How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue
How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Le premier mois du Kosovo

Un mois a passé depuis que le Kosovo a déclaré son indépendance le 17 février 2008. Les choses se sont généralement bien déroulées mais il existe un risque réel, comme l’ont clairement montré les violences qui ont éclaté le 17 mars dans la partie nord de Mitrovica, que la partition se durcisse de part et d’autre du fleuve Ibar dans le nord du pays et que le Kosovo vienne noircir la liste des conflits gelés dans le monde.

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Synthèse

Un mois a passé depuis que le Kosovo a déclaré son indépendance le 17 février 2008. Les choses se sont généralement bien déroulées mais il existe un risque réel, comme l’ont clairement montré les violences qui ont éclaté le 17 mars dans la partie nord de Mitrovica,[fn]Le présent briefing examine ces événements – voir en particulier pp. 11-12 – mais ceux-ci n’étaient pas terminés au moment de sa publication. Leurs causes et conséquences seront analysées plus en profondeur dans une publication ultérieure de Crisis Group.Hide Footnote que la partition se durcisse de part et d’autre du fleuve Ibar dans le nord du pays et que le Kosovo vienne noircir la liste des conflits gelés dans le monde. Pour éviter ceci, il faudrait que davantage de pays reconnaissent et soutiennent activement le nouvel État, que les missions internationales (Union européenne et OTAN) coordonnent leurs activités et anticipent les événements et, surtout, que l’on fasse comprendre à la Serbie, soutenue par la Russie, qu’on ne la laissera pas briser le jeune État.

Le gouvernement du Kosovo a fait preuve d’ouverture envers la minorité serbe et s’est engagée à protéger les droits des minorités, notamment par la décentralisation et par la préservation de leur héritage culturel et religieux. Les pays qui ont reconnu le Kosovo devraient à présent consolider cette reconnaissance par des visites officielles, des investissements, accords commerciaux et autres mesures d’assistance qui démontreront que l’indépendance est une réalité sur laquelle on ne peut revenir et apporteront au nouvel État la confiance et les moyens dont il a besoin pour agir de façon responsable.

Les inquiétudes que certains nourrissaient à l’égard de ce premier mois d’indépendance (exode en masse des populations serbes enclavées, boycotts économiques/énergétiques, voire une action militaire de la part de la Serbie) se sont avérées infondées. On n’a pas vu non plus de violences généralisées déstabiliser le pays. Mais le tiède soutien que la communauté internationale a accordé jusqu’à présent à la nouvelle république, les efforts de Belgrade pour étendre son contrôle sur les zones peuplées de Serbes afin de donner corps à une stratégie de partition et l’échec des organes internationaux et de Pristina à coordonner une contre-stratégie laissent penser que des risques à plus long terme sont bien réels : la continuation d’une dispute qui fragilisera le projet de paix post-Yougoslave dans la majeure partie des Balkans occidentaux tant que la totalité des parties n’auront pas trouvé une solution ; la franche opposition de l’un des États les plus importants de la région, la Serbie, avec ses voisins et avec l’Occident ; la tentation permanente de la Russie de semer la zizanie ; le prestige terni des Nations unies dans leurs efforts de résolution des conflits ; et enfin les capacités de l’UE de s’affirmer comme elle le souhaite sur le devant de la scène politique sérieusement mises à l’épreuve.

La cérémonie d’indépendance et les célébrations qui l’ont suivie ont été bien organisées et se sont déroulées dans la dignité. Dans ses déclarations, le nouveau gouvernement a tendu la main aux Serbes et les symboles qu’il a choisi pour le nouvel État, notamment un nouveau drapeau, ont prouvé qu’il était sensible aux préoccupations de la communauté internationale. Il a promis de mettre en œuvre le plan pour une indépendance conditionnelle élaboré par le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU Martti Ahtisaari et invité le Représentant civil international (RCI), la mission « État de droit » de l’UE (EULEX) et la force de l’OTAN (KFOR) à prendre la responsabilité de mettre en œuvre ce plan. Le parlement kosovar a commencé à adopter les lois dites Ahtisaari et devrait prochainement finaliser la constitution.

L’UE a agi avec une remarquable unité, alors même que certains de ses États membres hésitaient à reconnaître le Kosovo. Le 18 février, elle a pris note de la déclaration d’indépendance et s’est engagée à jouer un rôle majeur pour aider le jeune État. Plus tôt, elle avait donné mandat à sa mission la plus importante, EULEX, ainsi qu’au Représentant spécial de l’UE et elle a commencé à poster du personnel sur place. Le Haut Représentant de l’UE Javier Solana, le ministre des Affaires étrangères suédois Carl Bildt et le Secrétaire général de l’OTAN Jaap de Hoop Scheffer ont été les seuls hauts responsables à se rendre en visite au Kosovo durant son premier mois d’existence en tant qu’État indépendant. Le 28 février, à Vienne, plusieurs États membres de l’UE et les États-Unis ont pris l’initiative de créer un Groupe international (ISG) pour superviser l’indépendance du Kosovo.

La réaction en Serbie a été marquée par des violences et par le manque d’unité du gouvernement. Les déclarations négatives et racistes à l’encontre des Albanais ont offert un mauvais contraste avec les messages sobres et ouverts venant de Pristina et ont à nouveau montré à la fois l’importance que revêt la perte du Kosovo aux yeux des Serbes et que les efforts pour en finir définitivement avec l’attitude de l’ère Milosevic ont échoué. Belgrade a eu la sagesse de ne pas donner suite aux menaces de couper la fourniture d’électricité et d’imposer un embargo, elle n’a pas envoyé son armée et a retenu les extrémistes d’encourager une escalade violente au Kosovo.

Le gouvernement serbe – une coalition formée principalement autour du parti du président Tadic (DS) et celui du Premier ministre Kostunica (DSS) – s’est effondré le 10 mars, en grande partie en raison des différends sur la réponse à apporter à la reconnaissance du Kosovo par des États membres de l’UE et sur l’envoi de missions par cette dernière. Mais Tadic et le DS ont effectivement accepté la domination de Kostunica sur la politique de la Serbie envers le Kosovo, notamment le refus de coopérer avec les nouvelles missions de l’UE. Il ne faut pas attendre de grands changements à cet égard à l’issue des élections parlementaires du 11 mai prochain.

Au contraire, Belgrade prolongera probablement une situation d’impasse dans les enclaves serbes du Kosovo. Elle a encouragé les violences qui ont éclaté au Kosovo le 19, 21 et 25 février, lors desquelles des Serbes ont attaqué des postes-frontières dans le nord (encore que la police serbe anti-émeute a empêché une nouvelle attaque par des réservistes le 9 mars). Conséquences de ses provocations, les violences qui ont fait suite aux efforts de la MINUK et de la KFOR afin d’évacuer du tribunal de Mitrovica le 17 mars d’anciens employés qui occupaient le bâtiment pour exiger que leurs emplois leur soient rendus ont fait des dizaines de blessés aussi bien parmi les manifestants que dans les rangs des soldats internationaux.

La Serbie applique une politique complexe dans le but d’affaiblir le Kosovo en tant qu’État : par le renforcement des institutions parallèles en place dans les zones peuplées de Serbes et par l’intimidation ou par l’achat de toute personne disposée à coopérer avec Pristina. Les hommes politiques nationalistes de Belgrade espèrent au minimum assurer une partition entre entités serbes et albanaises ou inciter les Albanais du Kosovo à réagir par la violence, ce qui porterait gravement atteinte à leur projet de consolidation de leur État sur la scène internationale. La situation est d’autant plus compliquée que la Russie continue à apporter un ferme soutien à la Serbie, qu’elle poursuit ses efforts pour décourager la reconnaissance du nouvel État et résiste à une réduction des effectifs de la MINUK.

Alors que la Serbie dispose d’une stratégie pour diviser le Kosovo, la communauté internationale ne propose pas une réponse coordonnée et clairement définie. Le 17 Mars, l’opération menée par la MINUK/KFOR semblait être davantage une réaction immédiate à une provocation plutôt que la composante d’un plan établi avec soin. Des questions légitimes ont surgi par la suite : le moment de l’intervention, la tactique employée et les éventuelles conséquences de cette opération ont-elles fait l’objet de réflexion à l’avance ?

Plus généralement, l’UE et les Nations unies tardent à s’accorder sur une procédure de passage de relais entre leurs missions au Kosovo et ont cessé de parler de transition. L’ONU semble prête à rester au Kosovo au-delà des 120 premiers jours d’existence de l’État, au moins dans le nord du pays d’où l’UE a été forcée de se retirer en raison de la violence de la réponse serbe. L’OTAN s’inquiète d’être appelée à exercer plus longtemps des opérations de police si les Serbes radicaux soutenus par Belgrade continuent d’affaiblir l’autorité des Nations unies et du Service de police du Kosovo (KPS), notamment le long de la frontière et dans la partie nord de Mitrovica. La communauté internationale doit faire preuve de détermination dès à présent pour dire clairement à la Serbie qu’elle doit accepter l’indépendance du Kosovo et aller de l’avant.

Dans les prochaines semaines :

  • L’UE et les États-Unis devraient encourager d’autres pays à reconnaître le Kosovo de façon bilatérale, à faire pression pour son admission au sein des organes internationaux, envoyer de hautes personnalités politiques en visite à Pristina et apporter une assistance financière immédiate et un soutien au renforcement de ses capacités au nouveau gouvernement.
     
  • Le Secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon devrait affirmer clairement et sans délai qu’il voit d’un bon œil la coopération avec l’UE au Kosovo et que l’ONU réduira ses effectifs afin de s’ajuster à l’évolution de la situation sur le terrain.
     
  • L’UE, l’ONU et l’OTAN devraient s’accorder sur une stratégie commune globale concernant la zone nord du Kosovo où se concentrent les Serbes. Les efforts que déploie la Serbie depuis l’indépendance pour étendre ses institutions publiques dans cette zone ne devraient pas être tolérés. L’ONU devrait chercher à contrôler efficacement la frontière, les postes de police, les tribunaux et les prisons ; coopérer avec l’UE et l’OTAN pour repenser sa présence dans le nord afin d’aider la transition ; et progressivement introduire EULEX, d’abord à la frontière et aux postes de contrôle douanier puis aux postes de police et dans les tribunaux.
     
  • Le gouvernement kosovar et ses partenaires internationaux devraient concevoir une campagne médiatique et d’information prolongée pour communiquer aux Serbes du Kosovo les bénéfices du plan Ahtisaari, en insistant sur la décentralisation et sur la création de nouvelles municipalités à majorité serbe.

 

Pristina/Belgrade/Bruxelles, 18 mars 2008

I. Overview

A month has passed since Kosovo declared independence on 17 February 2008. Much has gone well, but there is a real risk, as made most evident with the violence on 17 March around the courthouse in north Mitrovica,[fn]This briefing addresses those events – see especially pp. 11-12 below – but they were still unfolding at the time of going to press, and their causes and consequences will be analysed further in subsequent Crisis Group reporting.Hide Footnote that partition will harden at the Ibar River in the north, and Kosovo will become another frozen conflict. To seek to prevent this, more countries must recognise and embrace the new state, the international missions (European Union and NATO) must be more proactive and coordinate their operations and, most importantly, it must be demonstrated to Serbia, supported by Russia, that it will not be permitted to break up the new state.

Kosovo’s government has made positive gestures to the Serb minority and committed to protect minority rights, including through decentralisation of local government and preservation of cultural and religious heritage. Countries that have recognised Kosovo should now follow up with high-level visits, investments, trade agreements and assistance packages that will demonstrate independence is an irreversible reality and give the new state the confidence and wherewithal it needs to act responsibly.

Concerns that many had about the first month of independence – mass exodus from the enclaves, economic/energy boycotts or even military action by Serbia – have proven unfounded. Nor has there been widespread destabilising violence. But the global community’s so-far tepid embrace of the new republic, Belgrade’s efforts to expand its hold over Serb areas so as to advance a partition strategy and the failure of international bodies and Pristina to coordinate a counter-strategy suggest longer-term dangers remain very real. These include the perpetuation of a dispute that until it is accepted as settled by all parties leaves the post-Yugoslav peace project in much of the Western Balkans fragile; one of the regions most important states – Serbia – seriously at odds with neighbours and the West; Russia with a standing temptation to make mischief; the UN’s conflict resolution prestige wounded; and the European Union’s ability to punch at the political heavyweight level it strives for severely tested.

Kosovo’s independence ceremonies and celebrations were dignified and well organised. The new government reached out rhetorically to the Serbs and adopted state symbols, including a new flag, which showed sensitivity to the concerns of the international community. It pledged to implement the plan for conditional independence devised by the UN Secretary-General’s special representative, Martti Ahtisaari, and invited the International Civilian Representative (ICR), the EU rule of law mission (EULEX) and NATO (KFOR) to assume major responsibilities for implementing that plan. Kosovo’s parliament has begun passing the Ahtisaari laws and is soon to finalise the new constitution.

The EU acted with remarkable unity, even in the face of some member states’ hesitancy to recognise Kosovo. On 18 February it took common note of the independence declaration and committed to play a leading role in helping the young state. Earlier it had authorised EULEX as its largest mission ever, as well as an EU special representative, and deployment has begun. EU High Representative Javier Solana, Swedish Foreign Minister Carl Bildt and NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer were the only senior officials to visit Kosovo in the first month of independence. On 28 February in Vienna, several EU member states and the U.S. took the lead to establish an International Steering Group to supervise Kosovo independence.

The reaction in Serbia was marked with street violence and government disunity. The rejectionist and racist anti-Albanian tone contrasted poorly with the inclusive and sober messages coming from Pristina and demonstrated again both how big a blow the loss of Kosovo is and the failure to break definitively with Milosevic-era attitudes. Commendably, Belgrade did not follow through on threats to cut electricity and impose an embargo, kept its army back and restrained extremists from escalating violence in Kosovo.

The Serbian government – a coalition primarily between President Tadic’s DS party and Prime Minister Kostunica’s DSS party – fell on 10 March, largely over differences on how to respond to EU states’ recognition of Kosovo and the deployment of EU missions. But Tadic and the DS have in effect acquiesced to Kostunica’s domination of Serbia’s Kosovo policy, including the refusal to cooperate with the new EU missions. Little change can be expected in this regard from the 11 May parliamentary elections.

Instead, Belgrade is likely to perpetuate a stand-off in Kosovo Serb areas. It facilitated violence in Kosovo on 19, 21 and 25 February, when Serbs attacked customs and border posts in the north (though Serbian riot police prevented a further attack by army reservists on 9 March). The consequences of its provocations were evident in the violent aftermath of the effort by UNMIK and KFOR to clear the regional court in north Mitrovica on 17 March of former employees who had occupied the building demanding that they be returned to their jobs. These consequences included scores of injuries to protestors and internationals alike.

Serbia is implementing a sophisticated policy to undermine Kosovo statehood by strengthening parallel institutions in Kosovo Serb areas, intimidating or buying off any inclined to cooperate with Pristina. Nationalist politicians in Belgrade hope at a minimum to secure partition into Albanian and Serbian entities, or to incite Kosovo Albanians to react violently and so do great damage to the international standing of their state-building project. The situation is made more complicated by Russia’s continued firm support of Serbia, efforts to discourage recognitions and resistance to UNMIK downsizing.

While Serbia has a strategy to divide Kosovo, the international community does not have a clearly defined and coordinated response. The 17 March UNMIK/KFOR operation appears to have been more an ad hoc reaction to provocation than part of a carefully choreographed plan. Legitimate questions have arisen as to whether its timing, tactics and potential consequences were fully considered in advance.

More broadly the EU and the UN are late in agreeing to a handover process and have stopped talking about transition. The UN is suggesting that it may remain beyond the first 120 days, at least in the north where the EU has been forced to pull back by the violence of the Serb response. NATO is concerned that it will be called on to assume more policing duties if Serb radicals backed by Belgrade continue to try to undermine UN and Kosovo Police Service (KPS) authority, especially along the border and in north Mitrovica. International political resolve is needed now to tell Serbia bluntly that it must accept Kosovo independence and move on.

Specifically in the next weeks:

  • The EU and U.S. should stimulate more bilateral recognitions of Kosovo, lobby for its admission into international bodies, send high-level political visitors to Pristina and provide immediate financial assistance and capacity-building support to the new government. 
     
  • UN Secretary-General Ban Ki-moon should state clearly and without delay that he welcomes cooperation with the EU in Kosovo and that the UN will downsize to adjust to developments and changes on the ground.
     
  • The EU, UN and NATO should agree on a common, comprehensive strategy for the Serb north of Kosovo. Serbia’s efforts since independence to extend its state institutions there should not be accepted. The UN should seek to effectively control the border, police stations, courts and jails; cooperate with the EU and NATO in reshaping its northern presence to aid transition; and gradually introduce EULEX, first at border and customs posts, later at police stations and courts.
     
  • The Kosovo government and its international partners should mount a sustained media and information campaign to communicate to Kosovo Serbs the benefits of the Ahtisaari plan, focusing on decentralisation and the creation of new Serb-majority municipalities.

 

Pristina/Belgrade/Brussels, 18 March 2008

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue

Online Event to discuss Crisis Group's report "Relaunching the Kosovo-Serbia Dialogue", in which we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

Thirteen years after Kosovo broke away from Serbia, the two countries remain mired in mutual non-recognition, with deleterious effects on both. The parties need to move past technicalities to tackle the main issues at stake: Pristina’s independence and Belgrade’s influence over Kosovo’s Serbian minority.

In this conversation, we discussed what currently stands in the way of a new status quo and what it will take to relaunch the process with the Pristina elections in view.

How to Relaunch the Kosovo-Serbia Dialogue (Online Event, 28th January 2021)

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