Reconstruire L’état Afghan: Le Rôle De L’union Européenne
Reconstruire L’état Afghan: Le Rôle De L’union Européenne
Table of Contents
  1. Executive Summary
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
The U.S. and the Taliban after the Killing of al-Qaeda Leader Ayman al-Zawahiri
Report 107 / Asia

Reconstruire L’état Afghan: Le Rôle De L’union Européenne

Depuis la chute des Taliban en 2001, l’Union européenne (UE) est l’un des principaux donateurs de l’Afghanistan. Une délégation substantielle de la Commission européenne (CE) contrôle un budget annuel de quelque 200 millions d’euros en aide au développement et un Représentant spécial de l’UE (RSUE) est en fonction à Kabul.

Synthèse

Depuis la chute des Taliban en 2001, l’Union européenne (UE) est l’un des principaux donateurs de l’Afghanistan. Une délégation substantielle de la Commission européenne (CE) contrôle un budget annuel de quelque 200 millions d’euros en aide au développement et un Représentant spécial de l’UE (RSUE) est en fonction à Kabul. La CE et les États membres ont engagé presque un tiers de cette somme lors des conférences des bailleurs à Tokyo en 2002 et Berlin en 2004, et les États membres ont fourni les deux tiers des forces de maintien de la paix ainsi que des forces de la coalition qui combattent les insurgés anti-gouvernementaux. Toutefois, l’influence de l’UE est moins importante qu’elle ne devrait l’être. Alors qu’un nouvel agenda est en cours d’élaboration pour succéder au processus de Bonn, l’UE doit augmenter sa coordination en interne si elle souhaite avoir une plus grande influence et inciter le gouvernement afghan à respecter des standards de gouvernance et de développement démocratique plus élevés.

Si l’Europe a en général la confiance des afghans, peu d’entre eux, même au plus haut niveau, apprécient pleinement l’étendue de l’engagement de l’UE. Ceci s’explique en partie par le rôle de coordination joué par l’ONU et par l’engagement américain massif en matière de développement et militaire, mais aussi par la complexité des structures européennes de politique étrangère et par le manque de cohérence entre les institutions de l’UE et ses États membres sur le sujet de l’Afghanistan aussi bien que sur le terrain. Trop souvent les fonds destinés au développement sont utilisés en lieu et place d’une action collective politique ou militaire.

Les conséquences d’une influence insuffisante et d’une politique trop faible ont été révélées lors de l’élection de l’Assemblée nationale, culmination du processus de Bonn. L’Europe a payé 40 pour cent des coûts mais n’a pas réussi à assurer un système de vote satisfaisant. De même, elle n’a pas fait beaucoup d’efforts, et semble disposée à en faire encore moins désormais, pour aider à la formation de partis politiques, qui sont pourtant vitaux pour assurer un système politique stable et viable, et ce bien que les ministres des Affaires étrangères aient affirmé que le développement des partis était une priorité.

Les limites posées par les États aux opérations de maintien de la paix sous commandement de l’OTAN contribuent au manque d’interopérabilité entre les forces. On peut le constater dans l’approche ad hoc de l’ISAF, Force internationale d’assistance à la sécurité, qui s’est déployée hors de Kaboul à travers plusieurs Équipes de reconstruction provinciale (ERP), chacune sous le commandement d’un pays. Le développement de standards minimaux pour la coopération civil/militaire devrait être une priorité pour l’Europe en coordination avec l’OTAN. Il en va de même pour la coordination au sein-même des Équipes de reconstruction provinciale et entre celles-ci (au minimum celles des États membres de l’UE). Un modèle “européen” pourrait non seulement aider à renforcer la cohérence des ERP mais aussi à influencer un plus large débat sur le rôle de celles-ci.

On ne doit pas laisser l’intérêt international passer au second plan après le processus de Bonn (fondement de l’aide internationale jusqu’à présent) qui a pris fin avec les récentes élections de l’Assemblée nationale. Les avancées restent dangereusement fragiles. Même couvrir les frais de fonctionnement de l’État exigera l’aide des bailleurs pendant plusieurs années. Les indicateurs sociaux de l’Afghanistan sont parmi les plus bas du monde, au même niveau que les pays d’Afrique sub-saharienne, et les insurgés dans le sud et l’est du pays, à la frontière avec le Pakistan, ont provoqué cette année l’été le plus sanglant depuis la chute des Taliban. La culture du pavot, à la fois symptôme et source majeure de l’instabilité actuelle, est à l’origine de 90 pour cent de l’héroïne vendue dans les villes d’Europe.

Le rôle de l’UE dans la reconstruction de l’Afghanistan ne relève pas de l’altruisme. Les États en faillite sont un danger pour le monde et l’Afghanistan présente des problèmes spécifiques pour l’Europe. Il s’agit d’un projet politique dont le but est de ramener cet État en faillite dans le giron des nations afin qu’il ne soit plus un danger. Reconstruire l’appareil d’État est un problème central et doit le rester mais l’accent devrait désormais passer de la légitimation des institutions récemment élues à la garantie qu’elles seront efficaces pour fournir des services et assurer la sécurité des citoyens. Le nouvel “Agenda de Kaboul” doit insister sur la durabilité et être bien plus spécifique que l’Accord de Bonn en ce qui concerne les objectifs à atteindre.

La fonction du RSUE doit être maintenue mais avec un mandat modifié. Ses bons offices sont d’autant plus nécessaires que les nouveaux parlementaires deviennent des interlocuteurs exigeants envers la communauté internationale. Alors que de nouveaux engagements financiers importants vont être faits, il faut annoncer clairement le lien entre les progrès et le versement des fonds. Les inquiétudes de l’Europe en ce qui concerne les droits de l’homme devraient se traduire en standards de bonne gouvernance de la part d’une administration qui a laissé s’installer une culture d’impunité.

L’UE devrait s’efforcer de formuler une politique cohérente et mener une action efficace en convenant d’abord en son sein puis avec l’administration afghane de niveaux de référence communs et de mécanismes de surveillance. En plus de simplifier et clarifier les obligations d’un État fragile, ceci donnerait davantage de cohérence aux programmes et permettrait d’économiser les ressources. L’Europe ne sera pleinement efficace en Afghanistan que lorsqu’elle sera mieux coordonnée et qu’elle utilisera au maximum l’ensemble des outils de politique étrangère dont elle dispose, qu’il s’agisse d’outils diplomatiques, militaires ou d’assistance au développement.

Kaboul/Bruxelles, 30 novembre 2005

Executive Summary

Since the Taliban’s fall in 2001, the European Union (EU) has been a major contributor to Afghanistan. A substantial European Commission (EC) delegation oversees an annual budget of some €200 million in development aid, and a Special Representative (EUSR) is in residence. Altogether the EC and member states pledged nearly a third of the money at the 2002 Tokyo and 2004 Berlin donor conferences and the latter contribute over two thirds of the peacekeeping troops as well as Coalition forces battling anti-government insurgents. However EU influence is less than it should be. As a new agenda is drawn up to succeed the Bonn process, the EU needs more internal coordination if it is to gain greater leverage and hold the Afghan government to higher standards of governance and democratic development.

While Europe is widely trusted by Afghans, few – even at high level – appreciate the full scale of EU commitments. This is partly due to the UN’s coordinating role and the sheer scale of U.S. military and development involvement, but also to the complexity of EU foreign policy structures and lack of coherence among EU institutions and member states on and in Afghanistan. Too often development funds are used in place of collective political and military action.

The consequences of insufficient influence and insufficiently forceful policy were nowhere more apparent than during the National Assembly election process, the culmination of the Bonn process. Europe paid around 40 per cent of the costs but failed to secure a satisfactory voting system. Likewise, it did little – and now looks set to do even less – to help build the political parties that are vital to ensure a stable and sustainable political system, despite the avowal of member state foreign ministers that party development is a top priority.

The individual national limitations placed on the peacekeepers provided under a NATO umbrella contribute to lack of inter-operability between forces. The ad hoc manner in which the International Security Assistance Force (ISAF) has moved outside Kabul highlights this further, with each country-led Provincial Reconstruction Team (PRT) a fortress unto itself. Developing at least minimally agreed standards for military-civil cooperation is an area Europe, in concert with NATO, should prioritise. The same is true for coordination within and between the teams – hopefully those of all nationalities, but at the very least for EU member states. A “European” model could not only help strengthen coherence but also influence the wider debate on the role of PRTs.

International interest must not be allowed to lag with the conclusion of the Bonn process – the bedrock of international assistance to date – following the recent National Assembly elections. Gains remain perilously fragile. Even meeting recurring costs to keep the state running will require donor support for years to come. Afghanistan’s social indicators are some of the lowest in the world, on a par with sub-Saharan Africa, and the insurgency in the south and east borderlands with Pakistan produced this year the bloodiest summer since the fall of the Taliban. Poppy cultivation – both a symptom and a major source of ongoing instability – is responsible for 90 per cent of the heroin on the streets of Europe.

The EU role in rebuilding Afghanistan is not about altruism. Failed states are a danger to the world, and Afghanistan presents specific problems for Europe. It is a political project the ultimate aim of which is to bring this failed state back to the fold of nations so that it is no longer a danger. Reassembling the state apparatus has been, and must remain, central but emphasis should now shift from legitimising the newly elected institutions to ensuring their effectiveness in providing services and security to citizens. The new “Kabul Agenda” must emphasise sustainability and be much more specific than the Bonn Agreement about what is to be achieved.

The EUSR needs to be retained but with a refocused mandate. Its good offices are required all the more as new legislators become demanding interlocutors for the international community. At a time when it appears large financial commitments will again be undertaken, the links between performance and payment need to be made more explicit. Europe’s concerns over human rights issues should be translated into hard demands for good governance from an administration that has allowed a culture of impunity.

The EU should strive to produce more cohesive policy and effective action by agreeing both within itself and with the Afghan administration on common benchmarks and monitoring mechanisms. As well as simplifying and clarifying obligations on a fragile state, this would give more coherence to programs and save resources. Europe will punch at its true weight in Afghanistan only through better coordination, and using to maximum effect the full array of foreign policy tools at its disposal – diplomatic, development assistance and military.

Kabul/Brussels, 30 November 2005

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