, en quête de formation religieuse ou de succès commercial. Lorsqu’en juillet 2009, les forces armées nigérianes ont massacré plus de 1 000 de ses partisans, de nombreux membres de Boko Haram ont trouvé refuge dans le Sud-Est du Niger. Le mouvement s’est longtemps gardé de mener des opérations militaires dans le pays pour mieux faire de Diffa une zone de financement, de ravitaillement, de repli et de recrutement.

Face à Boko Haram, les autorités nigériennes ont d’abord opté pour une stratégie de surveillance. A leurs yeux, le problème concernait essentiellement le Nigéria. En 2014, cette attitude a évolué alors que la menace devenait plus pressante : l’expan­sion territoriale de Boko Haram jusqu’aux frontières du Niger s’est accompagnée d’une intensification des recrutements de centaines de jeunes Nigériens. Incité par ses partenaires, régionaux et internationaux, à s’impliquer plus activement, le Niger s’est engagé militairement au sein de la Force multinationale mixte (FMM). Depuis, l’effort de guerre pèse sur le budget de l’Etat, met à mal le système judiciaire et attise les tensions entre le pouvoir politique et la hiérarchie militaire.

La région de Diffa souffre à la fois des offensives de Boko Haram et des mesures contre-insurrectionnelles prises par les autorités nigériennes, comme la prolongation de l’état d’urgence mis en place en février 2015 et qui introduit des interdictions sur certaines activités commerciales. Des centaines de milliers de réfugiés et de déplacés internes survivent grâce à l’aide extérieure. Le recours aux comités de vigilance locaux et les représailles de Boko Haram contre ceux qui collaborent avec l’armée entretiennent une atmosphère pesante où vengeances locales, psychose collective et délations s’entremêlent dangereusement.

Dans le bassin du lac Tchad, à l’extrême est de la région de Diffa, la présence de Boko Haram a aggravé les tensions intercommunautaires qui ont dégénéré en conflits meurtriers à partir de mai 2016. La médiation entre communautés initiée par les autorités depuis juin 2016 constitue une initiative bienvenue mais elle n’a pas encore apaisé toutes ces tensions. Sur le lac, un groupe de combattants en rupture avec l’aile de Boko Haram menée par Aboubakar Shekau, le chef du mouvement et successeur de feu Mohamed Yusuf, exploite ces tensions locales. Ce groupe tente actuellement de s’implanter durablement et bénéficierait d’un lien privilégié avec l’EI.

Face à la résilience de Boko Haram sur son territoire, l’Etat nigérien ne peut se contenter d’une approche mêlant opérations militaire et blocus économique. En décembre 2016, la création de sites de démobilisation a marqué une première inflexion dans la politique de répression qui prévalait depuis 2015. Un plan de sortie de crise pour la région de Diffa est également à l’étude à Niamey. Avec l’aide de ses partenaires régionaux et internationaux, l’Etat doit poursuivre dans cette direction et étoffer sa stratégie contre-insurrectionnelle pour qu’elle aille au-delà d’une réponse essentiellement militaire. Cela est d’autant plus important qu’une partie des insurgés, en rupture avec les excès d’Aboubakar Shekau, pourraient chercher à regagner le soutien des civils en évitant de prendre les musulmans pour cible. L’Etat doit en outre accentuer sa coopération avec ses voisins et anticiper un possible désengagement de partenaires internationaux dont les finances publiques se dégradent ou qui pourraient, dans les mois à venir, opter pour des politiques isolationnistes.

Recommandations

Pour réduire les violences en allant au-delà de la réponse sécuritaire

Au gouvernement du Niger :

  1. Décourager le développement de milices armées à base communautaire.
     
  2. Poursuivre et renforcer les efforts de médiation entrepris depuis juin 2016 entre les communautés du bassin du lac Tchad.
     
  3. Veiller à garantir un accès équitable et juste aux ressources du lac, y compris si nécessaire à travers une réforme concertée de la chefferie dans la zone lacustre.
     
  4. Proposer rapidement un plan de sortie de crise pour le Sud-Est du Niger, élaboré en partenariat étroit avec les élus et la société civile de la région de Diffa, et prenant particulièrement en compte les aspects de réconciliation, de rétablissement des services publics et de relance économique.

Pour soulager l’appareil judiciaire et préparer dès à présent la réintégration des militants de Boko Haram

Au gouvernement du Niger :

  1. Concevoir des politiques de démobilisation et de réintégration des anciens combattants de Boko Haram et en particulier de ceux qui ne sont pas impliqués dans des crimes graves, tout en veillant à consulter ceux qui ont été victimes de Boko Haram et leurs représentants pour éviter les cycles de vengeances. La création récente de sites de démobilisation est bienvenue mais la réintégration des anciens insurgés est une question sensible qui demande des actions habiles et un investissement fort dans la durée de la part de l’Etat et de ses partenaires.
     
  2. Renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram, y compris ceux traitant des suspects potentiellement impliqués dans des crimes graves, qui engorgent actuellement les tribunaux du pays.
     
  3. Exiger des services de sécurité qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier le transfert à la prison de Niamey des suspects arrêtés sur dénonciation.

Aux partenaires du Niger :

  1. Fournir conseils et ressources humaines pour renforcer les moyens alloués au système judiciaire.

Pour suspendre les restrictions économiques liées à l’état d’urgence et lancer au plus tôt un plan de relance de l’économie de la région de Diffa

Au gouvernement du Niger :

  1. Réorienter les flux économiques suspendus en les canalisant vers la ville de Diffa puis en encourageant les exportations à emprunter des routes plus sécurisées vers le Nigéria le temps que la zone sud de la Komadougou retrouve sa stabilité.
     
  2. Renforcer les capacités des pouvoirs publics à fournir des services concrets aux populations, en matière de justice, de santé et d’éducation, favoriser le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection.

Pour encadrer plus efficacement les forces de sécurité et les budgets qui leur sont alloués

Au gouvernement du Niger :

  1. Encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia) à enquêter sur la bonne utilisation des fonds injectés dans l’effort de guerre.
     
  2. Fournir aux forces armées présentes sur place les moyens dont elles ont besoin pour mener les opérations militaires contre l’insurrection, mais, en contrepartie, accentuer la surveillance des forces armées et exiger que leurs membres qui se rendent coupable d’exaction et autres crimes contre les civils rendent des comptes.
     
  3. Encadrer les comités de vigilances de façon à limiter leur rôle à la seule collecte de renseignements ; envisager dès à présent des politiques visant à favoriser leur démobilisation totale ou partielle si le recul de l’insurrection se confirme.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

I. Introduction

Situé au cœur d’une zone de fortes turbulences géopolitiques, le Niger reste un maillon fragile de l’espace sahélien. La réélection du président Issoufou en mars 2016 offre une forme de stabilité politique mais le pays n’a toujours pas résolu les immenses défis économiques et démographiques auxquels il est confronté. Arguant des menaces qui pèsent sur ses frontières avec le Mali, la Libye et le Nigéria, les autorités mettent l’accent sur la sécurité au détriment du projet socioéconomique de la « Renaissance » pourtant porté par le président Issoufou depuis sa première élection en 2011.

Depuis plus de deux ans, le Niger est en guerre ouverte contre Boko Haram, mouvement insurrectionnel jihadiste né dans le Nord-Est du Nigéria avant de s’étendre aux pays voisins. La mobilisation de l’appareil militaire et une politique sans pitié visant à saper ses bases économiques ont jugulé son avancée au Niger. Mais les opérations de contre-insurrection ont aussi profondément perturbé la région de Diffa, dans le Sud-Est, où le conflit sévit. Boko Haram est certes sur le recul au Niger mais cela ne signifie pas sa défaite et sa fin. Dans tous les cas, ce mouvement insurrectionnel que des centaines d’individus ont rejoint a engendré un conflit qui laissera des traces durables dans le Sud-Est du pays.

Ce rapport analyse les dynamiques par lesquelles Boko Haram s’est développé au Niger et évalue les réponses apportées par les autorités. Décrivant les différentes étapes de cette implantation, il attire l’attention sur les dynamiques locales que l’insurrection jihadiste instrumentalise à son profit. Leur prise en compte est centrale pour rétablir une stabilité durable dans la région de Diffa. Ce rapport recommande par conséquent aux autorités nigériennes et à leurs partenaires d’aller au-delà d’une stratégie qui, jusqu’à présent, privilégie l’outil militaire. Il repose sur des entretiens menés lors de deux séjours d’enquête au Niger en 2016 auprès d’un ensemble varié de responsables politiques et religieux, de responsables communautaires, et de témoins, y compris des militants ou d’anciens sympathisants de Boko Haram rencontrés en milieu carcéral et dans la région de Diffa. Il s’inscrit dans une série de publications de Crisis Group sur la menace jihadiste dans le Sahel et le bassin du lac Tchad.

II. Le Sud-Est nigérien, terreau favorable à Boko Haram

Par sa proximité géographique et culturelle avec Maiduguri, berceau nigérian de Boko Haram, la région de Diffa est particulièrement perméable aux idées de ce mouvement. Les prêches de son fondateur, Mohamed Yusuf, y ont rencontré un grand succès. Quand, à partir de juillet 2009, les dirigeants de Boko Haram et les autorités nigérianes se livrent une guerre acharnée, le Sud-Est du Niger est logiquement affecté.

A. Une région polarisée par le Nord-Est nigérian

Le Sud-Est occupe une position singulière dans l’espace nigérien. Diffa est la capitale régionale la plus éloignée de Niamey (plus de 1 300 kilomètres par la route). La région, la moins peuplée du pays avec celle d’Agadez mais celle dont la population croît le plus vite, s’organise autour de trois espaces inégalement peuplés. L’essentiel de la population, estimée à 591 000 habitants (soit moins de 4 pour cent de la population nigérienne), se concentre dans deux zones frontalières distinctes : d’une part, les rives de la rivière Komadougou qui sépare le Niger du Nigéria, et sur lesquelles se situe la ville de Diffa (48 000 habitants), et d’autre part, la zone du lac Tchad que le Niger partage avec ses voisins tchadien et nigérian.[fn]Les indicateurs sociodémographiques de la région de Diffa sont préoccupants mais légèrement moins dégradés que ceux d’autres régions du Sud nigérien. Ainsi, le quotient de mortalité infanto-juvénile y est de 41 pour 1 000 alors que la moyenne dans les zones rurales du Niger atteint 163 pour 1 000. Le taux de fécondité est de 6,4, contre 7,6 en moyenne nationale. « Niger. Enquête démographique et de santé à indicateurs multiples », Institut national de la statistique (INS) et ICF international, 2012.Hide Footnote L’intérieur de la région est quasiment désertique, principalement habitée par des éleveurs nomades peul, toubou et arabes.[fn]Les statistiques confirment la particularité de la région. L’indice de développement humain y est inférieur à la moyenne nationale (0,302 contre 0,324 en 2011), mais c’est essentiellement en raison de la faible scolarisation. Le taux de scolarisation primaire est en effet de 35 pour cent, contre 49 pour cent en moyenne nationale en 2012. A l’inverse, le taux de pauvreté dans la région de Diffa (34 pour cent en 2011) est inférieur à la moyenne nationale (42 pour cent). « Annuaire statistique du Niger, 2008-2012 », INS, 2013.Hide Footnote

La région de Diffa n’est cependant pas pauvre, du moins à l’échelle du Niger. Elle combine en effet les ressources naturelles de la Komadougou et du lac et la proximité du grand marché nigérian. Jusqu’à ce que le conflit vienne briser les flux commerciaux, le Nigéria était de loin le principal consommateur de ses produits agricoles (poivron et riz de la Komadougou, bétail des zones pastorales intérieures, poisson, bétail et maïs du lac) et lui fournissait en retour produits manufacturés et carburant de contrebande. La région de Diffa se situe également sur des axes commerciaux de longue distance qui étendent leurs ramifications au Tchad, à la Libye et au Soudan, souvent sans passer par Niamey.

Le Nigéria, et notamment l’état du Borno, polarisent fortement la région de Diffa. La monnaie nigériane, le naira, est largement utilisée dans cette zone, en concurrence avec la monnaie officielle, le franc CFA – « [à Diffa,] c’est le naira qui circule. Le CFA, c’est pour les fonctionnaires et les projets [de développement] ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Les habitants connaissent souvent mieux la capitale de l’état du Borno, Maiduguri, proche (175 kilomètres) et donc plus accessible, que Niamey.[fn]Maiduguri a connu une croissance démographique forte à partir de 1967, quand elle est devenue capitale d’un vaste état fédéré du Nord-Est du Nigéria, aujourd’hui l’état du Borno. Jean-Pierre Magnant, « La troisième mort de l’empire du Borno », Centre d’étude d’Afrique noire, Travaux et Documents no. 23, p. 22.Hide Footnote

Cette polarisation s’enracine dans l’histoire et la culture. L’actuelle région de Diffa et le Nord-Est du Nigéria ont fait partie du Kanem-Bornou, un ensemble politique qui a structuré la zone depuis le huitième siècle. Marqueurs de l’affiliation à une entité politique et économique puissante, la langue (le kanouri), l’identité et une tradition religieuse ancienne (« l’islam kanouri ») ont longtemps disposé d’un prestige singulier, influençant et attirant à des degrés divers et changeants les groupes périphériques, parfois au point de les incorporer.[fn]Voir Zakari Maïkoréma, L’islam dans l’espace nigérien. De 1960 aux années 2000, Tome 2 (Paris, 2009).Hide Footnote La chute des derniers souverains du Bornou au début du vingtième siècle, le partage de cet espace entre les empires français et anglais puis les indépendances n’ont pas affaibli les liens entre le Sud-Est du Niger et le Nord-Est nigérian.

L’islam du Nord du Nigéria se diffuse ainsi fortement au Niger, au-delà même, d’ailleurs, de l’espace kanouri. Centre commercial majeur, Maiduguri est aussi un carrefour sous-régional en matière d’éducation islamique, qui attire beaucoup de Nigériens. Le mouvement réformiste islamique Izala, au sein duquel Mohamed Yusuf a été formé avant de s’en détourner et de le combattre, est très influent au Niger, et particulièrement dans la zone de Diffa. Il contrôle ainsi deux des six mosquées principales de la ville.

B. L’Etat dans le Sud-Est nigérien

La relation entre la zone de la Komadougou, où dominent nettement les Kanouri, et l’Etat nigérien est paradoxale et ne relève pas de la simple marginalisation. Eloignés de la capitale du Niger, fortement tournés vers le Nigéria, les Kanouri sont cependant assez bien représentés dans l’élite politico-militaire à Niamey. L’ancien président, le général Mamadou Tandja, est natif de Maïné Soroa, en pays kanouri, et le régime actuel du président Issoufou fait une bonne place aux Kanouri.[fn]Parmi les personnalités de premier plan, on peut citer l’actuel ministre de l’Education nationale et ancien vice-président de l’Assemblée nationale, l’actuel secrétaire général du ministère de la Défense et ancien chef d’état-major particulier du président Tandja.Hide Footnote

La relation à l’Etat est différente dans la zone du lac : longtemps lieu de résistance aux projets étatiques, y compris ceux du Kanem-Bornou, elle est marquée par une plus grande diversité ethnique. En plus des Kanouri, on y trouve ainsi des communautés boudouma, arabes, toubou et peul très significatives. Cette diversité est d’autant plus grande que les ressources naturelles du lac, et notamment la pêche, les pâturages propices à l’élevage et les cuvettes alluvionnaires propices à l’agriculture, y attirent depuis plusieurs décennies des migrants du reste du Niger, et même d’autres pays africains. A l’inverse des Kanouri, ces populations sont inégalement représentées au sein de l’élite politico-militaire nigérienne : si des membres de la communauté toubou ont intégré les rouages de l’Etat central après la rébellion des années 1990, les Arabes mohamides, arrivés du Soudan dans le dernier tiers du vingtième siècle, et surtout les communautés boudouma sont plus faiblement représentées à Niamey comme dans les chefferies locales.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres kanouri, peul et boudouma de la région de Diffa, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote

De nombreux facteurs contribuent à alimenter les tensions dans cette région : la mobilité des populations au gré des variations longues du niveau de remplissage du lac ; l’importance des transhumances ; les tensions autour des chefferies administratives et des autorités locales élues, qui jouent un rôle dans l’accès aux ressources naturelles ; le ressentiment des habitants qui se considèrent comme autochtones, notamment les Boudouma, pas forcément bien équipés en capital financier et politique pour profiter des filières porteuses.[fn]Comme partout, l’autochtonie fait débat autour du lac. Le caractère autochtone des Boudouma dans la partie nigérienne du lac est contestée par certains intellectuels kanouri, qui notent qu’on n’y trouve pas de toponymes boudouma, et qui leur attribuent une origine tchadienne. Entretiens de Crisis Group, cadre kanouri et boudouma, Niamey et Diffa, mai 2016.Hide Footnote La zone a d’ailleurs connu des conflits intercommunautaires et même des épisodes de rébellion armée.[fn]Sur le FDR, mouvement toubou actif dans la zone du Manga dans les années 1990, voir Chekou Kore Lawel, « Rébellion touareg au Niger: approche juridique et politique », thèse de doctorat en science politique, université René Descartes-Paris V, 2012. Sur les conflits autour de la présence des Arabes mohamides, voir Steve Anderson et Marie Monimart, « Recherche sur les stratégies d’adaptation des groupes pasteurs de la région de Diffa, Niger oriental », International Institute for Environment and Development, 2009. Sur les conflits dans le secteur de la pêche, voir Hadiza Kiari Fougou, « Impacts des variations du niveau du lac Tchad sur les activités socio-économiques des pêcheurs de la partie nigérienne », thèse de doctorat en géographie, Université Abdoul Moumouni de Niamey, 2014.Hide Footnote Doté d’une topographie accidentée, point de croisement de quatre frontières, front pionnier, espace de contrebande et de trafics, melting-pot migratoire, le lac est une zone-frontière mal contrôlée par l’Etat.

L’Etat s’est peu intéressé à cet espace éloigné du centre politique et dont l’économie est tournée vers les pays voisins. Il manque de ressources pour investir ce territoire. Pour autant, il n’est pas complètement absent. L’Etat a acquis une expertise dans la résolution négociée des conflits, au fil des crises qui ont agité les zones touareg du Nord, mais aussi la partie septentrionale de la région de Diffa.[fn]Dans les années 1990, la rébellion toubou du Front démocratique du Renouveau (FDR) s’était ainsi terminée par un accord de paix signé en 1998 à N’Djamena, et les combattants, y compris ceux des milices peul et arabes opposées aux Toubou, avaient été réintégrés assez efficacement.Hide Footnote La Haute autorité à la consolidation de la paix (HACP), créée en octobre 2011, pour prendre le relai de la Haute autorité à la restauration de la paix (créée en 1994), est l’institution qui capitalise cette expérience, directement rattachée à la présidence du Niger.[fn]Ce changement de nom reflète la volonté de privilégier une approche fondée sur le développement socioéconomique plutôt que sur le strict suivi politique des accords de paix des années 1990 entre l’Etat et des mouvements rebelles. Rapport Afrique de Crisis Group N°208, Niger : un autre maillon faible dans le Sahel ?, 19 septembre 2013, p. 32.Hide Footnote Placée sous la direction d’un officier supérieur touareg, elle gère des programmes diversifiés allant du dialogue intercommunautaire aux actions de démobilisation et de réinsertion des anciens combattants en passant par les projets de développement destinés à renforcer la cohésion et la paix dans diverses régions.

Si l’Etat ne bénéficie pas forcément d’une forte légitimité populaire et si les élites politiques n’hésitent pas à instrumentaliser les logiques ethno-régionales en période électorale, celles-ci sont en réalité relativement soudées et mixtes, héritières d’un sentiment national et d’une sociabilité forts.[fn]Pour les liens entre ethnicité et politique au Niger, voir Idrissa Kimba, « Ethnicité, politique et démocratie au Niger », Sociétés africaines et diaspora, no. 45, 1997.Hide Footnote Quant à la sphère religieuse, le soutien de l’Etat nigérien au pluralisme et à la laïcité est noté par bien des observateurs comme un facteur décisif.[fn]« Violent radicalisation in northern Nigeria: the macro regional context », Nigerian Office of the National Security Adviser, 2015. Ibrahima Yahaya Ibrahim, « Niger in the face of the Sahelo-Saharan Islamic Insurgency. Precarious Stability in a Troubled Neighborhood », Sahel Research Group Working paper no. 4, août 2014.Hide Footnote C’est peut-être au moins autant l’hégémonie quasi-totale de l’islam au Niger qui y atténue son potentiel clivant, à la différence du Nigéria, où le face-à-face entre islam et christianisme génère des tensions.

C. Les militants nigériens de Mohamed Yusuf

Dans les années 2000, la prédication de Mohamed Yusuf a un impact dans la région de Diffa. Parmi les milliers de Nigériens, hommes et femmes, partis étudier ou travailler à Maiduguri, beaucoup ont entendu le message de Yusuf et certains ont fréquenté sa mosquée.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016. Pour une analyse de ce mouvement, voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016. De retour au Niger, ils font circuler sa pensée sous format électronique mais aussi plus directement : l’adjoint et futur successeur de Yusuf à la tête de Boko Haram, Aboubakar Shekau, aurait des liens de famille dans la zone et serait venu prêcher à Diffa avant 2009.[fn]Selon les autorités nigérianes, Shekau serait né de parents nigériens établis dans le village nigérian de Shekau, dans l’Etat nigérian de Yobe. Voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): the Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016.Hide Footnote Dès le début des années 2000, certains fidèles nigérians de Yusuf se regroupent pour former une communauté sectaire isolée dans le village de Kannama, à la frontière avec le Niger. En conflit avec les autorités et les populations locales, ils sont violemment dispersés par les forces nigérianes en octobre 2003, et certains trouvent refuge au Niger.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de gendarmerie, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote

En 2007 ou 2008, un petit mouvement se forme à Diffa autour de la mosquée centrale, influencé par Yusuf et partageant sa lecture de l’islam.[fn]Ce groupe est parfois surnommé « sake guere haram » (se raser la barbe est prohibé). Voir Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram and Politics: from Insurgency to Terrorism », in « Boko Haram : Islamism, Politics, Security and the State in Nigeria », African Studies Centre (ASC)/Institut français de recherche en Afrique (IFRA), 2014, p. 217.Hide Footnote Il s’agit pour l’essentiel de jeunes issus du courant Izala, mais en rupture avec ce mouvement dont l’implantation progressait à Diffa depuis le début des années 2000, en particulier chez les commerçants. Les jeunes adeptes de Yusuf adoptent une attitude plus radicale que les membres de l’Izala. Ils reprochent en particulier à ces derniers de se contenter de critiquer la corruption de l’Etat tout en conservant des liens avec lui.[fn]Un membre important de ce groupe enjoint par exemple son grand frère policier et proche de l’Izala de quitter la fonction publique. Il critique également un érudit de l’Izala pour son passage à l’université islamique de Say au Niger, une institution impie à ses yeux. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Ils interpellent également les fidèles autour des lieux de culte, les exhortant à les rejoindre.

La Yusufiyya ouvre son propre lieu de culte en octobre-novembre 2008 dans le quartier de Diffa Koura, à Diffa, avec le soutien financier d’El Hadj Kakabuno, un jeune commerçant kanouri prospère dont le réseau d’affaires s’étend à Maiduguri et Kano, la grande métropole du Nord du Nigéria. Il assure la direction de la communauté à Diffa assisté d’un jeune prédicateur peul, Sayedi, originaire du Fulatari (zone intérieure pastorale de Diffa) qui, lui aussi, avait assidûment fréquenté Maiduguri.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier de sécurité, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016 ; et membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Alors que la situation se tend à Maiduguri en juillet 2009, la plupart des partisans nigériens de Yusuf à Diffa vendent leurs biens, divorcent parfois de femmes qui rechignent à les suivre et rejoignent leur mentor avec l’idée de « faire le jihad contre le gouvernement nigérian ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote

Crisis Group interview, detainee, originally from Maïné Soroa, Kotoukalle, May 2016.Hide Footnote

D. Diffa, base arrière de Boko Haram

La situation se dégrade à partir de 2009, lorsque l’escalade entre les forces de sécurité nigérianes et les partisans de Yusuf débouche sur des violences massives à Maiduguri et dans d’autres villes du Nord du Nigéria. Yusuf est arrêté puis tué en détention par la police. Parmi ses partisans nigérians et nigériens, certains viennent alors trouver refuge au Niger, pour se démarquer de Boko Haram ou au contraire pour mieux soutenir la stratégie violente choisie par son nouveau chef Aboubakar Shekau.[fn]De retour à Diffa, les adeptes de Yusuf rejoignent plus volontiers les Tidjanes que l’Izala. Beaucoup doutent alors de leur sincérité et estiment qu’ils dissimulent leur appartenance réelle. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Une vingtaine de militants reviennent par exemple à Maïné Soroa en 2009. Ils forment la base d’une cellule qui a compté jusqu’à une centaine de membres.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa et ancien membre de Boko Haram, mai 2016.Hide Footnote

La région de Diffa devient alors une zone de financement et de ravitaillement en essence, en armes et en denrées. Boko Haram y revend une partie des fruits de ses pillages. Cette économie crée un réseau de personnes bénéficiant de l’insurrection sans y être nécessairement affiliées ou en partager les valeurs idéologiques – fournisseurs, revendeurs, transporteurs.[fn]Certains membres des forces de sécurité dans la zone auraient même fait des affaires avec les jihadistes. Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Boko Haram utilise parfois la violence pour contrôler son réseau.[fn]En mai 2014, un reportage évoque le recrutement des membres des gangs urbains par Boko Haram à Diffa. « BBC meets gang “paid to join Boko Haram” in Niger », BBC, 22 avril 2014.Hide Footnote Ainsi, il est généralement admis que l’assassinat du président de la chambre de commerce de Diffa en mai 2015 est lié au racket que les militants de l’organisation exercent sur les grands commerçants de la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, commerçants, Diffa, 18 mai 2016.Hide Footnote

Boko Haram utilise ses moyens financiers à des fins de recrutement, en complétant l’appel au jihad par des bénéfices matériels concrets : crédits pour l’ouverture de petits commerces ou l’achat de véhicules de transport, sommes d’argent à l’engagement, promesse de salaires ou de motocyclettes et perspective de mariage. Celle-ci est particulièrement attrayante dans un contexte culturel où le mariage est un élément essentiel pour le construit identitaire. Dans les villages de la Komadougou, à partir de 2014, de jeunes Nigériens tentaient ainsi d’identifier, de convaincre et de convoyer des jeunes femmes des villages kanouri vers les zones tenues par Boko Haram de l’autre côté de la frontière.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien détenu, Bagara, octobre 2016. Voir aussi le rapport Afrique de Crisis Group N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 décembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la prospérité ostentatoire des combattants de retour du Nigéria, riches des pillages et des récompenses accordées par le mouvement, attire de nouvelles recrues.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote Au fil du temps, entre plusieurs centaines et quelques milliers de jeunes Nigériens auraient rejoint l’organisation, certains par conviction mais un nombre grandissant par opportunisme et appât du gain.[fn]Il est difficile d’être plus précis sur ces chiffres, d’autant que les listes établies ne sont pas nécessairement fiables. Un premier décompte, réalisé sur la base des informations fournies par des responsables administratifs locaux, identifiait plusieurs centaines d’individus ayant rejoint l’insurrection jusqu’au début de l’année 2015, date des premiers affrontements entre les forces nigériennes et Boko Haram. En décembre 2014, un officier supérieur nigérien qui connait bien la région estimait cependant leur nombre total inférieur à 200. Peu après l’attaque, les autorités ont procédé à une nouvelle estimation des Nigériens ayant rejoint Boko Haram : « On a établi une liste secrète donnée par les chefs, il y avait environ quatre mille noms donnés après les attaques de février, mais parfois on a eu des dénonciations calomnieuses ». Entretiens de Crisis Group, officier nigérien, Niamey, décembre 2014 ; haut cadre de l’administration, Niamey, mai 2016 ; et cadre de l’administration régionale, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

It is difficult to provide more precise figures and the lists compiled are not necessarily reliable. An initial calculation, made on the basis of information provided by local government officials, identified several hundred individuals who had joined the insurrec­tion since the start of 2015, when the first clashes between the Nigerien forces and Boko Haram started. In December 2014, a senior Nigerien officer familiar with the region estimated their total number at less than 200. Shortly after the attack on Bosso, the authorities made a new estimate of the number of Nigerien members of Boko Haram: “We made a secret list using information supplied by the chiefs. They gave us about 4,000 names after the attacks in February, but there were some false accusations”. Crisis Group interviews, Nigerien officer, Niamey, December 2014; senior government official, Niamey, May 2016; and regional government official, Diffa, May 2016.Hide Footnote

III. Le Niger dans la guerre

A. De la surveillance à l’entrée en guerre

Face à Boko Haram, le Niger opte dans un premier temps pour une « relative tolérance, surveillance des prêches et actions ponctuelles de fermeté ».[fn]Le Niger avait adopté une attitude similaire face au mouvement religieux Maitatsine dans les années 1980, à la communauté nigériane des « talibans » inspirée par Yusuf à Kannama en 2003 ou au mouvement Sake guere haram. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 44.Hide Footnote Boko Haram est alors considéré comme un problème nigérian dont les ramifications sur le sol nigérien doivent être surveillées mais qui ne constitue pas une menace directe pour le pays.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du conseil national de sécurité du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Certaines sources sécuritaires évoquent l’existence d’un pacte de non-agression entre les autorités nigériennes et Boko Haram avant 2014, mais il est difficile d’en confirmer l’existence.[fn]Entretien de Crisis Group, haut cadre nigérien, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Avéré ou non, il n’empêche pas les services de sécurité nigériens de procéder à des arrestations dans les milieux favorables à l’insurrection dès 2010.[fn]Ces arrestations ont notamment eu lieu à Maïné Soroa, où Boko Haram comptait une centaine d’adeptes. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Leur inquiétude augmente d’ailleurs après la poussée jihadiste au Mali début 2012 et l’arrestation dans les mois qui suivent de sympathisants nigériens et nigérians de Boko Haram, en lien avec le Nord du Mali.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014. En mai 2013, une attaque contre la prison centrale de Niamey, revendiqué par le mouvement jihadiste al-Mourabitoun dirigé par l’Algérien Mokhtar Belmokhtar, a permis à plusieurs membres de Boko Haram de s’échapper. La même année, de nouveaux suspects étaient discrètement arrêtées à Maïné Soroa après avoir cherché à se procurer des armes pour les retourner, semble-t-il, contre les autorités nigériennes. Entretien de Crisis Group, détenu natif de Maïné Soroa, mai 2016.Hide Footnote

La collaboration avec le Nigéria est alors minimale. Elle se limite à quelques extraditions de suspects à la demande des autorités d’Abuja et à des patrouilles communes aux frontières, sans grand résultat.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu natif de Diffa, ancien partisan de la Yusufiyya, mai 2016. En ce qui concerne les extraditions de suspects nigérians, la justice nigérienne en aurait limité le nombre en partie parce que les dossiers d’accusation fournis par les autorités nigérianes n’étaient pas assez solides. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, mai 2016. En octobre 2012, le principe de patrouilles communes sur la frontière était adopté mais, faute de moyens et de coordination, elles ont eu un faible impact sur le terrain. Entretien de Crisis group, officier de sécurité occidental, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Malgré l’impact croissant du conflit sur le Niger, notamment l’afflux de dizaines de milliers de personnes fuyant les combats et se réfugiant dans la région de Diffa, les élites nigériennes restent partagées quant à l’opportunité de s’engager plus avant dans la lutte contre le mouvement.[fn]Il y eut même une certaine cacophonie au sommet. En février 2014, le chef de l’armée nigérienne, le général Seyni Garba, a déclaré que les islamistes prévoyaient d’attaquer des marchés et d’autres lieux de rassemblement de Diffa pour se venger de la politique de fermeté appliquée par Niamey contre les extrémistes dans la région. « Le Niger déjoue des attaques de Boko Haram visant les marchés », Afrik.com, 17 février 2014. Le mois suivant, le ministre de la Défense nigérien déclarait que « Boko Haram n’est pas une menace imminente puisqu’il reste centré sur le Nigéria. Nous ne les provoquerons pas, mais s’ils attaquent, ils le regretteront ». « Niger fears contagion from Nigeria’s Boko Haram Islamists », Reuters, 19 mars 2014.Hide Footnote Craignant une extension des combats sur le territoire, des hauts gradés conseillent que le Niger reste neutre ou joue un rôle de médiation politique entre le mouvement et le gouvernement nigérian.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur des Forces armées du Niger (FAN), Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°227, Le Sahel central : au cœur de la tempête, 25 juin 2015, p. 13.Hide Footnote

Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.

C’est dans le courant de l’année 2014 que le Niger décide de faire la guerre à Boko Haram. Deux raisons l’expliquent : d’une part, il y est poussé par le contexte international favorable à la constitution d’une force militaire régionale, la Force multinationale mixte (FMM). Relancée en 2012 par les Etats de la Communauté du Bassin du Lac Tchad (CBLT), dont le Niger fait partie, l’option militaire régionale est soutenue en 2014 par des acteurs importants de la communauté internationale – Etats-Unis, France, Union africaine (UA).[fn]Créée en 1964 par les quatre Etats riverains du lac Tchad (Niger, Nigéria, Tchad et Cameroun), la CBLT s’est donné pour mission principale la gestion durable et équitable du lac et de son bassin. Elle s’est plus tard dotée d’une composante sécuritaire et a créé une force multinationale conjointe en 1998 d’abord pour traiter de la criminalité transfrontalière et plus récemment pour lutter contre Boko Haram.Hide Footnote Le président Issoufou, qui s’est positionné en allié fiable des pays occidentaux dans la lutte contre la montée du terrorisme au Sahel depuis son élection en 2011, reste fidèle à cet engagement et suit le mouvement.

L’engagement militaire du Niger s’explique d’autre part par l’évolution de la menace.[fn]Rapport de Crisis Group, Le Sahel central, op. cit., p. 6-7.Hide Footnote En 2014, Boko Haram conquiert un vaste espace au Nord du Nigéria, devenant ainsi un danger direct pour les pays voisins.[fn]A partir de mars 2014, Boko Haram attaque en territoire camerounais, confirmant qu’il est capable de déborder des frontières du Nigéria. Dans la deuxième moitié de 2014, il lance une offensive vers le nord de l’Etat du Borno, se rapprochant du lac Tchad et de la frontière nigérienne. En novembre, Boko Haram s’empare des villes nigérianes de Damasak et de Malam Fatori le long de la Komadougou, frontière avec le Niger. Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°241, Cameroun : faire face à Boko Haram, 16 novembre 2016.Hide Footnote Dans une vidéo datée du 21 janvier 2015, Shekau menace d’ailleurs les présidents tchadien, camerounais et nigérien, reprochant à ce dernier son soutien au président français après l’attaque d’islamistes radicaux contre le journal satirique Charlie Hebdo à Paris.[fn]« Shekau menace Déby, Biya er Issoufou », jeuneafrique, 21 janvier 2015.Hide Footnote Dans la région de Diffa, les recrutements de Boko Haram s’accentuent en 2014 : le long de la Komadougou, des centaines de jeunes hommes et femmes, en majorité kanouri, rejoignent Boko Haram, attirés par les victoires du mouvement et la perspective d’un gain facile.[fn]Comme le reconnait un haut fonctionnaire originaire de la région de Diffa, « ce sont nos enfants » qui rejoignent Boko Haram. Entretien de Crisis group, haut fonctionnaire, Diffa, mai 2016. Selon les estimations, entre plusieurs centaines et plusieurs milliers d’individus auraient quitté le Niger à cette période pour rejoindre Boko Haram. Entretiens de Crisis Group, officier supérieur et cadre de l’appareil sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2014, mai 2016.Hide Footnote Une première opération défensive, intitulée Ngaa (bouclier en kanouri), est mise en place en juin 2014 pour renforcer le dispositif militaire à la frontière avec le Nigéria et la collecte de renseignement.

B. L’enlisement des opérations militaires

Alors que les autorités nigériennes espéraient une guerre courte face à ceux que le président Issoufou qualifiait d’« amateurs », 2015 est en réalité l’année d’une escalade puis d’un progressif enlisement des opérations militaires.[fn]En avril 2015, le président Issoufou déclare que « les forces de Boko Haram ont été surestimées. Et ce parce que l’organisation avait multiplié les conquêtes face à l’armée nigériane. Mais lors des premiers contacts avec nos forces, on s’est vite rendu compte qu’ils étaient des amateurs ». « Le président du Niger sur Boko Haram : ‘Des amateurs’ », Le Journal du Dimanche, 12 avril 2015.Hide Footnote Début 2015, le président autorise les troupes tchadiennes à entrer au Niger dans le cadre de la FMM tandis que Boko Haram lance, les 6 et 8 février, de violentes attaques contre les villes de Bosso et Diffa. D’une certaine manière, la régionalisation de la menace et celle de la réponse militaire se nourrissent mutuellement. Pendant de longs mois, le front se stabilise autour de la frontière avec le Nigéria.

En avril, Boko Haram attaque avec succès les positions nigériennes sur l’île de Karamga, première indication fiable de son implantation dans la partie nord du lac Tchad. En juillet, ses éléments attaquent également la prison de Diffa sans parvenir à libérer des détenus. De leur côté, les autorités nigériennes soutiennent la création de comités de vigilance moins pour combattre que pour surveiller les mouvements de combattants et prévenir les attaques-surprises. Notables et chefs de village sont associés pour identifier les éléments suspects. Une atmosphère de délation s’installe alors, accentuée par les assassinats de personnes suspectées de collaborer avec l’armée. Une partie des autorités civiles et militaires sont tentées de donner un rôle plus militaire aux comités, dont les activités vont, pour certains, au-delà de la simple surveillance et incluent l’arrestation de suspects ou la construction de barrages.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre nigérien, Niamey, septembre 2016 ; membre de comité de vigilance, Diffa, septembre 2016.Hide Footnote Depuis ses positions situées du côté nigérian, Boko Haram continue de lancer des raids dans le Sud-Est du Niger, en particulier contre les villages proches de la Komadougou abritant des comités de vigilance.

Après l’élection présidentielle de février et mars 2016 qui se déroule dans un calme relatif à Diffa, la FMM prépare une nouvelle offensive dans le Nord-Est du Nigéria. Boko Haram la devance et s’empare pendant quelques heures de Bosso, infligeant de lourdes pertes à l’armée nigérienne. Celle-ci ne doit son salut qu’à l’arrivée de renforts venus de l’ouest et au retour fin juin des troupes tchadiennes qui concentrent leurs opérations sur les rives et l’intérieur du lac Tchad. A partir de juillet, l’armée nigériane se redéploie progressivement le long de la Komadougou et des troupes nigériennes viennent lui prêter ponctuellement main forte à Malam Fatori et Damasak.

Si Boko Haram a vu sa force diminuée, il conserve des capacités de frappe au Nigéria, comme l’attestent ses attaques à Malam Fatori et Gashagar fin 2016. Côté nigérien, dans les communes de Gueskerou, Bosso et Toumour (extrême Sud-Est), des éléments de Boko Haram traversent encore librement la frontière par dizaines et viennent rançonner les villages ou attaquer des positions militaires, comme à Gueskérou le 20 janvier 2017. Dans cette zone, les forces de sécurité, repliées sur les chefs-lieux de commune, sont loin d’avoir éliminé leur adversaire. Dans les espaces ruraux, la population est « prise entre deux feux » : elle vit dans la psychose des rapines de Boko Haram et des dénonciations abusives et arrestations par les forces de sécurité.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de la région de Diffa et membre de la communauté boudouma, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

C. L’Etat et le fardeau de la guerre

Le Niger n’est pas seul dans sa lutte contre Boko Haram, mais les autorités ont le sentiment que leurs partenaires occidentaux ne les aident pas assez. Le Niger bénéficie d’importants programmes d’assistance militaire, en particulier de la part de la France et des Etats-Unis.[fn]Il est difficile d’évaluer avec précision le montant des différents programmes d’assistance militaire. L’aide américaine s’inscrit dans le cadre de plusieurs programmes bilatéraux et multilatéraux, notamment le Security Governance Initiative (SGI) – dont le Niger est l’un des cinq pays africains récipiendaires – et le Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership Program (TSCTPP) – dont le Niger, avec 30 millions de dollars entre 2009 et 2013, est le troisième bénéficiaire. La France a fait don de matériel militaire au Niger, notamment trois hélicoptères Gazelle en 2012 et des lunettes de vision nocturne en décembre 2016. Des programmes de formation de militaires nigériens sont également proposés par les deux pays, comme par exemple le programme français de « Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix » (Recamp) lancé en 1998.Hide Footnote L’aide et la présence militaires occidentales sont cependant plus axées sur le contrôle de l’espace saharien et la lutte contre les groupes jihadistes qui y circulent que sur le bassin du lac Tchad.[fn]Autre exemple de l’intérêt privilégié pour le Nord, EUCAP Niger, mission de l’Union européenne (UE) qui assiste depuis 2012 le Niger par des programmes de formation et de soutien matériel dans la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, se concentre sur Niamey et Agadez.Hide Footnote Des militaires français et américains sont certes présents à Diffa mais leur déploiement est léger en comparaison des contingents déployés à Niamey et dans la région d’Agadez.[fn]Les Français sont présents au Niger dans le cadre de l’opération Barkhane avec des effectifs déployés principalement à Niamey et dans la région d’Agadez, à Aguelal, près du site minier d’Arlit où se trouvent également des forces spéciales américaines et surtout à Madama, près de la frontière libyenne. « Dossier de presse sur l’opération Barkhane », ministère français de la Défense, décembre 2016. Les Américains, également présents sur la base aérienne de Niamey, construisent une autre base aérienne à Agadez d’où seront notamment déployés des drones. « U.S. building $100 million drone base in Central Mali », Reuters, 30 septembre 2016. Des forces spéciales canadiennes sont également présentes au Niger dans le cadre d’un programme de formation concentré sur Niamey et Agadez. Entretien de Crisis Group, militaire canadien, Niamey, mai 2016 et « Militaires occidentaux au Niger : présence contestée, utilité à démontrer », note d’analyse, Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP), 7 novembre 2016. Cinq militaires français et une vingtaine de militaires américains font principalement un travail de coordination et d’aide à la collecte et à l’analyse de renseignements dans la base militaire de Diffa. Entretien de Crisis Group, officier occidental, Diffa, mai, septembre 2016. En 2014, la région de Diffa a aussi été le théâtre de l’exercice annuel de l’opération Flintlock, qui réunit, à l’initiative des Etats-Unis, des militaires africains, européens et nord-américains pour des exercices d’entrainement.Hide Footnote Le Niger doit également recevoir une aide financière dans le cadre des opérations militaires menées par la FMM contre Boko Haram. Mais le décaissement d’une partie de cette aide, gérée par l’UA, est lent et tarde à faire sentir ses effets sur le terrain.[fn]La FMM est soutenue par des fonds américains, britanniques et européens. L’UE a accordé 50 millions d’euros à travers un mécanisme géré par l’UA qui s’avère particulièrement lent. Cette assistance sur fonds européens a été négociée de longs mois, dès février 2015, entre l’UA et l’UE mais au moment de la rédaction de ce rapport, elle commence à peine à déboucher sur la livraison concrète de matériel militaire. Entretien de Crisis Group, fonctionnaire international, Addis-Abeba, novembre 2016. Le 17 février 2017, l’UA a officiellement remis des véhicules et des générateurs financés par le Royaume-Uni, à l’occasion d’une visite du commissaire à la Paix et à la Sécurité de l’UA. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, février 2017. Hide Footnote

The MNJTF is funded by the Americans, the British and the Europeans. The EU allocated €50 million through an AU-managed mechanism that is very slow. Starting in February 2015, the AU and EU took many months to negotiate this financial assistance and the delivery of military equipment has only just begun at the time this report is being finalised. Crisis Group interview, international official, Addis-Ababa, November 2016. During a visit by the AU Peace and Security commissioner on 17 February 2017, the AU delivered vehicles and generators funded by the UK. Security document seen by Crisis Group, February 2017. Hide Footnote

Les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.

L’engagement contre Boko Haram requiert un effort budgétaire important dans la sécurité intérieure et la défense.[fn]Les dépenses militaires annuelles par habitant au Niger s’élevaient en 2012 à 4,3 dollars, trois fois moins qu’au Mali et au Burkina, cinq fois moins qu’en Côte d’Ivoire. Le montant total de ces dépenses en 2012 s’élèverait à 73,1 millions de dollars. « Dépenses militaires et importations d’armes dans cinq Etats ouest-africains », Note d’analyse, GRIP, 15 juin 2016.Hide Footnote Les nécessaires arbitrages, opérés notamment au moment des lois rectificatives du budget national, donnent la priorité à la sécurité au détriment des secteurs sociaux comme la santé ou l’éducation.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant d’un partenaire financier du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote A la conférence d’Abuja en mai 2016, le président Issoufou soulignait que « [l]es opérations contre Boko Haram pèsent lourdement sur [les] finances publiques, car le Niger a dû multiplier, depuis 2010, par quinze ses investissements militaires. Il consacre désormais plus de 10 pour cent de son PIB aux dépenses de défense et de sécurité ».[fn]« En finir avec Boko Haram », tamtaminfo, 20 mai 2016. En 2016, le budget consacré par le Niger au chapitre « défense, ordre et sécurité » s’élevait à 207,55 milliards de francs CFA sur un budget de 1 807,22 milliards, soit 11,48 pour cent du budget total rectifié de l’Etat. « Budget citoyen du Niger », Direction générale du Budget, juillet 2016.Hide Footnote L’Etat, qui doit payer les primes des militaires déployés dans les missions de sécurisation, peine à payer les fonctionnaires d’autres secteurs. En 2016, des grèves ont ainsi éclaté dans l’enseignement et la justice contre le manque de moyens ou les arriérés de salaire.[fn]En mai 2016, les magistrats se sont mobilisés contre la détérioration de leurs conditions de travail. En septembre, étudiants et enseignants ont protesté contre les retards accumulés dans le versement des bourses et des salaires. « Niger : les universités en grève en raison des retards de paiement de salaires », Radio France Internationale (RFI), 19 septembre 2016. Sans être exceptionnelles, ces grèves signalent une grogne montante des fonctionnaires.Hide Footnote Comme leurs homologues tchadiens, les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.[fn]Entretien de Crisis Group, haut responsable sécuritaire, Niamey, mai 2016. Le Niger reçoit cependant une assistance financière de son voisin nigérian, comme l’a reconnu le président Issoufou en février 2017. D’après la deuxième loi budgétaire rectificative d’octobre 2015, le Nigéria et l’Arabie saoudite ont apporté respectivement 20 et 18 milliards de francs CFA (32 et 30 millions d’euros) d’appui budgétaire direct, soit un peu moins que l’Union européenne (24 milliards de francs CFA, ou 37 milliards d’euros), « pour le contexte pré-électoral et sécuritaire ». Entretien de Crisis Group, représentant d’un bailleur de l’Etat nigérien, Niamey, mai 2016. « Niger – Mahamadou Issoufou : ‘Entre les terroristes et nous, c’est une lutte à mort’ », Jeune Afrique, 14 février 2017.Hide Footnote

L’engagement du Niger contre Boko Haram soumet également le système judicaire à de fortes pressions. Le nombre de prisonniers en lien avec Boko Haram est passé d’une centaine fin 2014 à plus de 1 200 en 2016 et près de 1 700 début 2017.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016 ; membre des forces de sécurité, Niamey, février 2017. La population carcérale du Niger, estimée à 7 116 détenus dont 3 845 en attente de jugement en 2013, est passée à 8 525, dont 5 115 en attente de jugement en novembre 2015. L’augmentation est essentiellement due aux arrestations liées à l’insurrection de Boko Haram. Le nombre de détenus dans la seule prison de Kollo, l’un des trois principaux sites d’incarcération des suspects venus de la région de Diffa, est passé de 300 à 9 191 entre avril et septembre 2015. « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2013 », Département d’Etat américain, p. 3 et « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2015 », p. 2.Hide Footnote Face à cette explosion du nombre de dossiers et à la faiblesse des moyens financiers et humains, les fonctionnaires de la justice ne sont pas en mesure d’assurer le suivi des enquêtes. Or la grande majorité des détenus a été arrêtée sur simple dénonciation, et les dossiers sont souvent minces, voire vides.[fn]Certains dossiers comportent seulement le nom et le prénom du détenu. Entretien de Crisis Group, membre des forces de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De l’aveu même de certains acteurs du système judiciaire ou sécuritaire, la majorité des détenus n’ont qu’un lien ténu avec le mouvement insurrectionnel.[fn]Les accusations de collusion avec Boko Haram permettent ainsi de régler des comptes personnels, de se débarrasser d’un voisin encombrant, d’un rival commercial voire, dans un cas rapporté à Crisis Group, d’un mari jaloux. Selon certaines sources sécuritaires, les dénonciations abusives constitueraient la majorité des cas. Entretiens de Crisis Group, administrateur civil, Diffa, et membre des services de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette situation suscite de nombreuses frustrations parmi les détenus et leurs proches.[fn]Certaines communautés comme les Boudouma s’estiment abusivement visées par les arrestations. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté Boudouma, Diffa et Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Les détenus ont une faible connaissance de leurs droits et sont, pour l’essentiel, dépourvus de moyens pour assurer leur défense. La loi sur le contre-terrorisme autorise la prolongation de la détention préventive pendant deux ans.[fn]La loi du 11 mars 2011 a précisé l’organisation et les compétences des juridictions en matière de lutte contre le terrorisme. Elle définit les différents actes de terrorisme, indique les peines encourues et institue à Niamey un pôle judiciaire spécialisé. Journal officiel de la République du Niger, 11 mars 2011, p. 505-510. Cette loi a été modifiée et précisée par différentes ordonnances, notamment celle de janvier 2016 sur le financement du terrorisme. Cependant, aucun détenu soupçonné de lien avec Boko Haram n’a encore été jugé alors que certains sont incarcérés depuis 2012. Document interne d’une organisation internationale de défense des droits humains consulté par Crisis Group, septembre 2016.Hide Footnote Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.[fn]Entretien de Crisis Group, agent des Nations unies, Dakar, avril 2016.Hide Footnote Les autorités pénitentiaires, conscientes de ce problème, ont d’ailleurs mis sous surveillance ou à l’isolement quelques détenus soupçonnés de prêcher et de recruter en milieu carcéral.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette politique d’isolement n’est pas adéquate étant donné le nombre important et croissant de détenus.

Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.

Les rapports compliqués et parfois conflictuels entre le politique et le militaire ne favorisent pas l’effort de guerre.[fn]Le Niger a connu quatre coups d’Etat et plusieurs mutineries depuis son indépendance en 1960. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 21-24.Hide Footnote L’arrestation d’officiers supérieurs accusés de fomenter un putsch en décembre 2015, à quelques semaines de l’élection présidentielle, illustre ces tensions récurrentes.[fn]Cette arrestation est d’ailleurs en partie liée aux opérations contre Boko Haram. L’un des officiers accusés de fomenter le coup d’Etat était en charge du déploiement de l’aviation. Il aurait refusé d’envoyer des hélicoptères à Diffa, par manque de pièces de rechange selon certains, parce qu’il préparait le coup d’Etat selon d’autres. Entretien de Crisis Group, diplomate occidental, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Alors que l’Etat consacre une part croissante de ses ressources aux forces de défense et de sécurité (FDS), des rumeurs de mauvaise gestion, en particulier des fonds alloués aux efforts dans la région de Diffa, agitent l’armée. Elles seraient à l’origine du remplacement de l’ancien ministre de la Défense peu après la réélection du président Issoufou.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS), Niamey, mai 2016.Hide Footnote Elles attisent des rancœurs et des frustrations, notamment parmi ceux qui se trouvent en première ligne de la lutte contre le Boko Haram.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre gouvernemental, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote Le revers subi par l’armée à Bosso début juin 2016 aurait ainsi nourri une vague de mécontentement contre la hiérarchie militaire, accusée par les hommes du rang de détourner les moyens mis à disposition par l’Etat.[fn]Plusieurs dizaines d’éléments, officiers et hommes de troupe, auraient été radiés de la liste des cadres de l’armée parce qu’ils avaient fui ou n’avaient pas été à la hauteur pendant l’offensive de Boko Haram sur Bosso, ou pour avoir exprimé ouvertement leur colère face à l’incapacité de la hiérarchie militaire. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, juillet 2016.Hide Footnote

La guerre contre Boko Haram a également mis en évidence la dépendance du Niger vis-à-vis de l’armée tchadienne sans laquelle les FDS auraient sans doute encore plus de difficultés à endiguer l’avancée des combattants. L’armée nigérienne a certes renforcé son dispositif dans la région de Diffa après l’attaque de Bosso mais des incursions attribuées à des groupes terroristes venus du Mali en octobre et novembre 2016 ont précipité le redéploiement d’une partie de ces effectifs vers le Nord-Ouest.[fn]Dès la chute du président libyen Kadhafi en 2011, le Niger a renforcé ses effectifs dans le Nord du pays, notamment à travers l’opération Malibéro. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 39 et suivantes.Hide Footnote Le Niger peine à faire face à l’ensemble des menaces auxquelles il est confronté sur ses différentes frontières.

IV. Diffa et le lac, deux espaces durablement affectés

L’insurrection a pour le moment beaucoup moins affecté le Niger que le Nigéria et le Cameroun. Le conflit est resté limité au Sud-Est, et en réalité à sa portion méridionale toute tournée vers le Borno, cœur historique de l’insurrection.[fn]Contrairement aux spéculations qui avaient circulé en 2015, notamment autour des émeutes suscitées à Niamey et Zinder par la participation du président Issoufou à l’hommage aux victimes de l’attentat contre le journal Charlie Hebdo, Boko Haram n’est pas encore parvenu au Niger à sortir de la zone d’influence de Maiduguri. Quelques arrestations ont bien eu lieu à Zinder et Maradi, mais elles concernent vraisemblablement des trafiquants en affaires avec des envoyés de Boko Haram, pas des militants. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité, Niamey, mai 2016. La présence de complices présumés de Boko Haram près de Maradi, la troisième ville du Niger en plein pays haoussa, arrêtés en février 2017, pourrait témoigner d’une tentative d’essaimage de l’organisation loin de ses bases. « Madarounfa/Maradi : des présumés complices de Boko Haram mis aux arrêts », Aïr Info, 4 février 2017.Hide Footnote Cette région est dans un état inquiétant et ses populations éprouvées par deux années de guerre.

A. Un état d’urgence qui se prolonge

L’état d’urgence, décrété dans la région de Diffa le 10 février 2015, est toujours en vigueur.[fn]Le Parlement réuni en session extraordinaire a autorisé de son côté les Forces armées nigériennes à poursuivre Boko Haram au Nigéria dans le cadre de la force régionale.Hide Footnote Il s’accompagne de mesures restrictives qui visent à tarir les ressources financières de Boko Haram et à prévenir son expansion sur le territoire nigérien. Les autorités ont interdit la commercialisation du poivron et la pêche du poisson sur le lac Tchad, deux ressources qui alimentent, selon elles, les caisses du mouvement. Un couvre-feu a été imposé et les motos, utilisées dans les attaques rapides depuis la frontière, sont proscrites.[fn]La moto est une source de revenus pour les kabou-kabou (conducteurs de taxi-motos), généralement de jeunes hommes peu éduqués et sans alternatives pour gagner leur vie.Hide Footnote Ces mesures ont été complétées par la fermeture de marchés soupçonnés d’alimenter les insurgés.[fn]Comme à Gagamari, à l’ouest de Diffa près de la Komadougou, en mai 2016 ou encore à Kindjaidi, au nord-est de Diffa plus près des rives du lac Tchad en octobre 2016.Hide Footnote

Le Tchad et le Cameroun ont pris des dispositions similaires mais plus tardivement et surtout de manière moins systématique et restrictive.[fn]Rapport de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Il est difficile de mesurer l’efficacité de ces mesures.[fn]Les attaques de Boko Haram pour voler de la nourriture attestent d’un certain impact mais elles ont également lieu dans les pays dont le système d’interdiction est moins draconien.Hide Footnote Au-delà de Boko Haram, elles pénalisent une région entière, laissant des dizaines de milliers de personnes sans activité ni revenu, et plongeant les populations dans la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure. Elles nourrissent les rancœurs envers les autorités. A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

Par ailleurs, le gouvernement a organisé le déplacement massif des populations dans l’espoir de couper Boko Haram des civils qui soutiennent, de manière volontaire ou non, l’insurrection.[fn]Dès fin 2014, lors de l’afflux de réfugiés fuyant l’avancée de Boko Haram dans les districts nigérians de Mobbar et d’Abadam, de nombreux villages le long de la rive nigérienne de la Komadougou avaient été évacués et relocalisés le long de la route nationale 1 (RN1).Hide Footnote  En mai 2015, peu après le revers subi par les militaires nigériens dans l’île de Karamga, les autorités procèdent au déplacement brutal et précipité de l’ensemble des populations résidentes dans la partie nigérienne du lac Tchad, soit 81 villages administratifs et des centaines de hameaux.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote Des dizaines de milliers de personnes doivent laisser derrière elles l’essentiel de leurs biens, notamment des milliers de têtes de bétail.[fn]« Déplacement forcé des populations des îles du lac Tchad au Niger. Rapport de la mission d’observation de la situation humanitaire et des droits de l’Homme à Diffa et N’Guigmi », Alternatives Espaces Citoyens, mai 2015.Hide Footnote

Près de la Komadougou, des villages dans les zones soupçonnées de collaborer avec Boko Haram sont également déplacés.[fn]C’est le cas en mai-juin 2016 de sept villages situés dans la commune de Chétimari, à l’ouest de Diffa. Des notables locaux estiment que le refus des villages de se déplacer atteste du soutien apporté à Boko Haram, confirmant la nécessité de la mesure. Entretien Crisis Group, chef de canton de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote En théorie, ces dernières relocalisations sont volontaires, mais dans les faits, les populations, pressées par les autorités qui annoncent l’imminence d’opérations militaires, n’ont guère le choix. En septembre 2016, la région de Diffa comptait plus de 300 000 personnes déplacées par le conflit, dont près de 118 000 réfugiés nigérians.[fn]« Niger Factsheet », Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR), septembre 2016.Hide Footnote La majorité d’entre elles sont réparties sur divers sites spontanés le long de la route nationale 1 (RN1) ou dans des camps de réfugiés, ou installées parmi les populations nigériennes avec lesquelles elles ont des liens de parenté.[fn]La mise en place de camps officiels, acceptée tardivement par les autorités nigériennes, n’a pas vraiment fonctionné. La plupart des déplacés et des réfugiés ont préféré rester le long de la RN1, à portée à la fois de l’aide humanitaire et de la Komadougou ou du lac Tchad, dans l’espoir de reprendre leurs activités. Entretiens de Crisis Group, acteurs de l’aide issus des ONG et des organisations onusiennes, Niamey, mai, octobre 2016.Hide Footnote Ces déplacés restent mobiles au gré des attaques de Boko Haram ou en fonction de la disponibilité de l’aide humanitaire.

La relocalisation des populations déplacées [...] n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique.

La relocalisation des populations déplacées, justifiée par des arguments sécuritaires visant à couper Boko Haram du soutien qu’il trouverait parmi les populations lacustres, n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique, dans un contexte de concurrence pour l’accès aux îles du lac et à leurs ressources. Certains acteurs, en particulier des chefs communautaires, qui ont des intérêts fonciers à l’intérieur du lac Tchad, encouragent ainsi la relocalisation des populations lacustres, en particulier boudouma, dans les camps à proximité de Kablewa vers l’intérieur et notamment sur le site officiel de Sayam Forage.

L’assistance aux populations déplacées pose des défis majeurs aux autorités et aux acteurs de l’aide. Si la dispersion de la majorité des déplacés le long de la RN1 facilite l’action des humanitaires, la forte insécurité gène le ciblage de l’aide et certaines zones demeurent d’un accès compliqué (Nord-Est de Nguigmi, bord du lac, communes de Toumour et Bosso). Une partie des populations déplacées sont d’ailleurs suspectées par les autorités locales comme par beaucoup d’habitants de Diffa de soutenir Boko Haram, voire de détourner l’aide à son profit.

Les distributions se font dans des conditions incertaines et les rumeurs de détournements, en particulier dans les zones à risque et peu accessibles, sont fréquentes.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs humanitaires et de la société civile, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote La difficulté de distinguer entre population hôte, refugiés nigérians et déplacés ou retournés nigériens a posé problème aux acteurs de l’aide, dont le travail repose sur des catégories opérationnelles et techniques figées. Ces derniers ont peiné à identifier clairement les bénéficiaires. Par pragmatisme, ils ont renoncé à opérer de telles distinctions et se concentrent dorénavant sur l’identification et l’accès aux plus vulnérables quelle que soit leur origine.

B. Au-delà de Boko Haram : accès aux ressources et tensions intercommunautaires

L’enracinement du conflit attise le risque de tensions intercommunautaires et renforce une tendance à la création de milices, en particulier dans la zone du lac Tchad. Les tensions entre communautés pour l’accès aux ressources locales se sont récemment aggravées, conséquence de l’arrivée de Boko Haram dans la partie septentrionale du bassin du lac à partir d’avril 2015 et des mesures contre-insurrectionnelles qui ont suivi. Le déplacement massif de populations organisé par les autorités a aiguisé les rivalités, notamment autour du contrôle du bétail.

D’un côté, les bouviers peul et arabes mohamides accusent les populations lacustres, en particulier les Boudouma, d’être des alliés de Boko Haram et de participer aux vols de bétail (et aux rapts de femmes).[fn]Dans un rapport envoyé aux autorités en juin 2016 sur la situation pastorale dans la région de Diffa, l’Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger (AREN), basée à Diffa, proche des communautés peul, écrit : « le conflit met en face à face les communautés peules et arabes d’un côté contre celle des Boudouma dont la frontière avec Boko Haram n’est pas perceptible. Il est fortement établi que la quasi-totalité des membres de la communauté boudouma sont membres de Boko Haram avec lequel il ne peut y avoir des négociations ». « Situation pastorale dans la région de Diffa », p. 5.Hide Footnote Une remobilisation de la milice peul, qui avait combattu aux côtés des forces nigériennes la rébellion toubou dans les années 1990, s’est engagée en 2016 et a débouché sur des affrontements meurtriers dans le bassin du lac.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la milice peul, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les communautés boudouma et kanouri accusent des chefs peul d’instrumentaliser la situation pour constituer des milices privées et, sous couvert d’appuyer les forces de sécurité contre Boko Haram, saisir les richesses du lac, notamment en organisant un juteux trafic de bétail, et évincer les communautés rivales. Dans un mémorandum adressé en septembre 2016 au ministre de la Justice, des représentants kanouri et boudouma tiennent les éleveurs peul ou mohamides pour responsables de la mort de 39 membres de leurs communautés et du vol de plus de 3 000 têtes de bétail.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote

Les autorités locales se sont d’abord accommodées de ces supplétifs opposés aux populations lacustres soupçonnées de lien avec Boko Haram. Elles ont « fait semblant de ne pas voir ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable militaire, Niamey, mai 2016. Les autorités auraient initialement toléré voire encouragé la circulation de cette milice sur le lac et la création d’au moins deux bases sur le lit du lac, près des villages de Féféwa et Ngoréa. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les forces de sécurité et des notables locaux sont même accusés d’avoir facilité l’acquisition par cette milice d’armes automatiques, mais rien de crédible ne permet de le confirmer.[fn]Entretiens de Crisis Group, expert sécuritaire, Niamey et membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, après de violents incidents en mai et juin 2016, les autorités, en particulier le gouvernorat de Diffa, ont changé d’approche, tentant de résoudre de façon plus pacifique ces différends et de décourager les mobilisations miliciennes.[fn]Le gouvernorat a organisé des rencontres entre les communautés et favorisé, voire forcé, la signature d’un accord à Kablewa le 9 juillet 2016. Une caravane de la paix a ensuite sillonné les terroirs boudouma et peul afin de calmer les esprits. La situation reste néanmoins tendue et certains regrettent déjà que l’administration peine à respecter les engagements pris, notamment sur la compensation du bétail volé ou les procédures judiciaires visant les auteurs des violences. Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Le déploiement d’importants contingents nigériens et surtout tchadiens sur les rives nigériennes du lac fin juin 2016 ont rendu la présence d’une milice locale moins utile contre Boko Haram.[fn]Les autorités nigériennes ont envisagé d’armer des groupes d’autodéfense pour repousser Boko Haram, en particulier après l’attaque de Bosso, début juin 2016. Avec la reprise en main des opérations militaires et le retour des militaires tchadiens, elles semblent avoir renoncé, au moins provisoirement, à ce projet controversé au sein de l’élite politico-militaire de Niamey. Entretiens de Crisis Group, haut fonctionnaire et officier supérieur nigériens, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote

Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.

Par sa présence réelle ou imaginaire, Boko Haram offre peut-être aux Boudouma une revanche historique sur les autres communautés, contraintes de s’éloigner du bassin du lac.[fn]C’est l’hypothèse défendue, concernant les Boudouma dans la partie camerounaise du lac, par Christian Seignobos. « Tout comprendre de la stratégie des terroristes de Boko Haram », Le Monde, 20 avril 2016.Hide Footnote La présence boudouma au sein du mouvement est admise par des responsables de la communauté, qui rejettent néanmoins l’idée d’une adhésion massive.[fn]Entretien de Crisis Group, Diffa, mai 2016, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De jeunes Boudouma s’improviseraient guides, mariniers, receleurs ou même combattants pour Boko Haram. Il importe d’être prudent et d’éviter la stigmatisation d’une communauté entière, d’autant que celle-ci est ultra-minoritaire, ne bénéficie pas d’une chefferie administrative et est peu entendue par les autorités. Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.[fn]Rapport spécial de Crisis Group, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 mars 2016.Hide Footnote

Au-delà des tensions entre Peul et Boudouma, le climat actuel pourrait alimenter une course intercommunautaire à la reconnaissance. C’est peut-être ainsi qu’il faut interpréter l’annonce, en septembre 2016, de la formation dans le Nord de la région de Diffa du Mouvement pour la justice et la réhabilitation du Niger (MJRN), qui se dit l’héritier de la rébellion toubou des années 1990, dénonce la négligence persistante dont les Toubou seraient victimes et menace les autorités d’actions armées.[fn]Un certain Adam Tcheke Koudigan est apparu comme président par intérim du mouvement et successeur du chef rebelle toubou Barka Wardougou, qui avait dirigé dans les années 1990 une première rébellion toubou, les Forces armées révolutionnaires du Sahara, et qui est décédé en juillet 2016. Une source proche des autorités nigériennes n’y voit qu’un « coup médiatique ». « Un groupe armé inconnu menace d’attaquer le Niger », Agence France-Press (AFP), 7 septembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la constitution du lac Tchad en zone grise durable peut ouvrir la voie à d’autres entreprises politico-militaires Des militaires tchadiens déserteurs, dont notamment un officier de haut rang, se seraient installés sur le lac côté nigérien et auraient établi une alliance de circonstance avec Boko Haram.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste de la sécurité, Niamey, juillet 2016 ; source sécuritaire tchadienne, N’Djamena, septembre 2016. La réalité des défections tchadiennes et l’identité des protagonistes, dont l’officier qui mènerait les renégats, restent sujettes à caution.Hide Footnote

C. Une nouvelle fraction jihadiste dans le bassin du lac Tchad ?

Affaibli par l’offensive des Etats riverains du lac Tchad, Boko Haram est entré dans une phase de transformation et le Niger est en première ligne dans ce processus. Les tensions au sein de l’organisation, attestées depuis longtemps, semblent avoir abouti à une franche division. La rupture a probablement eu lieu en mai 2016, lorsque Mamman Nur, un ancien proche de Mohamed Yusuf, et le propre fils de Yusuf, Habib, un temps le porte-parole de Boko Haram sous le pseudonyme d’Abou Moussab al-Barnawi, ont quitté en hâte une réunion de la shura, le conseil de direction du mouvement, dans la forêt de Sambisa, au cœur de l’Etat du Borno.[fn]Mamman Nur est de père kanouri et de mère arabe shuwa. Certains lui prêtent une origine camerounaise ou tchadienne. Il a brièvement étudié au Borno State College of Agriculture et il a été proche de Mohamed Yusuf. Selon les services de sécurité nigérians et américains, il serait impliqué dans l’attentat contre l’ONU à Abuja en 2011. Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram et le terrorisme islamiste au Nigéria : insurrection religieuse, contestation politique ou protestation sociale ? », Centre d’études et de recherches internationales de Sciences Po, juin 2012, p. 18 ; et « Boko Haram : l’hydre islamiste dans la tourmente », Le Point Afrique, 25 août 2016. Courriel de Crisis Group, responsable de l’Izala ayant connu Nur à Maiduguri, 12 juillet 2016. Entretien de Crisis Group, diplomate, Dakar, 28 juin 2016.Hide Footnote

L’aile menée par Shekau, le chef historique du mouvement, s’est arc-boutée sur la forêt de Sambisa et les monts Mandara, vers la frontière camerounaise. Quant à Nur et al-Barnawi, ils ont rallié ou pris le contrôle d’un certain nombre de groupes de combattants de Boko Haram, par exemple sur le lac Tchad, une partie de ses rives et le long de la Komadougou. La démarcation n’est cependant pas totalement claire entre les deux factions, notamment dans le Nord-Ouest de l’Etat du Borno, près de la frontière nigérienne et sur le lac, où Shekau aurait encore des partisans et où des incidents les auraient opposées.[fn]« Nigeria : Boko Haram déchiré par des combats entre factions rivales », Jeune Afrique, 7 septembre 2016.Hide Footnote Il est en revanche établi que l’aile Nur/al-Barnawi bénéficie d’un lien privilégié avec l’Etat islamique (EI). Seules ses opérations ont récemment été couvertes par les médias de l’EI.[fn]« 35 apostats tués et 70 autres blessés parmi les forces du Niger et du Nigéria au sud-est du Niger », Communiqué de l’Etat islamique en Afrique de l’Ouest, Amaq (organe de propagande de l’EI), 4 juin 2016.Hide Footnote Al-Barnawi a par ailleurs été officiellement désigné chef de la branche de l’EI en Afrique subsaharienne en août 2016.[fn]« Boko Haram in Nigeria: Abu Musab al-Barnawi named as new leader », BBC News, 4 août 2016. L’arrestation récente d’al-Barnawi reste à confirmer. Une confusion est possible avec un jihadiste homonyme, Khaled al-Barnawi, arrêté en avril 2016.Hide Footnote Mais après les revers subis à Syrte en Libye, l’EI semble moins en mesure d’apporter une aide déterminante à ses alliés du lac Tchad.[fn]Une source sécuritaire crédible mentionne cependant des traces récentes de transferts d’argent, sans précision de montants, de la péninsule arabique vers la faction Nur/al-Barnawi. Entretien de Crisis Group, expert sécuritaire occidental, Abuja, janvier 2017.Hide Footnote

Nur et al-Barnawi ont largement expliqué leur désaccord avec Shekau, dénonçant sa non-obéissance à l’EI, sa cupidité, l’échec de sa stratégie, sa violence contre des musulmans, et l’accusant d’avoir fait exécuter nombre de ses critiques au sein de Boko Haram.[fn]Entretiens de Crisis Group, individus natifs de Nguigmi et de Maïné Soroa, Diffa, octobre 2016. « Sur le plan religieux, [Shekau] a modifié les préceptes. Par exemple, il dit que si en cas de force majeure, un musulman se trouve contraint de se trouver en terre non musulmane, il devient de facto mécréant. Il avait ainsi répondu à Mallam Moustapha qui lui avait posé la question. C’est le cas des habitants de certains villages à côté de nous où flottait le drapeau de notre organisation, qui ont fui des attaques de certains de nos compagnons égarés. » Extrait d’enregistrement sonore attribué à Mamman Nur, traduit du kanouri par Crisis Group, date inconnue.Hide Footnote Cette faction, plus internationalisée et au fait des difficultés des autres mouvements jihadistes, tenterait de repenser les méthodes de combat et de rompre avec la stratégie d’extrême violence de Shekau. Evitant d’attaquer les civils et de mener des attaques-suicides, elle a conduit en 2016 des opérations audacieuses, notamment à Bosso en juin ou les contre-offensives contre Mallam Fatori en septembre et Gashagar en octobre, qui ont semé la panique parmi les soldats de la FMM.[fn]Documents militaires confidentiels obtenus par Crisis Group, octobre 2016.Hide Footnote Cette faction serait aussi engagée dans une nouvelle tentative vers l’ouest, le long de la Komadougou, dans l’Etat nigérian de Yobe. Mais comme Shekau, bousculé dans la forêt de Sambisa par les troupes nigérianes, elle subit les bombardements réguliers de la FMM.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, la FMM était en phase de préparation active d’une opération militaire majeure pour chasser les différents groupes de Boko Haram des îles nigériennes et nigérianes du lac. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote

Autour du lac, sur un territoire difficile à contrôler, propice aux trafics, dans le voisinage immédiat du Niger, s’est donc constitué un groupe dynamique, capable d’innovations tactiques. Par ailleurs, sa rhétorique en rupture avec Shekau pourrait séduire au sein de la population locale. Beaucoup sont las des excès de Boko Haram mais restent sensibles à son discours religieux, surtout quand il critique la corruption et appelle à l’instauration de la Charia pour assainir la société.

V. Sortir de la contre-insurrection

L’Etat nigérien, avec l’aide de ses partenaires, doit adapter sa stratégie contre-insurrectionnelle à une crise qui s’installe dans la durée. Le recul militaire de Boko Haram, bien que réel, ne signifie pas la défaite et la fin du mouvement. La reddition d’une cinquantaine d’éléments de Boko Haram fin décembre 2016 est encourageante.[fn]Ces éléments sont entrés en contact avec les autorités nigériennes près de Gashagar, à la frontière nigériane, autour du 21 décembre, et leur reddition a été négociée. Courriel de Crisis Group, officier de sécurité, 21 décembre 2016 et « Niger : des jeunes combattants de Boko Haram se sont rendus », Jeune Afrique, 28 décembre 2016.Hide Footnote Comme au Tchad voisin, il est possible que des dizaines de militants du mouvement suivent cet exemple, en particulier parmi ceux qui ont été contraints de rejoindre l’insurrection ou qui y voyaient une occasion de s’enrichir.[fn]Dès les mois d’octobre et de novembre 2016, des sources humanitaires font mention de redditions de petits groupes d’insurgés dans la région de Diffa. Courriels de Crisis Group, responsable humanitaire, décembre 2016.Hide Footnote Cependant, les éléments les plus radicaux restent déterminés à se battre, comme l’atteste l’attaque, le 31 décembre 2016, du poste militaire de Barwa, situé en bordure du lac Tchad, à 90 kilomètres de Diffa.[fn]En janvier 2017, deux médiateurs civils ont aussi été assassinés dans la région de Diffa par des insurgés de Boko Haram ayant feint de négocier leur reddition. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, janvier 2017.Hide Footnote

L’insurrection jihadiste, vaincue ou non, va laisser des marques durables dans la région. Elle y a profondément perturbé l’économie, forcé les populations à des déplacements massifs, modifié les équilibres inter et intracommunautaires et, parfois, approfondi le fossé entre certaines communautés, notamment lacustres, et l’Etat. Ce dernier doit dès lors développer une stratégie ambitieuse visant autant à consolider les acquis militaires qu’à remédier à l’impact négatif du conflit sur la région de Diffa.

A. Une approche sécuritaire et politique

1. Des forces de sécurité mieux encadrées

Le gouvernement devrait mettre en œuvre une politique de meilleure gouvernance et de contrôle des fonds investis dans la lutte contre Boko Haram. Pour cela, il devrait encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia), créée par le président Issoufou qui en préside le conseil consultatif, à enquêter sur l’utilisation de ces fonds et veiller à prévenir l’« affairisme » des porteurs d’uniforme. Les relations entre les dirigeants politiques et la haute hiérarchie militaire constituent au Niger une question particulièrement sensible dont dépend l’équilibre de la république.[fn]Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit.Hide Footnote Les responsables politiques hésitent, de manière compréhensible, à s’aventurer sur cette question. Cependant, alors que les fonds alloués à la défense sont en pleine expansion, ils se doivent d’étendre progressivement à l’institution militaire leur effort de contrôle de l’usage des fonds publics. La crédibilité et la consolidation de la VIIème république nigérienne se joue sur cette question.

En contrepartie de cet effort de transparence, les partenaires du Niger devraient augmenter leur aide financière et contribuer directement à alléger le fardeau d’une guerre que le pays ne peut financer seul. Ils devraient également encourager l’UA à accélérer le décaissement de l’aide fournie par l’Union européenne aux Etats participant à la FMM. De leur côté, les forces de défense, en acceptant de voir leur gestion soumise à un contrôle accru, gagneraient en crédibilité. Les troupes déployées à Diffa pourraient recevoir des moyens logistiques renforcés, notamment dans le domaine de la médecine de guerre et de l’assistance aux familles des soldats tombés au front.[fn]Plusieurs sources militaires soulignent les carences de l’armée nigérienne dans la prise en charge des blessés de guerre. Entretiens de Crisis Group, militaires nigériens et occidentaux, Zinder et Niamey, mai et septembre 2016.Hide Footnote

Les forces de défense ont commis des abus contre les civils soupçonnés de collaborer avec les insurgés mais, de l’avis de la plupart des spécialistes consultés par Crisis Group, l’armée nigérienne s’est mieux comportée que ses homologues de la FMM. Les autorités doivent renforcer leur surveillance et lutter contre les abus en engageant des procédures disciplinaires en cas d’exaction et pénales en cas de crimes graves.[fn]Comme ce fut le cas récemment avec le déplacement d’un officier responsable de la prison de Diffa. Entretien de Crisis Group, cadre originaire de Diffa, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote La nomination en juin 2016 d’un gouverneur civil à la tête de la région de Diffa, par ailleurs docteur en droit et expert en gestion décentralisée, est un signe positif qui indique que les autorités de Niamey ne veulent pas laisser Diffa aux seules mains des forces de défense.[fn]La nomination de ce gouverneur, étranger à la région et issu du sérail politique de Niamey, a suscité des réserves à Diffa. Entretiens de Crisis Group, individus originaires de la région de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, si les comités de vigilance sont moins développés au Niger qu’au Nigéria et au Cameroun, la tentation de les armer dans les moments difficiles, comme lors de l’attaque de Bosso en juin 2016, est réelle. Les forces de sécurité du Niger devraient y résister mais aussi limiter l’usage des comités de vigilance. Ils constituent des auxiliaires utiles dans la collecte de renseignement mais ne devraient pas prendre un rôle actif dans la contre-insurrection. Il faut également veiller à ce que ces groupes n’alimentent pas, par leurs actions ou les informations qu’ils fournissent, des tensions intra et intercommunautaires existantes. Si l’affaiblissement de Boko Haram se confirme, il faudra démobiliser ces groupes, éventuellement en intégrant certains de leurs membres aux forces de sécurité locale. Cela nécessitera de mettre sur pied une politique de professionnalisation, ces comités étant constitués pour l’essentiel de volontaires sans formation.

2. Une approche politique de la résolution des conflits locaux

Le maintien en détention de centaines de Nigériens (résidents et retournés) qui ont soutenu d’une manière ou d’une autre Boko Haram n’est pas tenable à long terme. Pas plus que n’est envisageable l’élimination des dizaines de milliers de Nigériens qui ont à un moment ou à un autre manifesté de la sympathie pour le mouvement ou y ont adhéré sous la contrainte. Le Niger peut s’inspirer de l’exemple récent du Tchad et permettre à ses ressortissants désireux de quitter Boko Haram de regagner leur pays, en créant un site de démobilisation et en établissant des politiques de réconciliation et de pardon pour tous ceux qui ne sont pas suspectés d’être impliqués dans des crimes de sang. Un tel programme est en cours d’élaboration et pourrait accélérer les démobilisations, en particulier de ceux qui ont rejoint Boko Haram en quête de gain facile et rapide. Il gagnerait à s’appuyer sur le travail de dialogue intra et intercommunautaire mis en place autour de l’université de Diffa avec le soutien des autorités régionales, de représentants de l’Etat et de partenaires internationaux.[fn]Entretiens de Crisis Group, chercheurs enseignants de l’université de Diffa, membre du conseil régional de Diffa, Diffa, mai, septembre 2016.Hide Footnote

En visite à Diffa le 27 décembre 2016, après la reddition d’une trentaine d’insurgés, le ministre de l’Intérieur Bazoum Mohamed a annoncé un programme d’amnistie et de réinsertion pour les anciens combattants de Boko Haram.[fn]Le ministre a déclaré notamment : « Nous allons leur garantir la sécurité, nous allons leur éviter la prison, nous allons leur éviter toute poursuite judiciaire. Et nous allons nous acheminer vers une forme de prise en charge ». « Le Niger lance un programme d’amnistie pour les déserteurs de Boko Haram », RFI, 29 décembre 2016.Hide Footnote Cette démarche doit être soutenue par les partenaires du Niger, notamment en ce qui concerne la mise en place et la supervision d’un ou plusieurs camps de transit annoncés par le ministre. Bien conçue et financée, cette politique de pardon et de réinsertion peut alimenter un cycle de démobilisation et de désarmement des insurgés et contribuer à refermer durablement les plaies.[fn]Cette politique ne peut être improvisée. Les premiers éléments de Boko Haram qui se sont rendus aux autorités à Diffa auraient été logés dans une maison louée sur les fonds du gouverneur de Diffa. Si le fait est avéré, l’Etat central et ses partenaires devront prendre rapidement le relai de cette initiative. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote Mais elle ne doit pas négliger les victimes du mouvement, qui pourraient être frustrées par l’aide apportée à ceux qu’elles perçoivent comme des agresseurs.[fn]Les combattants mineurs pourraient être temporairement confiés à des familles d’accueil rémunérées pour faire face à cette charge supplémentaire. Un tel transfert de ressources pourrait faciliter l’acceptation locale de ceux qui ont rejoint Boko Haram lorsqu’ils étaient encore enfants.Hide Footnote L’Etat doit veiller également à mener une politique cohérente : il ne peut favoriser le pardon des déserteurs de Boko Haram tout en maintenant en prison des centaines de suspects qui n’ont pour beaucoup qu’un lieu ténu avec l’insurrection.

Les plans de démobilisation des militants de Boko Haram devront également prendre en compte la diversité des terroirs dans la région de Diffa. Le long de la Komadougou, en zone kanouri, où de nombreux jeunes ont rejoint le mouvement moins par conviction que par goût de l’aventure et appât du gain, il faut rompre avec l’atmosphère de délation et de suspicion qui divise les villages. Les autorités devraient concevoir des politiques de démobilisation, de pardon et de réintégration opérant une distinction entre les individus en fonction des raisons de leur adhésion au mouvement insurrectionnel. Les chefferies et notabilités religieuses devraient être associées à ce processus de médiation et de pardon et consultées sur les modalités de sa mise en place, ce qui les valoriserait mieux que la collecte de renseignements ou la délation.

Un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources.

Dans la zone du lac, un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Boko Haram s’est implanté en exploitant ces tensions et les a en retour aggravées, tout comme l’ont fait les politiques de contre-insurrection en fermant un temps les yeux sur le développement de milices à base ethnique. Il faut d’abord soutenir les efforts de médiation engagés par le gouverneur, qui peinent à faire sentir leurs effets dans la durée.[fn]Fin 2016, les membres des communautés boudouma et peul regrettaient la reprise des tensions dans le bassin du lac malgré les efforts de médiation engagés quelques mois plus tôt. De fait, les questions de fond, notamment autour du partage pacifié des ressources, n’ont pas été abordées. Entretiens de Crisis Group, membres des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

A plus long terme, l’Etat doit démontrer ses capacités à réguler de manière pacifique les tensions autour des terres convoitées du bassin du lac Tchad. Pour éviter d’être perçu comme favorisant un groupe contre un autre, il ne doit pas imposer sa vision de manière autoritaire, mais offrir un cadre de médiation pacifique dans lequel les communautés concernées vont pouvoir discuter des modalités d’accès et de partage des ressources ; il reviendra ensuite aux autorités d’en garantir la pérennité et le respect.[fn]En août 2016, l’annonce d’un projet de location de 120 000 hectares de terres à une société saoudienne, décidé sans grande concertation, a suscité de vives critiques à l’égard du conseil régional et des autorités centrales. Entretiens de Crisis Group, membres de la société civile originaires de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016 et document vidéo consulté par Crisis Group.Hide Footnote Il faut en effet concilier de façon équitable les intérêts des différentes communautés qui revendiquent un accès, même saisonnier, aux ressources lacustres. Une réforme de la chefferie pourrait aussi être envisagée pour les populations boudouma qui souffrent d’un déficit de représentation.[fn]La création d’une telle chefferie de groupement ou de canton pour mieux représenter les Boudouma ne serait pas une fin en soi mais un moyen de mieux garantir l’accès aux ressources ; elle devrait donc être négociée avec l’ensemble des communautés impliquées dans la gestion du lac et ne pas conduire à exclure des populations allochtones au profit de populations prétendument autochtones.Hide Footnote Pacifier et assurer l’équité dans l’accès aux ressources naturelles feront plus pour réduire l’influence de Boko Haram que les politiques de « dé-radicalisation » ou de « prévention de la violence extrémiste ».

B. Soulager la justice et préparer la réintégration des anciens insurgés

La multiplication des arrestations depuis février 2015 met le système judiciaire et carcéral nigérien sous pression. Dans les prisons, où des détenus attendent un hypothétique procès, se mélangent suspects arrêtés sur simple dénonciation et jihadistes convaincus. Elles peuvent devenir des lieux de recrutement des groupes armés qui rejettent l’autorité de l’Etat. Pour éviter cela, des mesures plus ambitieuses que l’isolement des prédicateurs les plus fervents sont nécessaires.[fn]En 2016, l’administration pénitentiaire a mis à l’isolement au moins un prédicateur lié à Boko Haram. Entretien de Crisis Group, membre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Le Niger devrait renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram. En particulier, les juges devraient exiger des services de sécurité arrêtant des suspects sur dénonciation qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier un transfert à Niamey. L’Etat devrait renforcer les moyens des services chargés des enquêtes dans la région de Diffa et encourager les organisations de la société civile et leurs partenaires à apporter une assistance juridique aux détenus afin d’assurer un traitement plus rapide et équitable de leurs dossiers. Cela permettrait d’accélérer la libération des personnes arrêtées à tort et de celles qui n’ont commis que des infractions mineures, par exemple des petits trafics avec les insurgés.

Enfin, si l’Etat nigérien mérite d’être soutenu dans son effort contre Boko Haram, il doit résister à la tentation de l’instrumentalisation politique des outils de lutte contre l’extrémisme violent. Les lois contre le terrorisme ne doivent pas servir à mettre un terme au débat sur l’état actuel du Sud-Est et les conséquences sur les populations de la lutte armée contre Boko Haram.[fn]En mai 2015, la cellule antiterroriste a arrêté Moussa Tchangari, figure de l’organisation de la société civile Alternatives Espaces Citoyens, qui dénonce les violations des droits humains en lien avec l’état d’urgence dans le Sud-Est. Arrêté alors qu’il visitait des prisonniers de la région de Diffa, dont il est originaire, il est resté en détention une dizaine de jours.Hide Footnote

C. Relancer l’économie de la région

Les mesures économiques restrictives en place depuis février 2015 ont des conséquences dramatiques pour les populations. Certains habitants sont tentés de rejoindre les zones fertiles que Boko Haram contrôle toujours sur le lac Tchad, d’autres devront bientôt se résoudre à une migration hasardeuse vers le Nigéria ou la Libye. La région de Diffa est pourtant relativement riche de perspectives économiques. Les autorités devraient vite reconnaitre les limites de l’arme économique pour juguler l’insurrection et suspendre les mesures restrictives. A défaut, elles devraient autoriser, sous condition, la commercialisation du poisson, comme elles l’ont fait pour le poivron. Elles pourraient en profiter pour faire de Diffa un carrefour commercial pour les produits exportés vers le Nigéria. Les quatre principaux Etats de la CBLT affectés par Boko Haram, tous désireux de lancer des plans de développement dans la région du lac Tchad, devraient mettre en commun leurs plans respectifs et, par exemple, concevoir ensemble une politique douanière.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme. En théorie, tous les acteurs soutiennent l’idée d’un continuum de l’aide d’urgence au développement. En pratique, les ressources sont limitées et la question des investissements prioritaires se pose. Pour y répondre, le gouvernement devrait accélérer, sans attendre la fin hypothétique de la phase militaire, la publication d’un plan stratégique de sortie de crise dans la région. Si les ONG et les partenaires du Niger ont un rôle important d’appui à jouer, le pilotage d’un tel plan devrait être confié à des organismes spécialisés comme la HACP mais aussi les collectivités territoriales et la société civile de Diffa. Celles-ci doivent s’engager, avec leurs partenaires, à veiller à la bonne gestion et à l’équité des plans de reconstruction, notamment concernant la délicate question de l’accès au foncier.

La HACP a pris les devants et prépare actuellement un plan spécial de sortie de crise pour la région de Diffa. Elle bénéficie d’une longue expérience des zones de post-conflit, qui serait utile à tous. Cependant, les autorités nigériennes doivent reconnaitre que la zone de Diffa requiert des réponses spécifiques et ne peut se satisfaire d’un simple copier-coller des solutions mises en place dans le Nord. Le plan doit également être conçu de manière inclusive, en associant les populations et leurs besoins en fonction de leur âge, genre, ou origine sociale. Sans cela, elles pourraient avoir le sentiment que les élites locales, ou pire, celles de Niamey, décident pour elles pour mieux capter l’aide.

Un tel plan, motivé par l’objectif de juguler l’insurrection de Boko Haram, ne devra pas enfermer les actions de développement dans la prévention de l’extrémisme violent. Ce serait imposer aux politiques de reconstruction des œillères trop étroites. De même, le développement ne peut être considéré comme la solution miracle. Il doit être accompagné d’un processus politique destiné à réconcilier les communautés marquées par l’insurrection et établir un diagnostic précis des raisons pour lesquelles des citoyens se sont retournés contre l’Etat et, parfois, leur propre société. Sans cela, les plans de développement risquent de tourner à vide, de rater leur cible voire de nourrir de nouvelles tensions et frustrations.

Dans cette perspective, les autorités nigériennes, centrales et locales, chefferies et fonction publique, doivent reconnaitre leur part de responsabilités dans la crise. La région de Diffa ne tirera pas profit de financements supplémentaires si l’autorité publique ne démontre pas d’abord sa capacité à réguler, pacifiquement et équitablement, les multiples conflits d’accès aux ressources dans les espaces agropastoraux et piscicoles. L’Etat doit aussi démontrer son utilité en garantissant un accès plus équitable aux services sociaux (éducation, santé, justice) dans une région tournée vers le Nigéria. Le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection pourraient faciliter la relance des services de base.

Tout cela a cependant un coût. Si l’effort militaire contre Boko Haram devait s’inscrire dans la durée, l’Etat pourrait être confronté à une situation budgétaire encore plus difficile. Les partenaires du Niger, en particulier ceux qui l’encouragent à assumer son rôle dans la lutte contre Boko Haram, doivent soutenir l’Etat pour lui éviter de devoir « privilégier les dépenses sécuritaires au détriment de celles qui bâtissent l’avenir d’un pays ».[fn]Ce risque a été mentionné dans une analyse de la Banque africaine de développement dès février 2015. Facinet Sylla, « Niger : Boko Haram, une menace pour l’avenir et le développement », African Development Bank Group, 24 février 2015.Hide Footnote 2016, année électorale, a également été marquée par d’importantes tensions sur la trésorerie publique. La lutte contre Boko Haram n’explique sans doute pas tous les problèmes de trésorerie actuels et ne saurait dispenser l’Etat d’une bonne gestion des dépenses publiques.

VI. Conclusion

Dans sa lutte contre Boko Haram, l’Etat nigérien doit aller au-delà de l’approche militaire qui a jusqu’ici prévalu. Le Niger, qui a d’abord vu Boko Haram comme un problème nigérian, est entré depuis un peu plus de deux ans en confrontation ouverte avec le mouvement jihadiste. Avec le soutien de ses alliés et non sans subir des pertes, il a contenu la guerre au Sud de la région de Diffa, sous état d’urgence depuis février 2015. Mais ce choix militaire pèse lourd sur les grands équilibres de l’Etat, ses finances et son armée. Les restrictions économiques imposées dans les zones de Diffa et du lac, si elles affaiblissent la logistique des jihadistes, affectent aussi fortement la population, et tout particulièrement les jeunes. La montée des tensions intercommunautaires et la tentation milicienne sur le lac Tchad sont inquiétantes.

Il n’y a pas de solution facile ni de court terme à la crise ouverte par Boko Haram : il faudra du temps pour restaurer une paix durable dans la région de Diffa. La politique de réconciliation et de réintégration annoncée par le gouvernement fin décembre 2016 à la suite des premières redditions d’insurgés est un signe encourageant mais il doit être confirmé dans les mois qui viennent. Au-delà de cet effort, l’attention portée à cette région longtemps négligée doit être l’occasion, pour l’Etat, de mieux y assumer son rôle de protecteur des populations et de régulateur pacifique des conflits locaux. Les partenaires du Niger, qui l’ont encouragé à se mobiliser contre Boko Haram, doivent quant à eux lui apporter une aide concrète et adaptée aux transformations de la menace.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

Annexe A : Carte du Niger

Map of Niger UN Map No.4234. December 2004.
A woman walks back home as the curfew approaches in Maiduguri, Nigeria. The capital of the north-eastern Borno State has been under curfew for years due to violence related to Boko Haram. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena
Report 275 / Africa

Returning from the Land of Jihad: The Fate of Women Associated with Boko Haram

Women are streaming home from Boko Haram’s domain in north-eastern Nigeria, some having escaped captivity and others having left jihadist husbands behind. The state should safeguard these women from abuse, so that they stay in government-held areas and encourage men to come back as well.

What’s new? The Nigerian military’s battle with Boko Haram has led tens of thousands of women formerly associated with the group to return to government-held towns across the north east. While prejudice against them has waned, many women remain ostracised and exposed to abuse.

Why does it matter? The successful reintegration of former Boko Haram women can send a powerful signal to their fighter husbands, some of whom are eyeing the possibility of their own surrender. Conversely, their mistreatment could not only dissuade men from demobilising but also prompt women to return to the insurgents’ ranks.

What should be done? The Nigerian government should better protect women returnees from sexual and other abuse; give them and communities greater say in their resettlement; avoid aid that targets only Boko Haram-linked women and provokes social discord; and increase funding for the north east’s development, particularly for the education critical to its recovery.

Executive Summary

The return of women formerly affiliated with the Boko Haram insurgency to areas under the government’s control is a challenge for Nigeria’s authorities. Since 2015, tens of thousands have fled the group or been captured or rescued by the army. After varying degrees of screening and reintegration support, they live among civilians scarred by the conflict. Many initially faced intense stigma, regardless of their actual commitment to jihadism. That stigma has somewhat subsided as more returnees have arrived, but most former Boko Haram women still suffer ostracism and higher risks of sexual abuse and privation than other displaced women. Their hardship is a humanitarian concern but also could fuel the conflict: either because they could return to Boko Haram, thus boosting morale and supporting military operations; or because their plight could deter male insurgents inclined to demobilise from doing so. The authorities and aid groups should better protect returnees from abuses, give women and communities more of a say in their resettlement and ensure that aid to women does not provoke a backlash.

Conventional narratives about women and Boko Haram can mislead. Many women were abducted, like the girls from Chibok whose kidnapping by the militants provoked outrage in Nigeria and abroad. But others joined voluntarily. Some endured terrible abuse while with the group, while others found a sense of fulfilment or belonging. Apart from female suicide bombers, of whom there are fewer today, most women in Boko Haram committed no act of violence themselves, even if many were complicit in spying, recruitment or coercing other women. Many lived with the militants in fear, but nonetheless enjoyed a reliable food supply, religious education and basic services, including – particularly for those of privileged status – health care. These experiences shaped their expectations of what the state should provide on their return.

Many women associated with Boko Haram suffer considerable hardship on leaving. Their paths out of the insurgency have varied, ranging from escape or rescue to capture or surrender. But whatever their means of departure – and, indeed, no matter whether they were slaves or married to fighters – their life in proximity to the jihadists means that many fellow citizens perceive them as tainted by association. The overt hostility such women encountered in 2015 is waning. But they remain ostracised, their position precarious: unattractive on the marriage market, rejected by relatives, shunned at social gatherings and – without male partners – vulnerable to assault.

The Nigerian authorities’ response has evolved since 2015, when the only alternative to military detention was a small, costly reintegration program. The state now sends women back to civilian life faster, sometimes even forgoing screening (assessment by the authorities as to the danger they pose). Women may thus miss the chance of receiving counselling or other types of support, but they also spend less time in the hands of security forces or allied vigilantes and militias, which appears to have lessened the scale of abuse that returnees endured in earlier years. Lobbied by human rights groups, the authorities also have taken steps to reduce abuses, while the profusion of humanitarian actors in Borno state has meant greater oversight over the security forces. Nonetheless, sexual exploitation persists: rape still occurs, and many women find themselves forced into “survival sex”, the exchange of sex for protection or resources.

The plight of female returnees is not only a humanitarian concern; if not rectified, it could hinder efforts to end the conflict. Flawed reintegration could force more women to return to the insurgents. Women are a boon to both Boko Haram factions (the group split in 2016) as they can play important support roles for men. Conversely, women who leave Boko Haram could help de-escalate fighting. Their return home could be a litmus test for male fighters, whose defection and reintegration into society is crucial to ending the insurgency. Indeed, in some instances male fighters appear to have explicitly charged wives or sisters to leave and explore prospects for their own demobilisation. If returnee women report fair treatment, they may convince disillusioned insurgents to leave Boko Haram’s ranks.

The federal government, together with authorities in the north-eastern states, in particular Borno, the hardest-hit, should take the following steps:

  • End abuses. The military’s screening of women emerging from Boko Haram should be professionalised, with clear, standardised assessment criteria and a civilian state body, such as the National Human Rights Commission, providing oversight and minimising the likelihood of mistreatment. Borno state’s State Emergency Management Agency should work with the police, army and Civilian Joint Task Force to shield women from abuse, including by their own staff. They should raise awareness of the seriousness of both rape and sexual exploitation driven by women’s vulnerability, working to create a culture of accountability.
     
  • Give women returnees a say in where they resettle. Given continued prejudice, some women may prefer to relocate far from their original homes. The authorities also should give communities in which women will settle the opportunity to voice concerns and discuss how those concerns can be met.
     
  • Ensure that aid distribution avoids backlash. Aid providers should avoid targeting only former Boko Haram women, which can stoke resentment among other displaced people or within communities where such women resettle. Moreover, given that many in the north east see programs that empower women as neglectful of men, aid providers should continue to ensure they do not pass over unmarried young men and elderly men when distributing food, as has happened in the past.
     
  • Allocate more money for the internally displaced, including women returnees, and for regional development more broadly. In 2019, according to the UN, 7.1 million people (2.3 million girls, 1.9 million boys, 1.6 million women and 1.3 million men) in north-eastern Nigeria relied on humanitarian aid. Local authorities badly need funds to meet their needs. Particularly important are funds for education, which returnees value and are critical to the north east’s recovery.

These measures in themselves will not end the crisis in Nigeria’s north east. As a recent Crisis Group report on one Boko Haram faction, now calling itself the Islamic State in West Africa Province (ISWAP), details, doing so requires President Muhammadu Buhari’s government to look beyond the military campaign, step up efforts to fill gaps in its provision of basic services that militants increasingly exploit to win support, while avoiding tactics that risk harming civilians. But by helping women who have left Boko Haram return to civilian life in safety and dignity, the authorities can lower risks that those women return to the insurgents’ ranks and potentially encourage further demobilisation, including among male militants. Increasing support for people displaced by the conflict and more generally for the north east’s development can help repair the frayed relations between state and society in north-eastern Nigeria that have fuelled the insurgency.

Abuja/Dakar/Brussels, 21 May 2019

This report focuses exclusively on women associated with Boko Haram who have returned, voluntarily or through military operations, to civilian areas and camps for the internally displaced in Maiduguri state, as well as other local government areas. Because the full and most precise descriptive term for such women – “women associated with Boko Haram” – is cumbersome in such a long report, we have used “returnees” as shorthand. As we hope the report shows, the complexity of this group defies neat description. Some of the women associated with Boko Haram have suffered abuse, and are survivor returnees; some have rejected the group, and are genuinely “formerly associated”; others remained devoted, even if physically delinked from the group, so they are “associates” and “returnees”, at the same time. We are aware that the term “returnee” normally connotes conventional civilian IDPs, rather than those returning from armed groups. But for the purposes of this report, which also highlights the pervasiveness of stigma, it carries a less pejorative tone than “Boko Haram women”, a phrase that also elides the distinctions among the women themselves. Hence we use the term “returnee” throughout, with all the above caveats.

I. Introduction

Boko Haram, the jihadist insurgency roiling north-eastern Nigeria since 2009, is back on the offensive.[fn]Crisis Group Africa Briefing N°120, Boko Haram on the Back Foot?, 4 May 2016.Hide Footnote In 2015, the Nigerian military, with the backing of neighbouring countries (Cameroon, Chad and Niger), began mounting a better coordinated campaign and recaptured much of the territory held by the insurgents. But having split in two in 2016, Boko Haram has regained momentum over the past year. One faction, now calling itself the Islamic State in West Africa Province (ISWAP), has won a string of battles against the Nigerian army. It is building a proto-state on the banks and islands of Lake Chad, filling gaps in service delivery to cultivate civilian support. The second faction, run by Boko Haram’s former leader, Abubakar Shekau, and based mostly in the Sambisa forest and along the Nigeria-Cameroon border, has also scored some recent military successes.[fn]Crisis Group Africa Report, Nigeria: Coming to Terms with the Islamic State in West Africa Province, forthcoming. See also “Islamic State ally stakes out territory around Lake Chad”, Reuters, 30 April 2018; as well as Omar Mahmood and Christian Nduibuisi, “Factional Dynamics within Boko Haram”, Institute of Security Studies, 6 July 2018. The faction led by Shekau has gone back to Boko Haram’s original name, Jama’tu Ahlis Sunna Lidda’awati wal-Jihad (People Committed to the Propagation of the Prophet’s Teachings and Jihad). On its renewed activities, see “Thousands flee north-east Nigeria after devastating Boko Haram attack”, The Guardian, 17 January 2019. Supporters reject the Hausa name Boko Haram (generally translated as “Western education is forbidden”), a derisive epithet coined by Salafi critics. But given the term’s wide recognition, this report uses it to refer to the group before the 2016 split and to denote the two factions together.Hide Footnote A number of towns and villages continue to be wrested back and forth between military and insurgent control. A decade in, the conflict appears unlikely to end any time soon.

Despite its uneven results, the government’s military campaign has produced a stream of returnees from Boko Haram, mostly women and girls, to hometowns and internally displaced person (IDP) camps.[fn]The notion of returnees employed in this report differs from the one that providers of humanitarian aid use. To humanitarian workers, it designates refugees or IDPs who return home. In this report, the term “returnees” applies strictly to those who, for one reason or another, return from places under Boko Haram control to government-controlled areas. This report also refers frequently to women or female returnees, a category which often includes girls under eighteen. In north-eastern Nigeria, marriage just after puberty is prevalent, and women themselves rarely make a sharp distinction between adolescent girls and older women.Hide Footnote At first these women found return very difficult. They were feared as potential terrorists, since Boko Haram had employed women as suicide bombers. They faced intense stigma, particularly if they had given birth to “Boko Haram children”, namely children fathered by jihadists.[fn]“Bad Blood”, UNICEF and International Alert, February 2017.Hide Footnote In 2015, the stigma was so great that aid groups and local NGOs witnessed cases of infanticide: mothers felt their babies stood no chance at social acceptance.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

A woman walks near an IDP camp on the outskirts of Maiduguri, capital of Nigeria’s Borno State, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

Such stigma appears to have diminished but women associated with Boko Haram still feel the sting of social rejection. As ever larger numbers return, the hostility from state and society such women initially encountered has been replaced by a grudging tolerance. Moreover, both ISWAP and Shekau’s faction focus on military targets, so now send fewer women to stage suicide attacks that kill civilians, meaning the stereotype of the female suicide bomber has lost some of its currency. The opprobrium attached to bearing militants’ children has also waned. But many women and girls remain ostracised and dread maltreatment. Though data is insufficient to establish the scale of the trend, some have opted to go back to Boko Haram.

This report looks at the lives of Boko Haram-linked women in IDP camps and other state-controlled locales in north-eastern Nigeria and offers suggestions for easing their predicament. It is based on field research carried out in Nigeria’s federal capital Abuja and in Maiduguri, capital of Borno state, in March, October and December 2018. It incorporates the views of Nigerian civil society organisations, including women’s groups, canvassed at an October workshop held in Maiduguri. Interviewees included Boko Haram-affiliated women living in Maiduguri and others living elsewhere in Borno state (arrangements were made to bring them to the state capital), as well as international humanitarian workers, Nigerian government officials, humanitarian agency officers and former diplomats, soldiers and security experts.

II. Many Reasons to Join, Many Ways to Leave

A. Variety of Affiliations

The story of the Chibok girls has long dominated discussions about women and Boko Haram. The insurgents abducted the 276 college girls in 2014, turning them into a global cause célèbre and feeding the notion that most women who interact with the group do so against their will. Many women and girls were indeed captured in raids or inducted into Boko Haram under threat and coercion, and some endured horrific abuse. But as Crisis Group and others have shown, many also have joined Boko Haram voluntarily.[fn]Crisis Group Africa Report N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 December 2016. See also Hilary Matfess, Women and the War on Boko Haram: Wives, Weapons, Witnesses (Chicago, 2017).Hide Footnote Some have done so with family members’ encouragement. Others have simply followed a male family member – a husband, father or brother – or joined to escape arranged marriages. For most women, motives have been a mix of agency and duress, all of which should be viewed through the prism of government neglect and entrenched patriarchy in the north east. Moreover, even among those captured in raids or coerced, some have found belonging and purpose.[fn]See, for instance, the women discussed in Adaobi Tricia Nwaubani, “The women rescued from Boko Haram who are returning to their captors”, The New Yorker, 20 December 2018.Hide Footnote

Women’s roles and status in the insurgency vary. Some are wives and housekeepers, but many also serve a variety of support roles, including propaganda, trade, logistics and intelligence gathering. With the notable exception of the suicide bombings for which Boko Haram gained notoriety by repeatedly employing girls and women, women associated with the group have rarely been directly involved in combat or perpetrating violence.[fn]A number of women volunteered for suicide bombings as a ruse to escape the group and then surrendered to the military without detonating the explosives. Crisis Group interviews, Maiduguri, October and December 2018. See also “Boko Haram strapped suicide bombs to them. Somehow these teenage girls survived”, The New York Times, 25 October 2017.Hide Footnote Women’s status reflects their partners’ seniority and level of ideological commitment. Wives of committed members and fighters, the rijal (“men” in Arabic), enjoyed considerable privilege. Women in families willing to live under the group but not to commit to it were awam (“commoners” in Arabic) subject to taxation and often hard labour. Some captured women as well as men were slaves obliged to work in rijal households.

The variety of roles and degrees of affiliation are important background for understanding the expectations of women returnees and the perceptions of others about them. Even women who left the group of their own volition tend to have higher expectations of civilian life under state authorities than they might have had previously, due to their time with the militants. Returnees often say the Nigerian government comes up short in comparison to Boko Haram, providing less security and education and fewer other services. Many women do say they are relieved to have left, despite the harsh conditions in the camps where they now live. Still, many, even some whom Boko Haram forced to join, feel that they gained opportunities and a sense of empowerment through association with the group.[fn]“‘We Were Changing the World’: Radicalization and Empowerment among Young People Associated with Armed Opposition Groups in Northeast Nigeria”, Equal Access, October 2018.Hide Footnote

Boko Haram’s interpretations of Islamic law upheld some of the rights of wives vis-à-vis their husbands.

Many women in Nigeria’s north east, where patriarchy runs deep and under-development is acute, saw in Boko Haram a means of access to education (in the form of Quranic teaching), public space (during religious gatherings), and both general and reproductive medical care, sometimes for the first time. The most privileged among them, the wives of the rijal, were spared some or all of the harsh labour demands usually placed on women, particularly in rural areas, thanks to the recourse to awam or slaves. For them in particular, food tended to be plentiful, largely thanks to Boko Haram’s plunder of non-affiliated communities.[fn]ISWAP seems generally less predatory in its treatment of civilians, though there are reports of onerous taxation and kidnapping for ransom. See Crisis Group Report, Nigeria: Coming to Terms with the Islamic State in West Africa Province, op. cit.Hide Footnote

For its women members, Boko Haram thus brought both exploitation and opportunity. Many women, including girls as young as twelve, were forced into marriage, sometimes under threat of death, and subsequently subjected to marital rape. But for many others, and even to some of the former, Boko Haram also offered a decent standard of living relative to that they had previously experienced. While many abducted women were coerced into sexual relations with husbands Boko Haram pressed on them, once married they were protected from rape or sexual abuse by others, whether authority figures or strangers.[fn]Crisis Group interview, representative of local NGO working on gender issues, Abuja, January 2019. A recent study by a local woman’s NGO in Maiduguri noted that “violent abuses against women are relentless, systematic and widely tolerated, if not explicitly condoned”. “Study on the Perception of IDPs on Violence against Women and Girls in Some Host Communities in Borno State”, Gender Equality, Peace and Development Centre, 2018, p. 1.Hide Footnote Moreover, Boko Haram’s interpretations of Islamic law upheld some of the rights of wives vis-à-vis their husbands. Indeed, some women interviewed by Crisis Group say they filed for divorce in Boko Haram’s courts when they judged that their husbands – awam and rijal alike – were not fulfilling their obligations.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Somewhat counter-intuitively, given Boko Haram’s infamous hatred of Nigerian state-run education, Boko Haram also met the aspirations of some of its female associates regarding access to education. Many returnees express disappointment that their children have no access to schooling where they live now, whether religion education, which Boko Haram provided, or a basic state curriculum. They recognise that such education is important for their children’s social betterment.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Overall, therefore, women’s reasons for joining the insurgency and their experience within it are varied and complex. Research on Boko Haram tends to cast the decision to join as either a matter of survival or a rebellion against patriarchy. Yet neither characterisation fully captures the interplay of state corruption and neglect, the stunted aspirations of women in the male-dominated north east, and the space afforded by a militant movement that was seen by many as brutal and predatory but by others as offering justice and empowerment.

B. Variety of Returns

The influx of women returning from Boko Haram began with the Nigerian counter-offensive of 2015, when areas that Boko Haram had held for months or years began falling back under government control. The military and associated vigilantes captured many of these women, while others escaped amid the chaos of fighting between the army and militants. The army has transferred most such women to sites in Maiduguri, or to one of the two dozen towns that it reconquered and has been using to host displaced civilians in areas still threatened by Boko Haram in Borno state (known locally as “garrison towns”).

The returnees number at the very least in the tens of thousands – in 2016 alone, the army said it had brought more than 12,000 people back from Boko Haram areas – and seem to be predominantly women and children. Official accounts of army operations mention only minorities of male survivors (less than 20 per cent of the adult survivors in 2016, for instance), whether captured Boko Haram fighters or liberated awam or slaves.[fn]According to its Facebook page, the Nigerian army brought back 12,331 persons from Boko Haram areas in 2016. Gender and age breakdowns are available for only 663: 71 men, 261 women and 331 children.Hide Footnote Many returnee women suspect that males found in combat zones are either executed or detained, often indefinitely and incognito, in military prisons, and human rights NGOs and other researchers have documented certain cases (the army denies such abuse).[fn]Crisis Group interviews, wives of disappeared men suspected of Boko Haram involvement, Maiduguri, December 2018. See also “Assaulted by Boko Haram, raped by soldiers – the story of Nigerian women”, TRT World, 20 July 2018; “Nigerian military rejects Amnesty International report”, Voice of America, 3 June 2015; “Nigeria: Interminable Insurgency?”, Chatham House, September 2014, pp. 15-17.Hide Footnote

Some women are accidental returnees, finding themselves stuck in government-controlled areas while travelling to trade or get treatment for themselves or their children. Others are caught up in the insurgency’s factional split: some whose husbands left the Shekau faction to join ISWAP are biding their time in camps, waiting to see if their husbands settle in one place, so they can join them.[fn]Crisis Group interviews, IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Finally, some work as scouts for men, sent to query the military or humanitarian workers as to whether they could guarantee the men’s safety, were they to surrender.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian workers, Maiduguri and Abuja, December 2018.Hide Footnote

A further flood of returns likely lies ahead. ISWAP’s expansion in 2018 has brought thousands more civilians under the militants’ control. In early 2019, more than 800,000 people reportedly lived in what are euphemistically called “hard-to-reach areas” – places where state authority is absent and Boko Haram influential.[fn]UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), Humanitarian Response strategy, January 2019, p. 22: "an estimated 823,000 people [who] remain hard to reach by humanitarian actors”.Hide Footnote Many women in these areas are not directly associated with the insurgency, but assuming at least some of such areas are recaptured from militants, the state will suspect many of having joined.

III. The Authorities’ Response: Improvement by Default?

A. First Encounters

Women have felt the war’s effects since its beginning. In 2009, at the outset of the insurrection in Maiduguri, the state detained many wives and other female relatives of militants in the city’s jails and military barracks for questioning or as a punitive measure. Boko Haram leaders actually said they began kidnapping civilian women in retaliation, with the aim of securing their relatives’ release.[fn]See Matfess, op. cit., pp. 82-84.Hide Footnote When the returns began in 2015, the military interned hundreds of women at Giwa Barracks, the main army-run prison in Maiduguri, for months on end. Amnesty International and Human Rights Watch have documented the dire conditions of detention, including sexual abuse by soldiers.[fn]“Nigeria: ‘If You See It, You Will Cry’: Life and Death in Giwa Barracks”, Amnesty International, May 2016; “Children Detained as National Security Threats”, Human Rights Watch, July 2016.Hide Footnote While held at Giwa Barracks, the women underwent interrogation but did not go on trial. The army never made clear what it considered their legal status – material witnesses or militants in their own right – to be.

Members of the Civilian Joint Task Force (CJTF), a vigilante group with many chapters, including in IDP camps, and whose formation the army strongly encouraged, played a key part in screening detainees to assess if they posed a threat. The CJTF members were locals, which meant they assessed women, at least in theory, largely on the basis of the women’s past personal and familial associations with Boko Haram.[fn]On the CJTF, see Crisis Group Africa Report N°244, Watchmen of Lake Chad: Vigilante Groups Fighting Boko Haram, 23 February 2017.Hide Footnote The army released some women as a result.

The military and civilian authorities, even after having nominally screened the women, were understandably vexed as to how to deal with them, as their affiliations with Boko Haram were enormously diverse. Some had signed up voluntarily; others had not. Some had participated in the insurgency and its abuses; others had not or had themselves suffered abuse. The authorities also began taking notice of human rights organisations’ criticisms of how they were treating Boko Haram prisoners, male and female.

[The Safe House experiment] seemed to have little traction with the group in part because of its infantilising premise: that women – and indeed other Boko Haram recruits – were blank slates for brainwashing.

The Borno state government experimented in 2016 with a pilot program called the Safe House in Maiduguri. State authorities never formally described the program as a “deradicalisation” effort, preferring the euphemistic term “Safe House” (subsequent efforts discussed below have largely used the term “rehabilitation”). But the safe house program involved a former national security adviser who also helped craft the government’s “deradicalisation program”.[fn]Nwaubani, “The women rescued…”, op. cit.Hide Footnote The house hosted about 36 women, some with children, in good conditions under guard and removed from surviving adult family members. The cohort was diverse, including women married to both senior and low-ranking fighters. For around sixteen months, all received psychosocial support, skills training, lessons in what the state called “moderate Islam” and therapy designed to make them reject Boko Haram’s violence and intolerance. The process involved an assessment by staff of a local NGO, headed by the former national security adviser, of women along a spectrum of zealotry, based on their responses to or views on predetermined questions.

The project was resource-intensive but ultimately not very successful; fourteen of the 36 women reportedly had returned to the insurgents by the end of 2018.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers, officials formerly associated with the Safe House and returnees, Maiduguri, December 2018. See also Nwaubani, The women rescued”, op. cit.Hide Footnote While it is impossible to know what proportion of women outside the Safe House return to militancy, it is striking that a program that offered vastly greater support to women than any other circumstance conceivable, whether in IDP camps, host communities or subsequent programs, did not achieve a better outcome.

Critics in Maiduguri who observed the Safe House experiment said its emphasis on reverse indoctrination was both excessive and misguided.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers and officials formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The program devoted too little resources and time to training and preparing women to work and support themselves afterward. Instead, it focused closely on seeking to gauge and reverse the women’s ideological fervour, often through discussions of religious scripture. One woman who went through the program mentioned that an expert involved did not speak the local language. “He waved the Quran in the air and asked us to name which were the bad passages”, she said.[fn]Crisis Group interviews, NGO workers and women formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This approach, which in her eyes insulted scriptural tenets, made her and others distrustful.[fn]Crisis Group interviews, women formerly associated with the Safe House, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote It overlooked the legitimate political and social grievances that underpinned the group’s appeal. It seemed to have little traction with the group in part because of its infantilising premise: that women – and indeed other Boko Haram recruits – were blank slates for brainwashing.

Meanwhile, the project made few distinctions among the returnees, reportedly housing awam women alongside committed wives of rijal. Keeping Boko Haram members in good conditions also sparked hostility in the neighbourhood and among other IDPs.[fn]Crisis Group interviews, civil society figures and NGO workers, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This animosity, along with keeping the women in detention, albeit relatively comfortable detention, and apart from their families, made it harder to reintegrate them into society.

B. Reintegration

Following criticism from human rights organisations, Nigerian authorities run a very different process of screening and reintegrating women returnees today. Borno state closed the Safe House, sending the women and children back to their families at home or in IDP camps, and the army reportedly released all women from Giwa Barracks.[fn]One NGO worker questioned the extent of the release. Crisis Group interview, NGO official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The army has sought to streamline the treatment of female returnees, in order to allow for faster release and a focus on male suspects.

In 2016, with donor support, the Borno state government repurposed a home for the disabled in Bulumkutu, a Maiduguri district, as a “rehabilitation centre”, known as the Bulumkutu Transit Centre, for women. The women from Giwa Barracks were the first to be sent there. The centre, which has a holding capacity of just over 300, is the only place of its kind in the north east. It is supposed to house women for about three months. It has moved away from the Safe House model, and puts all residents into group therapy run by social workers. It also offers spiritual guidance from religious leaders, delivered in local languages and with a focus on ethics, forgiveness and non-violence. The centre then reconnects women with their families, who often live in IDP camps, and releases them. The centre has hosted many more people than the Safe House – more than 2,000 women and children went through the Bulumkutu Transit Centre from 2016 to December 2018 – but capacity is insufficient for the many thousands who may require its services in the years ahead.[fn]Crisis Group interview, humanitarian official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Little provision is made for formal education.

The centre is not without problems. It can only accommodate so many women at a time, leading, in some instances, to women being sent straight back into camps or communities from Boko Haram areas. In at least one case, the centre cut short its skills training because of pressures to take in more women.[fn]Crisis Group interview, former resident of Bulumkutu Transit Centre, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In another, in October 2018, the army put a number of male ex-insurgents released from its demobilisation program into the centre because their hometown had resisted taking them back. The gender mixing proved problematic as the ex-fighters began to harass the girls and women, and a separate male centre is now close to opening. Also, some women trained in Bulumkutu did not get the follow-up assistance or machinery needed to put their skills, often embroidery or food processing, to work.[fn]Crisis Group interview, former Bulumkutu resident, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Many of these skills training programs are not based on proper market assessment of local demand and end up garnering women negligible income.[fn]Crisis Group interview, returnee women, former Bulumkutu residents, local NGO staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Little provision is made for formal education.[fn]Crisis Group interview, government official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

In this light, whether creating more centres in Maiduguri and other major towns would make sense is hard to judge. Women associated with Boko Haram, whatever the nature of their ties, say they would benefit from the support such facilities offer. But state agencies and humanitarian groups can also offer counselling, skills training and other kinds of support within IDP camps and communities. What seems more urgent is rectifying the lack of state and federal resources for such programming, wherever it takes place.

Overall, the experiences of the Safe House and Bulumkutu Transit Centre suggest that reintegration programs appear most effective when they involve help to both returnees and ordinary citizens, by offering parallel tracks of support and counselling that prepare both sides to live together again. Civilians who have lost family members, homes and livelihoods to the insurgency need to see that returnees are not simply dropped back into daily life or receive more assistance than they do themselves. For their part, returnees are often traumatised and need assistance and follow-up care in coping with their experiences and rebuilding livelihoods through work. Ensuring skills training is based on realistic marketplace assessments is a priority.

For now, the vast majority of women returnees do not go to the Bulumkutu centre and seem to be screened by the military rapidly, in just a few hours, sometimes without questioning, before being transferred to IDP camps in Maiduguri or one of the garrison towns. One avowedly committed female member, the long-time spouse of a Boko Haram militant, was released in this fashion – though whether she herself had committed any crime is unclear (few of the women have).[fn]See Matfess, op. cit., pp. 130-135.Hide Footnote Authorities promptly released another equally committed member because she had several children with her and the military officers in charge of screening felt that detaining her would be too complicated.[fn]Crisis Group interview, female returnee, camp authorities, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Nor do camp authorities or the CJTF spend much, if any, time screening. Occasionally, they will return to the military a woman they believe to be suspect because of her past affiliation or current behaviour. But for the most part, they release women quickly, trusting the military’s screening. Several camp officers interviewed by Crisis Group noted that they had not reported a female suspect to the authorities for months, sometimes more than a year.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, camp authorities, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote The speedier screening, made necessary by the larger caseload, might be letting dangerous people go. On the other hand, by cutting down the time that women spend in detention, it has certainly done a lot to reduce abuses.

A member of the Nigerian army-backed Civilian Joint Task Force vigilante group keeps an eye on people walking toward an official IDP camp in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

C. Continued Abuses

Sexual and other abuse of female returnees can occur at almost any phase of a woman’s emergence from insurgent territory. Very little is known about capture in the field. Most women interviewed by Crisis Group said soldiers and CJTF members did no more than hurl invective at them. A few mentioned beatings. None mentioned sexual violence.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote Some humanitarian workers, however, think that significant abuse happens at this stage because it is largely unmonitored, despite what the women say.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, Maiduguri; humanitarian workers, Maiduguri and Abuja, December 2018.Hide Footnote

More abuse appears to take place later. There are several “gates” at which soldiers or militiamen may exploit women. Armed men control access to passes for leaving the camp, for instance, as well as access to a variety of assistance programs. Confirming reports by human rights and local civil society organisations, a number of women interviewed by Crisis Group reported abuses at the hand of security forces – insults, threats, thefts and various forms of sexual violence. Several noted that the army is now less harsh than the CJTF. Indeed, two women recounted episodes of soldiers intervening to prevent CJTF members from perpetrating abuses. Both incidents occurred when a CJTF man recognised a woman from back home whom he knew to be associated with Boko Haram.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Patterns of abuse appear to have evolved. Several sources insist that soldiers have moved from rape to demanding “survival sex” from women and girls, trading sex in exchange for small favours that can make a big difference in the women’s lives.[fn]Crisis Group interviews, community activists, local NGO leaders and staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The few recent rape cases Crisis Group heard about involved the CJTF.[fn]Crisis Group interviews, returnee women, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Persistent confusion in communities over the CJTF’s role, which spans participation in military operations to community policing, resulting in weaker oversight, may be part of the problem. A desire for revenge may also be at play.[fn]Crisis Group interviews, civil society activists, women returnees, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Abuse seems more prevalent in garrison towns than in Maiduguri. In Borno state’s capital, camps have now been in existence for several years and have established populations that know each other and fewer newcomers, making rape – but not survival sex – somewhat less likely. This is not the case in garrison towns nearer to the conflict’s front lines.

D. Accountability and Protection Dilemmas

Slowly, returnees are organising to press the government for greater accountability for the security forces’ abuses. One notable effort is the Knifar movement, in which some 230 returnee women living in Maiduguri banded together in 2017 to make public their experiences of abuse at the military’s hands.[fn]The Knifar movement has also petitioned the government for information about disappeared husbands and children. Thus far, it has collected more than 2,000 additional signatures of women demanding clarity about the fate of 1,269 husbands, sons and daughters.Hide Footnote Though both civilian and military authorities vehemently reject allegations of major wrongdoing, the returnees’ efforts, along with pressure from human rights NGOs, notably Amnesty International and Human Rights Watch, have pushed them to take some action.

Many observers, however, see such action as pro forma. The army, for instance, has produced new manuals on international humanitarian law and detention policies.[fn]Office of the Chief of Army Staff, “Nigerian Army Handbook on Domestic and International Laws Guiding the Conduct of Operations”, December 2017; Chief of Army Staff, “Policy Directive on Arrest, Detention and Interrogation”, April 2018.Hide Footnote But it is unclear how widely it disseminates the texts. According to one expert, an officer can expect to receive only twelve hours of lessons on international humanitarian law in his entire career, training that has improved but remains subpar.[fn]Crisis Group interview, international humanitarian law expert, Abuja, December 2018.Hide Footnote In February 2016, the army set up a human rights desk at its Abuja headquarters, adding a branch office in Maiduguri in October 2018 and assigning officers to each unit in the field who, in addition to their regular duties, are responsible for that unit’s adherence to human rights commitments. The Maiduguri office, however, sits in the middle of the city’s main barracks. Few plaintiffs, let alone women with links to Boko Haram, are likely to feel confident attempting to gain entry.

When the state takes legal action against abusers, it often does not publicise the outcome. In one famous case, in December 2016, soon after Human Rights Watch released a damning report on abuses against IDPs, the police arrested four soldiers, two policemen, two CJTF members and other officials.[fn]“Nigeria: Officials Abusing Displaced Women, Girls”, Human Rights Watch, 31 October 2016; “Soldiers, policemen arrested for raping IDPs”, Punch, 7 December 2016.Hide Footnote No information is available on their fate. A woman interviewed by Crisis Group likewise reported that a soldier who had raped her in Giwa Barracks was sent to court-martial after another soldier reported his crime. She does not know what has become of the case.[fn]Crisis Group, interview, Maiduguri, October 2018.Hide Footnote It was encouraging, though still a rarity, to see the media report the dismissal of a junior officer guilty of abusing a teenage female IDP.[fn]“Court martial dismisses soldier from service for defiling 14-year-old female IDP”, Sahara Reporters, 2 April 2019.Hide Footnote

The lack of transparency was particularly striking in the case of the Judicial Commission on Armed Forces Compliance with Human Rights, which the government created in August 2017, partly in answer to continuing criticisms of the military’s behaviour. It carried out hearings in Maiduguri, in which Knifar movement representatives participated, and other places in Nigeria. It then submitted its report to President Muhammadu Buhari that December. As yet, however, the government has not publicised that report.[fn]Crisis Group electronic communication, human rights expert, March 2019.Hide Footnote

Camp leaders and some women said the reluctance to make formal complaints remains entrenched, and stems from a mistrust of authorities in general and lack of confidence that perpetrators will be held accountable.

In civilian courts, problems mar efforts to hold perpetrators of abuses accountable. Procedures are slow, costly and psychologically humiliating to survivors of abuse.[fn]Crisis Group interview, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Legal cases cannot be brought forward without collecting evidence, and often women who are sexually abused do not know that they must avoid bathing to allow for forensic examination.[fn]Crisis Group interview, NGO staff and government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Even when women present themselves at hospitals for evidence collection, doctors can be reluctant to examine them, fearing that the court will summon them to give testimony.[fn]Crisis Group interviews, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In many rape trials, judges and lawyers ask doctors legal questions about the alleged perpetrator’s culpability that stray well beyond their forensic expertise.[fn]Crisis Group interviews, government officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Such inappropriate questioning exposes doctors to harassment from perpetrators’ families and contributes to their reluctance to collect and submit evidence.[fn]Crisis Group interviews, government officials and civil society leaders, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Trial judges question victims in open courtrooms in front of family members, a process that one official called “not survivor-focused” and deeply shaming in Nigeria’s conservative culture.[fn]Crisis Group interviews, government officials and NGO staff, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

The authorities and humanitarian groups have taken steps to help women report rape and get medical assistance. Humanitarian organisations working with the Ministry for Women and Social Affairs have made progress in disseminating information as to how women can do so. Some police stations, including in IDP camps, now have female police officers to handle such complaints, with the aim of making the police more helpful and less intimidating, and encouraging women to report abuse. The Ministry for Women’s Affairs often takes an active role in case management, supporting women and families.

Much, however, remains to be done. Policewomen are still few. In Dalori II, a camp hosting 17,000 displaced persons in Maiduguri, for instance, there is only one, and she is present only during daytime. Camp leaders and some women said the reluctance to make formal complaints remains entrenched, and stems from a mistrust of authorities in general and lack of confidence that perpetrators will be held accountable.[fn]Crisis Group interviews, camp leaders, NGO staff, female IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Overall, human rights specialists think that the array of changes has so far failed to solve the problem and that what improvements have taken place depend too much on local commanders’ and officials’ good-will.[fn]Crisis Group interviews, local NGO staff, activists, government officials, health workers, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Azadeh Moaveni, Crisis Group's Senior Analyst, Gender, interviews IDP camp leaders in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

Nor are informal justice mechanisms a credible alternative. The power of abusive officials, along with entrenched cultural concerns about honour and privacy, result in many women and their families preferring to pursue cases within their communities. But those who take complaints to traditional elders often do not see action taken that would genuinely serve as deterrence. One bulama (a chief, in Hausa) in Maiduguri said he deals with rape perpetrators by gathering a circle of elders and “telling the young man not to ever do such a thing again”.[fn]Crisis Group interview, traditional elder, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In some camps, consequences have included perpetrators receiving only sweeping duties as punishment.[fn]Crisis Group interview, civilian camp official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

The lack of protection against rape in areas under the civilian rule of the federal and state government is a significant gap. Some female returnees perceive it as a sign of the Nigerian state’s fundamental immorality.[fn]Crisis Group interviews, female returnees, NGO officials, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote This is particularly true because, as described, some women are returning from an environment where, despite widespread forced marriage and marital rape, there was protection from sexual violence perpetrated by strangers. Many such problems are especially felt in informal IDP camps, where the government and aid groups offer fewer services and women have little potential for economic activity. Sexual exploitation matters as part of women’s suffering, but also because it fuels the insurgency. “You have to be a harlot to stay in the camps”, said one returnee woman, who said she knew at least three Boko Haram women who found life in the camps intolerable and returned to the militants.[fn]Crisis Group interview, female returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Apart from physical protection, a partner provides women in this deeply patriarchal society a measure of social status, assistance in economic activities and an emotional bridge to normal life as part of society.

The broader insecurity, including the threat of sexual abuse, faced by many returnee women underpins the desire of many to remarry.[fn]Crisis Group interviews, three women civil society activists, Maiduguri, December 2018. Clearly, some married women have suffered sexual abuse or rape. Marriage cannot offer ironclad protection, but the view that it made a protective difference, through a first-degree partnership and embedding women in a network of family relations, surfaced in a significant number of interviews with civil society figures.Hide Footnote Indeed, in the north east married women tend to live in greater safety. Apart from physical protection, a partner provides women in this deeply patriarchal society a measure of social status, assistance in economic activities, like selling wares or food for longer hours in the market, and an emotional bridge to normal life as part of society.

For the state and its international partners, who are working to improve protection from sexual violence, how best to promote marriage or remarriage remains a dilemma. Some women’s groups advocate programs that enable women to remarry as an obvious, pragmatic solution given the north east’s conservative mores. “Marriage is protection”, said one female civil society leader, a point echoed by other civil society representatives polled by Crisis Group.[fn]Crisis Group interviews, NGO and civil society activists, Maiduguri, October and December 2018.Hide Footnote They point to the traction Boko Haram has long gained with young people, both men and women, due to its capacity to broker marriages. In this light, they propose giving the state or civic groups some role in doing the same, potentially through subsidies for young couples together with rigorous procedures to ensure matches are serious and reflect mutual respect and care and a counselling requirement.[fn]Ibid. Two other Nigerian states, Kano and Sokoto, have undertaken such programs in contexts not marked by such violence. Some experiences – programs that were insufficiently developed to avoid opportunistic matches – were less successful. But slower, more discreet and more thorough arrangements did manage to broker longer-term marriages. Crisis Group interviews, NGO leaders, NGO officials, civil society figures, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Other female activists instead favour skills training and programs that build women’s economic autonomy as a means of warding off at least sexual exploitation that is driven by need. International groups overwhelmingly support this latter approach, in line with recent trends in global aid delivery that focus on women’s empowerment. Both approaches may have a role in Borno state; they are not necessarily mutually exclusive.

E. Aid and Oversight

The growing presence of humanitarian organisations in the IDP camps since 2015 has brought a greater degree of protection to their inhabitants. This effect is particularly clear in Maiduguri, though less so in the garrison towns, whose camps those organisations find it harder to enter.

Different authorities and organisations share responsibility for the returnees’ well-being. The presence of organisations providing humanitarian aid in the north east means that returnees are no longer living under military control. Instead, a mix of local officials, community leaders, and local and international NGOs provide services. The Borno state officials most directly involved are from the State Emergency Management Agency, which provides camp managers, the Ministry of Women’s Affairs, which provides social workers, and the Ministry of Health, which provides medical staff. Coordination meetings bring together international NGOs and security and government officials at both the camp and state levels. These meetings should continue: certainly, this disparate network of actors can benefit from stronger coordination, to ensure that they meet local needs while not duplicating their efforts.

All these groups provide a form of oversight and create conduits people can use to reach out for help if necessary. While humanitarian workers, community leaders and even some civil servants have no formal authority in the camps, locals contact them with a wide variety of concerns, which they pass on to the relevant state authorities, police, or local and international NGOs. They report abuses, negotiate disputes and advise returnees on getting assistance. Some humanitarian organisations are sensitive to the different needs of men and women as well as the different risks they face, and provide, for instance, gender-segregated sanitation areas to reduce risks of abuse.[fn]Crisis Group interviews, international humanitarian workers, Abuja and Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

With Boko Haram’s two factions back on the offensive, a number of humanitarian organisations have pulled out staff from areas caught in the violence or at heightened risk.

That said, aid groups’ and local NGOs’ programming can stir up resentment within communities that host returnees and even within individual families. Many men perceive that women, particularly those associated with Boko Haram, receive privileged attention. Many international actors distribute food aid through women, based on the notions that women will more likely use it for the whole family’s benefit and that controlling the family’s livelihood empowers women. While this approach has given some women sway over their husbands’ behaviour, it has led some husbands to feel humiliated and resentful at being unable to provide and thus sown discord. The head of a local women’s NGO recounted that she counsels women about how to prevent aid distribution from disrupting their marriages.[fn]Crisis Group interview, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote In the past, distribution systems have sometimes overlooked young men without female family members, leaving them little or no access to aid; some may have been pushed to join Boko Haram for subsistence.[fn]Crisis Group interview, representative of a local NGO, Abuja, January 2019.Hide Footnote But such gaps have since been addressed, and today all men receive food aid, either directly, or through their wives.

Plus, of course, many parts of the north east are beyond the reach of humanitarian aid efforts. Indeed, with Boko Haram’s two factions back on the offensive, a number of humanitarian organisations have pulled out staff from areas caught in the violence or at heightened risk. Their departure leaves hard-to-reach areas, where the military’s presence is at best scattered, with virtually no food aid or medical assistance.

IV. Female Returnees: The Dangers of Isolation Back Home

A. Stigma on the Wane?

There is broad consensus among international humanitarian officials and local NGOs that the stigma attached to returnee women has diminished, due both to the sheer number of women returning and the passage of time. To be sure, the humanitarian plight of IDPs in Nigeria’s north east, particularly in Borno, continues to be severe, with food, medical care and economic opportunity all in short supply. Attacks on the camps themselves remain a threat. But, whereas in 2015 women beginning to return were widely regarded with suspicion, with their former lives under jihadist control shrouded in mystery and their loyalties deemed uncertain, today, four years on, with thousands of women returned, few people see them as immediate threats. As one humanitarian official puts it, “acceptance has improved. People are getting used to them”.[fn]Crisis Group interview, international NGO worker, Maiduguri, 21 December 2018.Hide Footnote

There are other reasons that fewer people today regard former Boko Haram women as a danger. One is that, owing to the patriarchal logic of society in north-eastern Nigeria, few hold women returnees fully responsible for Boko Haram associations. A bulama from rural Borno never turns these women over to authorities because “they are just women”.[fn]Crisis Group interview, international NGO worker, Maiduguri, 8 December 2018.Hide Footnote The leniency also owes to Boko Haram’s own tactics, since very few women have been involved in combat or other acts of violence. Suicide bombings are the obvious exception, but these have declined since the 2015 high.[fn]Hilary Matfess, “Suicide Bombings against Civilians and Government Targets in Africa, the Middle East and Southern Asia”, ACLED, 20 March 2019.Hide Footnote Ex-Boko Haram women do not seem to consider themselves particularly responsible, which may explain why they freely express to interviewers their appreciation for the group’s aims, as well as the lifestyle it provided (they also likely feel more comfortable airing these views to outsiders).

If the stigma has diminished, many former Boko Haram women still experience ostracism and suspicion.

An array of NGO workers, communal leaders and local state officials are trying to ease tensions arising between returnees and other members of communities in whose midst they live. This often involves pushing all sides to work at understanding others’ perspectives and abstain from negative judgment that could fuel disputes and further degrade the situation. Such efforts have ironed out some immediate problems – a woman’s rejection by her husband or family, for instance.[fn]Crisis Group interview, local NGO worker, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

But how much they can change wider attitudes is uncertain. Adja, a once prosperous trader who lost everything to the war and is a chairwoman in the IDP camp where she has lived for seven years, was unconvinced:

Ah, yes. NGOs came. With food and drinks. We had a discussion on forgiveness. They are telling us we should forgive. But we can’t forget our suffering. And Boko Haram, they have not even stopped.[fn]Crisis Group interview, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Influential figures, notably religious authorities, some of whom have been targeted by Boko Haram militants, are in many cases not ready to practice forgiveness, let alone preach it. National efforts such as radio sermons by religious scholars from elsewhere enjoining tolerance only go so far.

With the insurgency ongoing and no transitional justice or reparations in place for those whose livelihoods Boko Haram destroyed, the apparent increase in tolerance for returnees is fragile. Moreover, the suspicion that female returnees retain ties to active militants, which partly drives animosity toward them, is on occasion not without basis. Some women remain in touch with their husbands. Reports suggest surreptitious nightly meetings between insurgent husbands and returnee wives in certain areas, as well as women faking errands to take supplies to the outskirts of towns for their fighter husbands.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian workers and IDPs, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote These ties feed rumours and speculations that some female returnees may still be doing the insurgency’s work, including gathering intelligence and recruiting.

If the stigma has diminished, many former Boko Haram women still experience ostracism and suspicion. People sometimes call them “Boko Haram wives” or “Sambisa women” (after the Sambisa forest, where Abubakar Shekau and his Boko Haram faction have a major base). Children in IDP camps sometimes bully youngsters fathered by Boko Haram fighters. While Crisis Group heard no report of physical violence by other IDPs against female returnees, some mentioned exclusion from community and family events and celebrations. Boreholes – the source of water and a major gathering place for women in IDP camps – are sites of tension, and several women suspected of association with Boko Haram report encountering verbal abuse or harassment there. Some said that as a result they fetch water at odd hours. One woman said she mostly stays in her tent and avoids mixing. To address these concerns, officials in one Maiduguri camp built a separate borehole for ex-Boko Haram women – which allows those women access to water but risks perpetuating their segregation.[fn]Crisis Group interviews, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Internally displaced persons (IDPs) line up to fetch water in an IDP camp in Maiduguri. Boreholes are major points of contention between women formerly associated with Boko Haram and other IDPs. Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

B. The Threat of Persistent Ostracism

As the borehole issue illustrates, such ostracism can have an impact on women’s livelihoods. Not all families welcome female relatives back, even if they were abducted. An IDP and vigilante whose wife and daughter were kidnapped by militants says:

If my daughter came back, I would not trust her. Those they keep in the bush, they brainwash them. So we can’t trust them. We need to create another place for these people. They are trouble. They will never change.[fn]Crisis Group interview, civil society activist, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

As a result of such suspicion, women returnees often move from one camp to another, looking for someone willing to take them in. To pay for transport, they often sell goods in the resettlement packages they receive from humanitarian organisations. In one instance, one female returnee felt it was preferable to stay with a co-wife of her Boko Haram husband rather than her own relatives.[fn]Crisis Group interview, returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote A number of women settle away from their place of origin or from the IDP camps where their community has relocated. As a local civil society official remarked, “many women rent houses in Maiduguri now. They don’t want to go back”.[fn]Crisis Group interview, former government official, Maiduguri, December 20, 2018.Hide Footnote It is difficult to know whether women prefer the city because its anonymity erases their association with Boko Haram and tainted matrimonial history or because it is easier to find opportunities to make money there.

The ostracism also means that female returnees associated with Boko Haram are on occasion denied, or deny themselves, assistance or services. When camp authorities and partners make attempts to provide dedicated services, they are often accused of “pampering” the returnees. Many displaced civilians believe that Boko Haram women do not merit attention or support. For example, Yana, a Boko Haram fighter’s wife, claims that camp authorities denied her and other wives clothes during a clothing distribution at a camp in Maiduguri and excluded them from a project that gave grinding machines to women’s collectives.[fn]Crisis Group interviews, UN official, humanitarian worker and female returnee, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote

Women’s protection rides on balancing the aim of short-term security, which may be most easily provided through marriage, with the long-term aspiration of social autonomy, achieved through economic independence.

Female returnees are particularly vulnerable because many are unmarried or with absent husbands, are shunned by relatives or have seen family networks destroyed by war. In north-eastern Nigeria’s patriarchal society, single, divorced and widowed women grapple with low social status. This is particularly so if they have children in their care, whom potential husbands often see as a burden. Women and girls unable to depend on relatives are often isolated and have to engage in risky behaviour, including survival sex. They cannot rely on family members to reach markets, which are generally seen as improper locations for women to visit in conservative Borno. Often, the only paid work available is labour on farms on the peripheries of garrison towns or fetching firewood outside camp perimeters. Both activities are perilous, with some women raped or kidnapped, and can be exploitative, with minimal compensation.[fn]Crisis Group interviews, community activists, female IDP camp residents, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote The lack of schools even in some IDP camps means that single women with children have to spend days caretaking rather than earning a living. The resulting combination of economic anxiety and emotional isolation is often devastating.

The women’s plight is crucial to understanding a core policy dilemma faced by the authorities and organisations responsible for caring for them: should they advocate marital support policies, as some local civil society groups do – in essence helping former Boko Haram women to remarry – or instead offer livelihood programming, which other civic and most international aid groups do? Women’s protection rides on balancing the aim of short-term security, which may be most easily provided through marriage, with the long-term aspiration of social autonomy, achieved through economic independence. Because the women themselves view the utility and appeal of these pathways differently, and because one helps address immediate protection needs while the other builds the potential for long-term independence, offering women the choice of either or both, might be one way forward.

The uncertain status of some women’s marriages to Boko Haram fighters is another challenge. Some, both wives of rijal and awam, do not know whether their husbands are still alive and prefer to wait to find out. Even those wishing to marry may find doing so a challenge. The obstacle is not legal: most Nigerians do not consider the marriages Boko Haram celebrates in the bush to be binding, and a provision in Islamic law allows women to obtain divorce after the husband is absent for two years. It is socio-cultural: many men are reluctant to marry an ex-Boko Haram woman, especially one with numerous children.

The bustling entrance to an official IDP camp in Maiduguri, where thousands of people fleeing the conflict between Boko Haram and the Nigerian army live. December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

V. New Directions for Female Returnees

Since 2015, Nigerian federal and state authorities and their international partners have struggled to address the challenges resulting from the influx of returnees, from their immediate protection and humanitarian needs to their eventual reintegration. Since Crisis Group proposed an agenda for women affected by the Boko Haram insurgency in 2016, policies have somewhat improved.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., pp. iii-iv.Hide Footnote Yet advances appear to have had as much to do with circumstance as design, as a wave of returns overwhelmed the military and CJTF screeners, people gradually became more accepting of women returnees as they arrived in larger numbers and Boko Haram scaled back its suicide attacks, which were predominantly carried out by women.

The Presidential Committee on the North East Initiative, a body created by President Buhari in 2016 and which put forth a plan for the region’s reconstruction, includes a number of gender-sensitive provisions, including for cash transfer, maternal health, psychosocial trauma counselling and “rehabilitation” support.[fn]“Rebuilding the North East: The Buhari Plan, Volume I”, Presidential Committee on the North East Initiative, June 2016, pp. 90-102.Hide Footnote It even floats an intervention dedicated to “women and girls in battle”, though it provides virtually no further detail.[fn]“Rebuilding the North East: The Buhari Plan, Volume II”, Presidential Committee on the North East Initiative, June 2016, p. 104.Hide Footnote Whether it has done anything to implement this intervention is unclear. The “Bama initiative”, a joint program of the Borno state and federal governments laid out by Buhari’s committee, has focused on the reconstruction of private and public buildings. But observers mostly feel its results in revamping service provision, a key factor in making garrison towns more amenable to both men and women returnees, have been limited.[fn]Crisis Group interviews, civil society activists, Maiduguri, October 2018; international NGO workers, December 2018.Hide Footnote In fact, the federal government’s overall attention to the region seems to have lapsed, due to its sense that the insurgency is now less urgent than the country’s many other challenges.[fn]Crisis Group interviews, Western diplomat and African senior military officer, Abuja, February 2019. Hide Footnote

Stronger coordination among all state agencies and NGOs, local and international, providing support and programming is vital.

The harsh truth is that, until the insurgency ends and civilians, men and women alike, find some degree of closure, women viewed as attached to Boko Haram will continue to suffer some stigma, even if levels continue to decline. In the meantime, however, the government can take steps to facilitate the return of women associated with Boko Haram, decrease the likelihood that they rejoin the insurgency and signal to militants still with the group that reintegration into civilian life after Boko Haram is an option. Key recommendations from the 2016 Crisis Group report, from facilitating access to land and credit or to education for women, remain pertinent.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., pp. iii-iv.Hide Footnote In addition, the authorities should take further steps to protect women, give them and communities a greater say in how they are reintegrated back into society, avoid provoking a backlash with programming and step up their provision of services, especially education, across the north east.

A. Better Protect Women Against Abuse

Women formerly associated with the insurgency single out sexual exploitation and abuse as a leading source of distress in their newly reclaimed civilian lives. Such abuses must be addressed: primarily to curtail women’s suffering but also to improve their perceptions of the state, particularly since Boko Haram has made a name for itself among some of its members as a provider of justice, albeit often a rough and selective form.

More work remains to be done to protect women in IDP camps. The State Emergency Management Agency should work together with the police, the military and the CJTF to shield women from predation, including abuse by personnel from these institutions themselves. The sanctions, court-martials and gender desks installed in military units are welcome. But more is needed to spread awareness of the seriousness of both rape and pressuring women into survival sex, and to create a culture of accountability. The authorities must step up efforts to train the military and the CJTF in their international humanitarian law obligations. They should better educate communal leaders who minimise the trauma of rape and respond to allegations with slaps on the wrist. They should recruit more women into the police and security forces, in line with previous Crisis Group recommendations.[fn]Crisis Group Report, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, op. cit., p. iv.Hide Footnote They should make public the verdicts of court-martials for sexual violence and make the consequences more severe.

The authorities can take steps outside the camps, too. They should channel more state resources to the Borno State Ministry of Women’s and Social Affairs, which takes a lead in case work and suffers grave funding shortages.[fn]Crisis Group interview, government official, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote They should move quickly to recognise formally the informal settlements in Maiduguri’s outskirts, as this would make available more funds and bolster the presence of national and international NGOs at sites where many formerly associated Boko Haram women and many other exposed women returnees reside. Critical, too, is to deploy civilian authorities to the garrison towns where the state has encouraged civilian return.[fn]Crisis Group interview, civil society organisations, Maiduguri, December 2018.Hide Footnote Stronger coordination among all state agencies and NGOs, local and international, providing support and programming is vital, and needs greater and more sustained commitment.

The federal government together with the military should identify an appropriate civilian state agency to monitor screening sites.

Professionalising military screening is critical. The military should establish clear, precise and uniform criteria procedures, to avoid arbitrary and uneven decision-making, and streamline them to ensure women’s immediate humanitarian needs are met while they await assessment. It should deploy well-trained, dedicated teams that include women soldiers or other women security officers, from the police or the National Security and Civil Defence Corps. Screening should direct women not to be assessed as a risk to IDP camps and communities and remove only women who they assess pose a high risk for a more tailored reintegration program. The federal government together with the military should identify an appropriate civilian state agency, potentially the National Human Rights Commission, to monitor screening sites.

B. Tailor Policies So That Women Have a Say

Particularly important is to avoid a one-size-fits-all approach to women leaving the insurgency. Some general tasks are critical: improving and expanding the provision of dialogues, counselling and training that enable reintegration into communities, formalising camps and rebuilding civilian infrastructure destroyed in the fighting, for example. But women formerly associated with insurgents will face different challenges as they work to settle themselves and their children.

The authorities should allow women to choose where they wish to live, be it among their communities of origin, whether displaced or not, or in other communities, notably in the IDP camps. They should set up community dialogues that help women associated with Boko Haram and community members readjust to living alongside one another. In towns and cities where the state is involved in reconstruction, it should consult with residents as to how they feel about returnee women living among them and how concerns can be addressed.

This type of consultation is crucial. People’s responses can then shape and direct local programming that helps communities as a whole reframe their views of Boko Haram-associated women. Local and international NGOs call this “community sensitisation”, aimed at helping people understand that returnee women have also often suffered abuse, and that tolerance, even if personally distasteful, is crucial to the whole community’s recovery.

C. Avoid Backlash

A major preoccupation of all those providing support to returnees should be to avoid a backlash by provoking resentment against either women in general or women associated with Boko Haram in particular. Humanitarian organisations and local NGOs, often supported by donors, have shaped part of their programming with an eye to women’s empowerment. This perspective informs the delivery of a broad range of policies and services, from food aid to livelihood support. Food aid for households, for example, now tend to go through women, because humanitarian groups found that when men received the assistance, they often used it to acquire additional wives rather than buying food for the family. Reorienting assistance to ensure it reaches families is understandable, given the disempowered and vulnerable position in which many women find themselves in the Nigerian north east. But many women on the ground, including some women’s groups, report that some such approaches sow social divisions.

Striking the right balance is no easy task. Programs that target women for skills training, counselling and livelihoods advice should also engage men, especially young and old men who are socially vulnerable. Residents should not see aid or programming for women as designed to abandon or sideline men or upset what they regard as important values and societal norms. Local NGOs often have an intimate reading of how humanitarian assistance affects gender dynamics; international NGOs should consult with them more closely and develop policies and approaches that consider how to support men and women according to their separate needs, while taking care to avoid tensions and the perception that outside actors are seeking to alter traditional values or impose their own.

More broadly, interventions intended to help women associated with Boko Haram should target not only those women but always other groups – other women or family members with no history of affiliation – so as to avoid further stigmatisation or resentment.[fn]The ratio is three to one in certain operations, which appears to dilute the intention enough to blunt resentment or stigma. Crisis Group interviews, December 2018.Hide Footnote

D. Provide Basic Public Goods

The government should do more to provide education, health care and religious instruction for women and children, thus offering services that some may have found with Boko Haram. This effort would span both the regular Nigerian curricula, which many returnees – the insurgency’s criticism of it notwithstanding – are keen on procuring for their children, and high-quality Islamic education, for children as well as women. For women especially, education is a singular pathway to social autonomy and opportunity. The government must build more primary and secondary schools employing salaried teachers who can provide basic instruction to girls and boys in the camps in Maiduguri and garrison towns alike. The government, along with partner Islamic institutions, should also provide Quranic or religious instruction for those women who desire it, alongside the creation of safe, public gathering spaces for women which can be used for these and other purposes. It is difficult to overstate how essential education is to Borno state’s long-term recovery and the opportunity it offers the state to renew its contract with citizens.

Internally displaced persons walk through a sand storm in an IDP camp in Maiduguri, north-eastern Nigeria, in December 2018. CRISISGROUP/Jorge Gutierrez Lucena

VI. Conclusion

Life in Nigeria’s north east is a chronic struggle for women, whether under the federal government, which often fails to provide basic services to its citizens, particularly women, or under the insurgency, which exploits women to achieve its aims. Yet if women are hurt by state neglect and insurgent tactics, they are not passive objects of either. Many sought out and continue to support Boko Haram, while others abandoned its cause. The notion of women as Boko Haram’s archetypal victims ignores a long history of women’s suffering in the north east and obscures the ways in which women’s aspirations have fed, but also could help resolve, the conflict.

The tens of thousands of women who have left the insurgency and are now in Maiduguri and garrison towns all over Borno state could have a role to play in helping end the rebellion. Managing their return well could show their insurgent husbands and brothers, some of whom reports suggest are exhausted by fighting and ready to put down their arms, that both the state and their fellow citizens will tolerate the militants’ return to civilian life.[fn]Crisis Group interviews, women formerly associated with Boko Haram, Maiduguri, 2018.Hide Footnote Since the insurgency emerged in response to concerns about recognition, respect and justice, the treatment of female returnees is a benchmark for insurgents and many others in the north east.

As a recent Crisis Group report on the Islamic State in West Africa Province shows, ending the crisis will take time and requires the Nigerian government (and, to a lesser extent, those of Cameroon, Chad and Niger) to look beyond force and seek to weaken insurgents’ ties to locals by improving services in areas under government control, even as they take care to conduct military operations as humanely as possible and in a manner that protects civilians. Engaging insurgent leaders in dialogue is likely to prove an uphill struggle, but Abuja should nonetheless keep lines of communication to the insurgency open and press at least for local deals that can ameliorate the human cost of fighting.

In the interim, the authorities and their international partners need to do everything possible to help women returnees from Boko Haram survive this bleak period. Genuine reintegration and resettlement may well remain elusive while violence rages, but returnees and other citizens should be encouraged to tolerate one another in preparation for the day when the fighting stops and the real work of rebuilding Nigeria’s north east can begin.

Abuja/Dakar/Brussels, 21 May 2019

Appendix A: Map of Borno State