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Niger’s soldiers stand at Bosso military camp following attacks by Boko Haram fighters in the region, on June 17, 2016. ISSOUF SANOGO/AFP
Report 245 / Africa

Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection

La lutte contre Boko Haram dans le Sud-Est du Niger suscite depuis deux ans des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Face aux limites de l’intervention militaire, les autorités doivent mettre l’accent sur la démobilisation des militants du mouvement, le règlement politique des conflits locaux, ainsi que la relance de l’économie et des services publics.

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Synthèse

Depuis deux ans, le Niger est en guerre contre Boko Haram. Ce conflit armé pèse sur les équilibres fondamentaux, notamment financiers, de ce pays pauvre et déstabilise le Sud-Est, théâtre principal des affrontements. Dans cette région située à 1 350 kilomètres de la capitale, exsangue économiquement, la lutte contre Boko Haram suscite des tensions locales et exacerbe les violences intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Malgré l’appui direct des troupes tchadiennes depuis 2015 et une meilleure collaboration avec l’armée du Nigéria, les forces nigériennes n’ont pas mis un terme aux attaques des insurgés, dont certains sont liés à l’Etat islamique (EI). L’option militaire a donné des résultats mais a également montré ses limites. Une approche permettant la démobilisation des militants du mouvement et le règlement politique des tensions qui nourrissent son implantation locale doit accompagner l’effort de guerre. La relance de l’économie et des services publics doit également devenir une priorité pour soulager des populations épuisées, dont la détresse alimente l’insurrection.

En dépit de scénarios alarmistes, Boko Haram n’a pas réussi à étendre son influence au-delà de la région de Diffa, au Sud-Est du pays. Ce territoire relativement riche entretient un rapport particulier avec l’état nigérian du Borno auquel il est intimement lié par l’histoire, la culture religieuse et l’économie. Ces liens étroits expliquent l’écho qu’y a rencontré Mohamed Yusuf, le fondateur nigérian de Boko Haram. Il a trouvé de nombreux adeptes parmi les Nigériens, et tout particulièrement les jeunes, venus à Maiduguri, la capitale du Borno, à seulement 425 kilomètres de Diffa, en quête de formation religieuse ou de succès commercial. Lorsqu’en juillet 2009, les forces armées nigérianes ont massacré plus de 1 000 de ses partisans, de nombreux membres de Boko Haram ont trouvé refuge dans le Sud-Est du Niger. Le mouvement s’est longtemps gardé de mener des opérations militaires dans le pays pour mieux faire de Diffa une zone de financement, de ravitaillement, de repli et de recrutement.

Face à Boko Haram, les autorités nigériennes ont d’abord opté pour une stratégie de surveillance. A leurs yeux, le problème concernait essentiellement le Nigéria. En 2014, cette attitude a évolué alors que la menace devenait plus pressante : l’expan­sion territoriale de Boko Haram jusqu’aux frontières du Niger s’est accompagnée d’une intensification des recrutements de centaines de jeunes Nigériens. Incité par ses partenaires, régionaux et internationaux, à s’impliquer plus activement, le Niger s’est engagé militairement au sein de la Force multinationale mixte (FMM). Depuis, l’effort de guerre pèse sur le budget de l’Etat, met à mal le système judiciaire et attise les tensions entre le pouvoir politique et la hiérarchie militaire.

La région de Diffa souffre à la fois des offensives de Boko Haram et des mesures contre-insurrectionnelles prises par les autorités nigériennes, comme la prolongation de l’état d’urgence mis en place en février 2015 et qui introduit des interdictions sur certaines activités commerciales. Des centaines de milliers de réfugiés et de déplacés internes survivent grâce à l’aide extérieure. Le recours aux comités de vigilance locaux et les représailles de Boko Haram contre ceux qui collaborent avec l’armée entretiennent une atmosphère pesante où vengeances locales, psychose collective et délations s’entremêlent dangereusement.

Dans le bassin du lac Tchad, à l’extrême est de la région de Diffa, la présence de Boko Haram a aggravé les tensions intercommunautaires qui ont dégénéré en conflits meurtriers à partir de mai 2016. La médiation entre communautés initiée par les autorités depuis juin 2016 constitue une initiative bienvenue mais elle n’a pas encore apaisé toutes ces tensions. Sur le lac, un groupe de combattants en rupture avec l’aile de Boko Haram menée par Aboubakar Shekau, le chef du mouvement et successeur de feu Mohamed Yusuf, exploite ces tensions locales. Ce groupe tente actuellement de s’implanter durablement et bénéficierait d’un lien privilégié avec l’EI.

Face à la résilience de Boko Haram sur son territoire, l’Etat nigérien ne peut se contenter d’une approche mêlant opérations militaire et blocus économique. En décembre 2016, la création de sites de démobilisation a marqué une première inflexion dans la politique de répression qui prévalait depuis 2015. Un plan de sortie de crise pour la région de Diffa est également à l’étude à Niamey. Avec l’aide de ses partenaires régionaux et internationaux, l’Etat doit poursuivre dans cette direction et étoffer sa stratégie contre-insurrectionnelle pour qu’elle aille au-delà d’une réponse essentiellement militaire. Cela est d’autant plus important qu’une partie des insurgés, en rupture avec les excès d’Aboubakar Shekau, pourraient chercher à regagner le soutien des civils en évitant de prendre les musulmans pour cible. L’Etat doit en outre accentuer sa coopération avec ses voisins et anticiper un possible désengagement de partenaires internationaux dont les finances publiques se dégradent ou qui pourraient, dans les mois à venir, opter pour des politiques isolationnistes.

Recommandations

Pour réduire les violences en allant au-delà de la réponse sécuritaire

Au gouvernement du Niger :

  1. Décourager le développement de milices armées à base communautaire.
     
  2. Poursuivre et renforcer les efforts de médiation entrepris depuis juin 2016 entre les communautés du bassin du lac Tchad.
     
  3. Veiller à garantir un accès équitable et juste aux ressources du lac, y compris si nécessaire à travers une réforme concertée de la chefferie dans la zone lacustre.
     
  4. Proposer rapidement un plan de sortie de crise pour le Sud-Est du Niger, élaboré en partenariat étroit avec les élus et la société civile de la région de Diffa, et prenant particulièrement en compte les aspects de réconciliation, de rétablissement des services publics et de relance économique.

Pour soulager l’appareil judiciaire et préparer dès à présent la réintégration des militants de Boko Haram

Au gouvernement du Niger :

  1. Concevoir des politiques de démobilisation et de réintégration des anciens combattants de Boko Haram et en particulier de ceux qui ne sont pas impliqués dans des crimes graves, tout en veillant à consulter ceux qui ont été victimes de Boko Haram et leurs représentants pour éviter les cycles de vengeances. La création récente de sites de démobilisation est bienvenue mais la réintégration des anciens insurgés est une question sensible qui demande des actions habiles et un investissement fort dans la durée de la part de l’Etat et de ses partenaires.
     
  2. Renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram, y compris ceux traitant des suspects potentiellement impliqués dans des crimes graves, qui engorgent actuellement les tribunaux du pays.
     
  3. Exiger des services de sécurité qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier le transfert à la prison de Niamey des suspects arrêtés sur dénonciation.

Aux partenaires du Niger :

  1. Fournir conseils et ressources humaines pour renforcer les moyens alloués au système judiciaire.

Pour suspendre les restrictions économiques liées à l’état d’urgence et lancer au plus tôt un plan de relance de l’économie de la région de Diffa

Au gouvernement du Niger :

  1. Réorienter les flux économiques suspendus en les canalisant vers la ville de Diffa puis en encourageant les exportations à emprunter des routes plus sécurisées vers le Nigéria le temps que la zone sud de la Komadougou retrouve sa stabilité.
     
  2. Renforcer les capacités des pouvoirs publics à fournir des services concrets aux populations, en matière de justice, de santé et d’éducation, favoriser le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection.

Pour encadrer plus efficacement les forces de sécurité et les budgets qui leur sont alloués

Au gouvernement du Niger :

  1. Encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia) à enquêter sur la bonne utilisation des fonds injectés dans l’effort de guerre.
     
  2. Fournir aux forces armées présentes sur place les moyens dont elles ont besoin pour mener les opérations militaires contre l’insurrection, mais, en contrepartie, accentuer la surveillance des forces armées et exiger que leurs membres qui se rendent coupable d’exaction et autres crimes contre les civils rendent des comptes.
     
  3. Encadrer les comités de vigilances de façon à limiter leur rôle à la seule collecte de renseignements ; envisager dès à présent des politiques visant à favoriser leur démobilisation totale ou partielle si le recul de l’insurrection se confirme.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

I. Introduction

Situé au cœur d’une zone de fortes turbulences géopolitiques, le Niger reste un maillon fragile de l’espace sahélien. La réélection du président Issoufou en mars 2016 offre une forme de stabilité politique mais le pays n’a toujours pas résolu les immenses défis économiques et démographiques auxquels il est confronté. Arguant des menaces qui pèsent sur ses frontières avec le Mali, la Libye et le Nigéria, les autorités mettent l’accent sur la sécurité au détriment du projet socioéconomique de la « Renaissance » pourtant porté par le président Issoufou depuis sa première élection en 2011.

Depuis plus de deux ans, le Niger est en guerre ouverte contre Boko Haram, mouvement insurrectionnel jihadiste né dans le Nord-Est du Nigéria avant de s’étendre aux pays voisins. La mobilisation de l’appareil militaire et une politique sans pitié visant à saper ses bases économiques ont jugulé son avancée au Niger. Mais les opérations de contre-insurrection ont aussi profondément perturbé la région de Diffa, dans le Sud-Est, où le conflit sévit. Boko Haram est certes sur le recul au Niger mais cela ne signifie pas sa défaite et sa fin. Dans tous les cas, ce mouvement insurrectionnel que des centaines d’individus ont rejoint a engendré un conflit qui laissera des traces durables dans le Sud-Est du pays.

Ce rapport analyse les dynamiques par lesquelles Boko Haram s’est développé au Niger et évalue les réponses apportées par les autorités. Décrivant les différentes étapes de cette implantation, il attire l’attention sur les dynamiques locales que l’insurrection jihadiste instrumentalise à son profit. Leur prise en compte est centrale pour rétablir une stabilité durable dans la région de Diffa. Ce rapport recommande par conséquent aux autorités nigériennes et à leurs partenaires d’aller au-delà d’une stratégie qui, jusqu’à présent, privilégie l’outil militaire. Il repose sur des entretiens menés lors de deux séjours d’enquête au Niger en 2016 auprès d’un ensemble varié de responsables politiques et religieux, de responsables communautaires, et de témoins, y compris des militants ou d’anciens sympathisants de Boko Haram rencontrés en milieu carcéral et dans la région de Diffa. Il s’inscrit dans une série de publications de Crisis Group sur la menace jihadiste dans le Sahel et le bassin du lac Tchad.

II. Le Sud-Est nigérien, terreau favorable à Boko Haram

Par sa proximité géographique et culturelle avec Maiduguri, berceau nigérian de Boko Haram, la région de Diffa est particulièrement perméable aux idées de ce mouvement. Les prêches de son fondateur, Mohamed Yusuf, y ont rencontré un grand succès. Quand, à partir de juillet 2009, les dirigeants de Boko Haram et les autorités nigérianes se livrent une guerre acharnée, le Sud-Est du Niger est logiquement affecté.

A. Une région polarisée par le Nord-Est nigérian

Le Sud-Est occupe une position singulière dans l’espace nigérien. Diffa est la capitale régionale la plus éloignée de Niamey (plus de 1 300 kilomètres par la route). La région, la moins peuplée du pays avec celle d’Agadez mais celle dont la population croît le plus vite, s’organise autour de trois espaces inégalement peuplés. L’essentiel de la population, estimée à 591 000 habitants (soit moins de 4 pour cent de la population nigérienne), se concentre dans deux zones frontalières distinctes : d’une part, les rives de la rivière Komadougou qui sépare le Niger du Nigéria, et sur lesquelles se situe la ville de Diffa (48 000 habitants), et d’autre part, la zone du lac Tchad que le Niger partage avec ses voisins tchadien et nigérian.[fn]Les indicateurs sociodémographiques de la région de Diffa sont préoccupants mais légèrement moins dégradés que ceux d’autres régions du Sud nigérien. Ainsi, le quotient de mortalité infanto-juvénile y est de 41 pour 1 000 alors que la moyenne dans les zones rurales du Niger atteint 163 pour 1 000. Le taux de fécondité est de 6,4, contre 7,6 en moyenne nationale. « Niger. Enquête démographique et de santé à indicateurs multiples », Institut national de la statistique (INS) et ICF international, 2012.Hide Footnote L’intérieur de la région est quasiment désertique, principalement habitée par des éleveurs nomades peul, toubou et arabes.[fn]Les statistiques confirment la particularité de la région. L’indice de développement humain y est inférieur à la moyenne nationale (0,302 contre 0,324 en 2011), mais c’est essentiellement en raison de la faible scolarisation. Le taux de scolarisation primaire est en effet de 35 pour cent, contre 49 pour cent en moyenne nationale en 2012. A l’inverse, le taux de pauvreté dans la région de Diffa (34 pour cent en 2011) est inférieur à la moyenne nationale (42 pour cent). « Annuaire statistique du Niger, 2008-2012 », INS, 2013.Hide Footnote

La région de Diffa n’est cependant pas pauvre, du moins à l’échelle du Niger. Elle combine en effet les ressources naturelles de la Komadougou et du lac et la proximité du grand marché nigérian. Jusqu’à ce que le conflit vienne briser les flux commerciaux, le Nigéria était de loin le principal consommateur de ses produits agricoles (poivron et riz de la Komadougou, bétail des zones pastorales intérieures, poisson, bétail et maïs du lac) et lui fournissait en retour produits manufacturés et carburant de contrebande. La région de Diffa se situe également sur des axes commerciaux de longue distance qui étendent leurs ramifications au Tchad, à la Libye et au Soudan, souvent sans passer par Niamey.

Le Nigéria, et notamment l’état du Borno, polarisent fortement la région de Diffa. La monnaie nigériane, le naira, est largement utilisée dans cette zone, en concurrence avec la monnaie officielle, le franc CFA – « [à Diffa,] c’est le naira qui circule. Le CFA, c’est pour les fonctionnaires et les projets [de développement] ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Les habitants connaissent souvent mieux la capitale de l’état du Borno, Maiduguri, proche (175 kilomètres) et donc plus accessible, que Niamey.[fn]Maiduguri a connu une croissance démographique forte à partir de 1967, quand elle est devenue capitale d’un vaste état fédéré du Nord-Est du Nigéria, aujourd’hui l’état du Borno. Jean-Pierre Magnant, « La troisième mort de l’empire du Borno », Centre d’étude d’Afrique noire, Travaux et Documents no. 23, p. 22.Hide Footnote

Cette polarisation s’enracine dans l’histoire et la culture. L’actuelle région de Diffa et le Nord-Est du Nigéria ont fait partie du Kanem-Bornou, un ensemble politique qui a structuré la zone depuis le huitième siècle. Marqueurs de l’affiliation à une entité politique et économique puissante, la langue (le kanouri), l’identité et une tradition religieuse ancienne (« l’islam kanouri ») ont longtemps disposé d’un prestige singulier, influençant et attirant à des degrés divers et changeants les groupes périphériques, parfois au point de les incorporer.[fn]Voir Zakari Maïkoréma, L’islam dans l’espace nigérien. De 1960 aux années 2000, Tome 2 (Paris, 2009).Hide Footnote La chute des derniers souverains du Bornou au début du vingtième siècle, le partage de cet espace entre les empires français et anglais puis les indépendances n’ont pas affaibli les liens entre le Sud-Est du Niger et le Nord-Est nigérian.

L’islam du Nord du Nigéria se diffuse ainsi fortement au Niger, au-delà même, d’ailleurs, de l’espace kanouri. Centre commercial majeur, Maiduguri est aussi un carrefour sous-régional en matière d’éducation islamique, qui attire beaucoup de Nigériens. Le mouvement réformiste islamique Izala, au sein duquel Mohamed Yusuf a été formé avant de s’en détourner et de le combattre, est très influent au Niger, et particulièrement dans la zone de Diffa. Il contrôle ainsi deux des six mosquées principales de la ville.

B. L’Etat dans le Sud-Est nigérien

La relation entre la zone de la Komadougou, où dominent nettement les Kanouri, et l’Etat nigérien est paradoxale et ne relève pas de la simple marginalisation. Eloignés de la capitale du Niger, fortement tournés vers le Nigéria, les Kanouri sont cependant assez bien représentés dans l’élite politico-militaire à Niamey. L’ancien président, le général Mamadou Tandja, est natif de Maïné Soroa, en pays kanouri, et le régime actuel du président Issoufou fait une bonne place aux Kanouri.[fn]Parmi les personnalités de premier plan, on peut citer l’actuel ministre de l’Education nationale et ancien vice-président de l’Assemblée nationale, l’actuel secrétaire général du ministère de la Défense et ancien chef d’état-major particulier du président Tandja.Hide Footnote

La relation à l’Etat est différente dans la zone du lac : longtemps lieu de résistance aux projets étatiques, y compris ceux du Kanem-Bornou, elle est marquée par une plus grande diversité ethnique. En plus des Kanouri, on y trouve ainsi des communautés boudouma, arabes, toubou et peul très significatives. Cette diversité est d’autant plus grande que les ressources naturelles du lac, et notamment la pêche, les pâturages propices à l’élevage et les cuvettes alluvionnaires propices à l’agriculture, y attirent depuis plusieurs décennies des migrants du reste du Niger, et même d’autres pays africains. A l’inverse des Kanouri, ces populations sont inégalement représentées au sein de l’élite politico-militaire nigérienne : si des membres de la communauté toubou ont intégré les rouages de l’Etat central après la rébellion des années 1990, les Arabes mohamides, arrivés du Soudan dans le dernier tiers du vingtième siècle, et surtout les communautés boudouma sont plus faiblement représentées à Niamey comme dans les chefferies locales.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadres kanouri, peul et boudouma de la région de Diffa, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote

De nombreux facteurs contribuent à alimenter les tensions dans cette région : la mobilité des populations au gré des variations longues du niveau de remplissage du lac ; l’importance des transhumances ; les tensions autour des chefferies administratives et des autorités locales élues, qui jouent un rôle dans l’accès aux ressources naturelles ; le ressentiment des habitants qui se considèrent comme autochtones, notamment les Boudouma, pas forcément bien équipés en capital financier et politique pour profiter des filières porteuses.[fn]Comme partout, l’autochtonie fait débat autour du lac. Le caractère autochtone des Boudouma dans la partie nigérienne du lac est contestée par certains intellectuels kanouri, qui notent qu’on n’y trouve pas de toponymes boudouma, et qui leur attribuent une origine tchadienne. Entretiens de Crisis Group, cadre kanouri et boudouma, Niamey et Diffa, mai 2016.Hide Footnote La zone a d’ailleurs connu des conflits intercommunautaires et même des épisodes de rébellion armée.[fn]Sur le FDR, mouvement toubou actif dans la zone du Manga dans les années 1990, voir Chekou Kore Lawel, « Rébellion touareg au Niger: approche juridique et politique », thèse de doctorat en science politique, université René Descartes-Paris V, 2012. Sur les conflits autour de la présence des Arabes mohamides, voir Steve Anderson et Marie Monimart, « Recherche sur les stratégies d’adaptation des groupes pasteurs de la région de Diffa, Niger oriental », International Institute for Environment and Development, 2009. Sur les conflits dans le secteur de la pêche, voir Hadiza Kiari Fougou, « Impacts des variations du niveau du lac Tchad sur les activités socio-économiques des pêcheurs de la partie nigérienne », thèse de doctorat en géographie, Université Abdoul Moumouni de Niamey, 2014.Hide Footnote Doté d’une topographie accidentée, point de croisement de quatre frontières, front pionnier, espace de contrebande et de trafics, melting-pot migratoire, le lac est une zone-frontière mal contrôlée par l’Etat.

L’Etat s’est peu intéressé à cet espace éloigné du centre politique et dont l’économie est tournée vers les pays voisins. Il manque de ressources pour investir ce territoire. Pour autant, il n’est pas complètement absent. L’Etat a acquis une expertise dans la résolution négociée des conflits, au fil des crises qui ont agité les zones touareg du Nord, mais aussi la partie septentrionale de la région de Diffa.[fn]Dans les années 1990, la rébellion toubou du Front démocratique du Renouveau (FDR) s’était ainsi terminée par un accord de paix signé en 1998 à N’Djamena, et les combattants, y compris ceux des milices peul et arabes opposées aux Toubou, avaient été réintégrés assez efficacement.Hide Footnote La Haute autorité à la consolidation de la paix (HACP), créée en octobre 2011, pour prendre le relai de la Haute autorité à la restauration de la paix (créée en 1994), est l’institution qui capitalise cette expérience, directement rattachée à la présidence du Niger.[fn]Ce changement de nom reflète la volonté de privilégier une approche fondée sur le développement socioéconomique plutôt que sur le strict suivi politique des accords de paix des années 1990 entre l’Etat et des mouvements rebelles. Rapport Afrique de Crisis Group N°208, Niger : un autre maillon faible dans le Sahel ?, 19 septembre 2013, p. 32.Hide Footnote Placée sous la direction d’un officier supérieur touareg, elle gère des programmes diversifiés allant du dialogue intercommunautaire aux actions de démobilisation et de réinsertion des anciens combattants en passant par les projets de développement destinés à renforcer la cohésion et la paix dans diverses régions.

Si l’Etat ne bénéficie pas forcément d’une forte légitimité populaire et si les élites politiques n’hésitent pas à instrumentaliser les logiques ethno-régionales en période électorale, celles-ci sont en réalité relativement soudées et mixtes, héritières d’un sentiment national et d’une sociabilité forts.[fn]Pour les liens entre ethnicité et politique au Niger, voir Idrissa Kimba, « Ethnicité, politique et démocratie au Niger », Sociétés africaines et diaspora, no. 45, 1997.Hide Footnote Quant à la sphère religieuse, le soutien de l’Etat nigérien au pluralisme et à la laïcité est noté par bien des observateurs comme un facteur décisif.[fn]« Violent radicalisation in northern Nigeria: the macro regional context », Nigerian Office of the National Security Adviser, 2015. Ibrahima Yahaya Ibrahim, « Niger in the face of the Sahelo-Saharan Islamic Insurgency. Precarious Stability in a Troubled Neighborhood », Sahel Research Group Working paper no. 4, août 2014.Hide Footnote C’est peut-être au moins autant l’hégémonie quasi-totale de l’islam au Niger qui y atténue son potentiel clivant, à la différence du Nigéria, où le face-à-face entre islam et christianisme génère des tensions.

C. Les militants nigériens de Mohamed Yusuf

Dans les années 2000, la prédication de Mohamed Yusuf a un impact dans la région de Diffa. Parmi les milliers de Nigériens, hommes et femmes, partis étudier ou travailler à Maiduguri, beaucoup ont entendu le message de Yusuf et certains ont fréquenté sa mosquée.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016. Pour une analyse de ce mouvement, voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): The Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016. De retour au Niger, ils font circuler sa pensée sous format électronique mais aussi plus directement : l’adjoint et futur successeur de Yusuf à la tête de Boko Haram, Aboubakar Shekau, aurait des liens de famille dans la zone et serait venu prêcher à Diffa avant 2009.[fn]Selon les autorités nigérianes, Shekau serait né de parents nigériens établis dans le village nigérian de Shekau, dans l’Etat nigérian de Yobe. Voir le rapport de Crisis Group N°216, Curbing Violence in Nigeria (II): the Boko Haram Insurgency, 3 avril 2014, p. 19. Entretien de Crisis Group, responsable islamique, Diffa, 17 mai 2016.Hide Footnote Dès le début des années 2000, certains fidèles nigérians de Yusuf se regroupent pour former une communauté sectaire isolée dans le village de Kannama, à la frontière avec le Niger. En conflit avec les autorités et les populations locales, ils sont violemment dispersés par les forces nigérianes en octobre 2003, et certains trouvent refuge au Niger.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de gendarmerie, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote

En 2007 ou 2008, un petit mouvement se forme à Diffa autour de la mosquée centrale, influencé par Yusuf et partageant sa lecture de l’islam.[fn]Ce groupe est parfois surnommé « sake guere haram » (se raser la barbe est prohibé). Voir Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram and Politics: from Insurgency to Terrorism », in « Boko Haram : Islamism, Politics, Security and the State in Nigeria », African Studies Centre (ASC)/Institut français de recherche en Afrique (IFRA), 2014, p. 217.Hide Footnote Il s’agit pour l’essentiel de jeunes issus du courant Izala, mais en rupture avec ce mouvement dont l’implantation progressait à Diffa depuis le début des années 2000, en particulier chez les commerçants. Les jeunes adeptes de Yusuf adoptent une attitude plus radicale que les membres de l’Izala. Ils reprochent en particulier à ces derniers de se contenter de critiquer la corruption de l’Etat tout en conservant des liens avec lui.[fn]Un membre important de ce groupe enjoint par exemple son grand frère policier et proche de l’Izala de quitter la fonction publique. Il critique également un érudit de l’Izala pour son passage à l’université islamique de Say au Niger, une institution impie à ses yeux. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Ils interpellent également les fidèles autour des lieux de culte, les exhortant à les rejoindre.

La Yusufiyya ouvre son propre lieu de culte en octobre-novembre 2008 dans le quartier de Diffa Koura, à Diffa, avec le soutien financier d’El Hadj Kakabuno, un jeune commerçant kanouri prospère dont le réseau d’affaires s’étend à Maiduguri et Kano, la grande métropole du Nord du Nigéria. Il assure la direction de la communauté à Diffa assisté d’un jeune prédicateur peul, Sayedi, originaire du Fulatari (zone intérieure pastorale de Diffa) qui, lui aussi, avait assidûment fréquenté Maiduguri.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier de sécurité, détenu membre de la Yusufiyya, mai 2016 ; et membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Alors que la situation se tend à Maiduguri en juillet 2009, la plupart des partisans nigériens de Yusuf à Diffa vendent leurs biens, divorcent parfois de femmes qui rechignent à les suivre et rejoignent leur mentor avec l’idée de « faire le jihad contre le gouvernement nigérian ».[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote

Crisis Group interview, detainee, originally from Maïné Soroa, Kotoukalle, May 2016.Hide Footnote

D. Diffa, base arrière de Boko Haram

La situation se dégrade à partir de 2009, lorsque l’escalade entre les forces de sécurité nigérianes et les partisans de Yusuf débouche sur des violences massives à Maiduguri et dans d’autres villes du Nord du Nigéria. Yusuf est arrêté puis tué en détention par la police. Parmi ses partisans nigérians et nigériens, certains viennent alors trouver refuge au Niger, pour se démarquer de Boko Haram ou au contraire pour mieux soutenir la stratégie violente choisie par son nouveau chef Aboubakar Shekau.[fn]De retour à Diffa, les adeptes de Yusuf rejoignent plus volontiers les Tidjanes que l’Izala. Beaucoup doutent alors de leur sincérité et estiment qu’ils dissimulent leur appartenance réelle. Entretien de Crisis Group, membre de l’Izala, Niamey, février 2017.Hide Footnote Une vingtaine de militants reviennent par exemple à Maïné Soroa en 2009. Ils forment la base d’une cellule qui a compté jusqu’à une centaine de membres.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu originaire de Maïné Soroa et ancien membre de Boko Haram, mai 2016.Hide Footnote

La région de Diffa devient alors une zone de financement et de ravitaillement en essence, en armes et en denrées. Boko Haram y revend une partie des fruits de ses pillages. Cette économie crée un réseau de personnes bénéficiant de l’insurrection sans y être nécessairement affiliées ou en partager les valeurs idéologiques – fournisseurs, revendeurs, transporteurs.[fn]Certains membres des forces de sécurité dans la zone auraient même fait des affaires avec les jihadistes. Entretien de Crisis Group, détenu originaire de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote Boko Haram utilise parfois la violence pour contrôler son réseau.[fn]En mai 2014, un reportage évoque le recrutement des membres des gangs urbains par Boko Haram à Diffa. « BBC meets gang “paid to join Boko Haram” in Niger », BBC, 22 avril 2014.Hide Footnote Ainsi, il est généralement admis que l’assassinat du président de la chambre de commerce de Diffa en mai 2015 est lié au racket que les militants de l’organisation exercent sur les grands commerçants de la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, commerçants, Diffa, 18 mai 2016.Hide Footnote

Boko Haram utilise ses moyens financiers à des fins de recrutement, en complétant l’appel au jihad par des bénéfices matériels concrets : crédits pour l’ouverture de petits commerces ou l’achat de véhicules de transport, sommes d’argent à l’engagement, promesse de salaires ou de motocyclettes et perspective de mariage. Celle-ci est particulièrement attrayante dans un contexte culturel où le mariage est un élément essentiel pour le construit identitaire. Dans les villages de la Komadougou, à partir de 2014, de jeunes Nigériens tentaient ainsi d’identifier, de convaincre et de convoyer des jeunes femmes des villages kanouri vers les zones tenues par Boko Haram de l’autre côté de la frontière.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien détenu, Bagara, octobre 2016. Voir aussi le rapport Afrique de Crisis Group N°242, Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency, 5 décembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la prospérité ostentatoire des combattants de retour du Nigéria, riches des pillages et des récompenses accordées par le mouvement, attire de nouvelles recrues.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu, Kotoukalle, mai 2016.Hide Footnote Au fil du temps, entre plusieurs centaines et quelques milliers de jeunes Nigériens auraient rejoint l’organisation, certains par conviction mais un nombre grandissant par opportunisme et appât du gain.[fn]Il est difficile d’être plus précis sur ces chiffres, d’autant que les listes établies ne sont pas nécessairement fiables. Un premier décompte, réalisé sur la base des informations fournies par des responsables administratifs locaux, identifiait plusieurs centaines d’individus ayant rejoint l’insurrection jusqu’au début de l’année 2015, date des premiers affrontements entre les forces nigériennes et Boko Haram. En décembre 2014, un officier supérieur nigérien qui connait bien la région estimait cependant leur nombre total inférieur à 200. Peu après l’attaque, les autorités ont procédé à une nouvelle estimation des Nigériens ayant rejoint Boko Haram : « On a établi une liste secrète donnée par les chefs, il y avait environ quatre mille noms donnés après les attaques de février, mais parfois on a eu des dénonciations calomnieuses ». Entretiens de Crisis Group, officier nigérien, Niamey, décembre 2014 ; haut cadre de l’administration, Niamey, mai 2016 ; et cadre de l’administration régionale, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

It is difficult to provide more precise figures and the lists compiled are not necessarily reliable. An initial calculation, made on the basis of information provided by local government officials, identified several hundred individuals who had joined the insurrec­tion since the start of 2015, when the first clashes between the Nigerien forces and Boko Haram started. In December 2014, a senior Nigerien officer familiar with the region estimated their total number at less than 200. Shortly after the attack on Bosso, the authorities made a new estimate of the number of Nigerien members of Boko Haram: “We made a secret list using information supplied by the chiefs. They gave us about 4,000 names after the attacks in February, but there were some false accusations”. Crisis Group interviews, Nigerien officer, Niamey, December 2014; senior government official, Niamey, May 2016; and regional government official, Diffa, May 2016.Hide Footnote

III. Le Niger dans la guerre

A. De la surveillance à l’entrée en guerre

Face à Boko Haram, le Niger opte dans un premier temps pour une « relative tolérance, surveillance des prêches et actions ponctuelles de fermeté ».[fn]Le Niger avait adopté une attitude similaire face au mouvement religieux Maitatsine dans les années 1980, à la communauté nigériane des « talibans » inspirée par Yusuf à Kannama en 2003 ou au mouvement Sake guere haram. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 44.Hide Footnote Boko Haram est alors considéré comme un problème nigérian dont les ramifications sur le sol nigérien doivent être surveillées mais qui ne constitue pas une menace directe pour le pays.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du conseil national de sécurité du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Certaines sources sécuritaires évoquent l’existence d’un pacte de non-agression entre les autorités nigériennes et Boko Haram avant 2014, mais il est difficile d’en confirmer l’existence.[fn]Entretien de Crisis Group, haut cadre nigérien, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Avéré ou non, il n’empêche pas les services de sécurité nigériens de procéder à des arrestations dans les milieux favorables à l’insurrection dès 2010.[fn]Ces arrestations ont notamment eu lieu à Maïné Soroa, où Boko Haram comptait une centaine d’adeptes. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Leur inquiétude augmente d’ailleurs après la poussée jihadiste au Mali début 2012 et l’arrestation dans les mois qui suivent de sympathisants nigériens et nigérians de Boko Haram, en lien avec le Nord du Mali.[fn]Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, décembre 2014. En mai 2013, une attaque contre la prison centrale de Niamey, revendiqué par le mouvement jihadiste al-Mourabitoun dirigé par l’Algérien Mokhtar Belmokhtar, a permis à plusieurs membres de Boko Haram de s’échapper. La même année, de nouveaux suspects étaient discrètement arrêtées à Maïné Soroa après avoir cherché à se procurer des armes pour les retourner, semble-t-il, contre les autorités nigériennes. Entretien de Crisis Group, détenu natif de Maïné Soroa, mai 2016.Hide Footnote

La collaboration avec le Nigéria est alors minimale. Elle se limite à quelques extraditions de suspects à la demande des autorités d’Abuja et à des patrouilles communes aux frontières, sans grand résultat.[fn]Entretien de Crisis Group, détenu natif de Diffa, ancien partisan de la Yusufiyya, mai 2016. En ce qui concerne les extraditions de suspects nigérians, la justice nigérienne en aurait limité le nombre en partie parce que les dossiers d’accusation fournis par les autorités nigérianes n’étaient pas assez solides. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité nigérien, Niamey, mai 2016. En octobre 2012, le principe de patrouilles communes sur la frontière était adopté mais, faute de moyens et de coordination, elles ont eu un faible impact sur le terrain. Entretien de Crisis group, officier de sécurité occidental, Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Malgré l’impact croissant du conflit sur le Niger, notamment l’afflux de dizaines de milliers de personnes fuyant les combats et se réfugiant dans la région de Diffa, les élites nigériennes restent partagées quant à l’opportunité de s’engager plus avant dans la lutte contre le mouvement.[fn]Il y eut même une certaine cacophonie au sommet. En février 2014, le chef de l’armée nigérienne, le général Seyni Garba, a déclaré que les islamistes prévoyaient d’attaquer des marchés et d’autres lieux de rassemblement de Diffa pour se venger de la politique de fermeté appliquée par Niamey contre les extrémistes dans la région. « Le Niger déjoue des attaques de Boko Haram visant les marchés », Afrik.com, 17 février 2014. Le mois suivant, le ministre de la Défense nigérien déclarait que « Boko Haram n’est pas une menace imminente puisqu’il reste centré sur le Nigéria. Nous ne les provoquerons pas, mais s’ils attaquent, ils le regretteront ». « Niger fears contagion from Nigeria’s Boko Haram Islamists », Reuters, 19 mars 2014.Hide Footnote Craignant une extension des combats sur le territoire, des hauts gradés conseillent que le Niger reste neutre ou joue un rôle de médiation politique entre le mouvement et le gouvernement nigérian.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur des Forces armées du Niger (FAN), Niamey, décembre 2014.Hide Footnote Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°227, Le Sahel central : au cœur de la tempête, 25 juin 2015, p. 13.Hide Footnote

Pour beaucoup de responsables, Boko Haram relève alors au Niger du renseignement et du maintien de l’ordre plutôt que de la chose militaire.

C’est dans le courant de l’année 2014 que le Niger décide de faire la guerre à Boko Haram. Deux raisons l’expliquent : d’une part, il y est poussé par le contexte international favorable à la constitution d’une force militaire régionale, la Force multinationale mixte (FMM). Relancée en 2012 par les Etats de la Communauté du Bassin du Lac Tchad (CBLT), dont le Niger fait partie, l’option militaire régionale est soutenue en 2014 par des acteurs importants de la communauté internationale – Etats-Unis, France, Union africaine (UA).[fn]Créée en 1964 par les quatre Etats riverains du lac Tchad (Niger, Nigéria, Tchad et Cameroun), la CBLT s’est donné pour mission principale la gestion durable et équitable du lac et de son bassin. Elle s’est plus tard dotée d’une composante sécuritaire et a créé une force multinationale conjointe en 1998 d’abord pour traiter de la criminalité transfrontalière et plus récemment pour lutter contre Boko Haram.Hide Footnote Le président Issoufou, qui s’est positionné en allié fiable des pays occidentaux dans la lutte contre la montée du terrorisme au Sahel depuis son élection en 2011, reste fidèle à cet engagement et suit le mouvement.

L’engagement militaire du Niger s’explique d’autre part par l’évolution de la menace.[fn]Rapport de Crisis Group, Le Sahel central, op. cit., p. 6-7.Hide Footnote En 2014, Boko Haram conquiert un vaste espace au Nord du Nigéria, devenant ainsi un danger direct pour les pays voisins.[fn]A partir de mars 2014, Boko Haram attaque en territoire camerounais, confirmant qu’il est capable de déborder des frontières du Nigéria. Dans la deuxième moitié de 2014, il lance une offensive vers le nord de l’Etat du Borno, se rapprochant du lac Tchad et de la frontière nigérienne. En novembre, Boko Haram s’empare des villes nigérianes de Damasak et de Malam Fatori le long de la Komadougou, frontière avec le Niger. Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°241, Cameroun : faire face à Boko Haram, 16 novembre 2016.Hide Footnote Dans une vidéo datée du 21 janvier 2015, Shekau menace d’ailleurs les présidents tchadien, camerounais et nigérien, reprochant à ce dernier son soutien au président français après l’attaque d’islamistes radicaux contre le journal satirique Charlie Hebdo à Paris.[fn]« Shekau menace Déby, Biya er Issoufou », jeuneafrique, 21 janvier 2015.Hide Footnote Dans la région de Diffa, les recrutements de Boko Haram s’accentuent en 2014 : le long de la Komadougou, des centaines de jeunes hommes et femmes, en majorité kanouri, rejoignent Boko Haram, attirés par les victoires du mouvement et la perspective d’un gain facile.[fn]Comme le reconnait un haut fonctionnaire originaire de la région de Diffa, « ce sont nos enfants » qui rejoignent Boko Haram. Entretien de Crisis group, haut fonctionnaire, Diffa, mai 2016. Selon les estimations, entre plusieurs centaines et plusieurs milliers d’individus auraient quitté le Niger à cette période pour rejoindre Boko Haram. Entretiens de Crisis Group, officier supérieur et cadre de l’appareil sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2014, mai 2016.Hide Footnote Une première opération défensive, intitulée Ngaa (bouclier en kanouri), est mise en place en juin 2014 pour renforcer le dispositif militaire à la frontière avec le Nigéria et la collecte de renseignement.

B. L’enlisement des opérations militaires

Alors que les autorités nigériennes espéraient une guerre courte face à ceux que le président Issoufou qualifiait d’« amateurs », 2015 est en réalité l’année d’une escalade puis d’un progressif enlisement des opérations militaires.[fn]En avril 2015, le président Issoufou déclare que « les forces de Boko Haram ont été surestimées. Et ce parce que l’organisation avait multiplié les conquêtes face à l’armée nigériane. Mais lors des premiers contacts avec nos forces, on s’est vite rendu compte qu’ils étaient des amateurs ». « Le président du Niger sur Boko Haram : ‘Des amateurs’ », Le Journal du Dimanche, 12 avril 2015.Hide Footnote Début 2015, le président autorise les troupes tchadiennes à entrer au Niger dans le cadre de la FMM tandis que Boko Haram lance, les 6 et 8 février, de violentes attaques contre les villes de Bosso et Diffa. D’une certaine manière, la régionalisation de la menace et celle de la réponse militaire se nourrissent mutuellement. Pendant de longs mois, le front se stabilise autour de la frontière avec le Nigéria.

En avril, Boko Haram attaque avec succès les positions nigériennes sur l’île de Karamga, première indication fiable de son implantation dans la partie nord du lac Tchad. En juillet, ses éléments attaquent également la prison de Diffa sans parvenir à libérer des détenus. De leur côté, les autorités nigériennes soutiennent la création de comités de vigilance moins pour combattre que pour surveiller les mouvements de combattants et prévenir les attaques-surprises. Notables et chefs de village sont associés pour identifier les éléments suspects. Une atmosphère de délation s’installe alors, accentuée par les assassinats de personnes suspectées de collaborer avec l’armée. Une partie des autorités civiles et militaires sont tentées de donner un rôle plus militaire aux comités, dont les activités vont, pour certains, au-delà de la simple surveillance et incluent l’arrestation de suspects ou la construction de barrages.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre nigérien, Niamey, septembre 2016 ; membre de comité de vigilance, Diffa, septembre 2016.Hide Footnote Depuis ses positions situées du côté nigérian, Boko Haram continue de lancer des raids dans le Sud-Est du Niger, en particulier contre les villages proches de la Komadougou abritant des comités de vigilance.

Après l’élection présidentielle de février et mars 2016 qui se déroule dans un calme relatif à Diffa, la FMM prépare une nouvelle offensive dans le Nord-Est du Nigéria. Boko Haram la devance et s’empare pendant quelques heures de Bosso, infligeant de lourdes pertes à l’armée nigérienne. Celle-ci ne doit son salut qu’à l’arrivée de renforts venus de l’ouest et au retour fin juin des troupes tchadiennes qui concentrent leurs opérations sur les rives et l’intérieur du lac Tchad. A partir de juillet, l’armée nigériane se redéploie progressivement le long de la Komadougou et des troupes nigériennes viennent lui prêter ponctuellement main forte à Malam Fatori et Damasak.

Si Boko Haram a vu sa force diminuée, il conserve des capacités de frappe au Nigéria, comme l’attestent ses attaques à Malam Fatori et Gashagar fin 2016. Côté nigérien, dans les communes de Gueskerou, Bosso et Toumour (extrême Sud-Est), des éléments de Boko Haram traversent encore librement la frontière par dizaines et viennent rançonner les villages ou attaquer des positions militaires, comme à Gueskérou le 20 janvier 2017. Dans cette zone, les forces de sécurité, repliées sur les chefs-lieux de commune, sont loin d’avoir éliminé leur adversaire. Dans les espaces ruraux, la population est « prise entre deux feux » : elle vit dans la psychose des rapines de Boko Haram et des dénonciations abusives et arrestations par les forces de sécurité.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre de la région de Diffa et membre de la communauté boudouma, Diffa, mai 2016.Hide Footnote

C. L’Etat et le fardeau de la guerre

Le Niger n’est pas seul dans sa lutte contre Boko Haram, mais les autorités ont le sentiment que leurs partenaires occidentaux ne les aident pas assez. Le Niger bénéficie d’importants programmes d’assistance militaire, en particulier de la part de la France et des Etats-Unis.[fn]Il est difficile d’évaluer avec précision le montant des différents programmes d’assistance militaire. L’aide américaine s’inscrit dans le cadre de plusieurs programmes bilatéraux et multilatéraux, notamment le Security Governance Initiative (SGI) – dont le Niger est l’un des cinq pays africains récipiendaires – et le Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership Program (TSCTPP) – dont le Niger, avec 30 millions de dollars entre 2009 et 2013, est le troisième bénéficiaire. La France a fait don de matériel militaire au Niger, notamment trois hélicoptères Gazelle en 2012 et des lunettes de vision nocturne en décembre 2016. Des programmes de formation de militaires nigériens sont également proposés par les deux pays, comme par exemple le programme français de « Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix » (Recamp) lancé en 1998.Hide Footnote L’aide et la présence militaires occidentales sont cependant plus axées sur le contrôle de l’espace saharien et la lutte contre les groupes jihadistes qui y circulent que sur le bassin du lac Tchad.[fn]Autre exemple de l’intérêt privilégié pour le Nord, EUCAP Niger, mission de l’Union européenne (UE) qui assiste depuis 2012 le Niger par des programmes de formation et de soutien matériel dans la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, se concentre sur Niamey et Agadez.Hide Footnote Des militaires français et américains sont certes présents à Diffa mais leur déploiement est léger en comparaison des contingents déployés à Niamey et dans la région d’Agadez.[fn]Les Français sont présents au Niger dans le cadre de l’opération Barkhane avec des effectifs déployés principalement à Niamey et dans la région d’Agadez, à Aguelal, près du site minier d’Arlit où se trouvent également des forces spéciales américaines et surtout à Madama, près de la frontière libyenne. « Dossier de presse sur l’opération Barkhane », ministère français de la Défense, décembre 2016. Les Américains, également présents sur la base aérienne de Niamey, construisent une autre base aérienne à Agadez d’où seront notamment déployés des drones. « U.S. building $100 million drone base in Central Mali », Reuters, 30 septembre 2016. Des forces spéciales canadiennes sont également présentes au Niger dans le cadre d’un programme de formation concentré sur Niamey et Agadez. Entretien de Crisis Group, militaire canadien, Niamey, mai 2016 et « Militaires occidentaux au Niger : présence contestée, utilité à démontrer », note d’analyse, Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (GRIP), 7 novembre 2016. Cinq militaires français et une vingtaine de militaires américains font principalement un travail de coordination et d’aide à la collecte et à l’analyse de renseignements dans la base militaire de Diffa. Entretien de Crisis Group, officier occidental, Diffa, mai, septembre 2016. En 2014, la région de Diffa a aussi été le théâtre de l’exercice annuel de l’opération Flintlock, qui réunit, à l’initiative des Etats-Unis, des militaires africains, européens et nord-américains pour des exercices d’entrainement.Hide Footnote Le Niger doit également recevoir une aide financière dans le cadre des opérations militaires menées par la FMM contre Boko Haram. Mais le décaissement d’une partie de cette aide, gérée par l’UA, est lent et tarde à faire sentir ses effets sur le terrain.[fn]La FMM est soutenue par des fonds américains, britanniques et européens. L’UE a accordé 50 millions d’euros à travers un mécanisme géré par l’UA qui s’avère particulièrement lent. Cette assistance sur fonds européens a été négociée de longs mois, dès février 2015, entre l’UA et l’UE mais au moment de la rédaction de ce rapport, elle commence à peine à déboucher sur la livraison concrète de matériel militaire. Entretien de Crisis Group, fonctionnaire international, Addis-Abeba, novembre 2016. Le 17 février 2017, l’UA a officiellement remis des véhicules et des générateurs financés par le Royaume-Uni, à l’occasion d’une visite du commissaire à la Paix et à la Sécurité de l’UA. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, février 2017. Hide Footnote

The MNJTF is funded by the Americans, the British and the Europeans. The EU allocated €50 million through an AU-managed mechanism that is very slow. Starting in February 2015, the AU and EU took many months to negotiate this financial assistance and the delivery of military equipment has only just begun at the time this report is being finalised. Crisis Group interview, international official, Addis-Ababa, November 2016. During a visit by the AU Peace and Security commissioner on 17 February 2017, the AU delivered vehicles and generators funded by the UK. Security document seen by Crisis Group, February 2017. Hide Footnote

Les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.

L’engagement contre Boko Haram requiert un effort budgétaire important dans la sécurité intérieure et la défense.[fn]Les dépenses militaires annuelles par habitant au Niger s’élevaient en 2012 à 4,3 dollars, trois fois moins qu’au Mali et au Burkina, cinq fois moins qu’en Côte d’Ivoire. Le montant total de ces dépenses en 2012 s’élèverait à 73,1 millions de dollars. « Dépenses militaires et importations d’armes dans cinq Etats ouest-africains », Note d’analyse, GRIP, 15 juin 2016.Hide Footnote Les nécessaires arbitrages, opérés notamment au moment des lois rectificatives du budget national, donnent la priorité à la sécurité au détriment des secteurs sociaux comme la santé ou l’éducation.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant d’un partenaire financier du Niger, Niamey, mai 2016.Hide Footnote A la conférence d’Abuja en mai 2016, le président Issoufou soulignait que « [l]es opérations contre Boko Haram pèsent lourdement sur [les] finances publiques, car le Niger a dû multiplier, depuis 2010, par quinze ses investissements militaires. Il consacre désormais plus de 10 pour cent de son PIB aux dépenses de défense et de sécurité ».[fn]« En finir avec Boko Haram », tamtaminfo, 20 mai 2016. En 2016, le budget consacré par le Niger au chapitre « défense, ordre et sécurité » s’élevait à 207,55 milliards de francs CFA sur un budget de 1 807,22 milliards, soit 11,48 pour cent du budget total rectifié de l’Etat. « Budget citoyen du Niger », Direction générale du Budget, juillet 2016.Hide Footnote L’Etat, qui doit payer les primes des militaires déployés dans les missions de sécurisation, peine à payer les fonctionnaires d’autres secteurs. En 2016, des grèves ont ainsi éclaté dans l’enseignement et la justice contre le manque de moyens ou les arriérés de salaire.[fn]En mai 2016, les magistrats se sont mobilisés contre la détérioration de leurs conditions de travail. En septembre, étudiants et enseignants ont protesté contre les retards accumulés dans le versement des bourses et des salaires. « Niger : les universités en grève en raison des retards de paiement de salaires », Radio France Internationale (RFI), 19 septembre 2016. Sans être exceptionnelles, ces grèves signalent une grogne montante des fonctionnaires.Hide Footnote Comme leurs homologues tchadiens, les responsables nigériens se plaignent de devoir supporter l’essentiel de la charge financière de la guerre contre l’insurrection.[fn]Entretien de Crisis Group, haut responsable sécuritaire, Niamey, mai 2016. Le Niger reçoit cependant une assistance financière de son voisin nigérian, comme l’a reconnu le président Issoufou en février 2017. D’après la deuxième loi budgétaire rectificative d’octobre 2015, le Nigéria et l’Arabie saoudite ont apporté respectivement 20 et 18 milliards de francs CFA (32 et 30 millions d’euros) d’appui budgétaire direct, soit un peu moins que l’Union européenne (24 milliards de francs CFA, ou 37 milliards d’euros), « pour le contexte pré-électoral et sécuritaire ». Entretien de Crisis Group, représentant d’un bailleur de l’Etat nigérien, Niamey, mai 2016. « Niger – Mahamadou Issoufou : ‘Entre les terroristes et nous, c’est une lutte à mort’ », Jeune Afrique, 14 février 2017.Hide Footnote

L’engagement du Niger contre Boko Haram soumet également le système judicaire à de fortes pressions. Le nombre de prisonniers en lien avec Boko Haram est passé d’une centaine fin 2014 à plus de 1 200 en 2016 et près de 1 700 début 2017.[fn]Entretiens de Crisis Group, cadre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016 ; membre des forces de sécurité, Niamey, février 2017. La population carcérale du Niger, estimée à 7 116 détenus dont 3 845 en attente de jugement en 2013, est passée à 8 525, dont 5 115 en attente de jugement en novembre 2015. L’augmentation est essentiellement due aux arrestations liées à l’insurrection de Boko Haram. Le nombre de détenus dans la seule prison de Kollo, l’un des trois principaux sites d’incarcération des suspects venus de la région de Diffa, est passé de 300 à 9 191 entre avril et septembre 2015. « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2013 », Département d’Etat américain, p. 3 et « Country Report on Human Rights Practices, Niger, 2015 », p. 2.Hide Footnote Face à cette explosion du nombre de dossiers et à la faiblesse des moyens financiers et humains, les fonctionnaires de la justice ne sont pas en mesure d’assurer le suivi des enquêtes. Or la grande majorité des détenus a été arrêtée sur simple dénonciation, et les dossiers sont souvent minces, voire vides.[fn]Certains dossiers comportent seulement le nom et le prénom du détenu. Entretien de Crisis Group, membre des forces de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De l’aveu même de certains acteurs du système judiciaire ou sécuritaire, la majorité des détenus n’ont qu’un lien ténu avec le mouvement insurrectionnel.[fn]Les accusations de collusion avec Boko Haram permettent ainsi de régler des comptes personnels, de se débarrasser d’un voisin encombrant, d’un rival commercial voire, dans un cas rapporté à Crisis Group, d’un mari jaloux. Selon certaines sources sécuritaires, les dénonciations abusives constitueraient la majorité des cas. Entretiens de Crisis Group, administrateur civil, Diffa, et membre des services de sécurité, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette situation suscite de nombreuses frustrations parmi les détenus et leurs proches.[fn]Certaines communautés comme les Boudouma s’estiment abusivement visées par les arrestations. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté Boudouma, Diffa et Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Les détenus ont une faible connaissance de leurs droits et sont, pour l’essentiel, dépourvus de moyens pour assurer leur défense. La loi sur le contre-terrorisme autorise la prolongation de la détention préventive pendant deux ans.[fn]La loi du 11 mars 2011 a précisé l’organisation et les compétences des juridictions en matière de lutte contre le terrorisme. Elle définit les différents actes de terrorisme, indique les peines encourues et institue à Niamey un pôle judiciaire spécialisé. Journal officiel de la République du Niger, 11 mars 2011, p. 505-510. Cette loi a été modifiée et précisée par différentes ordonnances, notamment celle de janvier 2016 sur le financement du terrorisme. Cependant, aucun détenu soupçonné de lien avec Boko Haram n’a encore été jugé alors que certains sont incarcérés depuis 2012. Document interne d’une organisation internationale de défense des droits humains consulté par Crisis Group, septembre 2016.Hide Footnote Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.[fn]Entretien de Crisis Group, agent des Nations unies, Dakar, avril 2016.Hide Footnote Les autorités pénitentiaires, conscientes de ce problème, ont d’ailleurs mis sous surveillance ou à l’isolement quelques détenus soupçonnés de prêcher et de recruter en milieu carcéral.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Cette politique d’isolement n’est pas adéquate étant donné le nombre important et croissant de détenus.

Certains s’inquiètent du mélange explosif en milieu carcéral d’un petit nombre de militants convaincus par la cause jihadiste et de centaines de personnes arrêtées abusivement, et craignent que les prisons deviennent des lieux de radicalisation.

Les rapports compliqués et parfois conflictuels entre le politique et le militaire ne favorisent pas l’effort de guerre.[fn]Le Niger a connu quatre coups d’Etat et plusieurs mutineries depuis son indépendance en 1960. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 21-24.Hide Footnote L’arrestation d’officiers supérieurs accusés de fomenter un putsch en décembre 2015, à quelques semaines de l’élection présidentielle, illustre ces tensions récurrentes.[fn]Cette arrestation est d’ailleurs en partie liée aux opérations contre Boko Haram. L’un des officiers accusés de fomenter le coup d’Etat était en charge du déploiement de l’aviation. Il aurait refusé d’envoyer des hélicoptères à Diffa, par manque de pièces de rechange selon certains, parce qu’il préparait le coup d’Etat selon d’autres. Entretien de Crisis Group, diplomate occidental, Niamey, mai 2016.Hide Footnote Alors que l’Etat consacre une part croissante de ses ressources aux forces de défense et de sécurité (FDS), des rumeurs de mauvaise gestion, en particulier des fonds alloués aux efforts dans la région de Diffa, agitent l’armée. Elles seraient à l’origine du remplacement de l’ancien ministre de la Défense peu après la réélection du président Issoufou.[fn]Entretien de Crisis Group, membre du Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS), Niamey, mai 2016.Hide Footnote Elles attisent des rancœurs et des frustrations, notamment parmi ceux qui se trouvent en première ligne de la lutte contre le Boko Haram.[fn]Entretien de Crisis Group, cadre gouvernemental, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote Le revers subi par l’armée à Bosso début juin 2016 aurait ainsi nourri une vague de mécontentement contre la hiérarchie militaire, accusée par les hommes du rang de détourner les moyens mis à disposition par l’Etat.[fn]Plusieurs dizaines d’éléments, officiers et hommes de troupe, auraient été radiés de la liste des cadres de l’armée parce qu’ils avaient fui ou n’avaient pas été à la hauteur pendant l’offensive de Boko Haram sur Bosso, ou pour avoir exprimé ouvertement leur colère face à l’incapacité de la hiérarchie militaire. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, juillet 2016.Hide Footnote

La guerre contre Boko Haram a également mis en évidence la dépendance du Niger vis-à-vis de l’armée tchadienne sans laquelle les FDS auraient sans doute encore plus de difficultés à endiguer l’avancée des combattants. L’armée nigérienne a certes renforcé son dispositif dans la région de Diffa après l’attaque de Bosso mais des incursions attribuées à des groupes terroristes venus du Mali en octobre et novembre 2016 ont précipité le redéploiement d’une partie de ces effectifs vers le Nord-Ouest.[fn]Dès la chute du président libyen Kadhafi en 2011, le Niger a renforcé ses effectifs dans le Nord du pays, notamment à travers l’opération Malibéro. Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit., p. 39 et suivantes.Hide Footnote Le Niger peine à faire face à l’ensemble des menaces auxquelles il est confronté sur ses différentes frontières.

IV. Diffa et le lac, deux espaces durablement affectés

L’insurrection a pour le moment beaucoup moins affecté le Niger que le Nigéria et le Cameroun. Le conflit est resté limité au Sud-Est, et en réalité à sa portion méridionale toute tournée vers le Borno, cœur historique de l’insurrection.[fn]Contrairement aux spéculations qui avaient circulé en 2015, notamment autour des émeutes suscitées à Niamey et Zinder par la participation du président Issoufou à l’hommage aux victimes de l’attentat contre le journal Charlie Hebdo, Boko Haram n’est pas encore parvenu au Niger à sortir de la zone d’influence de Maiduguri. Quelques arrestations ont bien eu lieu à Zinder et Maradi, mais elles concernent vraisemblablement des trafiquants en affaires avec des envoyés de Boko Haram, pas des militants. Entretien de Crisis Group, officier de sécurité, Niamey, mai 2016. La présence de complices présumés de Boko Haram près de Maradi, la troisième ville du Niger en plein pays haoussa, arrêtés en février 2017, pourrait témoigner d’une tentative d’essaimage de l’organisation loin de ses bases. « Madarounfa/Maradi : des présumés complices de Boko Haram mis aux arrêts », Aïr Info, 4 février 2017.Hide Footnote Cette région est dans un état inquiétant et ses populations éprouvées par deux années de guerre.

A. Un état d’urgence qui se prolonge

L’état d’urgence, décrété dans la région de Diffa le 10 février 2015, est toujours en vigueur.[fn]Le Parlement réuni en session extraordinaire a autorisé de son côté les Forces armées nigériennes à poursuivre Boko Haram au Nigéria dans le cadre de la force régionale.Hide Footnote Il s’accompagne de mesures restrictives qui visent à tarir les ressources financières de Boko Haram et à prévenir son expansion sur le territoire nigérien. Les autorités ont interdit la commercialisation du poivron et la pêche du poisson sur le lac Tchad, deux ressources qui alimentent, selon elles, les caisses du mouvement. Un couvre-feu a été imposé et les motos, utilisées dans les attaques rapides depuis la frontière, sont proscrites.[fn]La moto est une source de revenus pour les kabou-kabou (conducteurs de taxi-motos), généralement de jeunes hommes peu éduqués et sans alternatives pour gagner leur vie.Hide Footnote Ces mesures ont été complétées par la fermeture de marchés soupçonnés d’alimenter les insurgés.[fn]Comme à Gagamari, à l’ouest de Diffa près de la Komadougou, en mai 2016 ou encore à Kindjaidi, au nord-est de Diffa plus près des rives du lac Tchad en octobre 2016.Hide Footnote

Le Tchad et le Cameroun ont pris des dispositions similaires mais plus tardivement et surtout de manière moins systématique et restrictive.[fn]Rapport de Crisis Group, Cameroun : faire face à Boko Haram, op. cit.Hide Footnote Il est difficile de mesurer l’efficacité de ces mesures.[fn]Les attaques de Boko Haram pour voler de la nourriture attestent d’un certain impact mais elles ont également lieu dans les pays dont le système d’interdiction est moins draconien.Hide Footnote Au-delà de Boko Haram, elles pénalisent une région entière, laissant des dizaines de milliers de personnes sans activité ni revenu, et plongeant les populations dans la dépendance vis-à-vis de l’aide extérieure. Elles nourrissent les rancœurs envers les autorités. A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

A se prolonger ainsi, les blocus risquent de pousser d’autres jeunes Nigériens vers Boko Haram, l’un des rares employeurs de la zone.

Par ailleurs, le gouvernement a organisé le déplacement massif des populations dans l’espoir de couper Boko Haram des civils qui soutiennent, de manière volontaire ou non, l’insurrection.[fn]Dès fin 2014, lors de l’afflux de réfugiés fuyant l’avancée de Boko Haram dans les districts nigérians de Mobbar et d’Abadam, de nombreux villages le long de la rive nigérienne de la Komadougou avaient été évacués et relocalisés le long de la route nationale 1 (RN1).Hide Footnote  En mai 2015, peu après le revers subi par les militaires nigériens dans l’île de Karamga, les autorités procèdent au déplacement brutal et précipité de l’ensemble des populations résidentes dans la partie nigérienne du lac Tchad, soit 81 villages administratifs et des centaines de hameaux.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote Des dizaines de milliers de personnes doivent laisser derrière elles l’essentiel de leurs biens, notamment des milliers de têtes de bétail.[fn]« Déplacement forcé des populations des îles du lac Tchad au Niger. Rapport de la mission d’observation de la situation humanitaire et des droits de l’Homme à Diffa et N’Guigmi », Alternatives Espaces Citoyens, mai 2015.Hide Footnote

Près de la Komadougou, des villages dans les zones soupçonnées de collaborer avec Boko Haram sont également déplacés.[fn]C’est le cas en mai-juin 2016 de sept villages situés dans la commune de Chétimari, à l’ouest de Diffa. Des notables locaux estiment que le refus des villages de se déplacer atteste du soutien apporté à Boko Haram, confirmant la nécessité de la mesure. Entretien Crisis Group, chef de canton de la région de Diffa, mai 2016.Hide Footnote En théorie, ces dernières relocalisations sont volontaires, mais dans les faits, les populations, pressées par les autorités qui annoncent l’imminence d’opérations militaires, n’ont guère le choix. En septembre 2016, la région de Diffa comptait plus de 300 000 personnes déplacées par le conflit, dont près de 118 000 réfugiés nigérians.[fn]« Niger Factsheet », Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR), septembre 2016.Hide Footnote La majorité d’entre elles sont réparties sur divers sites spontanés le long de la route nationale 1 (RN1) ou dans des camps de réfugiés, ou installées parmi les populations nigériennes avec lesquelles elles ont des liens de parenté.[fn]La mise en place de camps officiels, acceptée tardivement par les autorités nigériennes, n’a pas vraiment fonctionné. La plupart des déplacés et des réfugiés ont préféré rester le long de la RN1, à portée à la fois de l’aide humanitaire et de la Komadougou ou du lac Tchad, dans l’espoir de reprendre leurs activités. Entretiens de Crisis Group, acteurs de l’aide issus des ONG et des organisations onusiennes, Niamey, mai, octobre 2016.Hide Footnote Ces déplacés restent mobiles au gré des attaques de Boko Haram ou en fonction de la disponibilité de l’aide humanitaire.

La relocalisation des populations déplacées [...] n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique.

La relocalisation des populations déplacées, justifiée par des arguments sécuritaires visant à couper Boko Haram du soutien qu’il trouverait parmi les populations lacustres, n’est pas non plus exempte de calculs ou d’instrumentalisation politique, dans un contexte de concurrence pour l’accès aux îles du lac et à leurs ressources. Certains acteurs, en particulier des chefs communautaires, qui ont des intérêts fonciers à l’intérieur du lac Tchad, encouragent ainsi la relocalisation des populations lacustres, en particulier boudouma, dans les camps à proximité de Kablewa vers l’intérieur et notamment sur le site officiel de Sayam Forage.

L’assistance aux populations déplacées pose des défis majeurs aux autorités et aux acteurs de l’aide. Si la dispersion de la majorité des déplacés le long de la RN1 facilite l’action des humanitaires, la forte insécurité gène le ciblage de l’aide et certaines zones demeurent d’un accès compliqué (Nord-Est de Nguigmi, bord du lac, communes de Toumour et Bosso). Une partie des populations déplacées sont d’ailleurs suspectées par les autorités locales comme par beaucoup d’habitants de Diffa de soutenir Boko Haram, voire de détourner l’aide à son profit.

Les distributions se font dans des conditions incertaines et les rumeurs de détournements, en particulier dans les zones à risque et peu accessibles, sont fréquentes.[fn]Entretiens de Crisis Group, acteurs humanitaires et de la société civile, Niamey et Diffa, mai, octobre 2016.Hide Footnote La difficulté de distinguer entre population hôte, refugiés nigérians et déplacés ou retournés nigériens a posé problème aux acteurs de l’aide, dont le travail repose sur des catégories opérationnelles et techniques figées. Ces derniers ont peiné à identifier clairement les bénéficiaires. Par pragmatisme, ils ont renoncé à opérer de telles distinctions et se concentrent dorénavant sur l’identification et l’accès aux plus vulnérables quelle que soit leur origine.

B. Au-delà de Boko Haram : accès aux ressources et tensions intercommunautaires

L’enracinement du conflit attise le risque de tensions intercommunautaires et renforce une tendance à la création de milices, en particulier dans la zone du lac Tchad. Les tensions entre communautés pour l’accès aux ressources locales se sont récemment aggravées, conséquence de l’arrivée de Boko Haram dans la partie septentrionale du bassin du lac à partir d’avril 2015 et des mesures contre-insurrectionnelles qui ont suivi. Le déplacement massif de populations organisé par les autorités a aiguisé les rivalités, notamment autour du contrôle du bétail.

D’un côté, les bouviers peul et arabes mohamides accusent les populations lacustres, en particulier les Boudouma, d’être des alliés de Boko Haram et de participer aux vols de bétail (et aux rapts de femmes).[fn]Dans un rapport envoyé aux autorités en juin 2016 sur la situation pastorale dans la région de Diffa, l’Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger (AREN), basée à Diffa, proche des communautés peul, écrit : « le conflit met en face à face les communautés peules et arabes d’un côté contre celle des Boudouma dont la frontière avec Boko Haram n’est pas perceptible. Il est fortement établi que la quasi-totalité des membres de la communauté boudouma sont membres de Boko Haram avec lequel il ne peut y avoir des négociations ». « Situation pastorale dans la région de Diffa », p. 5.Hide Footnote Une remobilisation de la milice peul, qui avait combattu aux côtés des forces nigériennes la rébellion toubou dans les années 1990, s’est engagée en 2016 et a débouché sur des affrontements meurtriers dans le bassin du lac.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la milice peul, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les communautés boudouma et kanouri accusent des chefs peul d’instrumentaliser la situation pour constituer des milices privées et, sous couvert d’appuyer les forces de sécurité contre Boko Haram, saisir les richesses du lac, notamment en organisant un juteux trafic de bétail, et évincer les communautés rivales. Dans un mémorandum adressé en septembre 2016 au ministre de la Justice, des représentants kanouri et boudouma tiennent les éleveurs peul ou mohamides pour responsables de la mort de 39 membres de leurs communautés et du vol de plus de 3 000 têtes de bétail.[fn]Mémorandum des représentants des communautés kanouri et boudouma au ministre de l’Intérieur, Diffa, 16 septembre 2016.Hide Footnote

Les autorités locales se sont d’abord accommodées de ces supplétifs opposés aux populations lacustres soupçonnées de lien avec Boko Haram. Elles ont « fait semblant de ne pas voir ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable militaire, Niamey, mai 2016. Les autorités auraient initialement toléré voire encouragé la circulation de cette milice sur le lac et la création d’au moins deux bases sur le lit du lac, près des villages de Féféwa et Ngoréa. Entretiens de Crisis Group, membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Les forces de sécurité et des notables locaux sont même accusés d’avoir facilité l’acquisition par cette milice d’armes automatiques, mais rien de crédible ne permet de le confirmer.[fn]Entretiens de Crisis Group, expert sécuritaire, Niamey et membres de la communauté boudouma, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, après de violents incidents en mai et juin 2016, les autorités, en particulier le gouvernorat de Diffa, ont changé d’approche, tentant de résoudre de façon plus pacifique ces différends et de décourager les mobilisations miliciennes.[fn]Le gouvernorat a organisé des rencontres entre les communautés et favorisé, voire forcé, la signature d’un accord à Kablewa le 9 juillet 2016. Une caravane de la paix a ensuite sillonné les terroirs boudouma et peul afin de calmer les esprits. La situation reste néanmoins tendue et certains regrettent déjà que l’administration peine à respecter les engagements pris, notamment sur la compensation du bétail volé ou les procédures judiciaires visant les auteurs des violences. Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote Le déploiement d’importants contingents nigériens et surtout tchadiens sur les rives nigériennes du lac fin juin 2016 ont rendu la présence d’une milice locale moins utile contre Boko Haram.[fn]Les autorités nigériennes ont envisagé d’armer des groupes d’autodéfense pour repousser Boko Haram, en particulier après l’attaque de Bosso, début juin 2016. Avec la reprise en main des opérations militaires et le retour des militaires tchadiens, elles semblent avoir renoncé, au moins provisoirement, à ce projet controversé au sein de l’élite politico-militaire de Niamey. Entretiens de Crisis Group, haut fonctionnaire et officier supérieur nigériens, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote

Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.

Par sa présence réelle ou imaginaire, Boko Haram offre peut-être aux Boudouma une revanche historique sur les autres communautés, contraintes de s’éloigner du bassin du lac.[fn]C’est l’hypothèse défendue, concernant les Boudouma dans la partie camerounaise du lac, par Christian Seignobos. « Tout comprendre de la stratégie des terroristes de Boko Haram », Le Monde, 20 avril 2016.Hide Footnote La présence boudouma au sein du mouvement est admise par des responsables de la communauté, qui rejettent néanmoins l’idée d’une adhésion massive.[fn]Entretien de Crisis Group, Diffa, mai 2016, Niamey, mai 2016.Hide Footnote De jeunes Boudouma s’improviseraient guides, mariniers, receleurs ou même combattants pour Boko Haram. Il importe d’être prudent et d’éviter la stigmatisation d’une communauté entière, d’autant que celle-ci est ultra-minoritaire, ne bénéficie pas d’une chefferie administrative et est peu entendue par les autorités. Si elle ne prend pas en compte les dimensions locales de la violence, la lutte contre Boko Haram peut s’avérer contre-productive et accentuer les conflits intercommunautaires, facilitant l’implantation de formes de contestations radicales.[fn]Rapport spécial de Crisis Group, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 mars 2016.Hide Footnote

Au-delà des tensions entre Peul et Boudouma, le climat actuel pourrait alimenter une course intercommunautaire à la reconnaissance. C’est peut-être ainsi qu’il faut interpréter l’annonce, en septembre 2016, de la formation dans le Nord de la région de Diffa du Mouvement pour la justice et la réhabilitation du Niger (MJRN), qui se dit l’héritier de la rébellion toubou des années 1990, dénonce la négligence persistante dont les Toubou seraient victimes et menace les autorités d’actions armées.[fn]Un certain Adam Tcheke Koudigan est apparu comme président par intérim du mouvement et successeur du chef rebelle toubou Barka Wardougou, qui avait dirigé dans les années 1990 une première rébellion toubou, les Forces armées révolutionnaires du Sahara, et qui est décédé en juillet 2016. Une source proche des autorités nigériennes n’y voit qu’un « coup médiatique ». « Un groupe armé inconnu menace d’attaquer le Niger », Agence France-Press (AFP), 7 septembre 2016.Hide Footnote Par ailleurs, la constitution du lac Tchad en zone grise durable peut ouvrir la voie à d’autres entreprises politico-militaires Des militaires tchadiens déserteurs, dont notamment un officier de haut rang, se seraient installés sur le lac côté nigérien et auraient établi une alliance de circonstance avec Boko Haram.[fn]Entretiens téléphoniques de Crisis Group, analyste de la sécurité, Niamey, juillet 2016 ; source sécuritaire tchadienne, N’Djamena, septembre 2016. La réalité des défections tchadiennes et l’identité des protagonistes, dont l’officier qui mènerait les renégats, restent sujettes à caution.Hide Footnote

C. Une nouvelle fraction jihadiste dans le bassin du lac Tchad ?

Affaibli par l’offensive des Etats riverains du lac Tchad, Boko Haram est entré dans une phase de transformation et le Niger est en première ligne dans ce processus. Les tensions au sein de l’organisation, attestées depuis longtemps, semblent avoir abouti à une franche division. La rupture a probablement eu lieu en mai 2016, lorsque Mamman Nur, un ancien proche de Mohamed Yusuf, et le propre fils de Yusuf, Habib, un temps le porte-parole de Boko Haram sous le pseudonyme d’Abou Moussab al-Barnawi, ont quitté en hâte une réunion de la shura, le conseil de direction du mouvement, dans la forêt de Sambisa, au cœur de l’Etat du Borno.[fn]Mamman Nur est de père kanouri et de mère arabe shuwa. Certains lui prêtent une origine camerounaise ou tchadienne. Il a brièvement étudié au Borno State College of Agriculture et il a été proche de Mohamed Yusuf. Selon les services de sécurité nigérians et américains, il serait impliqué dans l’attentat contre l’ONU à Abuja en 2011. Marc-Antoine Pérouse de Montclos, « Boko Haram et le terrorisme islamiste au Nigéria : insurrection religieuse, contestation politique ou protestation sociale ? », Centre d’études et de recherches internationales de Sciences Po, juin 2012, p. 18 ; et « Boko Haram : l’hydre islamiste dans la tourmente », Le Point Afrique, 25 août 2016. Courriel de Crisis Group, responsable de l’Izala ayant connu Nur à Maiduguri, 12 juillet 2016. Entretien de Crisis Group, diplomate, Dakar, 28 juin 2016.Hide Footnote

L’aile menée par Shekau, le chef historique du mouvement, s’est arc-boutée sur la forêt de Sambisa et les monts Mandara, vers la frontière camerounaise. Quant à Nur et al-Barnawi, ils ont rallié ou pris le contrôle d’un certain nombre de groupes de combattants de Boko Haram, par exemple sur le lac Tchad, une partie de ses rives et le long de la Komadougou. La démarcation n’est cependant pas totalement claire entre les deux factions, notamment dans le Nord-Ouest de l’Etat du Borno, près de la frontière nigérienne et sur le lac, où Shekau aurait encore des partisans et où des incidents les auraient opposées.[fn]« Nigeria : Boko Haram déchiré par des combats entre factions rivales », Jeune Afrique, 7 septembre 2016.Hide Footnote Il est en revanche établi que l’aile Nur/al-Barnawi bénéficie d’un lien privilégié avec l’Etat islamique (EI). Seules ses opérations ont récemment été couvertes par les médias de l’EI.[fn]« 35 apostats tués et 70 autres blessés parmi les forces du Niger et du Nigéria au sud-est du Niger », Communiqué de l’Etat islamique en Afrique de l’Ouest, Amaq (organe de propagande de l’EI), 4 juin 2016.Hide Footnote Al-Barnawi a par ailleurs été officiellement désigné chef de la branche de l’EI en Afrique subsaharienne en août 2016.[fn]« Boko Haram in Nigeria: Abu Musab al-Barnawi named as new leader », BBC News, 4 août 2016. L’arrestation récente d’al-Barnawi reste à confirmer. Une confusion est possible avec un jihadiste homonyme, Khaled al-Barnawi, arrêté en avril 2016.Hide Footnote Mais après les revers subis à Syrte en Libye, l’EI semble moins en mesure d’apporter une aide déterminante à ses alliés du lac Tchad.[fn]Une source sécuritaire crédible mentionne cependant des traces récentes de transferts d’argent, sans précision de montants, de la péninsule arabique vers la faction Nur/al-Barnawi. Entretien de Crisis Group, expert sécuritaire occidental, Abuja, janvier 2017.Hide Footnote

Nur et al-Barnawi ont largement expliqué leur désaccord avec Shekau, dénonçant sa non-obéissance à l’EI, sa cupidité, l’échec de sa stratégie, sa violence contre des musulmans, et l’accusant d’avoir fait exécuter nombre de ses critiques au sein de Boko Haram.[fn]Entretiens de Crisis Group, individus natifs de Nguigmi et de Maïné Soroa, Diffa, octobre 2016. « Sur le plan religieux, [Shekau] a modifié les préceptes. Par exemple, il dit que si en cas de force majeure, un musulman se trouve contraint de se trouver en terre non musulmane, il devient de facto mécréant. Il avait ainsi répondu à Mallam Moustapha qui lui avait posé la question. C’est le cas des habitants de certains villages à côté de nous où flottait le drapeau de notre organisation, qui ont fui des attaques de certains de nos compagnons égarés. » Extrait d’enregistrement sonore attribué à Mamman Nur, traduit du kanouri par Crisis Group, date inconnue.Hide Footnote Cette faction, plus internationalisée et au fait des difficultés des autres mouvements jihadistes, tenterait de repenser les méthodes de combat et de rompre avec la stratégie d’extrême violence de Shekau. Evitant d’attaquer les civils et de mener des attaques-suicides, elle a conduit en 2016 des opérations audacieuses, notamment à Bosso en juin ou les contre-offensives contre Mallam Fatori en septembre et Gashagar en octobre, qui ont semé la panique parmi les soldats de la FMM.[fn]Documents militaires confidentiels obtenus par Crisis Group, octobre 2016.Hide Footnote Cette faction serait aussi engagée dans une nouvelle tentative vers l’ouest, le long de la Komadougou, dans l’Etat nigérian de Yobe. Mais comme Shekau, bousculé dans la forêt de Sambisa par les troupes nigérianes, elle subit les bombardements réguliers de la FMM.[fn]Au moment de la rédaction de ce rapport, la FMM était en phase de préparation active d’une opération militaire majeure pour chasser les différents groupes de Boko Haram des îles nigériennes et nigérianes du lac. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote

Autour du lac, sur un territoire difficile à contrôler, propice aux trafics, dans le voisinage immédiat du Niger, s’est donc constitué un groupe dynamique, capable d’innovations tactiques. Par ailleurs, sa rhétorique en rupture avec Shekau pourrait séduire au sein de la population locale. Beaucoup sont las des excès de Boko Haram mais restent sensibles à son discours religieux, surtout quand il critique la corruption et appelle à l’instauration de la Charia pour assainir la société.

V. Sortir de la contre-insurrection

L’Etat nigérien, avec l’aide de ses partenaires, doit adapter sa stratégie contre-insurrectionnelle à une crise qui s’installe dans la durée. Le recul militaire de Boko Haram, bien que réel, ne signifie pas la défaite et la fin du mouvement. La reddition d’une cinquantaine d’éléments de Boko Haram fin décembre 2016 est encourageante.[fn]Ces éléments sont entrés en contact avec les autorités nigériennes près de Gashagar, à la frontière nigériane, autour du 21 décembre, et leur reddition a été négociée. Courriel de Crisis Group, officier de sécurité, 21 décembre 2016 et « Niger : des jeunes combattants de Boko Haram se sont rendus », Jeune Afrique, 28 décembre 2016.Hide Footnote Comme au Tchad voisin, il est possible que des dizaines de militants du mouvement suivent cet exemple, en particulier parmi ceux qui ont été contraints de rejoindre l’insurrection ou qui y voyaient une occasion de s’enrichir.[fn]Dès les mois d’octobre et de novembre 2016, des sources humanitaires font mention de redditions de petits groupes d’insurgés dans la région de Diffa. Courriels de Crisis Group, responsable humanitaire, décembre 2016.Hide Footnote Cependant, les éléments les plus radicaux restent déterminés à se battre, comme l’atteste l’attaque, le 31 décembre 2016, du poste militaire de Barwa, situé en bordure du lac Tchad, à 90 kilomètres de Diffa.[fn]En janvier 2017, deux médiateurs civils ont aussi été assassinés dans la région de Diffa par des insurgés de Boko Haram ayant feint de négocier leur reddition. Courriels de Crisis Group, officier de sécurité, janvier 2017.Hide Footnote

L’insurrection jihadiste, vaincue ou non, va laisser des marques durables dans la région. Elle y a profondément perturbé l’économie, forcé les populations à des déplacements massifs, modifié les équilibres inter et intracommunautaires et, parfois, approfondi le fossé entre certaines communautés, notamment lacustres, et l’Etat. Ce dernier doit dès lors développer une stratégie ambitieuse visant autant à consolider les acquis militaires qu’à remédier à l’impact négatif du conflit sur la région de Diffa.

A. Une approche sécuritaire et politique

1. Des forces de sécurité mieux encadrées

Le gouvernement devrait mettre en œuvre une politique de meilleure gouvernance et de contrôle des fonds investis dans la lutte contre Boko Haram. Pour cela, il devrait encourager la Haute autorité de lutte contre la corruption et les infractions assimilées (Halcia), créée par le président Issoufou qui en préside le conseil consultatif, à enquêter sur l’utilisation de ces fonds et veiller à prévenir l’« affairisme » des porteurs d’uniforme. Les relations entre les dirigeants politiques et la haute hiérarchie militaire constituent au Niger une question particulièrement sensible dont dépend l’équilibre de la république.[fn]Rapport de Crisis Group, Niger : un autre maillon faible, op. cit.Hide Footnote Les responsables politiques hésitent, de manière compréhensible, à s’aventurer sur cette question. Cependant, alors que les fonds alloués à la défense sont en pleine expansion, ils se doivent d’étendre progressivement à l’institution militaire leur effort de contrôle de l’usage des fonds publics. La crédibilité et la consolidation de la VIIème république nigérienne se joue sur cette question.

En contrepartie de cet effort de transparence, les partenaires du Niger devraient augmenter leur aide financière et contribuer directement à alléger le fardeau d’une guerre que le pays ne peut financer seul. Ils devraient également encourager l’UA à accélérer le décaissement de l’aide fournie par l’Union européenne aux Etats participant à la FMM. De leur côté, les forces de défense, en acceptant de voir leur gestion soumise à un contrôle accru, gagneraient en crédibilité. Les troupes déployées à Diffa pourraient recevoir des moyens logistiques renforcés, notamment dans le domaine de la médecine de guerre et de l’assistance aux familles des soldats tombés au front.[fn]Plusieurs sources militaires soulignent les carences de l’armée nigérienne dans la prise en charge des blessés de guerre. Entretiens de Crisis Group, militaires nigériens et occidentaux, Zinder et Niamey, mai et septembre 2016.Hide Footnote

Les forces de défense ont commis des abus contre les civils soupçonnés de collaborer avec les insurgés mais, de l’avis de la plupart des spécialistes consultés par Crisis Group, l’armée nigérienne s’est mieux comportée que ses homologues de la FMM. Les autorités doivent renforcer leur surveillance et lutter contre les abus en engageant des procédures disciplinaires en cas d’exaction et pénales en cas de crimes graves.[fn]Comme ce fut le cas récemment avec le déplacement d’un officier responsable de la prison de Diffa. Entretien de Crisis Group, cadre originaire de Diffa, Niamey, octobre 2016.Hide Footnote La nomination en juin 2016 d’un gouverneur civil à la tête de la région de Diffa, par ailleurs docteur en droit et expert en gestion décentralisée, est un signe positif qui indique que les autorités de Niamey ne veulent pas laisser Diffa aux seules mains des forces de défense.[fn]La nomination de ce gouverneur, étranger à la région et issu du sérail politique de Niamey, a suscité des réserves à Diffa. Entretiens de Crisis Group, individus originaires de la région de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

Par ailleurs, si les comités de vigilance sont moins développés au Niger qu’au Nigéria et au Cameroun, la tentation de les armer dans les moments difficiles, comme lors de l’attaque de Bosso en juin 2016, est réelle. Les forces de sécurité du Niger devraient y résister mais aussi limiter l’usage des comités de vigilance. Ils constituent des auxiliaires utiles dans la collecte de renseignement mais ne devraient pas prendre un rôle actif dans la contre-insurrection. Il faut également veiller à ce que ces groupes n’alimentent pas, par leurs actions ou les informations qu’ils fournissent, des tensions intra et intercommunautaires existantes. Si l’affaiblissement de Boko Haram se confirme, il faudra démobiliser ces groupes, éventuellement en intégrant certains de leurs membres aux forces de sécurité locale. Cela nécessitera de mettre sur pied une politique de professionnalisation, ces comités étant constitués pour l’essentiel de volontaires sans formation.

2. Une approche politique de la résolution des conflits locaux

Le maintien en détention de centaines de Nigériens (résidents et retournés) qui ont soutenu d’une manière ou d’une autre Boko Haram n’est pas tenable à long terme. Pas plus que n’est envisageable l’élimination des dizaines de milliers de Nigériens qui ont à un moment ou à un autre manifesté de la sympathie pour le mouvement ou y ont adhéré sous la contrainte. Le Niger peut s’inspirer de l’exemple récent du Tchad et permettre à ses ressortissants désireux de quitter Boko Haram de regagner leur pays, en créant un site de démobilisation et en établissant des politiques de réconciliation et de pardon pour tous ceux qui ne sont pas suspectés d’être impliqués dans des crimes de sang. Un tel programme est en cours d’élaboration et pourrait accélérer les démobilisations, en particulier de ceux qui ont rejoint Boko Haram en quête de gain facile et rapide. Il gagnerait à s’appuyer sur le travail de dialogue intra et intercommunautaire mis en place autour de l’université de Diffa avec le soutien des autorités régionales, de représentants de l’Etat et de partenaires internationaux.[fn]Entretiens de Crisis Group, chercheurs enseignants de l’université de Diffa, membre du conseil régional de Diffa, Diffa, mai, septembre 2016.Hide Footnote

En visite à Diffa le 27 décembre 2016, après la reddition d’une trentaine d’insurgés, le ministre de l’Intérieur Bazoum Mohamed a annoncé un programme d’amnistie et de réinsertion pour les anciens combattants de Boko Haram.[fn]Le ministre a déclaré notamment : « Nous allons leur garantir la sécurité, nous allons leur éviter la prison, nous allons leur éviter toute poursuite judiciaire. Et nous allons nous acheminer vers une forme de prise en charge ». « Le Niger lance un programme d’amnistie pour les déserteurs de Boko Haram », RFI, 29 décembre 2016.Hide Footnote Cette démarche doit être soutenue par les partenaires du Niger, notamment en ce qui concerne la mise en place et la supervision d’un ou plusieurs camps de transit annoncés par le ministre. Bien conçue et financée, cette politique de pardon et de réinsertion peut alimenter un cycle de démobilisation et de désarmement des insurgés et contribuer à refermer durablement les plaies.[fn]Cette politique ne peut être improvisée. Les premiers éléments de Boko Haram qui se sont rendus aux autorités à Diffa auraient été logés dans une maison louée sur les fonds du gouverneur de Diffa. Si le fait est avéré, l’Etat central et ses partenaires devront prendre rapidement le relai de cette initiative. Document sécuritaire consulté par Crisis Group, janvier 2017.Hide Footnote Mais elle ne doit pas négliger les victimes du mouvement, qui pourraient être frustrées par l’aide apportée à ceux qu’elles perçoivent comme des agresseurs.[fn]Les combattants mineurs pourraient être temporairement confiés à des familles d’accueil rémunérées pour faire face à cette charge supplémentaire. Un tel transfert de ressources pourrait faciliter l’acceptation locale de ceux qui ont rejoint Boko Haram lorsqu’ils étaient encore enfants.Hide Footnote L’Etat doit veiller également à mener une politique cohérente : il ne peut favoriser le pardon des déserteurs de Boko Haram tout en maintenant en prison des centaines de suspects qui n’ont pour beaucoup qu’un lieu ténu avec l’insurrection.

Les plans de démobilisation des militants de Boko Haram devront également prendre en compte la diversité des terroirs dans la région de Diffa. Le long de la Komadougou, en zone kanouri, où de nombreux jeunes ont rejoint le mouvement moins par conviction que par goût de l’aventure et appât du gain, il faut rompre avec l’atmosphère de délation et de suspicion qui divise les villages. Les autorités devraient concevoir des politiques de démobilisation, de pardon et de réintégration opérant une distinction entre les individus en fonction des raisons de leur adhésion au mouvement insurrectionnel. Les chefferies et notabilités religieuses devraient être associées à ce processus de médiation et de pardon et consultées sur les modalités de sa mise en place, ce qui les valoriserait mieux que la collecte de renseignements ou la délation.

Un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources.

Dans la zone du lac, un plan de démobilisation sera insuffisant s’il ne s’accompagne pas de mesures visant à apaiser les tensions intercommunautaires autour de l’accès aux ressources. Boko Haram s’est implanté en exploitant ces tensions et les a en retour aggravées, tout comme l’ont fait les politiques de contre-insurrection en fermant un temps les yeux sur le développement de milices à base ethnique. Il faut d’abord soutenir les efforts de médiation engagés par le gouverneur, qui peinent à faire sentir leurs effets dans la durée.[fn]Fin 2016, les membres des communautés boudouma et peul regrettaient la reprise des tensions dans le bassin du lac malgré les efforts de médiation engagés quelques mois plus tôt. De fait, les questions de fond, notamment autour du partage pacifié des ressources, n’ont pas été abordées. Entretiens de Crisis Group, membres des communautés peul et boudouma, Diffa, octobre 2016.Hide Footnote

A plus long terme, l’Etat doit démontrer ses capacités à réguler de manière pacifique les tensions autour des terres convoitées du bassin du lac Tchad. Pour éviter d’être perçu comme favorisant un groupe contre un autre, il ne doit pas imposer sa vision de manière autoritaire, mais offrir un cadre de médiation pacifique dans lequel les communautés concernées vont pouvoir discuter des modalités d’accès et de partage des ressources ; il reviendra ensuite aux autorités d’en garantir la pérennité et le respect.[fn]En août 2016, l’annonce d’un projet de location de 120 000 hectares de terres à une société saoudienne, décidé sans grande concertation, a suscité de vives critiques à l’égard du conseil régional et des autorités centrales. Entretiens de Crisis Group, membres de la société civile originaires de Diffa, Niamey et Diffa, octobre 2016 et document vidéo consulté par Crisis Group.Hide Footnote Il faut en effet concilier de façon équitable les intérêts des différentes communautés qui revendiquent un accès, même saisonnier, aux ressources lacustres. Une réforme de la chefferie pourrait aussi être envisagée pour les populations boudouma qui souffrent d’un déficit de représentation.[fn]La création d’une telle chefferie de groupement ou de canton pour mieux représenter les Boudouma ne serait pas une fin en soi mais un moyen de mieux garantir l’accès aux ressources ; elle devrait donc être négociée avec l’ensemble des communautés impliquées dans la gestion du lac et ne pas conduire à exclure des populations allochtones au profit de populations prétendument autochtones.Hide Footnote Pacifier et assurer l’équité dans l’accès aux ressources naturelles feront plus pour réduire l’influence de Boko Haram que les politiques de « dé-radicalisation » ou de « prévention de la violence extrémiste ».

B. Soulager la justice et préparer la réintégration des anciens insurgés

La multiplication des arrestations depuis février 2015 met le système judiciaire et carcéral nigérien sous pression. Dans les prisons, où des détenus attendent un hypothétique procès, se mélangent suspects arrêtés sur simple dénonciation et jihadistes convaincus. Elles peuvent devenir des lieux de recrutement des groupes armés qui rejettent l’autorité de l’Etat. Pour éviter cela, des mesures plus ambitieuses que l’isolement des prédicateurs les plus fervents sont nécessaires.[fn]En 2016, l’administration pénitentiaire a mis à l’isolement au moins un prédicateur lié à Boko Haram. Entretien de Crisis Group, membre de l’administration pénitentiaire, Niamey, mai 2016.Hide Footnote

Le Niger devrait renforcer les moyens alloués au système judicaire afin d’assurer un meilleur traitement des dossiers en lien avec Boko Haram. En particulier, les juges devraient exiger des services de sécurité arrêtant des suspects sur dénonciation qu’ils constituent un dossier suffisamment étayé pour justifier un transfert à Niamey. L’Etat devrait renforcer les moyens des services chargés des enquêtes dans la région de Diffa et encourager les organisations de la société civile et leurs partenaires à apporter une assistance juridique aux détenus afin d’assurer un traitement plus rapide et équitable de leurs dossiers. Cela permettrait d’accélérer la libération des personnes arrêtées à tort et de celles qui n’ont commis que des infractions mineures, par exemple des petits trafics avec les insurgés.

Enfin, si l’Etat nigérien mérite d’être soutenu dans son effort contre Boko Haram, il doit résister à la tentation de l’instrumentalisation politique des outils de lutte contre l’extrémisme violent. Les lois contre le terrorisme ne doivent pas servir à mettre un terme au débat sur l’état actuel du Sud-Est et les conséquences sur les populations de la lutte armée contre Boko Haram.[fn]En mai 2015, la cellule antiterroriste a arrêté Moussa Tchangari, figure de l’organisation de la société civile Alternatives Espaces Citoyens, qui dénonce les violations des droits humains en lien avec l’état d’urgence dans le Sud-Est. Arrêté alors qu’il visitait des prisonniers de la région de Diffa, dont il est originaire, il est resté en détention une dizaine de jours.Hide Footnote

C. Relancer l’économie de la région

Les mesures économiques restrictives en place depuis février 2015 ont des conséquences dramatiques pour les populations. Certains habitants sont tentés de rejoindre les zones fertiles que Boko Haram contrôle toujours sur le lac Tchad, d’autres devront bientôt se résoudre à une migration hasardeuse vers le Nigéria ou la Libye. La région de Diffa est pourtant relativement riche de perspectives économiques. Les autorités devraient vite reconnaitre les limites de l’arme économique pour juguler l’insurrection et suspendre les mesures restrictives. A défaut, elles devraient autoriser, sous condition, la commercialisation du poisson, comme elles l’ont fait pour le poivron. Elles pourraient en profiter pour faire de Diffa un carrefour commercial pour les produits exportés vers le Nigéria. Les quatre principaux Etats de la CBLT affectés par Boko Haram, tous désireux de lancer des plans de développement dans la région du lac Tchad, devraient mettre en commun leurs plans respectifs et, par exemple, concevoir ensemble une politique douanière.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme.

Autorités et acteurs de l’aide sont aussi confrontés à Diffa au dilemme classique entre besoin d’assistance à court terme et aide au développement de plus long terme. En théorie, tous les acteurs soutiennent l’idée d’un continuum de l’aide d’urgence au développement. En pratique, les ressources sont limitées et la question des investissements prioritaires se pose. Pour y répondre, le gouvernement devrait accélérer, sans attendre la fin hypothétique de la phase militaire, la publication d’un plan stratégique de sortie de crise dans la région. Si les ONG et les partenaires du Niger ont un rôle important d’appui à jouer, le pilotage d’un tel plan devrait être confié à des organismes spécialisés comme la HACP mais aussi les collectivités territoriales et la société civile de Diffa. Celles-ci doivent s’engager, avec leurs partenaires, à veiller à la bonne gestion et à l’équité des plans de reconstruction, notamment concernant la délicate question de l’accès au foncier.

La HACP a pris les devants et prépare actuellement un plan spécial de sortie de crise pour la région de Diffa. Elle bénéficie d’une longue expérience des zones de post-conflit, qui serait utile à tous. Cependant, les autorités nigériennes doivent reconnaitre que la zone de Diffa requiert des réponses spécifiques et ne peut se satisfaire d’un simple copier-coller des solutions mises en place dans le Nord. Le plan doit également être conçu de manière inclusive, en associant les populations et leurs besoins en fonction de leur âge, genre, ou origine sociale. Sans cela, elles pourraient avoir le sentiment que les élites locales, ou pire, celles de Niamey, décident pour elles pour mieux capter l’aide.

Un tel plan, motivé par l’objectif de juguler l’insurrection de Boko Haram, ne devra pas enfermer les actions de développement dans la prévention de l’extrémisme violent. Ce serait imposer aux politiques de reconstruction des œillères trop étroites. De même, le développement ne peut être considéré comme la solution miracle. Il doit être accompagné d’un processus politique destiné à réconcilier les communautés marquées par l’insurrection et établir un diagnostic précis des raisons pour lesquelles des citoyens se sont retournés contre l’Etat et, parfois, leur propre société. Sans cela, les plans de développement risquent de tourner à vide, de rater leur cible voire de nourrir de nouvelles tensions et frustrations.

Dans cette perspective, les autorités nigériennes, centrales et locales, chefferies et fonction publique, doivent reconnaitre leur part de responsabilités dans la crise. La région de Diffa ne tirera pas profit de financements supplémentaires si l’autorité publique ne démontre pas d’abord sa capacité à réguler, pacifiquement et équitablement, les multiples conflits d’accès aux ressources dans les espaces agropastoraux et piscicoles. L’Etat doit aussi démontrer son utilité en garantissant un accès plus équitable aux services sociaux (éducation, santé, justice) dans une région tournée vers le Nigéria. Le recrutement local dans la fonction publique et l’octroi temporaire de primes aux fonctionnaires déployés dans les régions touchées par l’insurrection pourraient faciliter la relance des services de base.

Tout cela a cependant un coût. Si l’effort militaire contre Boko Haram devait s’inscrire dans la durée, l’Etat pourrait être confronté à une situation budgétaire encore plus difficile. Les partenaires du Niger, en particulier ceux qui l’encouragent à assumer son rôle dans la lutte contre Boko Haram, doivent soutenir l’Etat pour lui éviter de devoir « privilégier les dépenses sécuritaires au détriment de celles qui bâtissent l’avenir d’un pays ».[fn]Ce risque a été mentionné dans une analyse de la Banque africaine de développement dès février 2015. Facinet Sylla, « Niger : Boko Haram, une menace pour l’avenir et le développement », African Development Bank Group, 24 février 2015.Hide Footnote 2016, année électorale, a également été marquée par d’importantes tensions sur la trésorerie publique. La lutte contre Boko Haram n’explique sans doute pas tous les problèmes de trésorerie actuels et ne saurait dispenser l’Etat d’une bonne gestion des dépenses publiques.

VI. Conclusion

Dans sa lutte contre Boko Haram, l’Etat nigérien doit aller au-delà de l’approche militaire qui a jusqu’ici prévalu. Le Niger, qui a d’abord vu Boko Haram comme un problème nigérian, est entré depuis un peu plus de deux ans en confrontation ouverte avec le mouvement jihadiste. Avec le soutien de ses alliés et non sans subir des pertes, il a contenu la guerre au Sud de la région de Diffa, sous état d’urgence depuis février 2015. Mais ce choix militaire pèse lourd sur les grands équilibres de l’Etat, ses finances et son armée. Les restrictions économiques imposées dans les zones de Diffa et du lac, si elles affaiblissent la logistique des jihadistes, affectent aussi fortement la population, et tout particulièrement les jeunes. La montée des tensions intercommunautaires et la tentation milicienne sur le lac Tchad sont inquiétantes.

Il n’y a pas de solution facile ni de court terme à la crise ouverte par Boko Haram : il faudra du temps pour restaurer une paix durable dans la région de Diffa. La politique de réconciliation et de réintégration annoncée par le gouvernement fin décembre 2016 à la suite des premières redditions d’insurgés est un signe encourageant mais il doit être confirmé dans les mois qui viennent. Au-delà de cet effort, l’attention portée à cette région longtemps négligée doit être l’occasion, pour l’Etat, de mieux y assumer son rôle de protecteur des populations et de régulateur pacifique des conflits locaux. Les partenaires du Niger, qui l’ont encouragé à se mobiliser contre Boko Haram, doivent quant à eux lui apporter une aide concrète et adaptée aux transformations de la menace.

Bruxelles/Dakar, 27 février 2017

Annexe A : Carte du Niger

Map of Niger UN Map No.4234. December 2004.
People pass their time as Myanmar State Counselor Aung San Suu Kyi visits an IDP camp outside of Myitkyina, the capital city of Kachin state, Myanmar 28 March 2017. REUTERS/Soe Zeya Tun
Briefing 156 / Asia

An Opening for Internally Displaced Person Returns in Northern Myanmar

In 2011, fighting between Myanmar’s military and Kachin rebels displaced more than 100,000 people. Now they might be able to go home. The military and insurgents should both cease fire while the government arranges for the internally displaced persons’ safe, voluntary return or resettlement.

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What’s new? The Myanmar government’s desire to close internally displaced person (IDP) camps and the Myanmar military’s unilateral ceasefire have created an opportunity to return or resettle people displaced by conflict in the country’s north. Discussions have begun with civil society groups representing the largely ethnic Kachin IDPs on how this might unfold.

Why does it matter? For seven years, more than 100,000 IDPs have been living in camps in northern Myanmar, where they are entrenched in poverty and vulnerable to abuse. Recent developments may allow a limited number of IDPs to leave camps in the short term, potentially paving the way for larger numbers to follow.

What should be done? The Myanmar military should extend its ceasefire indefinitely and the Kachin Independence Organisation should pursue negotiations toward a bilateral agreement. The civilian government should assume responsibility for IDP return and resettlement, working with civil society and donors and observing best practices to help ensure a safe, voluntary and dignified process.

I. Overview

For the past seven years, around 100,000 people uprooted by conflict, primarily between Myanmar’s military and the Kachin Independence Organisation, have lived in camps for internally displaced persons (IDPs) in Kachin state and the northern part of Shan state. Several recent developments have created a potential opening for a limited number of these IDPs to return to their homes or be resettled in new locations. In June 2018, the Myanmar government announced plans to close IDP camps across the country, and in December 2018 the Myanmar military proclaimed a unilateral ceasefire through 30 April 2019 covering Kachin and northern Shan. The latter declaration included a pledge to help people displaced by war return to where they had come from. The ceasefire has since been extended for a further two months, to 30 June 2019.

The military’s ceasefire declaration has created a significant opening to accelerate IDP returns and resettlement, even though it has not yet translated into a bilateral ceasefire with the Kachin Independence Organisation. The prospect of the military’s assistance with demining and its willingness to pursue negotiations on troop withdrawals, both of which are in many cases necessary for the safe and voluntary return or resettlement of IDPs, create new potential for progress.

Moreover, in parallel, support is also building among ethnic Kachin leaders for returning the IDPs to their former homes or resettling them elsewhere. Even prior to the ceasefire announcement, ethnic Kachin leaders were preparing for IDP returns and resettlement to begin. Though they are not yet of one mind about when the time is right to start accelerating these efforts, in recent months they have displayed a clear willingness to work with civilian and military authorities on the issue. Some have publicly estimated that between 6,000 and 10,000 IDPs might be able to return to their places of origin or resettle in the near term.

Pursuing these opportunities could not only enable some IDPs to begin rebuilding their lives but also act as a confidence-building measure between the military and government, on one side, and the Kachin Independence Organisation and Kachin civil society, on the other, helping create conditions for large-scale returns in the future. But some initial post-ceasefire government and military actions, such as hurried surveys in IDP camps and military-led resettlement activities seemingly undertaken without sufficient regard for IDP safety, have sown mistrust and threatened to undermine prospects for progress. To make the most of the current opening – and help expand it going forward – the Myanmar military should extend its ceasefire indefinitely and the Kachin Independence Organisation should continue to pursue negotiations toward making it bilateral. The civilian government should assume responsibility for IDP returns and resettlement, and the authorities should work with civil society and donors to create a program that can gain the IDPs’ trust.

II. A Growing Impetus for Returns and Resettlement

The June 2011 outbreak of conflict between Myanmar’s military and the Kachin Independence Organisation ended a seventeen-year ceasefire. Tens of thousands of people immediately sought refuge in IDP camps, where most remain to this day. Within a year, the IDP population had stabilised at around 100,000. At the end of 2018, according to the UN, 97,000 people were living in 140 IDP camps or camp-like settings in Kachin state, of which around 40 per cent were in non-government-controlled areas, and more than 9,000 people were displaced and are living in around 30 camps in the northern part of Shan state.[fn]“Myanmar: IDP Sites in Kachin and Northern Shan States (31 December 2018)”, UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UNOCHA), 24 January 2019.Hide Footnote Of the displaced population, 76 per cent in Kachin state and 78 per cent in northern Shan state are women and children.[fn]“Gender Profile for Humanitarian Action, and across the Humanitarian-Peace-Development Nexus: Rakhine, Kachin and Northern Shan”, Myanmar Information Management Unit, 24 January 2019.Hide Footnote

The conflict persists to this day, with extended periods of relative calm punctuated by short bouts of intense clashes. Fighting uprooted roughly 14,000 people in eight Kachin state townships in the first half of 2018, most on a temporary basis. But heavy clashes have not been reported since May 2018.

Against this backdrop, a confluence of factors is creating impetus for returns and resettlement of IDPs. After more than seven years away from their homes, long-term residents of IDP camps are eager to avoid even more prolonged displacement.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019. See also “Kachin and Northern Shan State Context and Vulnerability Review”, HARP Facility, October 2018, p. 6.Hide Footnote The National League for Democracy government’s restrictions on aid provision are exacerbating a decline in humanitarian support to IDPs, making life in the camps increasingly difficult. Since June 2016, the government has prohibited the UN and other international organisations from travelling to non-government-controlled areas, and it has increasingly constrained access even to government-controlled areas.[fn]“2019 Humanitarian Response Plan”, Humanitarian Country Team, p. 14.Hide Footnote Though local humanitarian partners and community groups are able to provide assistance in areas that international actors cannot reach, many IDPs, particularly in non-government-controlled areas, are not receiving adequate support, and lack sufficient food or cash to buy basic necessities.

IDPs are a visible sign that conflict remains unresolved.

Conditions in IDP camps are worsening in other ways as well. Shelters and other infrastructure are in poor condition. As families’ economic situations become more desperate, local observers express concern that women and girls may be increasingly vulnerable to trafficking and exploitation through early or forced marriage, while more IDPs may feel impelled to undertake risky illegal migration to China to find work. Drug abuse and gender-based violence are reportedly on the rise.[fn]2019 Humanitarian Response Plan, p. 13; see, for example, “Hopelessness breeds drug addiction among Kachin IDPs”, Frontier Myanmar, 13 December 2016; and “Women targeted by rampant human trafficking in Kachin”, Frontier Myanmar, 11 December 2017. Crisis Group interviews, representatives of regionally focused civil society organisations, including woman-led civil society and international NGOs, Yangon, February 2019.Hide Footnote

Among the many IDPs who originally come from rural areas and were formerly farmers, there are also growing concerns about the status of the land they once cultivated.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019.Hide Footnote Few have formal land ownership documents because, prior to their displacement, land tended to be managed under informal arrangements, and the security of their claims was based on community recognition.[fn]One survey found that prior to fleeing their homes 55 per cent of IDPs had no documentation that could be used as evidence of prior land use under the current system. In total, 84 per cent were no longer in possession of any documents related to land use, as many lost them in flight. See “Housing, Land and Property 2018 Baseline Assessment in Kachin State”, UN High Commissioner for Refugees and UN Development Programme, pp. 32-33.Hide Footnote Various reports indicate that state security forces and agribusinesses, among others, have formally or informally appropriated at least some land formerly cultivated by IDPs.[fn]“Displaced and Dispossessed”, Durable Peace Programme, May 2018, p. 9. See also, for example, “Kachin’s plantation curse”, Frontier Myanmar, 17 January 2019.Hide Footnote

At the same time, legal changes starting in 2012 have undermined IDPs’ already tenuous rights to the land they previously farmed. Pursuant to these changes, only land being used for a recognised agricultural activity can be registered for ownership. Additionally, the state can classify land that is not being used as vacant and allocate it to others. These rules work to the detriment of many IDPs who for years have not had access to the land they once farmed.[fn]“Housing, Land and Property 2018 Baseline Assessment in Kachin State”, UN High Commissioner for Refugees and UN Development Programme, p. 7.Hide Footnote

Moreover, recent amendments to the Vacant, Fallow and Virgin Land Management Law have further exacerbated IDP concerns. In late 2018, the government issued a notification under the law setting an 11 March 2019 deadline to ensure land is properly registered. After this date, anyone cultivating land classified as virgin, fallow or vacant could face eviction and a possible two-year prison term for trespassing.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019. This deadline has not yet been widely enforced and there is confusion over the amendments’ status. See, for example, “Dispossessed: The human toll of Myanmar’s land crisis”, Frontier Myanmar, 8 April 2019.Hide Footnote

These and other factors have already prompted a relatively modest number of IDPs to move out of camps, sometimes with government support or assistance from religious organisations. The first small-scale waves were reported in 2014, but these have increased in frequency starting in 2018.[fn]In June 2018, for example, the government resettled around 100 households on the outskirts of the town of Waingmaw. “Kachin State refugees resettled in Myanmar government-provided housing”, Radio Free Asia, 19 June 2018.Hide Footnote Some IDPs who can afford to do so have purchased land close to their camps with the intention of settling there in the future.[fn]Crisis Group interviews, humanitarian and civil society workers, Yangon, February 2019.Hide Footnote

III. Political Will and Prospects for Peace

Since early 2018, Myanmar’s political leaders have increasingly prioritised the return and resettlement of IDPs across Myanmar. For the government and military, the political calculus is fairly simple. IDPs are a visible sign that conflict remains unresolved. By contrast, a reduction in IDPs sends the message that conflict is diminishing. In June 2018, the government in Naypyitaw began working on a national IDP camp closure strategy.[fn]Ibid. The strategy would cover Kachin, Shan, Rakhine and Kayin states. A leading international expert, Walter Kaelin, is advising on it and the government has organised workshops with humanitarian partners and other groups. It is unclear when the strategy will be released but, depending on the final text, it could provide a platform for civilian undertaking resettlement and return activities in Kachin and northern Shan states. The UN, however, has proposed a number of improvements to a draft shared at a workshop in November 2018.Hide Footnote

Whatever emerges from this process, however, policy set from Naypyitaw will only go so far in resolving Kachin displacement issues. Government-led return and resettlement activities will also require close cooperation with Kachin civil society. While most IDPs mistrust the Myanmar government and military, Kachin religious leaders and organisations – particularly religious leaders and organisations – are influential in the IDP community in part because they have been a significant source of material and spiritual support over the past seven years. As one leader of an IDP camp told Crisis Group, “Whatever happens, without instructions from the KBC [Kachin Baptist Convention] we will not leave our camp”.[fn]Crisis Group interview, IDP camp leader in Myitkyina township, February 2019.Hide Footnote

That said, many religious, community and humanitarian leaders are increasingly favourable to the idea of commencing returns and resettlement and have begun discussing the possibility in earnest. In mid-2018, they formed a new body, the Kachin Humanitarian Concern Committee, to develop a unified position and engage in dialogue with the government, military and Kachin Independence Organisation. The committee includes leaders of the Kachin Baptist Convention and Roman Catholic Church, which run the majority of camps in both government- and Kachin Independence Organisation-controlled areas. It also includes representatives of the Joint Strategy Team, a coalition of humanitarian groups that provide aid to IDPs, and the Peace-talk Creation Group, which provides informal support to the peace process.

Significantly, the Kachin Independence Organisation supported the formation of the Kachin Humanitarian Concern Committee and appointed members of its own Technical Advisory Team based in Myitkyina to serve on the body. Like the Myanmar government, the armed group increasingly considers IDP returns and resettlement a high priority and raised the issue at formal and informal talks with the Myanmar military during 2018.[fn]Crisis Group interviews, Kachin religious and civil society leaders, Yangon, February 2019.Hide Footnote

Prospects for major progress on the return and resettlement of IDPs hinge largely on the peace process.

For Kachin leaders and organisations, including the Kachin Independence Organisation and the powerful Kachin Baptist Convention, the key motivation appears to be pressure from their own communities, including IDPs. For them, like the government, IDPs represent a failure to resolve the seven-year conflict. A senior Kachin Independence Organisation representative told Crisis Group that prioritising IDPs was about “standing with the people” and ensuring that they are not displaced for any longer than absolutely necessary. “We don’t want them to lose their lands and we don’t want children in the camps to have their education disrupted any longer”, the representative said.[fn]Crisis Group interview, Kachin Independence Organisation official, April 2019.Hide Footnote

But pressure from China also appears to be an important factor. Since the National League for Democracy assumed control of the government, Beijing has taken a more active role in the peace process, facilitating several rounds of talks between the government and ethnic armed group leaders. According to a government official, it is pushing the Kachin Independence Organisation to sign a bilateral ceasefire and prioritise IDP return and resettlement.[fn]Crisis Group interview, Myanmar government official familiar with the peace process, May 2019.Hide Footnote To hasten the process, it is blocking cross-border aid deliveries to IDPs in Kachin Independence Organisation-controlled areas – a measure that is exacerbating an already bad humanitarian situation – and has reportedly offered significant financial incentives to IDPs to return home.[fn]Crisis Group interviews, Kachin religious and civil society leaders, analysts and diplomats, Yangon, February and March 2019. See also “Reverend Hkalam Samson talks Chinese diplomacy and the KBC’s role in politics”, Frontier Myanmar, 15 March 2019.Hide Footnote

According to Myanmar officials, China’s motivation for intervening in northern Myanmar is to promote stability on the border and secure government support for its broader economic and geostrategic interests in Myanmar. The two countries are negotiating terms on implementation of the multibillion-dollar China-Myanmar Economic Corridor, part of President Xi Jinping’s signature Belt and Road Initiative. To strengthen its negotiating position, Beijing is keen to show Naypyitaw that it can be a positive force in the peace process, from the government’s perspective.[fn]Crisis Group interview, Myanmar government official familiar with the peace process, May 2019.Hide Footnote

Prospects for major progress on the return and resettlement of IDPs hinge largely on the peace process. During the first part of 2018, there were few reasons for optimism, with major clashes between the Myanmar military and Kachin Independence Organisation occurring through May, sparking further displacement. China-brokered talks between the two sides halted abruptly. Yet conflict dropped off significantly after May, and observers reported that the overall number of clashes for 2018 was a “record low” since June 2011.[fn]“Annual Peace and Security Review 2018”, Myanmar Institute for Peace and Security, April 2019, p. 31.Hide Footnote Then, on 21 December, Myanmar’s military announced a unilateral ceasefire covering Kachin and Shan states until 30 April 2019. As part of the eleven-point announcement, the military said it would “provide necessary assistance and cooperation” so that “persons displaced by armed conflicts will be resettled back to their places of origin”.[fn]“Announcement on ceasefire and eternal peace”, Global New Light of Myanmar, 22 December 2018.Hide Footnote

The announcement – particularly the pledge concerning IDPs – surprised many observers. The Kachin response was initially muted, due in part to scepticism of the military’s intentions. Mistrust among the Kachin toward the military, the government and the ethnic Burman majority population runs deep.

Since late January 2019, however, the military has made some progress in addressing this trust deficit. On 5 February, during a visit to Kachin State, the military’s commander-in-chief, Senior General Min Aung Hlaing, met Kachin Baptist and Catholic leaders. Though they discussed several issues, IDPs were the top priority, and Min Aung Hlaing said his goal was to see all IDP camps in northern Myanmar close.[fn]Crisis Group interviews, Kachin religious and civil society leaders, Yangon, February 2019. See also “Military chief discusses IDPs, peace, Myitsone Dam with Kachin religious leaders”, The Irrawaddy, 5 February 2019.Hide Footnote The visit was a step toward more positive relations between the military chief and Kachin religious leaders, who remain upset about the 2015 rape and murder of two female Kachin Baptist Convention teachers in Shan state, allegedly by male members of the armed forces.[fn]“Raped and killed but not forgotten”, Frontier Myanmar, 18 January 2019.Hide Footnote

Other key parties have also held confidence-building talks. On 10 February, the Kachin Humanitarian Concern Committee held informal talks with members of the government’s peace negotiating team, the National Reconciliation and Peace Committee, as well as representatives of the Ministry of Social Welfare, Relief and Resettlement, and the Kachin State government. The ministry agreed to share its draft national camp closure strategy with Kachin humanitarian groups – a significant gesture given the relative lack of consultation on the policy to date. Since that meeting, the Kachin Humanitarian Concern Committee has held talks with representatives of the Kachin Independence Organisation and the Chinese government.[fn]“Reverend Hkalam Samson talks Chinese diplomacy and the KBC’s role in politics”, op. cit.Hide Footnote

A time-bound, unilateral ceasefire is unlikely to create the conditions necessary for large-scale returns and resettlement to begin.

On 26 April, the Kachin Humanitarian Concern Committee and National Reconciliation and Peace Committee reached a five-point agreement to cooperate on the return and resettlement of IDPs. Under this agreement, the two sides will work together “based on international humanitarian policies” so that IDPs can return or resettle “safely and with dignity”. They will jointly identify prospective returnees and cooperate on pilot locations, while the Kachin Humanitarian Concern Committee will provide aid and development support and negotiate arrangements with the Kachin Independence Organisation as needed.[fn]“NRPC, Kachin Humanitarian Group agree on five points for resettling IDPs”, Global New Light of Myanmar, 27 April 2019.Hide Footnote

Separately, government peace negotiators have launched a series of informal talks with the Kachin Independence Organisation and allied armed groups in Kunming, China, in an effort to transform the unilateral ceasefire into a two-way agreement. These negotiations have been complicated by an increase in conflict in northern Rakhine state, which was not included in the Myanmar military’s unilateral ceasefire. On 4 January, the Arakan Army – a militant Rakhine separatist group and close ally of the Kachin Independence Organisation – launched coordinated attacks on police outposts, killing thirteen police officers and prompting the government to order the military to “crush” the group.[fn]For more detail on these attacks and their implications, see Crisis Group Asia Briefing N°154, A New Dimension of Violence in Myanmar’s Rakhine State, 24 January 2019.Hide Footnote For the Kachin Independence Organisation, its relationship with the Arakan Army has made it politically difficult to pursue bilateral talks with the government and Myanmar military, because it would be seen as abandoning its ally.

Yet despite the government’s continued push to defeat the Arakan Army on the battlefield in Rakhine state, it has shown a willingness to negotiate with the “northern alliance” of armed groups that includes both the Kachin Independence Organisation and the Arakan Army. It is making tentative progress in addressing conflict in Kachin and Shan states. In early March 2019, representatives of the Kachin Independence Organisation and other armed groups collectively proposed signing bilateral ceasefires with the Myanmar military. At peace negotiations in northern Shan state on 30 April, the Kachin Independence Organisation put forward a draft bilateral ceasefire proposal and again reiterated its desire to “discuss with the government … on returning IDPs to their places of origin”.[fn]“NRPC delegation meets KIO, MNTJP, PSLF, ULA in Muse Town”, Global New Light of Myanmar, 1 May 2019.Hide Footnote Further talks have been scheduled for late May.

The peace talks prompted the Myanmar military to announce a two-month extension of its unilateral ceasefire, to 30 June, just hours before the original deadline passed. While the extension is welcome and indicative of positive progress, a time-bound, unilateral ceasefire is unlikely to create the conditions necessary for large-scale returns and resettlement to begin. “The resettlement issue really needs a ceasefire with no time limit”, said a Kachin Independence Organisation representative. “Guaranteeing the safety of civilians is the most important factor for facilitating IDP resettlement”.

For the time being, however, the optimism of local leaders has been buoyed. Following a coordination meeting with the Peace-talk Creation Group on 20 February, the Kachin Humanitarian Concern Committee estimated that from 6,000 to 10,000 IDPs from 100 camps might be able to return to their homes or resettle in the near term.[fn]“Thousands of Kachin refugees may go home”, The Myanmar Times, 20 February 2019.Hide Footnote

IV. Ensuring a Safe, Dignified and Voluntary Process

So long as there is no bilateral ceasefire between the military and Kachin Independence Organisation, most IDP return and resettlement efforts will be limited in scope. These initiatives will likely steer clear of conflict zones, which, even in the midst of a truce, are generally unsuitable for receiving IDPs because of the possibility of renewed fighting, the persistence of landmines and other hazards. They are also likely to be local and small-scale and focus on IDPs currently in government-controlled areas due both to IDP preferences and security considerations. Still, even limited initiatives are important, above and beyond the positive impact they could have on the lives of the IDPs who are immediately affected, because of the potential for scaling them up if and when the political and security situation allows.

Moreover, over time, such initiatives could make significant inroads. One recent conflict assessment estimated conservatively that 2,000 households per year in government-controlled areas could move out of the camps with international support. At that rate, up to 60,000 IDPs (virtually all the IDPs currently in government-controlled areas) would return to their places of origin or resettle in five years.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019. See also “Kachin and Northern Shan State Context and Vulnerability Review”, op. cit., p. 26.Hide Footnote

But against this backdrop, it is also critical for all concerned parties to be attentive to the risks that face IDPs who are contemplating return or resettlement, and to their preferences about when and where they move.

As a threshold matter, given worsening conditions in camps and the government’s push to empty them for political reasons, there is a risk that increasingly desperate IDPs will be persuaded to relocate against their better interests. This would not only expose the individuals in question to harm, but it could hurt prospects for future return and resettlement initiatives. It is essential that the government properly canvasses and respects the views of IDPs, and refrains from heavy-handed efforts to get them to accept resettlement over returning to their former homes or returning home under unsafe conditions.

A large minority of IDPs do not intend to return to their villages of origin.

On the question of IDP preferences, there is strong evidence that most wish to return to their places of origin when the political and conflict situation permits.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019. “Endline Report”, op. cit., p. 5.Hide Footnote Of the 1,123 IDP household representatives who completed a recent survey of long-term intentions, 65 per cent said they intended to return to their village of origin, but just 6 per cent said it was possible to return immediately.[fn]“Intention Survey Analysis in Kachin State 2019”, UN High Commissioner for Refugees, 11 April 2019.Hide Footnote For these IDPs, the major barriers to returning home are the risk of renewed fighting, and the presence of armed groups and landmines.[fn]Endline Report, op. cit., p. 5.Hide Footnote Camp leaders in February 2019 underscored these concerns to Crisis Group, with most highlighting as a precondition the need for a durable peace agreement between the military and Kachin Independence Organisation. As the leader of a camp in Myitkyina township put it: “The most important thing is to stop the fighting and then to clear the landmines. Our only livelihood is going out into the forest [to forage]. We are really afraid because we know there are landmines there. If both sides can give a guarantee that they’ll clear the landmines, then we can go home”.[fn]Crisis Group interviews, IDP camp leaders in Kachin state, February 2019. In the event that IDPs can return, camp leaders also raised the need for extensive financial support, because it would take at least one to two years for returnees to become self-sufficient again. Essential services would also need to be re-established.Hide Footnote

That said, the intentions survey shows a large minority of IDPs do not intend to return to their villages of origin.[fn]Crisis Group interviews, Kachin civil society and NGO workers, Yangon, February 2019.Hide Footnote This group includes almost half of IDPs in government-controlled areas, indicating that there are already many people – possibly tens of thousands – who are willing to resettle and are in a security context where it should be possible.[fn]“Intention Survey Analysis in Kachin State 2019”, op. cit.Hide Footnote Interviews suggest that this group consists largely of families with school-age children. Some may be drawn to resettlement because they want to live in cities, or on their fringes, where employment and educational opportunities and other services are better than in their home villages. Those who have already sold their land may also see little reason to return to their place of origin.

Whether they resettle or return home, IDPs will require significant support. Shelter, food and livelihood assistance will be especially important.[fn]Ibid.Hide Footnote During a recent visit to the largest current resettlement site, Maina in Waingmaw township, a senior UN official identified lack of employment and economic opportunities as a major challenge.[fn]“Myanmar: ‘Protection and long-term solutions for all people affected by conflict’ - Deputy Humanitarian Chief”, UNOCHA, 14 May 2019.Hide Footnote Donors who have shown increasing interest in supporting development projects in Kachin and northern Shan states could focus on livelihood support and service delivery to help those formerly (or currently) displaced to become more self-reliant.[fn]“Kachin and Northern Shan State Context and Vulnerability Review”, op. cit., p. 7.Hide Footnote

There are also measures that the parties could responsibly take to encourage sustainable resettlement, even among those who might normally prefer to return home. The government, for example, could clarify that those who agree to be resettled are not forfeiting any claim to their original land holdings that remain in conflict areas. It should also relax restrictions on the provision of humanitarian and development assistance, as this would help enable donors and humanitarian groups to offer assurances to IDPs regarding the level of support they would provide following return or resettlement.

But what worries some Kachin community leaders – including the Kachin Baptist Convention and Kachin Independence Organisationis that recent IDP return and resettlement efforts suggest insufficient attention to the long-term well-being of the IDPs.

Several incidents in the first three months of 2019 raised concerns. On 30 January 2019, the military’s Northern Regional Command assisted seventeen IDP families to return to the village of Namsanyang. In early March, a second group of 29 families was moved to Namsanyang. In each of these moves, IDPs appear to have participated voluntarily, but the military conducted these activities in cooperation with leading Catholic officials, without consulting the Kachin Independence Organisation or the Kachin Humanitarian Concern Committee and with little civilian government participation.[fn]Crisis Group interview, Kachin civil society and religious leaders, February 2019.Hide Footnote It is unclear whether the military assessed conditions in the relocation areas before it moved the families. Civil society sources raised concerns about the locations, saying these were places, in the absence of a bilateral ceasefire agreement, where conflict was at risk of once again breaking out.[fn]Crisis Group interview, Kachin civil society and religious leaders, February 2019.Hide Footnote Further, at Namsanyang, the military carried out only limited demining around homes before former residents began returning.[fn]Crisis Group interview, Kachin civil society and religious leaders, February 2019.Hide Footnote

Some IDPs said they felt pressured into making a decision right away, with the government rejecting their requests for extra time to consider their options.

Other government actions are also fuelling the impression that it is pressuring IDPs to resettle. In February 2019, staff from the government’s General Administration Department visited dozens of IDP camps across Kachin state to collect information on camp residents and ask whether they could return to their homes. “Normally, they come and collect the data, but this time it was quite detailed”, said the leader of one camp in Myitkyina. “They said, ‘Who wants to return? In some villages it’s safe to go back, right?’ We feel like the [resettlement and return] process is starting, but we haven’t heard anything directly”. The camp visits have sown confusion and anxiety, particularly because the government did not inform Kachin leaders or IDPs about the visits. Some IDPs said they felt pressured into making a decision right away, with the government rejecting their requests for extra time to consider their options.[fn]Crisis Group interview, IDP camp leader, February 2019.Hide Footnote

These developments have created concern among Kachin religious and civil society leaders as to the intentions of the government and military. They also threaten to undermine prospects for future progress by damaging trust with IDPs and groups representing their interests. Cooperation and dialogue, especially with religious leaders, will be essential for the success of IDP returns and resettlement, because the majority of IDPs will base their decisions on religious leaders’ advice rather than government officials’ assurances. The 26 April agreement was a potentially significant confidence-building step but the parties will need to press on in the same vein, with the authorities working to avoid further missteps that undermine trust.

V. Conclusions

A combination of events, including the declaration of a ceasefire by the military, the drafting of the government’s national camp closure strategy and the prioritisation of the IDP issue among the Kachin, has presented an important opportunity to lay the groundwork for IDP returns and resettlement in the years ahead. Much will depend on the outcome of ongoing discussions between the Myanmar military and Kachin Independence Organisation. Conditions are not yet conducive for large-scale returns in Kachin state, but in the short term it may be possible to identify resettlement opportunities away from conflict zones and to provide support to communities that receive IDPs.

To seize this opportunity, it will be essential to build further trust between the government and military, on one side, and the Kachin Independence Organisation, Kachin civil society and IDPs, on the other. Despite some positive steps, for now, confidence remains low due to years of fighting and successive failed attempts to negotiate an end to the conflict. Moreover, confidence-building measures have been to some extent offset by initial unilateral steps by the government and military that suggest emptying the IDP camps is more important for them than ensuring IDP safety.

The Myanmar government and military could take a number of measures to bolster return and resettlement efforts. Most importantly, they should continue and expand dialogue and consultation with their civilian and Kachin Independence Organisation counterparts in Kachin State on planning for the return and resettlement of IDPs. For IDP camp residents to consider these initiatives credible, it is essential that Kachin religious and humanitarian leaders be involved in the planning and execution. Putting the civilian government in the lead over the military will be essential to gain the support and participation of Kachin stakeholders because of the deep-seated mistrust of the military.

The Kachin Independence Organisation should continue to pursue negotiations toward making [the ceasefire] bilateral.

Expanding consultation on the camp closure strategy, lifting restrictions on humanitarian access, and where possible halting implementation of amendments to the Vacant, Fallow and Virgin Land Management Law would also be important steps. In addition to being potential confidence-building gestures, they would also alleviate hardship and anxiety for IDPs.

Beyond these unilateral steps, a bilateral ceasefire agreement between the Myanmar military and Kachin Independence Organisation remains a core goal, which is especially important for efforts to enable IDPs to return to their place of origin. In this context, the military should extend its unilateral ceasefire indefinitely, while the Kachin Independence Organisation should continue to pursue negotiations toward making it bilateral.

Because the Myanmar government will likely depend on outside support, donors and international humanitarian agencies should agree on minimum standards for returns and resettlement that they are prepared to back practically and financially. Donors and humanitarian organisations should then be prepared to support initiatives that meet these standards. Relaxing or removing restrictions on access will be important for gaining donor support.

While it will be important to proceed prudently, and in a manner that protects the interests of a community that has already borne too much hardship, the opportunity to begin responsibly returning and resettling a significant portion of the Kachin IDP population is a rare bright spot for peacemaking efforts in Myanmar. The parties should make the most of it.

Yangon/Brussels, 22 May 2019

Appendix A: Internally Displaced Persons in Kachin and Shan States