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Niger’s soldiers stand at Bosso military camp following attacks by Boko Haram fighters in the region, on June 17, 2016. ISSOUF SANOGO/AFP
Report 245 / Africa

Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection

La lutte contre Boko Haram dans le Sud-Est du Niger suscite depuis deux ans des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Face aux limites de l’intervention militaire, les autorités doivent mettre l’accent sur la démobilisation des militants du mouvement, le règlement politique des conflits locaux, ainsi que la relance de l’économie et des services publics.

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Synthèse

Depuis deux ans, le Niger est en guerre contre Boko Haram. Ce conflit armé pèse sur les équilibres fondamentaux, notamment financiers, de ce pays pauvre et déstabilise le Sud-Est, théâtre principal des affrontements. Dans cette région située à 1 350 kilomètres de la capitale, exsangue économiquement, la lutte contre Boko Haram suscite des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Malgré l’appui direct des troupes tchadiennes depuis 2015 et une meilleure collaboration avec l’armée du Nigéria, les forces nigériennes n’ont pas mis un terme aux attaques des insurgés, dont certains sont liés à l’Etat islamique (EI). L’option militaire a donné des résultats mais a également montré ses limites. Une approche permettant la démobilisation des militants du mouvement et le règlement politique des tensions qui nourrissent son implantation locale doit accompagner l’effort de guerre. La relance de l’économie et des services publics doit également devenir une priorité pour soulager des populations épuisées, dont la détresse alimente l’insurrection.

En dépit de scénarios alarmistes, Boko Haram n’a pas réussi à étendre son influence au-delà de la région de Diffa, au Sud-Est du pays. Ce territoire relativement riche entretient un rapport particulier avec l’état nigérian du Borno auquel il est intimement lié par l’histoire, la culture religieuse et l’économie. Ces liens étroits expliquent l’écho qu’y a rencontré Mohamed Yusuf, le fondateur nigérian de Boko Haram. Il a trouvé de nombreux adeptes parmi les Nigériens, et tout particulièrement les jeunes, venus à Maiduguri, la capitale du Borno, à seulement 425 kilomètres de Diffa, en quête de formation religieuse ou de succès commercial. Lorsqu’en juillet 2009, les forces armées nigérianes ont massacré plus de 1 000 de ses partisans, de nombreux membres de Boko Haram ont trouvé refuge dans le Sud-Est du Niger. Le mouvement s’est longtemps gardé de mener des opérations militaires dans le pays pour mieux faire de Diffa une zone de financement, de ravitaillement, de repli et de recrutement.

Face à Boko Haram, les autorités nigériennes ont d’abord opté pour une stratégie de surveillance. A leurs yeux, le problème concernait essentiellement le Nigéria. En 2014, cette attitude a évolué alors que la menace devenait plus pressante : l’expan­sion territoriale de Boko Haram jusqu’aux frontières du Niger s’est accompagnée d’une intensification des recrutements de centaines de jeunes Nigériens. Incité par ses partenaires, régionaux et internationaux, à s’impliquer plus activement, le Niger s’est engagé militairement au sein de la Force multinationale mixte (FMM). Depuis, l’effort de guerre pèse sur le budget de l’Etat, met à mal le système judiciaire et attise les tensions entre le pouvoir politique et la hiérarchie militaire.

La région de Diffa souffre à la fois des offensives de Boko Haram et des mesures contre-insurrectionnelles prises par les autorités nigériennes, comme la prolongation de l’état d’urgence mis en place en février 2015 et qui introduit des interdictions sur certaines activités commerciales. Des centaines de milliers de réfugiés et de déplacés internes survivent grâce à l’aide extérieure. Le recours aux comités de vigilance locaux et les représailles de Boko Haram contre ceux qui collaborent avec l’armée entretiennent une atmosphère pesante où vengeances locales, psychose collective et délations s’entremêlent dangereusement.

Dans le bassin du lac Tchad, à l’extrême est de la région de Diffa, la présence de Boko Haram a aggravé les tensions intercommunautaires qui ont dégénéré en conflits meurtriers à partir de mai 2016. La médiation entre communautés initiée par les autorités depuis juin 2016 constitue une initiative bienvenue mais elle n’a pas encore apaisé toutes ces tensions. Sur le lac, un groupe de combattants en rupture avec l’aile de Boko Haram menée par Aboubakar Shekau, le chef du mouvement et successeur de feu Mohamed Yusuf, exploite ces tensions locales. Ce groupe tente actuellement de s’implanter durablement et bénéficierait d’un lien privilégié avec l’EI.

Face à la résilience de Boko Haram sur son territoire, l’Etat nigérien ne peut se contenter d’une approche mêlant opérations militaire et blocus économique. En décembre 2016, la création de sites de démobilisation a marqué une première inflexion dans la politique de répression qui prévalait depuis 2015. Un plan de sortie de crise pour la région de Diffa est également à l’étude à Niamey. Avec l’aide de ses partenaires régionaux et internationaux, l’Etat doit poursuivre dans cette direction et étoffer sa stratégie contre-insurrectionnelle pour qu’elle aille au-delà d’une réponse essentiellement militaire. Cela est d’autant plus important qu’une partie des insurgés, en rupture avec les excès d’Aboubakar Shekau, pourraient chercher à regagner le soutien des civils en évitant de prendre les musulmans pour cible. L’Etat doit en outre accentuer sa coopération avec ses voisins et anticiper un possible désengagement de partenaires internationaux dont les finances publiques se dégradent ou qui pourraient, dans les mois à venir, opter pour des politiques isolationnistes.

Recommandations

Pour réduire les violences en allant au-delà de la réponse sécuritaire

Au gouvernement du Niger :

  1. Décourager le développement de milices armées à base communautaire.
     
  2. Poursuivre et renforcer les efforts de médiation entrepris depuis juin 2016 entre les communautés du bassin du lac Tchad.
     
  3. Veiller à garantir un accès équitable et juste aux ressources du lac, y compris si nécessaire à travers une réforme concertée de la chefferie dans la zone lacustre.
     
  4. Proposer rapidement un plan de sortie de crise pour le Sud-Est du Niger, élaboré en partenariat étroit avec les élus et la société civile de la région de Diffa, et prenant particulièrement en compte les aspects de réconciliation, de rétablissement des services publics et de relance économique.

Pour soulager l’appareil judiciaire et préparer dès à présent la réintégration des militants de Boko Haram

Au gouvernement du Niger :

  1. Concevoir des politiques de démobilisation et de réintégration des anciens combattants de Boko Haram et en particulier de ceux qui ne sont pas impliqués dans des crimes graves, tout en veillant à consulter ceux qui ont été victimes de Boko Haram et leurs représentants pour éviter les cycles de vengeances. La création récente de sites de démobilisation est bienvenue mais la réintégration des anciens insurgés est une question sensible qui demande des actions habiles et un investissement fort dans la durée de la part de l’Etat et de ses partenaires.
     
  2. Renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram, y compris ceux traitant des suspects potentiellement impliqués dans des crimes graves, qui engorgent actuellement les tribunaux du pays.
     
  3. Exiger des services de sécurité qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier le transfert à la prison de Niamey des suspects arrêtés sur dénonciation.

Aux partenaires du Niger :

  1. Fournir conseils et ressources humaines pour renforcer les moyens alloués au système judiciaire.

Pour suspendre les restrictions économiques liées à l’état d’urgence et lancer au plus tôt un plan de relance de l’économie de la région de Diffa

Au gouvernement du Niger :

  1. Réorienter les flux économiques suspendus en les canalisant vers la ville de Diffa puis en encourageant les exportations à emprunter des routes plus sécurisées vers le Nigéria le temps que la zone sud de la Komadougou retrouve sa stabilité.
     
  2. Renforcer les capacités des pouvoirs publics à fournir des services concrets aux populations, en matière de justice, de santé et d’éducation, favoriser le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection.

Pour encadrer plus efficacement les forces de sécurité et les budgets qui leur sont alloués

Au gouvernement du Niger :

  1. Encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia) à enquêter sur la bonne utilisation des fonds injectés dans l’effort de guerre.
     
  2. Fournir aux forces armées présentes sur place les moyens dont elles ont besoin pour mener les opérations militaires contre l’insurrection, mais, en contrepartie, accentuer la surveillance des forces armées et exiger que leurs membres qui se rendent coupable d’exaction et autres crimes contre les civils rendent des comptes.
     
  3. Encadrer les comités de vigilances de façon à limiter leur rôle à la seule collecte de renseignements ; envisager dès à présent des politiques visant à favoriser leur démobilisation totale ou partielle si le recul de l’insurrection se confirme.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

I. Introduction

Situé au cœur d’une zone de fortes turbulences géopolitiques, le Niger reste un maillon fragile de l’espace sahélien. La réélection du président Issoufou en mars 2016 offre une forme de stabilité politique mais le pays n’a toujours pas résolu les immenses défis économiques et démographiques auxquels il est confronté. Arguant des menaces qui pèsent sur ses frontières avec le Mali, la Libye et le Nigéria, les autorités mettent l’accent sur la sécurité au détriment du projet socioéconomique de la « Renaissance » pourtant porté par le président Issoufou depuis sa première élection en 2011.

Depuis plus de deux ans, le Niger est en guerre ouverte contre Boko Haram, mouvement insurrectionnel jihadiste né dans le Nord-Est du Nigéria avant de s’étendre aux pays voisins. La mobilisation de l’appareil militaire et une politique sans pitié visant à saper ses bases économiques ont jugulé son avancée au Niger. Mais les opérations de contre-insurrection ont aussi profondément perturbé la région de Diffa, dans le Sud-Est, où le conflit sévit. Boko Haram est certes sur le recul au Niger mais cela ne signifie pas sa défaite et sa fin. Dans tous les cas, ce mouvement insurrectionnel que des centaines d’individus ont rejoint a engendré un conflit qui laissera des traces durables dans le Sud-Est du pays.

Ce rapport analyse les dynamiques par lesquelles Boko Haram s’est développé au Niger et évalue les réponses apportées par les autorités. Décrivant les différentes étapes de cette implantation, il attire l’attention sur les dynamiques locales que l’insurrection jihadiste instrumentalise à son profit. Leur prise en compte est centrale pour rétablir une stabilité durable dans la région de Diffa. Ce rapport recommande par conséquent aux autorités nigériennes et à leurs partenaires d’aller au-delà d’une stratégie qui, jusqu’à présent, privilégie l’outil militaire. Il repose sur des entretiens menés lors de deux séjours d’enquête au Niger en 2016 auprès d’un ensemble varié de responsables politiques et religieux, de responsables communautaires, et de témoins, y compris des militants ou d’anciens sympathisants de Boko Haram rencontrés en milieu carcéral et dans la région de Diffa. Il s’inscrit dans une série de publications de Crisis Group sur la menace jihadiste dans le Sahel et le bassin du lac Tchad.

II. Le Sud-Est nigérien, terreau favorable à Boko Haram

Par sa proximité géographique et culturelle avec Maiduguri, berceau nigérian de Boko Haram, la région de Diffa est particulièrement perméable aux idées de ce mouvement. Les prêches de son fondateur, Mohamed Yusuf, y ont rencontré un grand succès. Quand, à partir de juillet 2009, les dirigeants de Boko Haram et les autorités nigérianes se livrent une guerre acharnée, le Sud-Est du Niger est logiquement affecté.

A. Une région polarisée par le Nord-Est nigérian

Le Sud-Est occupe une position singulière dans l’espace nigérien. Diffa est la capitale régionale la plus éloignée de Niamey (plus de 1 300 kilomètres par la route). La région, la moins peuplée du pays avec celle d’Agadez mais celle dont la population croît le plus vite, s’organise autour de trois espaces inégalement peuplés. L’essentiel de la population, estimée à 591 000 habitants (soit moins de 4 pour cent de la population nigérienne), se concentre dans deux zones frontalières distinctes : d’une part, les rives de la rivière Komadougou qui sépare le Niger du Nigéria, et sur lesquelles se situe la ville de Diffa (48 000 habitants), et d’autre part, la zone du lac Tchad que le Niger partage avec ses voisins tchadien et nigérian.[fn]Les indicateurs sociodémographiques de la région de Diffa sont préoccupants mais légèrement moins dégradés que ceux d’autres régions du Sud nigérien. Ainsi, le quotient de mortalité infanto-juvénile y est de 41 pour 1 000 alors que la moyenne dans les zones rurales du Niger atteint 163 pour 1 000. Le taux de fécondité est de 6,4, contre 7,6 en moyenne nationale. « Niger. Enquête démographique et de santé à indicateurs multiples », Institut national de la statistique (INS) et ICF international, 2012.Hide Footnote L’intérieur de la région est quasiment désertique, principalement habitée par des éleveurs nomades peul, toubou et arabes.[fn]Les statistiques confirment la particularité de la région. L’indice de développement humain y est inférieur à la moyenne nationale (0,302 contre 0,324 en 2011), mais c’est essentiellement en raison de la faible scolarisation. Le taux de scolarisation primaire est en effet de 35 pour cent, contre 49 pour cent en moyenne nationale en 2012. A l’inverse, le taux de pauvreté dans la région de Diffa (34 pour cent en 2011) est inférieur à la moyenne nationale (42 pour cent). « Annuaire statistique du Niger, 2008-2012 », INS, 2013.Hide Footnote

La région de Diffa n’est cependant pas pauvre, du moins à l’échelle du Niger. Elle combine en effet les ressources naturelles de la Komadougou et du lac et la proximité du grand marché nigérian. Jusqu’à ce que le conflit vienne briser les flux commerciaux, le Nigéria était de loin le principal consommateur de ses produits agricoles (poivron et riz de la Komadougou, bétail des zones pastorales intérieures, poisson, bétail et maïs du lac) et lui fournissait en retour produits manufacturés et carburant de contrebande. La région de Diffa se situe également sur des axes commerciaux de longue distance qui étendent leurs ramifications au Tchad, à la Libye et au Soudan, souvent sans passer par Niamey.

Le Nigéria, et notamment l’état du Borno, polarisent fortement la région de Diffa. La monnaie nigériane, le naira, est largement utilisée dans cette zone, en concurrence avec la monnaie officielle, le franc CFA – « [à Diffa,] c’est le naira qui circule. Le CFA, c’est pour les fonctionnaires et les projets [de développement] ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Les habitants connaissent souvent mieux la capitale de l’état du Borno, Maiduguri, proche (175 kilomètres) et donc plus accessible, que Niamey.[fn]Maiduguri a connu une croissance démographique forte à partir de 1967, quand elle est devenue capitale d’un vaste état fédéré du Nord-Est du Nigéria, aujourd’hui l’état du Borno. Jean-Pierre Magnant, « La troisième mort de l’empire du Borno », Centre d’étude d’Afrique noire, Travaux et Documents no. 23, p. 22.Hide Footnote

Cette polarisation s’enracine dans l’histoire et la culture. L’actuelle région de Diffa et le Nord-Est du Nigéria ont fait partie du Kanem-Bornou, un ensemble politique qui a structuré la zone depuis le huitième siècle. Marqueurs de l’affiliation à une entité politique et économique puissante, la langue (le kanouri), l’identité et une tradition religieuse ancienne (« l’islam kanouri ») ont longtemps disposé d’un prestige singulier, influençant et attirant à des degrés divers et changeants les groupes périphériques, parfois au point de les incorporer.[fn]Voir Zakari Maïkoréma, L’islam dans l’espace nigérien. De 1960 aux années 2000, Tome 2 (Paris, 2009).Hide Footnote La chute des derniers souverains du Bornou au début du vingtième siècle, le partage de cet espace entre les empires français et anglais puis les indépendances n’ont pas affaibli les liens entre le Sud-Est du Niger et le Nord-Est nigérian.

L’islam du Nord du Nigéria se diffuse ainsi fortement au Niger, au-delà même, d’ailleurs, de l’espace kanouri. Centre commercial majeur, Maiduguri est aussi un carrefour sous-régional en matière d’éducation islamique, qui attire beaucoup de Nigériens. Le mouvement réformiste islamique Izala, au sein duquel Mohamed Yusuf a été formé avant de s’en détourner et de le combattre, est très influent au Niger, et particulièrement dans la zone de Diffa. Il contrôle ainsi deux des six mosquées principales de la ville.

B. L’Etat dans le Sud-Est nigérien

La relation entre la zone de la Komadougou, où dominent nettement les Kanouri, et l’Etat nigérien est paradoxale et ne relève pas de la simple marginalisation. Eloignés de la capitale du Niger, fortement tournés vers le Nigéria, les Kanouri sont cependant assez bien représentés dans l’élite politico-militaire à Niamey. L’ancien président, le général Mamadou Tandja, est natif de Maïné Soroa, en pays kanouri, et le régime actuel du président Issoufou fait une bonne place aux Kanouri.[fn]Parmi les personnalités de premier plan, on peut citer l’actuel ministre de l’Education nationale et ancien vice-président de l’Assemblée nationale, l’actuel secrétaire général du ministère de la Défense et ancien chef d’état-major particulier du président Tandja.Hide Footnote

La relation à l’Etat est différente dans la zone du lac : longtemps lieu de résistance aux projets étatiques, y compris ceux du Kanem-Bornou, elle est marquée par une plus grande diversité ethnique. En plus des Kanouri, on y trouve ainsi des communautés boudouma, arabes, toubou et peul très significatives. Cette diversité est d’autant plus grande que les ressources naturelles du lac, et notamment la pêche, les pâturages propices à l’élevage et les cuvettes alluvionnaires propices à l’agriculture, y attirent depuis plusieurs décennies des migrants du reste du Niger, et même d’autres pays africains. A l’inverse des Kanouri, ces populations sont inégalement représentées au sein de l’élite politico-militaire nigérienne : si des membres de la communauté toubou ont intégré les rouages de l’Etat central après la rébellion des années 1990, les Arabes mohamides, arrivés du Soudan dans le dernier tiers du vingtième siècle, et surtout les communautés boudouma sont plus faiblement représentées à Niamey comme dans les chefferies locales.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres kanouri, peul et boudouma de la région de Diffa, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote

De nombreux facteurs contribuent à alimenter les tensions dans cette région : la mobilité des populations au gré des variations longues du niveau de remplissage du lac ; l’importance des transhumances ; les tensions autour des chefferies administratives et des autorités locales élues, qui jouent un rôle dans l’accès aux ressources naturelles ; le ressentiment des habitants qui se considèrent comme autochtones, notamment les Boudouma, pas forcément bien équipés en capital financier et politique pour profiter des filières porteuses.[fn]Comme partout, l’autochtonie fait débat autour du lac. Le caractère autochtone des Boudouma dans la partie nigérienne du lac est contestée par certains intellectuels kanouri, qui notent qu’on n’y trouve pas de toponymes boudouma, et qui leur attribuent une origine tchadienne. Entretiens de Crisis Group, cadre kanouri et boudouma, Niamey et Diffa, mai 2016.Hide Footnote La zone a d’ailleurs connu des conflits intercommunautaires et même des épisodes de rébellion armée.[fn]Sur le FDR, mouvement toubou actif dans la zone du Manga dans les années 1990, voir Chekou Kore Lawel, « Rébellion touareg au Niger: approche juridique et politique », thèse de doctorat en science politique, université René Descartes-Paris V, 2012. Sur les conflits autour de la présence des Arabes mohamides, voir Steve Anderson et Marie Monimart, « Recherche sur les stratégies d’adaptation des groupes pasteurs de la région de Diffa, Niger oriental », International Institute for Environment and Development, 2009. Sur les conflits dans le secteur de la pêche, voir Hadiza Kiari Fougou, « Impacts des variations du niveau du lac Tchad sur les activités socio-économiques des pêcheurs de la partie nigérienne », thèse de doctorat en géographie, Université Abdoul Moumouni de Niamey, 2014.Hide Footnote Doté d’une topographie accidentée, point de croisement de quatre frontières, front pionnier, espace de contrebande et de trafics, melting-pot migratoire, le lac est une zone-frontière mal contrôlée par l’Etat.

L’Etat s’est peu intéressé à cet espace éloigné du centre politique et dont l’économie est tournée vers les pays voisins. Il manque de ressources pour investir ce territoire. Pour autant, il n’est pas complètement absent. L’Etat a acquis une expertise dans la résolution négociée des conflits, au fil des crises qui ont agité les zones touareg du Nord, mais aussi la partie septentrionale de la région de Diffa.[fn]Dans les années 1990, la rébellion toubou du Front démocratique du Renouveau (FDR) s’était ainsi terminée par un accord de paix signé en 1998 à N’Djamena, et les combattants, y compris ceux des milices peul et arabes opposées aux Toubou, avaient été réintégrés assez efficacement.Hide Footnote La Haute autorité à la consolidation de la paix (HACP), créée en octobre 2011, pour prendre le relai de la Haute autorité à la restauration de la paix (créée en 1994), est l’institution qui capitalise cette expérience, directement rattachée à la présidence du Niger.[fn]Ce changement de nom reflète la volonté de privilégier une approche fondée sur le développement socioéconomique plutôt que sur le strict suivi politique des accords de paix des années 1990 entre l’Etat et des mouvements rebelles. Rapport Afrique de Crisis Group N°208, Niger : un autre maillon faible dans le Sahel ?, 19 septembre 2013, p. 32.Hide Footnote Placée sous la direction d’un officier supérieur touareg, elle gère des programmes diversifiés allant du dialogue intercommunautaire aux actions de démobilisation et de réinsertion des anciens combattants en passant par les projets de développement destinés à renforcer la cohésion et la paix dans diverses régions.

Si l’Etat ne bénéficie pas forcément d’une forte légitimité populaire et si les élites politiques n’hésitent pas à instrumentaliser les logiques ethno-régionales en période électorale, celles-ci sont en réalité relativement soudées et mixtes, héritières d’un sentiment national et d’une sociabilité forts.[fn]Pour les liens entre ethnicité et politique au Niger, voir Idrissa Kimba, « Ethnicité, politique et démocratie au Niger », Sociétés africaines et diaspora, no. 45, 1997.Hide Footnote Quant à la sphère religieuse, le soutien de l’Etat nigérien au pluralisme et à la laïcité est noté par bien des observateurs comme un facteur décisif.[fn]« Violent radicalisation in northern Nigeria: the macro regional context », Nigerian Office of the National Security Adviser, 2015. Ibrahima Yahaya Ibrahim, « Niger in the face of the Sahelo-Saharan Islamic Insurgency. Precarious Stability in a Troubled Neighborhood », Sahel Research Group Working paper no. 4, août 2014.Hide Footnote C’est peut-être au moins autant l’hégémonie quasi-totale de l’islam au Niger qui y atténue son potentiel clivant, à la différence du Nigéria, où le face-à-face entre islam et christianisme génère des tensions.

C. Les militants nigériens de Mohamed Yusuf

Dans les années 2000, la prédication de Mohamed Yusuf a un impact dans la région de Diffa. Parmi les milliers de Nigériens, hommes et femmes, partis étudier ou travailler à Maiduguri, beaucoup ont entendu le message de Yusuf et certains ont fréquenté sa mosquée.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016. Pour une analyse de ce mouvement, voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016. De retour au Niger, ils font circuler sa pensée sous format électronique mais aussi plus directement : l’adjoint et futur successeur de Yusuf à la tête de Boko Haram, Aboubakar Shekau, aurait des liens de famille dans la zone et serait venu prêcher à Diffa avant 2009.[fn]Selon les autorités nigérianes, Shekau serait né de parents nigériens établis dans le village nigérian de Shekau, dans l’Etat nigérian de Yobe. Voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): the Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016.Hide Footnote Dès le début des années 2000, certains fidèles nigérians de Yusuf se regroupent pour former une communauté sectaire isolée dans le village de Kannama, à la frontière avec le Niger. En conflit avec les autorités et les populations locales, ils sont violemment dispersés par les forces nigérianes en octobre 2003, et certains trouvent refuge au Niger.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de gendarmerie, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote

En 2007 ou 2008, un petit mouvement se forme à Diffa autour de la mosquée centrale, influencé par Yusuf et partageant sa lecture de l’islam.[fn]Ce groupe est parfois surnommé « sake guere haram » (se raser la barbe est prohibé). Voir Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram and Politics: from Insurgency to Terrorism », in « Boko Haram : Islamism, Politics, Security and the State in Nigeria », African Studies Centre (ASC)/Institut français de recherche en Afrique (IFRA), 2014, p. 217.Hide Footnote Il s’agit pour l’essentiel de jeunes issus du courant Izala, mais en rupture avec ce mouvement dont l’implantation progressait à Diffa depuis le début des années 2000, en particulier chez les commerçants. Les jeunes adeptes de Yusuf adoptent une attitude plus radicale que les membres de l’Izala. Ils reprochent en particulier à ces derniers de se contenter de critiquer la corruption de l’Etat tout en conservant des liens avec lui.[fn]Un membre important de ce groupe enjoint par exemple son grand frère policier et proche de l’Izala de quitter la fonction publique. Il critique également un érudit de l’Izala pour son passage à l’université islamique de Say au Niger, une institution impie à ses yeux. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Ils interpellent également les fidèles autour des lieux de culte, les exhortant à les rejoindre.

La Yusufiyya ouvre son propre lieu de culte en octobre-novembre 2008 dans le quartier de Diffa Koura, à Diffa, avec le soutien financier d’El Hadj Kakabuno, un jeune commerçant kanouri prospère dont le réseau d’affaires s’étend à Maiduguri et Kano, la grande métropole du Nord du Nigéria. Il assure la direction de la communauté à Diffa assisté d’un jeune prédicateur peul, Sayedi, originaire du Fulatari (zone intérieure pastorale de Diffa) qui, lui aussi, avait assidûment fréquenté Maiduguri.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier de sécurité, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016 ; et membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Alors que la situation se tend à Maiduguri en juillet 2009, la plupart des partisans nigériens de Yusuf à Diffa vendent leurs biens, divorcent parfois de femmes qui rechignent à les suivre et rejoignent leur mentor avec l’idée de « faire le jihad contre le gouvernement nigérian ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote

Crisis Group interview, detainee, originally from Maïné Soroa, Kotoukalle, May 2016.Hide Footnote

D. Diffa, base arrière de Boko Haram

La situation se dégrade à partir de 2009, lorsque l’escalade entre les forces de sécurité nigérianes et les partisans de Yusuf débouche sur des violences massives à Maiduguri et dans d’autres villes du Nord du Nigéria. Yusuf est arrêté puis tué en détention par la police. Parmi ses partisans nigérians et nigériens, certains viennent alors trouver refuge au Niger, pour se démarquer de Boko Haram ou au contraire pour mieux soutenir la stratégie violente choisie par son nouveau chef Aboubakar Shekau.[fn]De retour à Diffa, les adeptes de Yusuf rejoignent plus volontiers les Tidjanes que l’Izala. Beaucoup doutent alors de leur sincérité et estiment qu’ils dissimulent leur appartenance réelle. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Une vingtaine de militants reviennent par exemple à Maïné Soroa en 2009. Ils forment la base d’une cellule qui a compté jusqu’à une centaine de membres.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa et ancien membre de Boko Haram, mai 2016.Hide Footnote

La région de Diffa devient alors une zone de financement et de ravitaillement en essence, en armes et en denrées. Boko Haram y revend une partie des fruits de ses pillages. Cette économie crée un réseau de personnes bénéficiant de l’insurrection sans y être nécessairement affiliées ou en partager les valeurs idéologiques – fournisseurs, revendeurs, transporteurs.[fn]Certains membres des forces de sécurité dans la zone auraient même fait des affaires avec les jihadistes. Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Boko Haram utilise parfois la violence pour contrôler son réseau.[fn]En mai 2014, un reportage évoque le recrutement des membres des gangs urbains par Boko Haram à Diffa. « BBC meets gang “paid to join Boko Haram” in Niger », BBC, 22 avril 2014.Hide Footnote Ainsi, il est généralement admis que l’assassinat du président de la chambre de commerce de Diffa en mai 2015 est lié au racket que les militants de l’organisation exercent sur les grands commerçants de la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, commerçants, Diffa, 18 mai 2016.Hide Footnote

Boko Haram utilise ses moyens financiers à des fins de recrutement, en complétant l’appel au jihad par des bénéfices matériels concrets : crédits pour l’ouverture de petits commerces ou l’achat de véhicules de transport, sommes d’argent à l’engagement, promesse de salaires ou de motocyclettes et perspective de mariage. Celle-ci est particulièrement attrayante dans un contexte culturel où le mariage est un élément essentiel pour le construit identitaire. Dans les villages de la Komadougou, à partir de 2014, de jeunes Nigériens tentaient ainsi d’identifier, de convaincre et de convoyer des jeunes femmes des villages kanouri vers les zones tenues par Boko Haram de l’autre côté de la frontière.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien détenu, Bagara, octobre 2016. Voir aussi le rapport Afrique de Crisis Group N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 décembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la prospérité ostentatoire des combattants de retour du Nigéria, riches des pillages et des récompenses accordées par le mouvement, attire de nouvelles recrues.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote Au fil du temps, entre plusieurs centaines et quelques milliers de jeunes Nigériens auraient rejoint l’organisation, certains par conviction mais un nombre grandissant par opportunisme et appât du gain.[fn]Il est difficile d’être plus précis sur ces chiffres, d’autant que les listes établies ne sont pas nécessairement fiables. Un premier décompte, réalisé sur la base des informations fournies par des responsables administratifs locaux, identifiait plusieurs centaines d’individus ayant rejoint l’insurrection jusqu’au début de l’année 2015, date des premiers affrontements entre les forces nigériennes et Boko Haram. En décembre 2014, un officier supérieur nigérien qui connait bien la région estimait cependant leur nombre total inférieur à 200. Peu après l’attaque, les autorités ont procédé à une nouvelle estimation des Nigériens ayant rejoint Boko Haram : « On a établi une liste secrète donnée par les chefs, il y avait environ quatre mille noms donnés après les attaques de février, mais parfois on a eu des dénonciations calomnieuses ». Entretiens de Crisis Group, officier nigérien, Niamey, décembre 2014 ; haut cadre de l’administration, Niamey, mai 2016 ; et cadre de l’administration régionale, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

It is difficult to provide more precise figures and the lists compiled are not necessarily reliable. An initial calculation, made on the basis of information provided by local government officials, identified several hundred individuals who had joined the insurrec­tion since the start of 2015, when the first clashes between the Nigerien forces and Boko Haram started. In December 2014, a senior Nigerien officer familiar with the region estimated their total number at less than 200. Shortly after the attack on Bosso, the authorities made a new estimate of the number of Nigerien members of Boko Haram: “We made a secret list using information supplied by the chiefs. They gave us about 4,000 names after the attacks in February, but there were some false accusations”. Crisis Group interviews, Nigerien officer, Niamey, December 2014; senior government official, Niamey, May 2016; and regional government official, Diffa, May 2016.Hide Footnote

III. Le Niger dans la guerre

A. De la surveillance à l’entrée en guerre

Face à Boko Haram, le Niger opte dans un premier temps pour une « relative tolérance, surveillance des prêches et actions ponctuelles de fermeté ».[fn]Le Niger avait adopté une attitude similaire face au mouvement religieux Maitatsine dans les années 1980, à la communauté nigériane des « talibans » inspirée par Yusuf à Kannama en 2003 ou au mouvement Sake guere haram. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 44.Hide Footnote Boko Haram est alors considéré comme un problème nigérian dont les ramifications sur le sol nigérien doivent être surveillées mais qui ne constitue pas une menace directe pour le pays.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du conseil national de sécurité du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Certaines sources sécuritaires évoquent l’existence d’un pacte de non-agression entre les autorités nigériennes et Boko Haram avant 2014, mais il est difficile d’en confirmer l’existence.[fn]Entretien de Crisis Group, haut cadre nigérien, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Avéré ou non, il n’empêche pas les services de sécurité nigériens de procéder à des arrestations dans les milieux favorables à l’insurrection dès 2010.[fn]Ces arrestations ont notamment eu lieu à Maïné Soroa, où Boko Haram comptait une centaine d’adeptes. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Leur inquiétude augmente d’ailleurs après la poussée jihadiste au Mali début 2012 et l’arrestation dans les mois qui suivent de sympathisants nigériens et nigérians de Boko Haram, en lien avec le Nord du Mali.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014. En mai 2013, une attaque contre la prison centrale de Niamey, revendiqué par le mouvement jihadiste al-Mourabitoun dirigé par l’Algérien Mokhtar Belmokhtar, a permis à plusieurs membres de Boko Haram de s’échapper. La même année, de nouveaux suspects étaient discrètement arrêtées à Maïné Soroa après avoir cherché à se procurer des armes pour les retourner, semble-t-il, contre les autorités nigériennes. Entretien de Crisis Group, détenu natif de Maïné Soroa, mai 2016.Hide Footnote

La collaboration avec le Nigéria est alors minimale. Elle se limite à quelques extraditions de suspects à la demande des autorités d’Abuja et à des patrouilles communes aux frontières, sans grand résultat.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu natif de Diffa, ancien partisan de la Yusufiyya, mai 2016. En ce qui concerne les extraditions de suspects nigérians, la justice nigérienne en aurait limité le nombre en partie parce que les dossiers d’accusation fournis par les autorités nigérianes n’étaient pas assez solides. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, mai 2016. En octobre 2012, le principe de patrouilles communes sur la frontière était adopté mais, faute de moyens et de coordination, elles ont eu un faible impact sur le terrain. Entretien de Crisis group, officier de sécurité occidental, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Malgré l’impact croissant du conflit sur le Niger, notamment l’afflux de dizaines de milliers de personnes fuyant les combats et se réfugiant dans la région de Diffa, les élites nigériennes restent partagées quant à l’opportunité de s’engager plus avant dans la lutte contre le mouvement.[fn]Il y eut même une certaine cacophonie au sommet. En février 2014, le chef de l’armée nigérienne, le général Seyni Garba, a déclaré que les islamistes prévoyaient d’attaquer des marchés et d’autres lieux de rassemblement de Diffa pour se venger de la politique de fermeté appliquée par Niamey contre les extrémistes dans la région. « Le Niger déjoue des attaques de Boko Haram visant les marchés », Afrik.com, 17 février 2014. Le mois suivant, le ministre de la Défense nigérien déclarait que « Boko Haram n’est pas une menace imminente puisqu’il reste centré sur le Nigéria. Nous ne les provoquerons pas, mais s’ils attaquent, ils le regretteront ». « Niger fears contagion from Nigeria’s Boko Haram Islamists », Reuters, 19 mars 2014.Hide Footnote Craignant une extension des combats sur le territoire, des hauts gradés conseillent que le Niger reste neutre ou joue un rôle de médiation politique entre le mouvement et le gouvernement nigérian.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur des Forces armées du Niger (FAN), Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°227, Le Sahel central : au cœur de la tempête, 25 juin 2015, p. 13.Hide Footnote

Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.

C’est dans le courant de l’année 2014 que le Niger décide de faire la guerre à Boko Haram. Deux raisons l’expliquent : d’une part, il y est poussé par le contexte international favorable à la constitution d’une force militaire régionale, la Force multinationale mixte (FMM). Relancée en 2012 par les Etats de la Communauté du Bassin du Lac Tchad (CBLT), dont le Niger fait partie, l’option militaire régionale est soutenue en 2014 par des acteurs importants de la communauté internationale – Etats-Unis, France, Union africaine (UA).[fn]Créée en 1964 par les quatre Etats riverains du lac Tchad (Niger, Nigéria, Tchad et Cameroun), la CBLT s’est donné pour mission principale la gestion durable et équitable du lac et de son bassin. Elle s’est plus tard dotée d’une composante sécuritaire et a créé une force multinationale conjointe en 1998 d’abord pour traiter de la criminalité transfrontalière et plus récemment pour lutter contre Boko Haram.Hide Footnote Le président Issoufou, qui s’est positionné en allié fiable des pays occidentaux dans la lutte contre la montée du terrorisme au Sahel depuis son élection en 2011, reste fidèle à cet engagement et suit le mouvement.

L’engagement militaire du Niger s’explique d’autre part par l’évolution de la menace.[fn]Rapport de Crisis Group, Le Sahel central, op. cit., p. 6-7.Hide Footnote En 2014, Boko Haram conquiert un vaste espace au Nord du Nigéria, devenant ainsi un danger direct pour les pays voisins.[fn]A partir de mars 2014, Boko Haram attaque en territoire camerounais, confirmant qu’il est capable de déborder des frontières du Nigéria. Dans la deuxième moitié de 2014, il lance une offensive vers le nord de l’Etat du Borno, se rapprochant du lac Tchad et de la frontière nigérienne. En novembre, Boko Haram s’empare des villes nigérianes de Damasak et de Malam Fatori le long de la Komadougou, frontière avec le Niger. Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°241, Cameroun : faire face à Boko Haram, 16 novembre 2016.Hide Footnote Dans une vidéo datée du 21 janvier 2015, Shekau menace d’ailleurs les présidents tchadien, camerounais et nigérien, reprochant à ce dernier son soutien au président français après l’attaque d’islamistes radicaux contre le journal satirique Charlie Hebdo à Paris.[fn]« Shekau menace Déby, Biya er Issoufou », jeuneafrique, 21 janvier 2015.Hide Footnote Dans la région de Diffa, les recrutements de Boko Haram s’accentuent en 2014 : le long de la Komadougou, des centaines de jeunes hommes et femmes, en majorité kanouri, rejoignent Boko Haram, attirés par les victoires du mouvement et la perspective d’un gain facile.[fn]Comme le reconnait un haut fonctionnaire originaire de la région de Diffa, « ce sont nos enfants » qui rejoignent Boko Haram. Entretien de Crisis group, haut fonctionnaire, Diffa, mai 2016. Selon les estimations, entre plusieurs centaines et plusieurs milliers d’individus auraient quitté le Niger à cette période pour rejoindre Boko Haram. Entretiens de Crisis Group, officier supérieur et cadre de l’appareil sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2014, mai 2016.Hide Footnote Une première opération défensive, intitulée Ngaa (bouclier en kanouri), est mise en place en juin 2014 pour renforcer le dispositif militaire à la frontière avec le Nigéria et la collecte de renseignement.

B. L’enlisement des opérations militaires

Alors que les autorités nigériennes espéraient une guerre courte face à ceux que le président Issoufou qualifiait d’« amateurs », 2015 est en réalité l’année d’une escalade puis d’un progressif enlisement des opérations militaires.[fn]En avril 2015, le président Issoufou déclare que « les forces de Boko Haram ont été surestimées. Et ce parce que l’organisation avait multiplié les conquêtes face à l’armée nigériane. Mais lors des premiers contacts avec nos forces, on s’est vite rendu compte qu’ils étaient des amateurs ». « Le président du Niger sur Boko Haram : ‘Des amateurs’ », Le Journal du Dimanche, 12 avril 2015.Hide Footnote Début 2015, le président autorise les troupes tchadiennes à entrer au Niger dans le cadre de la FMM tandis que Boko Haram lance, les 6 et 8 février, de violentes attaques contre les villes de Bosso et Diffa. D’une certaine manière, la régionalisation de la menace et celle de la réponse militaire se nourrissent mutuellement. Pendant de longs mois, le front se stabilise autour de la frontière avec le Nigéria.

En avril, Boko Haram attaque avec succès les positions nigériennes sur l’île de Karamga, première indication fiable de son implantation dans la partie nord du lac Tchad. En juillet, ses éléments attaquent également la prison de Diffa sans parvenir à libérer des détenus. De leur côté, les autorités nigériennes soutiennent la création de comités de vigilance moins pour combattre que pour surveiller les mouvements de combattants et prévenir les attaques-surprises. Notables et chefs de village sont associés pour identifier les éléments suspects. Une atmosphère de délation s’installe alors, accentuée par les assassinats de personnes suspectées de collaborer avec l’armée. Une partie des autorités civiles et militaires sont tentées de donner un rôle plus militaire aux comités, dont les activités vont, pour certains, au-delà de la simple surveillance et incluent l’arrestation de suspects ou la construction de barrages.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre nigérien, Niamey, septembre 2016 ; membre de comité de vigilance, Diffa, septembre 2016.Hide Footnote Depuis ses positions situées du côté nigérian, Boko Haram continue de lancer des raids dans le Sud-Est du Niger, en particulier contre les villages proches de la Komadougou abritant des comités de vigilance.

Après l’élection présidentielle de février et mars 2016 qui se déroule dans un calme relatif à Diffa, la FMM prépare une nouvelle offensive dans le Nord-Est du Nigéria. Boko Haram la devance et s’empare pendant quelques heures de Bosso, infligeant de lourdes pertes à l’armée nigérienne. Celle-ci ne doit son salut qu’à l’arrivée de renforts venus de l’ouest et au retour fin juin des troupes tchadiennes qui concentrent leurs opérations sur les rives et l’intérieur du lac Tchad. A partir de juillet, l’armée nigériane se redéploie progressivement le long de la Komadougou et des troupes nigériennes viennent lui prêter ponctuellement main forte à Malam Fatori et Damasak.

Si Boko Haram a vu sa force diminuée, il conserve des capacités de frappe au Nigéria, comme l’attestent ses attaques à Malam Fatori et Gashagar fin 2016. Côté nigérien, dans les communes de Gueskerou, Bosso et Toumour (extrême Sud-Est), des éléments de Boko Haram traversent encore librement la frontière par dizaines et viennent rançonner les villages ou attaquer des positions militaires, comme à Gueskérou le 20 janvier 2017. Dans cette zone, les forces de sécurité, repliées sur les chefs-lieux de commune, sont loin d’avoir éliminé leur adversaire. Dans les espaces ruraux, la population est « prise entre deux feux » : elle vit dans la psychose des rapines de Boko Haram et des dénonciations abusives et arrestations par les forces de sécurité.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de la région de Diffa et membre de la communauté boudouma, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

C. L’Etat et le fardeau de la guerre

Le Niger n’est pas seul dans sa lutte contre Boko Haram, mais les autorités ont le sentiment que leurs partenaires occidentaux ne les aident pas assez. Le Niger bénéficie d’importants programmes d’assistance militaire, en particulier de la part de la France et des Etats-Unis.[fn]Il est difficile d’évaluer avec précision le montant des différents programmes d’assistance militaire. L’aide américaine s’inscrit dans le cadre de plusieurs programmes bilatéraux et multilatéraux, notamment le Security Governance Initiative (SGI) – dont le Niger est l’un des cinq pays africains récipiendaires – et le Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership Program (TSCTPP) – dont le Niger, avec 30 millions de dollars entre 2009 et 2013, est le troisième bénéficiaire. La France a fait don de matériel militaire au Niger, notamment trois hélicoptères Gazelle en 2012 et des lunettes de vision nocturne en décembre 2016. Des programmes de formation de militaires nigériens sont également proposés par les deux pays, comme par exemple le programme français de « Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix » (Recamp) lancé en 1998.Hide Footnote L’aide et la présence militaires occidentales sont cependant plus axées sur le contrôle de l’espace saharien et la lutte contre les groupes jihadistes qui y circulent que sur le bassin du lac Tchad.[fn]Autre exemple de l’intérêt privilégié pour le Nord, EUCAP Niger, mission de l’Union européenne (UE) qui assiste depuis 2012 le Niger par des programmes de formation et de soutien matériel dans la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, se concentre sur Niamey et Agadez.Hide Footnote Des militaires français et américains sont certes présents à Diffa mais leur déploiement est léger en comparaison des contingents déployés à Niamey et dans la région d’Agadez.[fn]Les Français sont présents au Niger dans le cadre de l’opération Barkhane avec des effectifs déployés principalement à Niamey et dans la région d’Agadez, à Aguelal, près du site minier d’Arlit où se trouvent également des forces spéciales américaines et surtout à Madama, près de la frontière libyenne. « Dossier de presse sur l’opération Barkhane », ministère français de la Défense, décembre 2016. Les Américains, également présents sur la base aérienne de Niamey, construisent une autre base aérienne à Agadez d’où seront notamment déployés des drones. « U.S. building $100 million drone base in Central Mali », Reuters, 30 septembre 2016. Des forces spéciales canadiennes sont également présentes au Niger dans le cadre d’un programme de formation concentré sur Niamey et Agadez. Entretien de Crisis Group, militaire canadien, Niamey, mai 2016 et « Militaires occidentaux au Niger : présence contestée, utilité à démontrer », note d’analyse, Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP), 7 novembre 2016. Cinq militaires français et une vingtaine de militaires américains font principalement un travail de coordination et d’aide à la collecte et à l’analyse de renseignements dans la base militaire de Diffa. Entretien de Crisis Group, officier occidental, Diffa, mai, septembre 2016. En 2014, la région de Diffa a aussi été le théâtre de l’exercice annuel de l’opération Flintlock, qui réunit, à l’initiative des Etats-Unis, des militaires africains, européens et nord-américains pour des exercices d’entrainement.Hide Footnote Le Niger doit également recevoir une aide financière dans le cadre des opérations militaires menées par la FMM contre Boko Haram. Mais le décaissement d’une partie de cette aide, gérée par l’UA, est lent et tarde à faire sentir ses effets sur le terrain.[fn]La FMM est soutenue par des fonds américains, britanniques et européens. L’UE a accordé 50 millions d’euros à travers un mécanisme géré par l’UA qui s’avère particulièrement lent. Cette assistance sur fonds européens a été négociée de longs mois, dès février 2015, entre l’UA et l’UE mais au moment de la rédaction de ce rapport, elle commence à peine à déboucher sur la livraison concrète de matériel militaire. Entretien de Crisis Group, fonctionnaire international, Addis-Abeba, novembre 2016. Le 17 février 2017, l’UA a officiellement remis des véhicules et des générateurs financés par le Royaume-Uni, à l’occasion d’une visite du commissaire à la Paix et à la Sécurité de l’UA. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, février 2017. Hide Footnote

The MNJTF is funded by the Americans, the British and the Europeans. The EU allocated €50 million through an AU-managed mechanism that is very slow. Starting in February 2015, the AU and EU took many months to negotiate this financial assistance and the delivery of military equipment has only just begun at the time this report is being finalised. Crisis Group interview, international official, Addis-Ababa, November 2016. During a visit by the AU Peace and Security commissioner on 17 February 2017, the AU delivered vehicles and generators funded by the UK. Security document seen by Crisis Group, February 2017. Hide Footnote

Les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.

L’engagement contre Boko Haram requiert un effort budgétaire important dans la sécurité intérieure et la défense.[fn]Les dépenses militaires annuelles par habitant au Niger s’élevaient en 2012 à 4,3 dollars, trois fois moins qu’au Mali et au Burkina, cinq fois moins qu’en Côte d’Ivoire. Le montant total de ces dépenses en 2012 s’élèverait à 73,1 millions de dollars. « Dépenses militaires et importations d’armes dans cinq Etats ouest-africains », Note d’analyse, GRIP, 15 juin 2016.Hide Footnote Les nécessaires arbitrages, opérés notamment au moment des lois rectificatives du budget national, donnent la priorité à la sécurité au détriment des secteurs sociaux comme la santé ou l’éducation.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant d’un partenaire financier du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote A la conférence d’Abuja en mai 2016, le président Issoufou soulignait que « [l]es opérations contre Boko Haram pèsent lourdement sur [les] finances publiques, car le Niger a dû multiplier, depuis 2010, par quinze ses investissements militaires. Il consacre désormais plus de 10 pour cent de son PIB aux dépenses de défense et de sécurité ».[fn]« En finir avec Boko Haram », tamtaminfo, 20 mai 2016. En 2016, le budget consacré par le Niger au chapitre « défense, ordre et sécurité » s’élevait à 207,55 milliards de francs CFA sur un budget de 1 807,22 milliards, soit 11,48 pour cent du budget total rectifié de l’Etat. « Budget citoyen du Niger », Direction générale du Budget, juillet 2016.Hide Footnote L’Etat, qui doit payer les primes des militaires déployés dans les missions de sécurisation, peine à payer les fonctionnaires d’autres secteurs. En 2016, des grèves ont ainsi éclaté dans l’enseignement et la justice contre le manque de moyens ou les arriérés de salaire.[fn]En mai 2016, les magistrats se sont mobilisés contre la détérioration de leurs conditions de travail. En septembre, étudiants et enseignants ont protesté contre les retards accumulés dans le versement des bourses et des salaires. « Niger : les universités en grève en raison des retards de paiement de salaires », Radio France Internationale (RFI), 19 septembre 2016. Sans être exceptionnelles, ces grèves signalent une grogne montante des fonctionnaires.Hide Footnote Comme leurs homologues tchadiens, les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.[fn]Entretien de Crisis Group, haut responsable sécuritaire, Niamey, mai 2016. Le Niger reçoit cependant une assistance financière de son voisin nigérian, comme l’a reconnu le président Issoufou en février 2017. D’après la deuxième loi budgétaire rectificative d’octobre 2015, le Nigéria et l’Arabie saoudite ont apporté respectivement 20 et 18 milliards de francs CFA (32 et 30 millions d’euros) d’appui budgétaire direct, soit un peu moins que l’Union européenne (24 milliards de francs CFA, ou 37 milliards d’euros), « pour le contexte pré-électoral et sécuritaire ». Entretien de Crisis Group, représentant d’un bailleur de l’Etat nigérien, Niamey, mai 2016. « Niger – Mahamadou Issoufou : ‘Entre les terroristes et nous, c’est une lutte à mort’ », Jeune Afrique, 14 février 2017.Hide Footnote

L’engagement du Niger contre Boko Haram soumet également le système judicaire à de fortes pressions. Le nombre de prisonniers en lien avec Boko Haram est passé d’une centaine fin 2014 à plus de 1 200 en 2016 et près de 1 700 début 2017.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016 ; membre des forces de sécurité, Niamey, février 2017. La population carcérale du Niger, estimée à 7 116 détenus dont 3 845 en attente de jugement en 2013, est passée à 8 525, dont 5 115 en attente de jugement en novembre 2015. L’augmentation est essentiellement due aux arrestations liées à l’insurrection de Boko Haram. Le nombre de détenus dans la seule prison de Kollo, l’un des trois principaux sites d’incarcération des suspects venus de la région de Diffa, est passé de 300 à 9 191 entre avril et septembre 2015. « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2013 », Département d’Etat américain, p. 3 et « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2015 », p. 2.Hide Footnote Face à cette explosion du nombre de dossiers et à la faiblesse des moyens financiers et humains, les fonctionnaires de la justice ne sont pas en mesure d’assurer le suivi des enquêtes. Or la grande majorité des détenus a été arrêtée sur simple dénonciation, et les dossiers sont souvent minces, voire vides.[fn]Certains dossiers comportent seulement le nom et le prénom du détenu. Entretien de Crisis Group, membre des forces de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De l’aveu même de certains acteurs du système judiciaire ou sécuritaire, la majorité des détenus n’ont qu’un lien ténu avec le mouvement insurrectionnel.[fn]Les accusations de collusion avec Boko Haram permettent ainsi de régler des comptes personnels, de se débarrasser d’un voisin encombrant, d’un rival commercial voire, dans un cas rapporté à Crisis Group, d’un mari jaloux. Selon certaines sources sécuritaires, les dénonciations abusives constitueraient la majorité des cas. Entretiens de Crisis Group, administrateur civil, Diffa, et membre des services de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette situation suscite de nombreuses frustrations parmi les détenus et leurs proches.[fn]Certaines communautés comme les Boudouma s’estiment abusivement visées par les arrestations. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté Boudouma, Diffa et Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Les détenus ont une faible connaissance de leurs droits et sont, pour l’essentiel, dépourvus de moyens pour assurer leur défense. La loi sur le contre-terrorisme autorise la prolongation de la détention préventive pendant deux ans.[fn]La loi du 11 mars 2011 a précisé l’organisation et les compétences des juridictions en matière de lutte contre le terrorisme. Elle définit les différents actes de terrorisme, indique les peines encourues et institue à Niamey un pôle judiciaire spécialisé. Journal officiel de la République du Niger, 11 mars 2011, p. 505-510. Cette loi a été modifiée et précisée par différentes ordonnances, notamment celle de janvier 2016 sur le financement du terrorisme. Cependant, aucun détenu soupçonné de lien avec Boko Haram n’a encore été jugé alors que certains sont incarcérés depuis 2012. Document interne d’une organisation internationale de défense des droits humains consulté par Crisis Group, septembre 2016.Hide Footnote Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.[fn]Entretien de Crisis Group, agent des Nations unies, Dakar, avril 2016.Hide Footnote Les autorités pénitentiaires, conscientes de ce problème, ont d’ailleurs mis sous surveillance ou à l’isolement quelques détenus soupçonnés de prêcher et de recruter en milieu carcéral.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette politique d’isolement n’est pas adéquate étant donné le nombre important et croissant de détenus.

Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.

Les rapports compliqués et parfois conflictuels entre le politique et le militaire ne favorisent pas l’effort de guerre.[fn]Le Niger a connu quatre coups d’Etat et plusieurs mutineries depuis son indépendance en 1960. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 21-24.Hide Footnote L’arrestation d’officiers supérieurs accusés de fomenter un putsch en décembre 2015, à quelques semaines de l’élection présidentielle, illustre ces tensions récurrentes.[fn]Cette arrestation est d’ailleurs en partie liée aux opérations contre Boko Haram. L’un des officiers accusés de fomenter le coup d’Etat était en charge du déploiement de l’aviation. Il aurait refusé d’envoyer des hélicoptères à Diffa, par manque de pièces de rechange selon certains, parce qu’il préparait le coup d’Etat selon d’autres. Entretien de Crisis Group, diplomate occidental, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Alors que l’Etat consacre une part croissante de ses ressources aux forces de défense et de sécurité (FDS), des rumeurs de mauvaise gestion, en particulier des fonds alloués aux efforts dans la région de Diffa, agitent l’armée. Elles seraient à l’origine du remplacement de l’ancien ministre de la Défense peu après la réélection du président Issoufou.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS), Niamey, mai 2016.Hide Footnote Elles attisent des rancœurs et des frustrations, notamment parmi ceux qui se trouvent en première ligne de la lutte contre le Boko Haram.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre gouvernemental, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote Le revers subi par l’armée à Bosso début juin 2016 aurait ainsi nourri une vague de mécontentement contre la hiérarchie militaire, accusée par les hommes du rang de détourner les moyens mis à disposition par l’Etat.[fn]Plusieurs dizaines d’éléments, officiers et hommes de troupe, auraient été radiés de la liste des cadres de l’armée parce qu’ils avaient fui ou n’avaient pas été à la hauteur pendant l’offensive de Boko Haram sur Bosso, ou pour avoir exprimé ouvertement leur colère face à l’incapacité de la hiérarchie militaire. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, juillet 2016.Hide Footnote

La guerre contre Boko Haram a également mis en évidence la dépendance du Niger vis-à-vis de l’armée tchadienne sans laquelle les FDS auraient sans doute encore plus de difficultés à endiguer l’avancée des combattants. L’armée nigérienne a certes renforcé son dispositif dans la région de Diffa après l’attaque de Bosso mais des incursions attribuées à des groupes terroristes venus du Mali en octobre et novembre 2016 ont précipité le redéploiement d’une partie de ces effectifs vers le Nord-Ouest.[fn]Dès la chute du président libyen Kadhafi en 2011, le Niger a renforcé ses effectifs dans le Nord du pays, notamment à travers l’opération Malibéro. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 39 et suivantes.Hide Footnote Le Niger peine à faire face à l’ensemble des menaces auxquelles il est confronté sur ses différentes frontières.

IV. Diffa et le lac, deux espaces durablement affectés

L’insurrection a pour le moment beaucoup moins affecté le Niger que le Nigéria et le Cameroun. Le conflit est resté limité au Sud-Est, et en réalité à sa portion méridionale toute tournée vers le Borno, cœur historique de l’insurrection.[fn]Contrairement aux spéculations qui avaient circulé en 2015, notamment autour des émeutes suscitées à Niamey et Zinder par la participation du président Issoufou à l’hommage aux victimes de l’attentat contre le journal Charlie Hebdo, Boko Haram n’est pas encore parvenu au Niger à sortir de la zone d’influence de Maiduguri. Quelques arrestations ont bien eu lieu à Zinder et Maradi, mais elles concernent vraisemblablement des trafiquants en affaires avec des envoyés de Boko Haram, pas des militants. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité, Niamey, mai 2016. La présence de complices présumés de Boko Haram près de Maradi, la troisième ville du Niger en plein pays haoussa, arrêtés en février 2017, pourrait témoigner d’une tentative d’essaimage de l’organisation loin de ses bases. « Madarounfa/Maradi : des présumés complices de Boko Haram mis aux arrêts », Aïr Info, 4 février 2017.Hide Footnote Cette région est dans un état inquiétant et ses populations éprouvées par deux années de guerre.

A. Un état d’urgence qui se prolonge

L’état d’urgence, décrété dans la région de Diffa le 10 février 2015, est toujours en vigueur.[fn]Le Parlement réuni en session extraordinaire a autorisé de son côté les Forces armées nigériennes à poursuivre Boko Haram au Nigéria dans le cadre de la force régionale.Hide Footnote Il s’accompagne de mesures restrictives qui visent à tarir les ressources financières de Boko Haram et à prévenir son expansion sur le territoire nigérien. Les autorités ont interdit la commercialisation du poivron et la pêche du poisson sur le lac Tchad, deux ressources qui alimentent, selon elles, les caisses du mouvement. Un couvre-feu a été imposé et les motos, utilisées dans les attaques rapides depuis la frontière, sont proscrites.[fn]La moto est une source de revenus pour les kabou-kabou (conducteurs de taxi-motos), généralement de jeunes hommes peu éduqués et sans alternatives pour gagner leur vie.Hide Footnote Ces mesures ont été complétées par la fermeture de marchés soupçonnés d’alimenter les insurgés.[fn]Comme à Gagamari, à l’ouest de Diffa près de la Komadougou, en mai 2016 ou encore à Kindjaidi, au nord-est de Diffa plus près des rives du lac Tchad en octobre 2016.Hide Footnote

Le Tchad et le Cameroun ont pris des dispositions similaires mais plus tardivement et surtout de manière moins systématique et restrictive.[fn]Rapport de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Il est difficile de mesurer l’efficacité de ces mesures.[fn]Les attaques de Boko Haram pour voler de la nourriture attestent d’un certain impact mais elles ont également lieu dans les pays dont le système d’interdiction est moins draconien.Hide Footnote Au-delà de Boko Haram, elles pénalisent une région entière, laissant des dizaines de milliers de personnes sans activité ni revenu, et plongeant les populations dans la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure. Elles nourrissent les rancœurs envers les autorités. A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

Par ailleurs, le gouvernement a organisé le déplacement massif des populations dans l’espoir de couper Boko Haram des civils qui soutiennent, de manière volontaire ou non, l’insurrection.[fn]Dès fin 2014, lors de l’afflux de réfugiés fuyant l’avancée de Boko Haram dans les districts nigérians de Mobbar et d’Abadam, de nombreux villages le long de la rive nigérienne de la Komadougou avaient été évacués et relocalisés le long de la route nationale 1 (RN1).Hide Footnote  En mai 2015, peu après le revers subi par les militaires nigériens dans l’île de Karamga, les autorités procèdent au déplacement brutal et précipité de l’ensemble des populations résidentes dans la partie nigérienne du lac Tchad, soit 81 villages administratifs et des centaines de hameaux.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote Des dizaines de milliers de personnes doivent laisser derrière elles l’essentiel de leurs biens, notamment des milliers de têtes de bétail.[fn]« Déplacement forcé des populations des îles du lac Tchad au Niger. Rapport de la mission d’observation de la situation humanitaire et des droits de l’Homme à Diffa et N’Guigmi », Alternatives Espaces Citoyens, mai 2015.Hide Footnote

Près de la Komadougou, des villages dans les zones soupçonnées de collaborer avec Boko Haram sont également déplacés.[fn]C’est le cas en mai-juin 2016 de sept villages situés dans la commune de Chétimari, à l’ouest de Diffa. Des notables locaux estiment que le refus des villages de se déplacer atteste du soutien apporté à Boko Haram, confirmant la nécessité de la mesure. Entretien Crisis Group, chef de canton de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote En théorie, ces dernières relocalisations sont volontaires, mais dans les faits, les populations, pressées par les autorités qui annoncent l’imminence d’opérations militaires, n’ont guère le choix. En septembre 2016, la région de Diffa comptait plus de 300 000 personnes déplacées par le conflit, dont près de 118 000 réfugiés nigérians.[fn]« Niger Factsheet », Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR), septembre 2016.Hide Footnote La majorité d’entre elles sont réparties sur divers sites spontanés le long de la route nationale 1 (RN1) ou dans des camps de réfugiés, ou installées parmi les populations nigériennes avec lesquelles elles ont des liens de parenté.[fn]La mise en place de camps officiels, acceptée tardivement par les autorités nigériennes, n’a pas vraiment fonctionné. La plupart des déplacés et des réfugiés ont préféré rester le long de la RN1, à portée à la fois de l’aide humanitaire et de la Komadougou ou du lac Tchad, dans l’espoir de reprendre leurs activités. Entretiens de Crisis Group, acteurs de l’aide issus des ONG et des organisations onusiennes, Niamey, mai, octobre 2016.Hide Footnote Ces déplacés restent mobiles au gré des attaques de Boko Haram ou en fonction de la disponibilité de l’aide humanitaire.

La relocalisation des populations déplacées [...] n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique.

La relocalisation des populations déplacées, justifiée par des arguments sécuritaires visant à couper Boko Haram du soutien qu’il trouverait parmi les populations lacustres, n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique, dans un contexte de concurrence pour l’accès aux îles du lac et à leurs ressources. Certains acteurs, en particulier des chefs communautaires, qui ont des intérêts fonciers à l’intérieur du lac Tchad, encouragent ainsi la relocalisation des populations lacustres, en particulier boudouma, dans les camps à proximité de Kablewa vers l’intérieur et notamment sur le site officiel de Sayam Forage.

L’assistance aux populations déplacées pose des défis majeurs aux autorités et aux acteurs de l’aide. Si la dispersion de la majorité des déplacés le long de la RN1 facilite l’action des humanitaires, la forte insécurité gène le ciblage de l’aide et certaines zones demeurent d’un accès compliqué (Nord-Est de Nguigmi, bord du lac, communes de Toumour et Bosso). Une partie des populations déplacées sont d’ailleurs suspectées par les autorités locales comme par beaucoup d’habitants de Diffa de soutenir Boko Haram, voire de détourner l’aide à son profit.

Les distributions se font dans des conditions incertaines et les rumeurs de détournements, en particulier dans les zones à risque et peu accessibles, sont fréquentes.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs humanitaires et de la société civile, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote La difficulté de distinguer entre population hôte, refugiés nigérians et déplacés ou retournés nigériens a posé problème aux acteurs de l’aide, dont le travail repose sur des catégories opérationnelles et techniques figées. Ces derniers ont peiné à identifier clairement les bénéficiaires. Par pragmatisme, ils ont renoncé à opérer de telles distinctions et se concentrent dorénavant sur l’identification et l’accès aux plus vulnérables quelle que soit leur origine.

B. Au-delà de Boko Haram : accès aux ressources et tensions intercommunautaires

L’enracinement du conflit attise le risque de tensions intercommunautaires et renforce une tendance à la création de milices, en particulier dans la zone du lac Tchad. Les tensions entre communautés pour l’accès aux ressources locales se sont récemment aggravées, conséquence de l’arrivée de Boko Haram dans la partie septentrionale du bassin du lac à partir d’avril 2015 et des mesures contre-insurrectionnelles qui ont suivi. Le déplacement massif de populations organisé par les autorités a aiguisé les rivalités, notamment autour du contrôle du bétail.

D’un côté, les bouviers peul et arabes mohamides accusent les populations lacustres, en particulier les Boudouma, d’être des alliés de Boko Haram et de participer aux vols de bétail (et aux rapts de femmes).[fn]Dans un rapport envoyé aux autorités en juin 2016 sur la situation pastorale dans la région de Diffa, l’Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger (AREN), basée à Diffa, proche des communautés peul, écrit : « le conflit met en face à face les communautés peules et arabes d’un côté contre celle des Boudouma dont la frontière avec Boko Haram n’est pas perceptible. Il est fortement établi que la quasi-totalité des membres de la communauté boudouma sont membres de Boko Haram avec lequel il ne peut y avoir des négociations ». « Situation pastorale dans la région de Diffa », p. 5.Hide Footnote Une remobilisation de la milice peul, qui avait combattu aux côtés des forces nigériennes la rébellion toubou dans les années 1990, s’est engagée en 2016 et a débouché sur des affrontements meurtriers dans le bassin du lac.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la milice peul, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les communautés boudouma et kanouri accusent des chefs peul d’instrumentaliser la situation pour constituer des milices privées et, sous couvert d’appuyer les forces de sécurité contre Boko Haram, saisir les richesses du lac, notamment en organisant un juteux trafic de bétail, et évincer les communautés rivales. Dans un mémorandum adressé en septembre 2016 au ministre de la Justice, des représentants kanouri et boudouma tiennent les éleveurs peul ou mohamides pour responsables de la mort de 39 membres de leurs communautés et du vol de plus de 3 000 têtes de bétail.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote

Les autorités locales se sont d’abord accommodées de ces supplétifs opposés aux populations lacustres soupçonnées de lien avec Boko Haram. Elles ont « fait semblant de ne pas voir ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable militaire, Niamey, mai 2016. Les autorités auraient initialement toléré voire encouragé la circulation de cette milice sur le lac et la création d’au moins deux bases sur le lit du lac, près des villages de Féféwa et Ngoréa. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les forces de sécurité et des notables locaux sont même accusés d’avoir facilité l’acquisition par cette milice d’armes automatiques, mais rien de crédible ne permet de le confirmer.[fn]Entretiens de Crisis Group, expert sécuritaire, Niamey et membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, après de violents incidents en mai et juin 2016, les autorités, en particulier le gouvernorat de Diffa, ont changé d’approche, tentant de résoudre de façon plus pacifique ces différends et de décourager les mobilisations miliciennes.[fn]Le gouvernorat a organisé des rencontres entre les communautés et favorisé, voire forcé, la signature d’un accord à Kablewa le 9 juillet 2016. Une caravane de la paix a ensuite sillonné les terroirs boudouma et peul afin de calmer les esprits. La situation reste néanmoins tendue et certains regrettent déjà que l’administration peine à respecter les engagements pris, notamment sur la compensation du bétail volé ou les procédures judiciaires visant les auteurs des violences. Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Le déploiement d’importants contingents nigériens et surtout tchadiens sur les rives nigériennes du lac fin juin 2016 ont rendu la présence d’une milice locale moins utile contre Boko Haram.[fn]Les autorités nigériennes ont envisagé d’armer des groupes d’autodéfense pour repousser Boko Haram, en particulier après l’attaque de Bosso, début juin 2016. Avec la reprise en main des opérations militaires et le retour des militaires tchadiens, elles semblent avoir renoncé, au moins provisoirement, à ce projet controversé au sein de l’élite politico-militaire de Niamey. Entretiens de Crisis Group, haut fonctionnaire et officier supérieur nigériens, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote

Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.

Par sa présence réelle ou imaginaire, Boko Haram offre peut-être aux Boudouma une revanche historique sur les autres communautés, contraintes de s’éloigner du bassin du lac.[fn]C’est l’hypothèse défendue, concernant les Boudouma dans la partie camerounaise du lac, par Christian Seignobos. « Tout comprendre de la stratégie des terroristes de Boko Haram », Le Monde, 20 avril 2016.Hide Footnote La présence boudouma au sein du mouvement est admise par des responsables de la communauté, qui rejettent néanmoins l’idée d’une adhésion massive.[fn]Entretien de Crisis Group, Diffa, mai 2016, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De jeunes Boudouma s’improviseraient guides, mariniers, receleurs ou même combattants pour Boko Haram. Il importe d’être prudent et d’éviter la stigmatisation d’une communauté entière, d’autant que celle-ci est ultra-minoritaire, ne bénéficie pas d’une chefferie administrative et est peu entendue par les autorités. Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.[fn]Rapport spécial de Crisis Group, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 mars 2016.Hide Footnote

Au-delà des tensions entre Peul et Boudouma, le climat actuel pourrait alimenter une course intercommunautaire à la reconnaissance. C’est peut-être ainsi qu’il faut interpréter l’annonce, en septembre 2016, de la formation dans le Nord de la région de Diffa du Mouvement pour la justice et la réhabilitation du Niger (MJRN), qui se dit l’héritier de la rébellion toubou des années 1990, dénonce la négligence persistante dont les Toubou seraient victimes et menace les autorités d’actions armées.[fn]Un certain Adam Tcheke Koudigan est apparu comme président par intérim du mouvement et successeur du chef rebelle toubou Barka Wardougou, qui avait dirigé dans les années 1990 une première rébellion toubou, les Forces armées révolutionnaires du Sahara, et qui est décédé en juillet 2016. Une source proche des autorités nigériennes n’y voit qu’un « coup médiatique ». « Un groupe armé inconnu menace d’attaquer le Niger », Agence France-Press (AFP), 7 septembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la constitution du lac Tchad en zone grise durable peut ouvrir la voie à d’autres entreprises politico-militaires Des militaires tchadiens déserteurs, dont notamment un officier de haut rang, se seraient installés sur le lac côté nigérien et auraient établi une alliance de circonstance avec Boko Haram.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste de la sécurité, Niamey, juillet 2016 ; source sécuritaire tchadienne, N’Djamena, septembre 2016. La réalité des défections tchadiennes et l’identité des protagonistes, dont l’officier qui mènerait les renégats, restent sujettes à caution.Hide Footnote

C. Une nouvelle fraction jihadiste dans le bassin du lac Tchad ?

Affaibli par l’offensive des Etats riverains du lac Tchad, Boko Haram est entré dans une phase de transformation et le Niger est en première ligne dans ce processus. Les tensions au sein de l’organisation, attestées depuis longtemps, semblent avoir abouti à une franche division. La rupture a probablement eu lieu en mai 2016, lorsque Mamman Nur, un ancien proche de Mohamed Yusuf, et le propre fils de Yusuf, Habib, un temps le porte-parole de Boko Haram sous le pseudonyme d’Abou Moussab al-Barnawi, ont quitté en hâte une réunion de la shura, le conseil de direction du mouvement, dans la forêt de Sambisa, au cœur de l’Etat du Borno.[fn]Mamman Nur est de père kanouri et de mère arabe shuwa. Certains lui prêtent une origine camerounaise ou tchadienne. Il a brièvement étudié au Borno State College of Agriculture et il a été proche de Mohamed Yusuf. Selon les services de sécurité nigérians et américains, il serait impliqué dans l’attentat contre l’ONU à Abuja en 2011. Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram et le terrorisme islamiste au Nigéria : insurrection religieuse, contestation politique ou protestation sociale ? », Centre d’études et de recherches internationales de Sciences Po, juin 2012, p. 18 ; et « Boko Haram : l’hydre islamiste dans la tourmente », Le Point Afrique, 25 août 2016. Courriel de Crisis Group, responsable de l’Izala ayant connu Nur à Maiduguri, 12 juillet 2016. Entretien de Crisis Group, diplomate, Dakar, 28 juin 2016.Hide Footnote

L’aile menée par Shekau, le chef historique du mouvement, s’est arc-boutée sur la forêt de Sambisa et les monts Mandara, vers la frontière camerounaise. Quant à Nur et al-Barnawi, ils ont rallié ou pris le contrôle d’un certain nombre de groupes de combattants de Boko Haram, par exemple sur le lac Tchad, une partie de ses rives et le long de la Komadougou. La démarcation n’est cependant pas totalement claire entre les deux factions, notamment dans le Nord-Ouest de l’Etat du Borno, près de la frontière nigérienne et sur le lac, où Shekau aurait encore des partisans et où des incidents les auraient opposées.[fn]« Nigeria : Boko Haram déchiré par des combats entre factions rivales », Jeune Afrique, 7 septembre 2016.Hide Footnote Il est en revanche établi que l’aile Nur/al-Barnawi bénéficie d’un lien privilégié avec l’Etat islamique (EI). Seules ses opérations ont récemment été couvertes par les médias de l’EI.[fn]« 35 apostats tués et 70 autres blessés parmi les forces du Niger et du Nigéria au sud-est du Niger », Communiqué de l’Etat islamique en Afrique de l’Ouest, Amaq (organe de propagande de l’EI), 4 juin 2016.Hide Footnote Al-Barnawi a par ailleurs été officiellement désigné chef de la branche de l’EI en Afrique subsaharienne en août 2016.[fn]« Boko Haram in Nigeria: Abu Musab al-Barnawi named as new leader », BBC News, 4 août 2016. L’arrestation récente d’al-Barnawi reste à confirmer. Une confusion est possible avec un jihadiste homonyme, Khaled al-Barnawi, arrêté en avril 2016.Hide Footnote Mais après les revers subis à Syrte en Libye, l’EI semble moins en mesure d’apporter une aide déterminante à ses alliés du lac Tchad.[fn]Une source sécuritaire crédible mentionne cependant des traces récentes de transferts d’argent, sans précision de montants, de la péninsule arabique vers la faction Nur/al-Barnawi. Entretien de Crisis Group, expert sécuritaire occidental, Abuja, janvier 2017.Hide Footnote

Nur et al-Barnawi ont largement expliqué leur désaccord avec Shekau, dénonçant sa non-obéissance à l’EI, sa cupidité, l’échec de sa stratégie, sa violence contre des musulmans, et l’accusant d’avoir fait exécuter nombre de ses critiques au sein de Boko Haram.[fn]Entretiens de Crisis Group, individus natifs de Nguigmi et de Maïné Soroa, Diffa, octobre 2016. « Sur le plan religieux, [Shekau] a modifié les préceptes. Par exemple, il dit que si en cas de force majeure, un musulman se trouve contraint de se trouver en terre non musulmane, il devient de facto mécréant. Il avait ainsi répondu à Mallam Moustapha qui lui avait posé la question. C’est le cas des habitants de certains villages à côté de nous où flottait le drapeau de notre organisation, qui ont fui des attaques de certains de nos compagnons égarés. » Extrait d’enregistrement sonore attribué à Mamman Nur, traduit du kanouri par Crisis Group, date inconnue.Hide Footnote Cette faction, plus internationalisée et au fait des difficultés des autres mouvements jihadistes, tenterait de repenser les méthodes de combat et de rompre avec la stratégie d’extrême violence de Shekau. Evitant d’attaquer les civils et de mener des attaques-suicides, elle a conduit en 2016 des opérations audacieuses, notamment à Bosso en juin ou les contre-offensives contre Mallam Fatori en septembre et Gashagar en octobre, qui ont semé la panique parmi les soldats de la FMM.[fn]Documents militaires confidentiels obtenus par Crisis Group, octobre 2016.Hide Footnote Cette faction serait aussi engagée dans une nouvelle tentative vers l’ouest, le long de la Komadougou, dans l’Etat nigérian de Yobe. Mais comme Shekau, bousculé dans la forêt de Sambisa par les troupes nigérianes, elle subit les bombardements réguliers de la FMM.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, la FMM était en phase de préparation active d’une opération militaire majeure pour chasser les différents groupes de Boko Haram des îles nigériennes et nigérianes du lac. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote

Autour du lac, sur un territoire difficile à contrôler, propice aux trafics, dans le voisinage immédiat du Niger, s’est donc constitué un groupe dynamique, capable d’innovations tactiques. Par ailleurs, sa rhétorique en rupture avec Shekau pourrait séduire au sein de la population locale. Beaucoup sont las des excès de Boko Haram mais restent sensibles à son discours religieux, surtout quand il critique la corruption et appelle à l’instauration de la Charia pour assainir la société.

V. Sortir de la contre-insurrection

L’Etat nigérien, avec l’aide de ses partenaires, doit adapter sa stratégie contre-insurrectionnelle à une crise qui s’installe dans la durée. Le recul militaire de Boko Haram, bien que réel, ne signifie pas la défaite et la fin du mouvement. La reddition d’une cinquantaine d’éléments de Boko Haram fin décembre 2016 est encourageante.[fn]Ces éléments sont entrés en contact avec les autorités nigériennes près de Gashagar, à la frontière nigériane, autour du 21 décembre, et leur reddition a été négociée. Courriel de Crisis Group, officier de sécurité, 21 décembre 2016 et « Niger : des jeunes combattants de Boko Haram se sont rendus », Jeune Afrique, 28 décembre 2016.Hide Footnote Comme au Tchad voisin, il est possible que des dizaines de militants du mouvement suivent cet exemple, en particulier parmi ceux qui ont été contraints de rejoindre l’insurrection ou qui y voyaient une occasion de s’enrichir.[fn]Dès les mois d’octobre et de novembre 2016, des sources humanitaires font mention de redditions de petits groupes d’insurgés dans la région de Diffa. Courriels de Crisis Group, responsable humanitaire, décembre 2016.Hide Footnote Cependant, les éléments les plus radicaux restent déterminés à se battre, comme l’atteste l’attaque, le 31 décembre 2016, du poste militaire de Barwa, situé en bordure du lac Tchad, à 90 kilomètres de Diffa.[fn]En janvier 2017, deux médiateurs civils ont aussi été assassinés dans la région de Diffa par des insurgés de Boko Haram ayant feint de négocier leur reddition. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, janvier 2017.Hide Footnote

L’insurrection jihadiste, vaincue ou non, va laisser des marques durables dans la région. Elle y a profondément perturbé l’économie, forcé les populations à des déplacements massifs, modifié les équilibres inter et intracommunautaires et, parfois, approfondi le fossé entre certaines communautés, notamment lacustres, et l’Etat. Ce dernier doit dès lors développer une stratégie ambitieuse visant autant à consolider les acquis militaires qu’à remédier à l’impact négatif du conflit sur la région de Diffa.

A. Une approche sécuritaire et politique

1. Des forces de sécurité mieux encadrées

Le gouvernement devrait mettre en œuvre une politique de meilleure gouvernance et de contrôle des fonds investis dans la lutte contre Boko Haram. Pour cela, il devrait encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia), créée par le président Issoufou qui en préside le conseil consultatif, à enquêter sur l’utilisation de ces fonds et veiller à prévenir l’« affairisme » des porteurs d’uniforme. Les relations entre les dirigeants politiques et la haute hiérarchie militaire constituent au Niger une question particulièrement sensible dont dépend l’équilibre de la république.[fn]Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit.Hide Footnote Les responsables politiques hésitent, de manière compréhensible, à s’aventurer sur cette question. Cependant, alors que les fonds alloués à la défense sont en pleine expansion, ils se doivent d’étendre progressivement à l’institution militaire leur effort de contrôle de l’usage des fonds publics. La crédibilité et la consolidation de la VIIème république nigérienne se joue sur cette question.

En contrepartie de cet effort de transparence, les partenaires du Niger devraient augmenter leur aide financière et contribuer directement à alléger le fardeau d’une guerre que le pays ne peut financer seul. Ils devraient également encourager l’UA à accélérer le décaissement de l’aide fournie par l’Union européenne aux Etats participant à la FMM. De leur côté, les forces de défense, en acceptant de voir leur gestion soumise à un contrôle accru, gagneraient en crédibilité. Les troupes déployées à Diffa pourraient recevoir des moyens logistiques renforcés, notamment dans le domaine de la médecine de guerre et de l’assistance aux familles des soldats tombés au front.[fn]Plusieurs sources militaires soulignent les carences de l’armée nigérienne dans la prise en charge des blessés de guerre. Entretiens de Crisis Group, militaires nigériens et occidentaux, Zinder et Niamey, mai et septembre 2016.Hide Footnote

Les forces de défense ont commis des abus contre les civils soupçonnés de collaborer avec les insurgés mais, de l’avis de la plupart des spécialistes consultés par Crisis Group, l’armée nigérienne s’est mieux comportée que ses homologues de la FMM. Les autorités doivent renforcer leur surveillance et lutter contre les abus en engageant des procédures disciplinaires en cas d’exaction et pénales en cas de crimes graves.[fn]Comme ce fut le cas récemment avec le déplacement d’un officier responsable de la prison de Diffa. Entretien de Crisis Group, cadre originaire de Diffa, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote La nomination en juin 2016 d’un gouverneur civil à la tête de la région de Diffa, par ailleurs docteur en droit et expert en gestion décentralisée, est un signe positif qui indique que les autorités de Niamey ne veulent pas laisser Diffa aux seules mains des forces de défense.[fn]La nomination de ce gouverneur, étranger à la région et issu du sérail politique de Niamey, a suscité des réserves à Diffa. Entretiens de Crisis Group, individus originaires de la région de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, si les comités de vigilance sont moins développés au Niger qu’au Nigéria et au Cameroun, la tentation de les armer dans les moments difficiles, comme lors de l’attaque de Bosso en juin 2016, est réelle. Les forces de sécurité du Niger devraient y résister mais aussi limiter l’usage des comités de vigilance. Ils constituent des auxiliaires utiles dans la collecte de renseignement mais ne devraient pas prendre un rôle actif dans la contre-insurrection. Il faut également veiller à ce que ces groupes n’alimentent pas, par leurs actions ou les informations qu’ils fournissent, des tensions intra et intercommunautaires existantes. Si l’affaiblissement de Boko Haram se confirme, il faudra démobiliser ces groupes, éventuellement en intégrant certains de leurs membres aux forces de sécurité locale. Cela nécessitera de mettre sur pied une politique de professionnalisation, ces comités étant constitués pour l’essentiel de volontaires sans formation.

2. Une approche politique de la résolution des conflits locaux

Le maintien en détention de centaines de Nigériens (résidents et retournés) qui ont soutenu d’une manière ou d’une autre Boko Haram n’est pas tenable à long terme. Pas plus que n’est envisageable l’élimination des dizaines de milliers de Nigériens qui ont à un moment ou à un autre manifesté de la sympathie pour le mouvement ou y ont adhéré sous la contrainte. Le Niger peut s’inspirer de l’exemple récent du Tchad et permettre à ses ressortissants désireux de quitter Boko Haram de regagner leur pays, en créant un site de démobilisation et en établissant des politiques de réconciliation et de pardon pour tous ceux qui ne sont pas suspectés d’être impliqués dans des crimes de sang. Un tel programme est en cours d’élaboration et pourrait accélérer les démobilisations, en particulier de ceux qui ont rejoint Boko Haram en quête de gain facile et rapide. Il gagnerait à s’appuyer sur le travail de dialogue intra et intercommunautaire mis en place autour de l’université de Diffa avec le soutien des autorités régionales, de représentants de l’Etat et de partenaires internationaux.[fn]Entretiens de Crisis Group, chercheurs enseignants de l’université de Diffa, membre du conseil régional de Diffa, Diffa, mai, septembre 2016.Hide Footnote

En visite à Diffa le 27 décembre 2016, après la reddition d’une trentaine d’insurgés, le ministre de l’Intérieur Bazoum Mohamed a annoncé un programme d’amnistie et de réinsertion pour les anciens combattants de Boko Haram.[fn]Le ministre a déclaré notamment : « Nous allons leur garantir la sécurité, nous allons leur éviter la prison, nous allons leur éviter toute poursuite judiciaire. Et nous allons nous acheminer vers une forme de prise en charge ». « Le Niger lance un programme d’amnistie pour les déserteurs de Boko Haram », RFI, 29 décembre 2016.Hide Footnote Cette démarche doit être soutenue par les partenaires du Niger, notamment en ce qui concerne la mise en place et la supervision d’un ou plusieurs camps de transit annoncés par le ministre. Bien conçue et financée, cette politique de pardon et de réinsertion peut alimenter un cycle de démobilisation et de désarmement des insurgés et contribuer à refermer durablement les plaies.[fn]Cette politique ne peut être improvisée. Les premiers éléments de Boko Haram qui se sont rendus aux autorités à Diffa auraient été logés dans une maison louée sur les fonds du gouverneur de Diffa. Si le fait est avéré, l’Etat central et ses partenaires devront prendre rapidement le relai de cette initiative. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote Mais elle ne doit pas négliger les victimes du mouvement, qui pourraient être frustrées par l’aide apportée à ceux qu’elles perçoivent comme des agresseurs.[fn]Les combattants mineurs pourraient être temporairement confiés à des familles d’accueil rémunérées pour faire face à cette charge supplémentaire. Un tel transfert de ressources pourrait faciliter l’acceptation locale de ceux qui ont rejoint Boko Haram lorsqu’ils étaient encore enfants.Hide Footnote L’Etat doit veiller également à mener une politique cohérente : il ne peut favoriser le pardon des déserteurs de Boko Haram tout en maintenant en prison des centaines de suspects qui n’ont pour beaucoup qu’un lieu ténu avec l’insurrection.

Les plans de démobilisation des militants de Boko Haram devront également prendre en compte la diversité des terroirs dans la région de Diffa. Le long de la Komadougou, en zone kanouri, où de nombreux jeunes ont rejoint le mouvement moins par conviction que par goût de l’aventure et appât du gain, il faut rompre avec l’atmosphère de délation et de suspicion qui divise les villages. Les autorités devraient concevoir des politiques de démobilisation, de pardon et de réintégration opérant une distinction entre les individus en fonction des raisons de leur adhésion au mouvement insurrectionnel. Les chefferies et notabilités religieuses devraient être associées à ce processus de médiation et de pardon et consultées sur les modalités de sa mise en place, ce qui les valoriserait mieux que la collecte de renseignements ou la délation.

Un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources.

Dans la zone du lac, un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Boko Haram s’est implanté en exploitant ces tensions et les a en retour aggravées, tout comme l’ont fait les politiques de contre-insurrection en fermant un temps les yeux sur le développement de milices à base ethnique. Il faut d’abord soutenir les efforts de médiation engagés par le gouverneur, qui peinent à faire sentir leurs effets dans la durée.[fn]Fin 2016, les membres des communautés boudouma et peul regrettaient la reprise des tensions dans le bassin du lac malgré les efforts de médiation engagés quelques mois plus tôt. De fait, les questions de fond, notamment autour du partage pacifié des ressources, n’ont pas été abordées. Entretiens de Crisis Group, membres des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

A plus long terme, l’Etat doit démontrer ses capacités à réguler de manière pacifique les tensions autour des terres convoitées du bassin du lac Tchad. Pour éviter d’être perçu comme favorisant un groupe contre un autre, il ne doit pas imposer sa vision de manière autoritaire, mais offrir un cadre de médiation pacifique dans lequel les communautés concernées vont pouvoir discuter des modalités d’accès et de partage des ressources ; il reviendra ensuite aux autorités d’en garantir la pérennité et le respect.[fn]En août 2016, l’annonce d’un projet de location de 120 000 hectares de terres à une société saoudienne, décidé sans grande concertation, a suscité de vives critiques à l’égard du conseil régional et des autorités centrales. Entretiens de Crisis Group, membres de la société civile originaires de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016 et document vidéo consulté par Crisis Group.Hide Footnote Il faut en effet concilier de façon équitable les intérêts des différentes communautés qui revendiquent un accès, même saisonnier, aux ressources lacustres. Une réforme de la chefferie pourrait aussi être envisagée pour les populations boudouma qui souffrent d’un déficit de représentation.[fn]La création d’une telle chefferie de groupement ou de canton pour mieux représenter les Boudouma ne serait pas une fin en soi mais un moyen de mieux garantir l’accès aux ressources ; elle devrait donc être négociée avec l’ensemble des communautés impliquées dans la gestion du lac et ne pas conduire à exclure des populations allochtones au profit de populations prétendument autochtones.Hide Footnote Pacifier et assurer l’équité dans l’accès aux ressources naturelles feront plus pour réduire l’influence de Boko Haram que les politiques de « dé-radicalisation » ou de « prévention de la violence extrémiste ».

B. Soulager la justice et préparer la réintégration des anciens insurgés

La multiplication des arrestations depuis février 2015 met le système judiciaire et carcéral nigérien sous pression. Dans les prisons, où des détenus attendent un hypothétique procès, se mélangent suspects arrêtés sur simple dénonciation et jihadistes convaincus. Elles peuvent devenir des lieux de recrutement des groupes armés qui rejettent l’autorité de l’Etat. Pour éviter cela, des mesures plus ambitieuses que l’isolement des prédicateurs les plus fervents sont nécessaires.[fn]En 2016, l’administration pénitentiaire a mis à l’isolement au moins un prédicateur lié à Boko Haram. Entretien de Crisis Group, membre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Le Niger devrait renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram. En particulier, les juges devraient exiger des services de sécurité arrêtant des suspects sur dénonciation qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier un transfert à Niamey. L’Etat devrait renforcer les moyens des services chargés des enquêtes dans la région de Diffa et encourager les organisations de la société civile et leurs partenaires à apporter une assistance juridique aux détenus afin d’assurer un traitement plus rapide et équitable de leurs dossiers. Cela permettrait d’accélérer la libération des personnes arrêtées à tort et de celles qui n’ont commis que des infractions mineures, par exemple des petits trafics avec les insurgés.

Enfin, si l’Etat nigérien mérite d’être soutenu dans son effort contre Boko Haram, il doit résister à la tentation de l’instrumentalisation politique des outils de lutte contre l’extrémisme violent. Les lois contre le terrorisme ne doivent pas servir à mettre un terme au débat sur l’état actuel du Sud-Est et les conséquences sur les populations de la lutte armée contre Boko Haram.[fn]En mai 2015, la cellule antiterroriste a arrêté Moussa Tchangari, figure de l’organisation de la société civile Alternatives Espaces Citoyens, qui dénonce les violations des droits humains en lien avec l’état d’urgence dans le Sud-Est. Arrêté alors qu’il visitait des prisonniers de la région de Diffa, dont il est originaire, il est resté en détention une dizaine de jours.Hide Footnote

C. Relancer l’économie de la région

Les mesures économiques restrictives en place depuis février 2015 ont des conséquences dramatiques pour les populations. Certains habitants sont tentés de rejoindre les zones fertiles que Boko Haram contrôle toujours sur le lac Tchad, d’autres devront bientôt se résoudre à une migration hasardeuse vers le Nigéria ou la Libye. La région de Diffa est pourtant relativement riche de perspectives économiques. Les autorités devraient vite reconnaitre les limites de l’arme économique pour juguler l’insurrection et suspendre les mesures restrictives. A défaut, elles devraient autoriser, sous condition, la commercialisation du poisson, comme elles l’ont fait pour le poivron. Elles pourraient en profiter pour faire de Diffa un carrefour commercial pour les produits exportés vers le Nigéria. Les quatre principaux Etats de la CBLT affectés par Boko Haram, tous désireux de lancer des plans de développement dans la région du lac Tchad, devraient mettre en commun leurs plans respectifs et, par exemple, concevoir ensemble une politique douanière.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme. En théorie, tous les acteurs soutiennent l’idée d’un continuum de l’aide d’urgence au développement. En pratique, les ressources sont limitées et la question des investissements prioritaires se pose. Pour y répondre, le gouvernement devrait accélérer, sans attendre la fin hypothétique de la phase militaire, la publication d’un plan stratégique de sortie de crise dans la région. Si les ONG et les partenaires du Niger ont un rôle important d’appui à jouer, le pilotage d’un tel plan devrait être confié à des organismes spécialisés comme la HACP mais aussi les collectivités territoriales et la société civile de Diffa. Celles-ci doivent s’engager, avec leurs partenaires, à veiller à la bonne gestion et à l’équité des plans de reconstruction, notamment concernant la délicate question de l’accès au foncier.

La HACP a pris les devants et prépare actuellement un plan spécial de sortie de crise pour la région de Diffa. Elle bénéficie d’une longue expérience des zones de post-conflit, qui serait utile à tous. Cependant, les autorités nigériennes doivent reconnaitre que la zone de Diffa requiert des réponses spécifiques et ne peut se satisfaire d’un simple copier-coller des solutions mises en place dans le Nord. Le plan doit également être conçu de manière inclusive, en associant les populations et leurs besoins en fonction de leur âge, genre, ou origine sociale. Sans cela, elles pourraient avoir le sentiment que les élites locales, ou pire, celles de Niamey, décident pour elles pour mieux capter l’aide.

Un tel plan, motivé par l’objectif de juguler l’insurrection de Boko Haram, ne devra pas enfermer les actions de développement dans la prévention de l’extrémisme violent. Ce serait imposer aux politiques de reconstruction des œillères trop étroites. De même, le développement ne peut être considéré comme la solution miracle. Il doit être accompagné d’un processus politique destiné à réconcilier les communautés marquées par l’insurrection et établir un diagnostic précis des raisons pour lesquelles des citoyens se sont retournés contre l’Etat et, parfois, leur propre société. Sans cela, les plans de développement risquent de tourner à vide, de rater leur cible voire de nourrir de nouvelles tensions et frustrations.

Dans cette perspective, les autorités nigériennes, centrales et locales, chefferies et fonction publique, doivent reconnaitre leur part de responsabilités dans la crise. La région de Diffa ne tirera pas profit de financements supplémentaires si l’autorité publique ne démontre pas d’abord sa capacité à réguler, pacifiquement et équitablement, les multiples conflits d’accès aux ressources dans les espaces agropastoraux et piscicoles. L’Etat doit aussi démontrer son utilité en garantissant un accès plus équitable aux services sociaux (éducation, santé, justice) dans une région tournée vers le Nigéria. Le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection pourraient faciliter la relance des services de base.

Tout cela a cependant un coût. Si l’effort militaire contre Boko Haram devait s’inscrire dans la durée, l’Etat pourrait être confronté à une situation budgétaire encore plus difficile. Les partenaires du Niger, en particulier ceux qui l’encouragent à assumer son rôle dans la lutte contre Boko Haram, doivent soutenir l’Etat pour lui éviter de devoir « privilégier les dépenses sécuritaires au détriment de celles qui bâtissent l’avenir d’un pays ».[fn]Ce risque a été mentionné dans une analyse de la Banque africaine de développement dès février 2015. Facinet Sylla, « Niger : Boko Haram, une menace pour l’avenir et le développement », African Development Bank Group, 24 février 2015.Hide Footnote 2016, année électorale, a également été marquée par d’importantes tensions sur la trésorerie publique. La lutte contre Boko Haram n’explique sans doute pas tous les problèmes de trésorerie actuels et ne saurait dispenser l’Etat d’une bonne gestion des dépenses publiques.

VI. Conclusion

Dans sa lutte contre Boko Haram, l’Etat nigérien doit aller au-delà de l’approche militaire qui a jusqu’ici prévalu. Le Niger, qui a d’abord vu Boko Haram comme un problème nigérian, est entré depuis un peu plus de deux ans en confrontation ouverte avec le mouvement jihadiste. Avec le soutien de ses alliés et non sans subir des pertes, il a contenu la guerre au Sud de la région de Diffa, sous état d’urgence depuis février 2015. Mais ce choix militaire pèse lourd sur les grands équilibres de l’Etat, ses finances et son armée. Les restrictions économiques imposées dans les zones de Diffa et du lac, si elles affaiblissent la logistique des jihadistes, affectent aussi fortement la population, et tout particulièrement les jeunes. La montée des tensions intercommunautaires et la tentation milicienne sur le lac Tchad sont inquiétantes.

Il n’y a pas de solution facile ni de court terme à la crise ouverte par Boko Haram : il faudra du temps pour restaurer une paix durable dans la région de Diffa. La politique de réconciliation et de réintégration annoncée par le gouvernement fin décembre 2016 à la suite des premières redditions d’insurgés est un signe encourageant mais il doit être confirmé dans les mois qui viennent. Au-delà de cet effort, l’attention portée à cette région longtemps négligée doit être l’occasion, pour l’Etat, de mieux y assumer son rôle de protecteur des populations et de régulateur pacifique des conflits locaux. Les partenaires du Niger, qui l’ont encouragé à se mobiliser contre Boko Haram, doivent quant à eux lui apporter une aide concrète et adaptée aux transformations de la menace.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

Annexe A : Carte du Niger

Map of Niger UN Map No.4234. December 2004.
A Shiite Huthi rebel fighter stands guard during a rally marking the third anniversary of the Saudi-led coalition's intervention in Yemen, in the capital Sanaa on March 26, 2018. A Saudi-led military coalition intervened in Yemen on March 26, 2015 to rest Mohammed HUWAIS / AFP

Watch List 2018 – First Update

Crisis Group’s first update to our Watch List 2018 includes entries on Burundi’s dangerous referendum, militant Buddhists and anti-Muslim violence in Sri Lanka, the impact of the Venezuelan crisis on the region, and the situation in Yemen. This annual early-warning report identifies conflict situations in which prompt action by the European Union and its member states would generate stronger prospects for peace.

Crisis Group Watch List 2018 (First Update)

The Watch List identifies conflict situations in which prompt action by the European Union and its member states would generate stronger prospects for peace. Giuseppe Fama, EU Relations Manager, explains the conflicts included in this update. Crisis Group

Burundi’s Dangerous Referendum

On 17 May, Burundians will vote on constitutional amendments that would allow President Pierre Nkurunziza to prolong his stay in power. Those new provisions also could start to dismantle the carefully negotiated Hutu-Tutsi ethnic balance, defined in the 2000 Arusha agreement that helped end Burundi’s civil war. A major outbreak of violence in the country does not appear likely around the vote, despite a deadly attack on a village on 12 May; the status quo could even drag on for years. But the regime’s repression, the potential demise of power sharing in Burundian institutions and the crumbling economy are harbingers of instability.

Although the European Union (EU) has lost leverage over Nkurunziza’s government in recent years, it retains a strong interest in preventing such instability. The EU and its member states should closely watch developments before, during and after the referendum, and continue to explore channels for pressuring the government while supporting the population. These include encouraging African leaders and the African Union (AU) to renew mediation attempts between the regime and the opposition, while keeping Burundi in the international spotlight. As the Burundian economy collapses, the EU, which suspended direct budgetary support to the Burundian government in 2016, should also take steps to ensure that the aid it now channels through the implementing agencies of the UN, EU member states and international non-governmental organisations helps Burundians as best possible.

Increasing Repression as the Referendum Approaches

The regime has designed the constitutional changes primarily to remove any obstacle to its control of the state apparatus.

The government’s main intention with the forthcoming referendum is to lengthen presidential mandates from five to seven years. This change would restart the clock on the two-term limit – rather than annulling it – potentially giving President Nkurunziza a further fourteen years in power. The new draft constitution also stipulates that ethnic quotas in parliament, government and public bodies be reviewed over the next five years. These quotas, intended to protect the Tutsi minority by guaranteeing the Tutsi 40-50 per cent representation in different state institutions, including the army, were a key part of the Arusha agreement.

The regime has designed the constitutional changes primarily to remove any obstacle to its control of the state apparatus. But in the process it may also be laying the groundwork for reversing ethnic checks and balances. The same is true of the draft constitution’s provisions to reduce the number of vice presidents (currently there are two, one Tutsi and one Hutu) to one and to replace the two-thirds majority requirement for parliament to pass particularly significant legislation with a simple majority.

The regime, including the ruling party’s youth wing, the Imbonerakure, has carried out a campaign of intimidation against anyone who opposes the referendum or calls for a No vote. It is using threats of violence to push Burundians to register for the vote in hopes of minimising abstention, and identifying people in campaign meetings. The government has banned Western media outlets – the BBC and Voice of America – from radio broadcasting for the duration of the campaign, while its own propaganda machine is in full swing. It has forced citizens to make financial contributions that it claims will support forthcoming elections.

The forced march to the referendum has further accentuated divisions among President Nkurunziza’s opponents, despite opposition factions making a renewed attempt to align their positions at the start of 2018. The Amizero y’Abarundi coalition and the Sahwanya-Frodebu party, which remain in Burundi, have both declared they intend to campaign for a No vote. The exiled opposition, under the umbrella of the Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha (CNARED), is calling for a boycott. The divide over the referendum exacerbates the historical divisions over strategy and personal rivalries within the opposition.

If the frequency of armed clashes between the army and insurgents has declined since 2016, human rights abuses continue.

Significant violence around the referendum appears unlikely, despite a 12 May attack on a village near the Democratic Republic of Congo border in which 26 people were reported killed by unidentified assailants. This attack comes after a relative absence of major security incidents since 2016, as armed opposition groups have suffered several setbacks. Some of their members were arrested by the Tanzanian government in 2017, sent back to Burundi, and have since disappeared. Those attacks that have taken place, which were launched from South Kivu in the neighbouring Democratic Republic of Congo, have failed to inflict significant losses on Burundian security forces or generate local support. But if the frequency of armed clashes between the army and insurgents has declined since 2016, human rights abuses continue. According to the human rights organisation la Ligue Iteka, 456 people were assassinated, 283 tortured and 2,338 arbitrarily arrested in 2017, the vast majority by the government.

President Nkurunziza and his party are developing a doctrine that mixes personality cult, religion and historical mythology to justify his prolonged stay in power. The president is now referred to as “supreme traditional leader”. The president and his wife, both active in new Pentecostal churches and prayer crusades, adhere to a theocratic vision that blends traditional Burundian signs of power with divine attribution; tellingly, the government is planning to build a large prayer centre in Gitega where ruling party members will be required to attend lengthy retreats. More broadly, this emerging doctrine presents a Manichean view of history wherein a harmonious pre-colonial Burundi was later spoiled by the machinations of external powers, in particular Belgium, though language pointing the finger at foreigners also tends to contain veiled references to the role played by their supposed Tutsi allies.

Economy and Development in the Doldrums

The Burundian economy has been severely hit by the loss of overseas aid since 2015, and by the flight of human and financial capital. Gains made in health and education since the early 2000s – notably drops in infant mortality and increasing numbers of Burundian children in school – have stalled. Shortages of currency and fuel have afflicted all sectors. Some 430,000 Burundians have fled to neighbouring countries, principally Tanzania.

Though many Burundians already struggle to make ends meet, the government is introducing new taxes and ad hoc levies. As its relations with Western governments have worsened, it has turned to Turkey, China and Russia for aid. But while these countries might afford the government political support and some financial respite, they are unlikely to offer the sort of budgetary or technical help that Western donors provided. Meanwhile, the impact of private investment in the mineral sector on the wider economy is unlikely to be significant, at least in the short term.

The regime has cracked down on civil society groups that have worked with international donors, including by imprisoning NGO members on spurious charges.

After negotiations with the government under Article 96 of the Cotonou Agreement, the EU and its member states decided in March 2016 to suspend cooperation due to Burundi’s rights abuses. Instead, it now channels development aid through international NGOs, the implementing agencies of EU member states and UN agencies. The president and his top officials paint European aid policy and sanctions (which target a handful of those officials) as deliberately aimed at hurting the Burundian people. In some cases, the regime has cracked down on civil society groups that have worked with international donors, including by imprisoning NGO members on spurious charges.

Mitigating Conflict Risk through Continued Support to the Population

The EU and its member states should take steps to help check Burundi’s repressive authoritarianism and alleviate deteriorating living conditions for its people.

On the former, Nkurunziza’s government has brushed off sporadic pressure from Western donors and actors such as the UN Office of the High Commissioner for Human Rights to open space for its opponents. Nor have mediation efforts of the sub-regional body, the East African Community (EAC), made progress. Indeed, some African leaders appear inclined to believe the government’s argument that there is no crisis to mediate.

That argument is flawed. The regime probably can keep dissent under wraps for some time. But the consolidation of its rule and dismantling of the Arusha power-sharing provisions augur ill for the country’s stability over time. The EU and its member states should press African powers and the AU to renew mediation attempts between the regime and the exiled opposition, with the aim of ensuring a credible election in 2020. They should strive to maintain international attention on Burundi, with EU member states on the UN Security Council pressing to keep Burundi on the council’s agenda. The EU also should uphold its position that conditions in the country do not allow for a free and fair referendum.

In light of its 2016 suspension of direct support to the government, the EU needs to redouble efforts to find ways to ensure its aid supports the population. In addition to the support it channels through international NGOs, it should continue pursuing its plan to directly support local NGOs, but with particular caution not to expose them to risk. This could mean providing them with adequate funding to reinforce their own management and legal capacity in case the government continues to harass them through the courts. The EU should also reinforce its delegation in Bujumbura and strengthen the tracking mechanisms with its implementing partners to prevent any misuse of its funds.

Militant Buddhists and Anti-Muslim Violence in Sri Lanka

Late February and early March 2018 saw Sri Lanka’s most serious and widespread incidents of anti-Muslim violence since gaining independence in 1948. Police failed to contain Sinhala Buddhist mobs in central Kandy district; the rioting appeared close to spinning out of control before President Maithripala Sirisena declared a state of emergency on 6 March. Within 48 hours of army and other military units being deployed, order was restored, but not before more than two dozen mosques had been destroyed, hundreds of houses and businesses vandalised, and two people killed. The episode shredded the ruling coalition’s already tattered reformist credentials and hurt chances for post-war reconciliation across ethnic and religious boundaries. It revealed the depth of mistrust and fear between Sri Lanka’s Buddhists and Muslims, and underscored the risk of more violence to come.

The European Union, its member states and other international partners should support efforts by the Sri Lankan officials, religious leaders and civil society groups to prevent further violence and address the underlying mutual misunderstanding between communities. It can do so by:

  • sending strong messages to the government, through all available channels, that it supports the strict enforcement of laws against hate speech and religious violence, including through criminal prosecutions;
     
  • offering financial and technical support to efforts by the government, civil society or media organisations to rapidly fact-check and counter rumours on social and traditional media; and by
     
  • supporting efforts to strengthen local-level inter-religious committees, in particular by assessing the effectiveness of past initiatives and sharing lessons learned to help redesign such bodies in innovative ways.

Anti-Muslim Sentiment and the Recent Bloodshed

Buddhist activists feed on Sinhala perceptions that over recent decades the country’s Muslims have grown more publicly and devoutly religious, and thus alien.

Discussions of Sri Lanka’s long, bloody history of conflict tend to focus on the military campaign to crush the Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) and earlier leftist uprisings. Yet anti-Muslim violence is an enduring feature of modern Sri Lankan history and grew worse after the LTTE’s 2009 defeat. Many Sinhalese, including influential monks, have long feared that Sri Lanka’s foundational Buddhist and Sinhala character was under threat, with weak politicians incapable of protecting it. Whereas, before 2009, Sinhala nationalist insecurity centred on Tamil separatism, today nationalists point to Muslim “extremism” as the primary threat. Militant Sinhalese accuse Muslims of using clandestine means to suppress the Sinhala Buddhist population and gain economic and demographic dominance. Drawing in part on global Islamophobic discourse and events in Myanmar, Buddhist activists feed on Sinhala perceptions that over recent decades the country’s Muslims have grown more publicly and devoutly religious, and thus alien. Muslims make up under 10 per cent of the population, Sinhala Buddhists 70 per cent.

The deadly train of recent events began in the south-eastern town of Ampara, where Sinhala mobs attacked Muslim shops and a mosque on the night of 26-27 February. The violence was sparked by unfounded claims, spread through social media and backed by a video recording of an apparent “confession”, that staff in a Muslim-owned restaurant had placed a “sterilisation pill” in the food of Sinhala customers. Police were slow to react or make arrests and quickly released the alleged rioters on bail.

Activists and Muslim ministers had warned the prime minister and other senior officials that violence was brewing elsewhere. The police’s lax response in Ampara appeared to encourage militant Buddhist networks to strike again. Following appeals by Mahasohon Balakaya, an anti-Muslim group based in Kandy, and prominent monks, crowds turned out in Kandy on 5 March, angry at an earlier murder of a Sinhala Buddhist man by four Muslim men (there was no evidence the crime was communally motivated and all four attackers were promptly jailed). Over the next three days, Sinhala Buddhist mobs moved systematically from village to village burning and vandalising Muslim shops, houses and mosques. Police were again slow to respond, and in at least two cases, members of the Special Task Force – the elite police paramilitary unit – attacked Muslims, possibly in an attempt to falsely implicate them in the riots.

A Return to Hardline Nationalist Politics

The violence came at a moment of confusion and weakness for the ruling coalition, weeks after a stinging defeat in local elections at the hands of former President Mahinda Rajapaksa’s newly formed Sri Lanka Podujana Peramuna (SLPP, Sri Lanka People’s Front), which ran a strongly nationalist campaign, including warnings of alleged abuses by Muslims. The changing political climate reinforces sympathy for ultra-nationalist agendas in the overwhelmingly Sinhala and Buddhist bureaucracy. It deepens the reluctance of police, bureaucrats and politicians to take action that could be seen as supporting Muslims.

Although President Sirisena and Prime Minister Ranil Wickremesinghe campaigned on a promise to crack down on militant groups, their coalition government has overseen not a single prosecution for previous religious violence.

In 2013 and 2014, under Rajapaksa and his powerful brother, Gotabaya Rajapaksa, who headed the police and military, security agencies were accused of supporting militant Buddhist groups. Among these, the most prominent was Bodu Bala Sena (Buddhist Power Force, or BBS), which incited deadly anti-Muslim riots in Aluthgama in June 2014. State support reportedly included facilitating large BBS rallies, allowing its cadres to publicly harass and intimidate critics with impunity, and intervening in criminal cases against militant Buddhists, including by pressuring victims to withdraw legal complaints – or not to file them at all. However, after January 2015, when Mahinda Rajapaksa was voted out, violent anti-Muslim campaigns were supposed to be a thing of the past.

Yet, although President Sirisena and Prime Minister Ranil Wickremesinghe campaigned on a promise to crack down on militant groups, their coalition government has overseen not a single prosecution for previous religious violence. Militant Buddhist protests and attacks on mosques and Muslim businesses have continued, albeit at a lesser intensity. Online hate campaigns and militant organising have also proceeded apace, and fear and mistrust of Muslims remain as high as ever. Indeed, since coming to power, Sirisena himself and a senior cabinet member have met numerous times with BBS chief Galagoda Aththe Gnanasara and other militant monks. While officials claim the meetings were to encourage dialogue, most observers believe they aimed at shoring up the government’s credibility with Buddhist nationalists. Other ministers have called for BBS leaders to be prosecuted.

The government is running out of time to develop a strategy or build the political will to address two central issues underlying recent violence: Sinhala Buddhist nationalism and its politically powerful mix of entitlement and insecurity; and impunity for violence done in the name of protecting Sinhala and Buddhist dominance.

Preventing Violence against Muslims

The current high tensions and suspicions are deeply rooted and cannot be resolved quickly. Nonetheless, much can be done by the government and other actors to address misconceptions and rebuild trust. The EU can support these efforts in a variety of ways, as suggested below, but it must do so with discretion, taking its cues from supporters of reform in the government and civil society, and recognising Sinhala sensitivities about foreign involvement.

The EU should send strong messages to the government that it supports criminal prosecutions for religious violence.

Most important is for the government to conduct a quick, impartial investigation into the March violence and to speed up prosecutions for past actions. An expeditious inquiry would send a signal to those who might be tempted to commit violent acts in the future, and strengthen forces of reform in the judiciary, police and other state institutions. Some militant Buddhist leaders have been arrested for their role in organising the violence in Kandy. That is a positive first step, but it will bear fruit only if indictments and prosecutions follow. Ongoing cases against Gnanasara – for contempt of court and assault, among other charges – and other militant monks should be allowed to proceed to indictment or otherwise be concluded. The government should insist the police apply Sri Lanka’s International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) Act, which has tougher penalties for hate speech and anti-minority violence than the regular criminal code.

The EU should send strong messages to the government that it supports criminal prosecutions for religious violence, including through the ongoing human rights monitoring process that accompanies EU Generalised Scheme of Preferences (GSP+) trade benefits, and in its regular dialogues with the government, including the meeting of the Working Group on Governance, Rule of Law and Human Rights in June 2018 and the EU-Sri Lanka Joint Commission meeting in fall 2018. Such prosecutions would be best framed as combatting not only anti-Muslim attacks, but also the larger phenomenon of impunity that has harmed all communities and places all citizens at risk of arbitrary violence.

The government can take other relatively easy, low-cost measures to develop a comprehensive and well-resourced information strategy to counter myths and misperceptions about Muslims. It could straight away establish an office tasked with rapidly fact-checking and countering rumours on social media, which, as the March incidents and earlier episodes have shown, are powerful sources of incitement. The office should liaise closely with the police and aim for quick distribution through all forms of state and private media, including social media. The EU and member states could offer financial and technical support to efforts by the government, civil society or media organisations on fact-checking.

The EU could also support existing projects by Muslim leaders to reach out to Buddhists, including monks, to explain and demystify Muslim teachings and practices.

In parallel, the government should strengthen existing district-level inter-religious committees to act more effectively as early-warning and mediation mechanisms. The committees should include police, influential monks, local government officials and local politicians, as well as Muslim representatives, and should report directly to the president and prime minister in emergencies to ensure that effective interventions are authorised when they are needed. Government-sponsored committees will need to coordinate better with civil society-led inter-religious groups, which have had limited impact over the years in part because they are often delinked from government and Buddhist religious authorities. The EU should support such committees, in particular by assessing the effectiveness of current and past initiatives and sharing lessons learned to help redesign such bodies.

The EU could also support existing projects by Muslim leaders to reach out to Buddhists, including monks, to explain and demystify Muslim teachings and practices, and familiarise them with what happens in mosques. Initial outreach programs have reportedly been well received by the monks involved. One option for EU support would be funding for European religious and community leaders and officials to share with leaders of all communities their experiences and lessons learned from their own inter-religious community work.

Venezuela: The Region Feels the Impact

International efforts to broker a solution to Venezuela’s implosion so far have not borne fruit. The crisis is spilling across Venezuela’s borders, with some 1.5 million Venezuelans fleeing the country over the past year and a half. Venezuelan President Nicolás Maduro’s government is unable or unwilling to reverse the economic and social collapse brought on by its misguided policies. It frustrated the last round of talks between it and opposition representatives by unexpectedly calling an early presidential election, even as those negotiators discussed reforms to help level the playing field. That vote, now scheduled for 20 May, is more likely to aggravate than resolve the crisis, as the EU’s April declaration on the situation in Venezuela identified. Most opposition leaders call for a boycott, arguing that Maduro’s re-election is predetermined. Latin American governments in the ad hoc Lima Group, as well as those of the United States, Canada and Spain, have declared they will not recognise the result should the elections proceed as planned. The European Parliament endorsed the same stance in a resolution adopted at the start of May.

The EU, U.S. and other Western governments have imposed targeted sanctions on dozens of government officials, including the president and vice president. The U.S. has also banned most loans to Venezuela and is considering some form of oil embargo. A solution to the crisis can only come through a negotiated transition, which will require new talks between the government and opposition and additional pressure on the government. Ideally, Lima Group members would use the threat of their own targeted sanctions – such sanctions from Latin American governments would be almost unprecedented – to help push the government back to the negotiating table. To contribute to such a strategy, the EU and its member states, should:

  • Agree with Lima Group governments and the U.S. on clearly delineated steps the government should take to have Western sanctions lifted and avert Latin American sanctions.
     
  • Caution against the oil embargo floated by the U.S. and called for by some opposition hardliners, which would worsen the humanitarian emergency.
     
  • Encourage China, during engagements with Chinese officials, to help nudge Maduro to accept talks.

At the same time, efforts to contain the humanitarian crisis should continue. To this end, the EU and its member states should:

  • Reinforce their support for migrants and refugees along Venezuela’s borders.
     
  • Continue to seek out opportunities for delivering aid inside the country.

Particularly for the latter efforts, the EU will need to maintain a strict separation between the provision of humanitarian assistance and political demands on the government.

Humanitarian Emergency

Over eight million Venezuelans cannot afford three meals a day. Protein has disappeared from many of their diets. Essential medicines are lacking.

Venezuela is sinking ever deeper into a profound economic and social crisis. Annual inflation could reach upwards of 300,000 per cent by year’s end. Despite a government plan to strike three zeroes off Venezuela’s currency, cash is almost impossible to obtain, hitting the poor, many of whom have no other means of payment, particularly hard. Over eight million Venezuelans cannot afford three meals a day. Protein has disappeared from many of their diets. Essential medicines are lacking: for some such medicines only 20 per cent of the quantity needed is available; others have entirely run out. Many of those suffering chronic diseases like cancer, HIV/AIDS or haemophilia are dying for lack of treatment.

Most public hospitals cannot guarantee running water or working lifts, let alone equipment such as X-ray machines. Patients are forced to provide their own medical and surgical supplies. Many operations are cancelled because blood banks lack reagents to ensure transfusions are safe. Long-controlled diseases like measles and diphtheria are making a comeback. Parts of the country are in the throes of a malaria epidemic. Yet the Venezuelan government denies the humanitarian crisis exists, portraying any coverage of the crisis as misinformation designed to undermine its rule. It also rejects much humanitarian aid, arguing that such efforts are part of a foreign plot to oust it.

As many as 1.5 million people have left the country in the past eighteen months, and a similar number may leave in the course of this year. The exodus has placed public services in neighbouring countries under strain, with governments in countries as far away as Chile having to adapt immigration regulations accordingly. Temporary shelters and soup kitchens catering to Venezuelans have been set up in Colombian and Brazilian border towns. UN agencies and the EU are now beginning to provide international aid in those locations.

Political Deadlock

A presidential election is scheduled for 20 May, but is unlikely to provide a way out of the crisis. In February, the government brought forward the election by more than six months, thus sabotaging internationally facilitated talks with the opposition over electoral reforms that were underway at the time. Most opposition parties are boycotting the poll, but beyond that do not offer a coherent strategy for pressuring the government.

Parliament has been rendered largely powerless, especially after a new Constituent Assembly, dominated by ruling party loyalists, was elected last year in a vote the opposition also shunned.

Former state Governor Henri Falcón of the Avanzada Progresista party, with the backing of two other small parties, is contesting the presidency. To do so, he has broken with the Democratic Unity (MUD) opposition coalition, which includes most of the more moderate opposition parties that had been negotiating with the government and are now planning to boycott the polls. The opposition’s harder-line wing, now represented by the Soy Venezuela movement, is calling for a “humanitarian intervention” – for the U.S. to intervene militarily, in other words – and for President Maduro to be impeached and tried for crimes against humanity. On 17 April, parliament, in which opposition politicians, mostly from parties in the MUD, hold a majority, voted overwhelmingly to approve Maduro’s trial for corruption by an ad hoc “Supreme Court in exile” – composed of judges appointed to the Supreme Court by the parliament and later forced into exile. But this initiative will have little practical effect. Parliament has been rendered largely powerless, especially after a new Constituent Assembly, dominated by ruling party loyalists, was elected last year in a vote the opposition also shunned.

Polls indicate that most opposition voters will abstain on 20 May, offering Maduro a clear chance of victory despite popularity ratings below 30 per cent. Even if Falcón were to win, the government’s control of electoral authorities, the Supreme Court – which has the final word on electoral disputes – and the security forces means it would have the power to block his victory. The absence of credible international observer organisations, which declined to deploy observers given the conditions in which the vote is being held, also gives Maduro a free hand.

Dozens of military officers, including commanders of key units such as the armoured Ayala battalion in Caracas, have been detained for allegedly plotting against the government. Their arrests lend credence to widespread accounts of unrest in the barracks. With the exception of a minority of mostly top military leaders, who are accused of benefiting from corruption and other criminal activities, members of the armed forces suffer the same deterioration in living standards as other Venezuelans. Military canteens often provide little or nothing to eat. That said, a coup attempt, while impossible to rule out, would be hard to pull off: the armed forces are fractured and extensively penetrated by counter-intelligence.

International Reaction

Venezuela’s international isolation has intensified markedly over the past year, with regional governments in particular turning their back on Maduro, especially after the breakdown of talks in February. Further sanctions are likely unless the president postpones the vote and takes measures to level the playing field. That said, exactly how the threat by Latin American and other governments to “not recognise the results” would be put into practice is unclear. Many governments already have withdrawn ambassadors from Caracas. But entirely severing diplomatic relations could reinforce the government’s siege mentality and backfire.

The Lima Group issued a fresh statement at the mid-April Summit of the Americas, which the summit’s host, Peru, barred Venezuela from attending. That statement called for free and fair elections and the restoration of democracy. The group also emphasised the need for humanitarian assistance, both within Venezuela and in neighbouring countries hosting Venezuelans that have left. Meanwhile, France, Germany, Italy, Spain and the UK, together with several Latin American governments, Canada, Japan and the U.S., have backed a joint initiative to locate and seize those assets of Venezuelan officials that they have reason to suspect have been acquired through corruption.

Recommendations to the European Union and its Member States

Venezuela’s crisis is now a grave threat not only for its own people, but also for the wider region. A lasting solution requires a negotiated transition. It also requires comprehensive economic reform, which can only be carried out by a government that enjoys international political and financial support. The starting point must be a return to negotiations between the government and opposition leaders.

Thus far, the threat of economic collapse has not persuaded the group around Maduro to participate in such talks, which would, in essence, be aimed at negotiating the end of one-party rule and the restoration of democracy. Top officials perceive potential exit costs as extremely high, and fear they would risk prosecution for alleged corruption, drug trafficking and human rights violations were they to lose power. For its part, the opposition is split into three main factions, each frequently adopting tactics that contradict those of the other two. Calls for military intervention by the harder-line Soy Venezuela faction are particularly counterproductive, fuelling the government’s accusations that humanitarian aid is a foreign plot.

To encourage a negotiated solution to the crisis, the EU and its member states should work closely with the Lima Group, the U.S. and other concerned governments to present a united front.

With no political solution in sight, the EU and its member states should continue and expand their critical humanitarian assistance along the lines described by the European commissioner for humanitarian aid and crisis management after a visit in March to the Venezuela-Colombia border area. Their efforts should include helping neighbouring countries cope with the burden on welfare services due to unprecedented migrant and refugee flows. The EU shall continue providing assistance to those affected and seek additional ways to deliver support to the population, which requires working around the government’s refusal to acknowledge the crisis, particularly by clearly separating political from humanitarian demands on the government, while strengthening Venezuelan civil society groups and foreign non-governmental organisations able to deliver food and medical aid to vulnerable populations. The EU and its members also should use their influence in multilateral bodies, including the UN, to ensure those bodies do all they can to alleviate suffering, including ensuring adequate funding and providing accurate information on humanitarian conditions in Venezuela.

To encourage a negotiated solution to the crisis, the EU and its member states should work closely with the Lima Group, the U.S. and other concerned governments to present a united front. All should coordinate their sanctions policy and diplomatic initiatives designed to bring about negotiations. This means agreeing on a set of measures that the government would have to take to have those Western sanctions that already exist lifted and avoid further sanctions, including from Latin American governments. The EU and its member states, however, should argue against wide-ranging economic sanctions, including an oil embargo. If the elections take place on 20 May, EU member states could use the opportunity presented by the 28 foreign ministers’ meeting scheduled shortly thereafter to coordinate their response.

A clear list of demands would allow sanctions against individuals, like those the EU introduced against seven top officials in January, to be gradually lifted if the government moves in the right direction. The EU should continue using its existing channels with the opposition to encourage them to unite around a credible strategy.

China, which thus far has played an important role propping up the Maduro government but shows some signs of tiring of its economic mismanagement, could contribute to a solution. The EU, together with Western and Latin American governments, should advise Chinese officials of the importance of nudging Maduro to accept talks, and thereby promote a stable and prosperous Venezuela. China also should participate in plans for a major economic and financial rescue package in the event of a transition agreement.

Prospect of Talks and Threat of Escalation Both Rise in Yemen

As the Yemen war enters its fourth year, prospects for military escalation and greater regional spillover are growing. The Saudi-led coalition’s military campaign along the Red Sea coast and in the Huthis’ home governorate of Saada, coupled with intermittent missile barrages fired by the Huthis at Saudi Arabia, threaten to quash the opportunity to revive the political process presented by the appointment of a new UN special envoy, Martin Griffiths. Military escalation could trigger direct confrontation between Saudi Arabia and its allies, particularly the United States, and Iran, which Riyadh accuses of assisting the Huthis in developing their missile program.

In this environment, the EU and its member states should:

  • As an urgent priority, help prevent the looming Saudi-led coalition invasion of the Red Sea port of Hodeida, which would compound the already acute humanitarian crisis and could spark a wider war; such efforts would involve diplomatic engagement with Riyadh and Abu Dhabi, ideally in coordination with the United States; and publicly opposing such an invasion, while condemning and pressing the Huthis to end their missile attacks against Saudi Arabia. Quiet outreach to Tehran could help, urging Iran to use what influence it has with the Huthis to discourage such missile attacks.
     
  • Assist the UN envoy in reviving a political process that is more inclusive and realistic. EU member states on the UN Security Council (France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom) could promote a new Security Council resolution that better supports the UN envoy’s efforts than the April 2015 Resolution 2216, which is outdated and places unrealistic demands on the Huthis. The EU delegation to Yemen is well placed to assist the new envoy if talks materialise, notably by encouraging the Huthis’ cooperation.
     
  • Adopt a clear, public policy line on south Yemen, where separatist sentiment is increasing; such a line would oppose a unilateral move toward independence but recognise southern Yemenis’ grievances and the importance of revisiting the question of state structure and decentralisation.
     
  • Continue urgent efforts to alleviate the war’s humanitarian fallout, including by demanding from the coalition unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as the Sanaa airport.

Risks of Escalation and an Opening for Diplomacy

On 4 December 2017, the Huthis killed their former partner, Ali Abdullah Saleh. Since then, the Saudi-led coalition and its Yemeni allies have acted as if the military and political tides have shifted in their favour. They have tried to pull former Saleh supporters to their side, encouraged rifts within the Huthi movement, stepped up efforts to target the group’s leadership and pressed the Huthis on a number of war fronts.

After killing Saleh, the Huthis are simultaneously more open to diplomacy and more willing to up the military ante in response to coalition offensives.

In these endeavours they have had some success. Between December 2017 and February 2018 the United Arab Emirates (UAE) and aligned Yemeni fighters won important tactical victories in Hodeida and Taiz provinces. Since then coalition-aligned forces have made small but steady gains, though not enough to shift the overall military balance. As in the past, the coalition has overestimated its ability to harm the Huthis in their northern highland strongholds. On 19 April, a coalition airstrike killed the head of the Huthi Supreme Political Council, Saleh Sammad, the de-facto president of the north and the highest-ranking Huthi killed thus far. Known as a moderate within the movement who could work with the late President Saleh’s party, his death is unlikely to reap significant military gains for the Saudi-led coalition but is a blow to peace prospects. Internal divisions within the anti-Huthi front continue to be its Achilles heel: some pro-Saleh fighters have joined the war against the Huthis, but many refuse to support President Abed Rabbo Mansour Hadi and his partners in Islah, an Islamist party. Islah and Hadi affiliates are at particular odds with UAE-aligned groups in areas such as Taiz and in south Yemen, which was an independent state prior to 1990.

After killing Saleh, the Huthis are simultaneously more open to diplomacy and more willing to up the military ante in response to coalition offensives. They have stated publicly and privately that they are ready to negotiate with Saudi Arabia over security concerns and to re-engage with the UN process under the new envoy. It is unclear if this readiness is a product of military pressure or an increased sense of security, as in the past the Huthis had cause to worry that Saleh would strike a deal behind their backs. Either way, their increased interest in talks offers hope of a political breakthrough.

That said, 2018 has seen an unprecedented uptick in Huthi missile attacks on Saudi Arabia. There is growing evidence of Iranian supply of Huthi weapons, including missile and drone technologies. For the Huthis, coalition attacks on Hodeida, the main port in the territories they control, and Saada, their home governorate, represent existential threats. Hodeida in particular is a red line. The coalition’s blockade, ostensibly to prevent weapons smuggling to the Huthis, has made the port a chokepoint for goods entering the north; prolonged fighting there could compound Yemen’s humanitarian disaster manifold. The Huthis have proclaimed they are willing to sink commercial ships to deter an attack. In April, Saudi Arabia accused the Huthis of firing on a Saudi-flagged oil tanker in the Red Sea, the first attack of its kind.

Recommendations for the EU and its Member States

To avoid this scenario and the regional escalation it could trigger, the EU should take a clear public position against a coalition attack on Hodeida for both humanitarian and political reasons, and engage in vigorous diplomacy, in Riyadh, Abu Dhabi and Washington, to help prevent it. Diplomatic efforts also should be directed toward encouraging both sides to de-escalate the conflict ahead of a possible resumption of talks. This could include the Huthis halting missile strikes at Saudi Arabia and ships in the Red Sea in return for the Saudi-led coalition stopping their offensive moves into Saada and along the Red Sea coast in Hodeida and Taiz provinces. The new UN envoy, with the help of the EU delegation and member states, could broker such an agreement.

As a non-belligerent in the Yemen war, the EU has access to all sides, including the Huthis.

If military escalation can be held at bay, the envoy will have a chance to revive negotiations over a cessation of hostilities and a return to an internal Yemeni political process. To be successful, these efforts will need a new framework that improves the one set forth in UN Security Council Resolution 2216. That resolution sets out a bilateral structure for talks between the Hadi government and the Huthi-Saleh bloc, which has become outdated and which never represented the range of Yemeni forces with influence on the ground. It also places unrealistic preconditions for a political settlement on the Huthis, including requiring them to withdraw from territories gained and hand over weapons. The EU, and in particular Security Council members France, the Netherlands, Sweden and the United Kingdom – the latter being the penholder on the Yemen crisis – should press for a new resolution that would support the UN envoy’s efforts based on his plan for reviving the political process, which he will present in June 2018.

The EU delegation is uniquely placed to assist the UN envoy in improving the structure and substance of potential negotiations. As a non-belligerent in the Yemen war, the EU has access to all sides, including the Huthis. The delegation could assist in communicating with and encouraging Huthi cooperation at the various stages of talks. Information and lessons from EU-sponsored Track II events during the course of the war, particularly with local security stakeholders, could help guide the process of improving intra-Yemeni negotiations. The EU and its member states should work with the UN envoy to produce a negotiating framework that more effectively includes women and other civil society representatives in decision-making roles early in the process, a deficiency during the last three rounds of UN-sponsored talks.

The EU and member states should continue to demand unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as Sanaa airport.

South Yemen, where separatist sentiment is strong and the UAE is supporting separatist-leaning groups, is a critical flashpoint. In effect, the south is moving toward independence, but not all southern stakeholders support the idea. Nor do Yemenis in the north. The EU and its member states should have a clear, public policy line that opposes a unilateral move toward independence but recognises southern Yemenis’ grievances and the need to revisit the question of state structure and decentralisation, which remained unresolved in Yemen’s 2014 National Dialogue Conference. The EU delegation and member state representatives should also prioritise engaging with the UAE-supported Southern Transition Council and other southern political groups, and support their inclusion in intra-Yemeni negotiations.

Finally, ameliorating the war’s humanitarian impact should remain a top priority. The numbers are staggering. Over 22 million Yemenis – three quarters of the population – need humanitarian assistance. Of those, 8.4 million are at risk of starvation. Three million are internally displaced, mostly women and children.

The EU and member states should continue to demand unhindered humanitarian and commercial access to all seaports, including Hodeida, as well as Sanaa airport. To assist in their full opening, the EU is well placed to offer assistance to the UN in negotiating and possibly implementing security checks that address the Saudi-led coalition’s legitimate concerns regarding arms smuggling. They should also press the Huthis to allow unhindered humanitarian access to areas they control and to ease restrictions on aid workers operating in these areas. Beyond physical access, the EU should work with the Yemeni Central Bank to stabilise the value of the Yemeni riyal and promote a political compromise by which the Hadi government pays salaries to all civil servants nationwide, including in Huthi-controlled territories.