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Pakistan : dissensions dans les territoires du nord
Pakistan : dissensions dans les territoires du nord
Calming India and Pakistan’s Tit-for-Tat Escalation
Calming India and Pakistan’s Tit-for-Tat Escalation
Report 131 / Asia

Pakistan : dissensions dans les territoires du nord

Presque soixante ans après l’indépendance du Pakistan, le statut constitutionnel des Territoires du nord (Gilgit et le Baltistan, territoires administrés par le gouvernement fédéral), qui faisaient autrefois partie de l’ancien État princier de Jammu-et-Cachemire et qui sont désormais sous contrôle pakistanais, demeure incertain et l’autonomie politique reste un rêve lointain.

Synthèse

Presque soixante ans après l’indépendance du Pakistan, le statut constitutionnel des Territoires du nord (Gilgit et le Baltistan, territoires administrés par le gouvernement fédéral), qui faisaient autrefois partie de l’ancien État princier de Jammu-et-Cachemire et qui sont désormais sous contrôle pakistanais, demeure incertain et l’autonomie politique reste un rêve lointain. Les habitants de la région sont aigris par la réticence d’Islamabad à transférer le pouvoir à leurs représentants élus et un mouvement nationaliste, qui revendique l’indépendance de la région, est en train de gagner du terrain. La montée de l’extrémisme sectaire est la conséquence alarmante du refus d’Islamabad à reconnaître les droits politiques fondamentaux des habitants de ces territoires. Profitant des faiblesses de ce système, les organisations religieuses qui poursuivent des objectifs sectaires attisent le feu de la haine religieuse dans une région où sunnites, chiites et ismaéliens ont coexisté de façon pacifique pendant des siècles.

Avant l’indépendance du Pakistan, les Territoires du nord faisaient partie du Jammu-et-Cachemire et constituaient une composante essentielle de la frontière stratégique nord de l’Inde impériale. En 1947, cette région s’est rebellée contre le Maharadja du Cachemire et a choisi d’être pleinement intégrée au Pakistan. Une soixantaine d’années plus tard, l’armée pakistanaise, arbitre de la politique au Cachemire, insiste pour que les Territoires du nord restent au sein de l’État de Jammu-et-Cachemire (objet d’une dispute territoriale) et pour qu’une éventuelle décision concernant le statut constitutionnel de cette région soit subordonnée à une solution de la dispute sur le Cachemire. Il en résulte que les Territoires du nord ne sont pas inclus dans la constitution pakistanaise et que, contrairement aux Zones tribales, ils ne sont pas représentés au parlement national. La région demeure dans l’incertitude constitutionnelle.

Tout comme les Territoires du nord, l’Azad-Cachemire, l’autre composante de l’ancien État princier qui est passé sous contrôle pakistanais, est un territoire disputé. Islamabad a toutefois accordé à l’Azad-Cachemire une autonomie officielle et une constitution propre. Au contraire, les Territoires du nord sont administrés par Islamabad en vertu du Legal Framework Order de 1994, un instrument administratif qui lui permet de renforcer son contrôle sur la région tout en refusant de reconnaître les droits politiques et civils fondamentaux de ses habitants. Sur place, beaucoup estiment que la décision de maintenir des arrangements politiques si différents entre les Territoires du nord et l’Azad-Cachemire relève de la discrimination religieuse. De fait, si l’Azad-Cachemire comprend, tout comme le Pakistan, une écrasante majorité sunnite, les Territoires du nord sont la seule région sous contrôle pakistanais à abriter une majorité chiite.

En dépit du verdict important énoncé par la Cour suprême du Pakistan en 1999 – qui ordonnait à Islamabad d’étendre dans les six mois les libertés fondamentales aux Territoires du nord et de permettre à leurs habitants d’être gouvernés par leurs représentants élus – la région est toujours sous le contrôle administratif de la capitale par le biais du ministère fédéral consacré au Cachemire et aux Territoires du nord, dont le ministre est également le directeur exécutif non élu. Le Conseil législatif des Territoires du nord, parlement élu de la région, n’a en fait aucun pouvoir et ce sont les bureaucrates militaires et civils qui administrent ces territoires. En privant les institutions élues d’un minimum de compétences et en marginalisant les forces politiques modérées, Islamabad a renforcé les groupes sectaires et leur a permis de bien s’implanter dans la région

L’attitude de l’armée à l’égard des jihadistes sunnites a également favorisé les conflits sectaires dans les Territoires du nord, comme il a été observé pour la première fois sous la présidence du général Zia Ul-Haq (1977/1988) : l’État a renforcé les islamistes sunnites aux dépens de la minorité chiite. Depuis, de violents affrontements sectaires se sont produits dans ces territoires. Sous la présidence de Pervez Musharraf, également chef de l’armée, cette dernière a maintenu son alliance avec les islamistes sunnites pour de multiples raisons aussi bien internes qu’externes, ce qui a affaibli plus encore les forces modérées dans une région autrefois exempte d’extrémisme religieux. Par ailleurs, le gouvernement militaire n’a pris aucune mesure significative pour faire face en général aux problèmes constitutionnels et du non-transfert de pouvoir politique aux Territoires du nord.

Parce que le gouvernement militaire de Musharraf refuse de leur accorder un espace politique et de reconnaître leurs droits fondamentaux, les populations des Territoires du nord sont de plus en plus mécontentes et les groupes extrémistes profitent du vide politique existant pour promouvoir leurs objectifs sectaires. La mise en application des recommandations de la Cour suprême et l’extension des libertés politiques et des droits fondamentaux à ces territoires pourraient permettre de restaurer une partie de la bonne volonté qui s’est effritée au fil du temps du fait d’une mauvaise gestion. Pour cela, il faut néanmoins que le Pakistan lui-même se dote d’un système démocratique. Ce sont les gouvernements élus démocratiquement qui ont été à l’origine de toutes les évolutions politiques qui ont eu lieu dans les Territoires du nord. Mais on peut imaginer que, au moins jusqu’à ce que le Pakistan ait à nouveau un gouvernement de ce type, Islamabad s’opposera à toute délégation substantielle de pouvoir vers une région qui reste perçue comme une monnaie d’échange dans la rivalité qui l’oppose à l’Inde à propos du Cachemire.

Islamabad/Bruxelles, 2 avril 2007

Students chant slogans under the shade of national flag, after Pakistan shot down two Indian military aircrafts, according to Pakistani officials, during a march in Lahore, Pakistan 28 February 2019. REUTERS/Mohsin Raza
Q&A / Asia

Calming India and Pakistan’s Tit-for-Tat Escalation

Reciprocal airstrikes by India and Pakistan have been accompanied by shelling, troop reinforcements and small arms fire. In this Q&A calling for restraint between the nuclear-armed neighbours, Crisis Group’s Asia Program Director Laurel Miller notes that the airspace violations alone were the worst for 50 years.

What happened exactly?

On Tuesday, 26 February, India claimed that its air force had targeted “the biggest training camp of the Jaish-e-Mohammed … in Balakot”. The strikes – the most significant airspace violations in nearly 50 years – followed a deadly 14 February suicide car bombing in Pulwama in Indian-administered Jammu and Kashmir (J&K), which had been claimed by the Pakistan-based Jaish-e-Mohammed militant group. India said it launched a “preventive strike” based on intelligence that Jaish intended to attack again. At a press conference, Foreign Secretary VK Gokhale said Pakistan “failed to take any concrete action against terrorists” and that the strike on the training facility had “killed a large number”. In its official statement on the airstrike in Pakistan-administered Kashmir, the Indian government said, “The existence of such massive training facilities, capable of training hundreds of jihadists could not have functioned without the knowledge of Pakistani authorities”.

Pakistan refutes Indian officials’ claims that more than 300 Jaish militants were killed in the attack. It acknowledges however that eight Indian Air Force jets had violated the Line of Control, which divides Pakistan’s Azad Jammu and Kashmir (AJK) and Indian-controlled J&K. The Pakistan military’s spokesperson said that its Air Force’s “timely and effective response” had forced the Indian planes to retreat, dropping their bombs in an uninhabited area near Balakot in Pakistan’s Khyber Pakhtunkhwa province, causing no casualty or damage.

On 27 February, Pakistan’s foreign ministry said its Air Force had conducted six strikes on “non-military targets” in India to demonstrate the country’s “right, will and capability for self-defence”. Pakistan downed an Indian jet that entered its airspace in pursuit of the Pakistani aircraft, leading to the pilot’s capture. India claimed to have downed one of the intruding Pakistani jets.

Resort to military force for political ends increases the risks of escalation, no matter how unintended.

Although it is clear that cross-Line of Control attacks and aerial skirmishes between the two sides occurred, it is difficult to verify both countries’ claims and counter-claims of targets and impact. Pakistani officials have provided evidence, also circulated on social media, of the downed Indian jet and the captured pilot, but claims of six successful strikes conducted in Indian-controlled Kashmir are more difficult to verify. Despite ample evidence of its cross-Line of Control attacks, Indian claims of killing hundreds in the airstrike on a Jaish training base and downing a Pakistani jet lack credence since New Delhi did not provide any evidence.

Why did it happen?

India’s and Pakistan’s latest skirmishes are as much aimed at assuaging domestic constituency concerns as they are at convincing each other of their capacity to strike and seriousness of intent. Still, resort to military force for political ends increases the risks of escalation, no matter how unintended.

In the Indian context, Narendra Modi’s Bharatiya Janata Party (BJP) government felt compelled to react in light of the countrywide outrage in the wake of the 14 February Jaish suicide car bombing. With elections months away, Modi, responding to domestic opinion – particularly that of his hardline BJP constituency – vowed to avenge the dead in Pulwama, including at least 40 Indian paramilitary police officers. “We will give a befitting reply; our neighbour will not be allowed to destabilise us,” he said, giving his security forces “permission to take decisions about the timing, place and nature of their response”. That response came in the shape of the 26 February airstrikes across the Line of Control.

Within Pakistan, given a long history of distrust toward, and war with India, the powerful military establishment had to demonstrate to constituencies at home that India’s hostile designs would be forcefully thwarted. On 22 February, days before the Indian Air Force strikes, the military’s spokesperson warned that, if India were to attack, Pakistan would never “fall short of capacity” and would “dominate the escalation ladder”. The day of the 26 February Indian attack, reiterating these warnings, the spokesperson referred to a meeting of the National Command Authority (NCA), which oversees Pakistan’s nuclear arsenal, saying to India, “I hope you know what the NCA means and what it constitutes”. 

What could happen next and why does it matter?

Both sides have left themselves room to climb down. Pakistani and Indian officials insist that their governments have no intention to escalate hostilities further. On 27 February, Pakistan’s military spokesperson said the Pakistan Air Force could have targeted a major Indian military installation in the strike area but chose to attack “in open space”, causing no casualties, so as to avoid escalation. The same day, speaking at a Russia-India-China foreign ministers meeting in Beijing, Indian Minister of External Affairs Sushma Swaraj said the 26 February strike, meant to pre-empt another terror attack, “wasn’t a military operation, no military installation was targeted”. India, she said, “doesn’t wish to see further escalation of the situation”.

For his part, Pakistani Prime Minister Imran Khan called for restraint and diplomatic engagement and at the same time vividly highlighted the risks inherent in the current situation. The same day as his country’s planes launched strikes across the Line of Control, Khan elliptically referenced the nuclear capabilities in a television interview and said, “With the weapons you have and the weapons we have, can we afford miscalculation? Shouldn’t we think that, if this escalates, what will it lead to?” He also offered to release the captured Indian pilot and to cooperate with India in investigating the Pulwama attack.

New Delhi and Islamabad should immediately and urgently revive the hotline between their Directors General for Military Operations, a crucial mechanism to prevent unintended and inadvertent conflict escalation.

Despite Khan’s acknowledgement of escalation risks, and Indian and Pakistani claims of responsibility and restraint, their armies are continuing to clash with artillery shelling and small arms fire along the Line of Control. Meanwhile, tensions are also high within J&K due to an Indian crackdown on Kashmiri dissidents, which could provoke more alienated youth to join militants. This apparently was the case of the 14 February suicide bomber, who came from a village close to the site of the Pulwama attack.

What should be done?

The international community, including China, the EU and European governments, have called on India and Pakistan to exercise restraint and prevent further escalation. In Washington, expressing U.S. concern about the tit-for-tat attacks, a White House official said, “The potential risks associated with further military action by either side are unacceptably high for both countries, their neighbours, and the international community”.

If the two sides are to step down from the brink, their leaders, civil and military, should resist the temptation to pander to domestic constituencies and tone down hostile rhetoric.

There is little foreseeable prospect, no matter how desirable, of the top Indian and Pakistani leaderships re-establishing direct communication channels and bilateral dialogue. These have been frozen since the 2016 terror attacks in Indian Punjab and Indian-administered Kashmir, which New Delhi attributed to Pakistan-based militants. Nevertheless, New Delhi and Islamabad should immediately and urgently revive the hotline between their Directors General for Military Operations, a crucial mechanism to prevent unintended and inadvertent conflict escalation.

In the short and medium terms, New Delhi should rethink its approach toward and within J&K, ending the heavy-handed militarised response that has contributed to growing local alienation and disaffection. Pakistan should rethink its longstanding policy of supporting anti-India jihadist proxies, such as Jaish, that – as this latest round of escalation shows – are far more of a threat to national security than an asset.

This article was corrected on 2 March 2019 to place Balakot in Pakistan's Khyber Pakhtunkhwa province, not Azad Jammu and Kashmir, as first reported by Pakistan.