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Ukrainian President Volodymyr Zelenskiy, German Chancellor Angela Merkel, French President Emmanuel Macron and Russian President Vladimir Putin give a press conference after a summit on Ukraine at the Elysee Palace in Paris, December 9, 2019. Ludovic Marin/Pool via REUTERS
Report 256 / Europe & Central Asia

La paix en Ukraine I : une guerre européenne

Pour aider l'Ukraine à rétablir la paix, l'UE, l'OTAN et leurs Etats membres doivent trouver de nouvelles approches en matière de sécurité européenne, y compris à travers un dialogue avec la Russie sur le contrôle des armes. Ils devraient également envisager de faire évoluer la stratégie de la Russie, y compris en révisant la politique de sanctions afin de la rendre plus flexible si des progrès sont réalisés.

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Que se passe-t-il ? La politique de la Russie à l’égard de l’Ukraine, y compris son intervention militaire, est motivée à la fois par les objectifs de Moscou en Ukraine même et par son désir de longue date de revoir l’ordre européen de la sécurité. Les réponses occidentales sont également motivées par les intérêts spécifiques de l’Ukraine ainsi que par les intérêts européens. Un plan de paix durable doit tenir compte de ces deux séries de facteurs.

En quoi est-ce important ? Les efforts visant à faire la paix en Ukraine en résolvant uniquement les problèmes spécifiques à l’Ukraine échoueront, car les causes du conflit sont à la fois locales et géostratégiques. Une paix véritablement durable devrait viser la sécurité européenne dans son ensemble pour rendre la Russie, ses voisins et l’ensemble du continent plus sûrs.

Comment agir ? Les Etats européens devraient impliquer la Russie dans des discussions sur la sécurité européenne, y compris sur les limitations régionales et sous-régionales en matière d’armements. Ils devraient également envisager d’ajuster le régime de sanctions actuel pour permettre la levée de certaines sanctions si la Russie contribue à de réels progrès vers la paix.

Crisis Group a effectué le travail de terrain pour ce Briefing avant la pandémie de Covid-19. Certaines dynamiques examinées dans cette publication peuvent avoir changé entre-temps. A l’avenir, nous tiendrons compte de l’impact de la pandémie dans nos recherches et nos recommandations, et nous proposerons une analyse spécifique de la manière dont l’épidémie affecte les conflits dans le monde.

Synthèse

Ce rapport est le premier d’une série de rapports de Crisis Group qui examineront les différentes dimensions de la guerre en Ukraine et traceront les voies possibles pour y mettre un terme. Il se concentre sur les fondements géostratégiques du conflit et leurs implications pour un éventuel règlement.

La guerre en Ukraine est une guerre en Europe. C’est aussi une guerre qui concerne la sécurité européenne. L’intervention militaire de la Russie sur le territoire de son voisin a été lancée en grande partie pour garantir que l’Ukraine ne s’aligne pas sur les institutions économiques et sécuritaires occidentales. La conviction de la Russie qu’un tel alignement lui causerait d’énormes dommages est ancrée dans son mécontentement général à l’égard de l’ordre européen de la sécurité tel qu’il a évolué au cours des trois dernières décennies. Même si tout accord de paix devra traiter des questions spécifiques à l’Ukraine, il devra également répondre à des préoccupations plus larges de sécurité entre l’Europe et la Russie afin d’être durable. L’UE, l’OTAN et leurs Etats membres, y compris les Etats-Unis, devraient commencer à explorer de nouvelles approches de la sécurité européenne avec Moscou, y compris de nouvelles mesures de contrôle des armes, même s’ils soutiennent les efforts de Kiev pour mettre fin aux combats en Ukraine. En attendant, l’UE devrait également envisager d’adopter une approche plus souple de sa politique de sanctions, en offrant un allégement progressif en échange de progrès graduels de la part de la Russie au lieu de la posture actuelle du « tout ou rien ».

Depuis la fin de la guerre froide, le consensus du Kremlin considère que les pays occidentaux représentent un bloc hostile dirigé par les Etats-Unis, soucieux de limiter la puissance et l’influence de la Russie et d’empiéter sur ce que Moscou considère comme sa sphère d’influence naturelle, définie comme étant la plupart des pays situés à sa périphérie immédiate. La Russie a eu une réaction très névralgique par rapport à l’Ukraine, avec laquelle elle partage une histoire complexe et étroitement liée. Même si le soulèvement populaire qui a abouti au renversement en 2014 du président ukrainien de l’époque, Viktor Ianoukovitch, a surpris Bruxelles et Washington autant que Moscou, le Kremlin y a vu une attaque occidentale de plus. En réponse, la Russie a annexé la péninsule ukrainienne de Crimée et a soutenu un mouvement séparatiste violent dans la région orientale du Donbass, en Ukraine, déclenchant une guerre qui se poursuit encore aujourd’hui.

Pour l’Ukraine, le soutien occidental a été crucial pour résister à l’agression russe, car les efforts répétés de négociation avec Moscou pour mettre fin à la guerre n’ont donné que peu de résultats. Maintenir ce soutien, cependant, a signifié accepter au moins un élément de l’argument de Moscou : que la guerre en Ukraine est une impasse entre l’Est et l’Ouest, et que si les Etats occidentaux ne résistent pas à la Russie en Ukraine, ils finiront par affronter la Russie ailleurs.

Les Etats occidentaux ont également accepté cet argument, jusqu’à un certain point. Peu soucieux de s’impliquer dans le conflit armé lui-même, ils ont cherché à contraindre Moscou à faire marche arrière, principalement par le biais de sanctions. Certaines de celles imposées par les Etats-Unis et l’UE sont directement liées à la guerre du Donbass. Washington et Bruxelles font valoir que ces sanctions seront levées dès que les engagements pris par Moscou en signant les accords de Minsk, négociés avec Kiev et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe en 2015 et 2016, seront respectés. La Russie, pour sa part, considère la mise en œuvre des accords de Minsk comme étant du ressort de l’Ukraine, et les sanctions comme un autre exemple d’agression occidentale. Ces interprétations contradictoires ont contribué à l’impasse et à la poursuite de la guerre, qui en est maintenant à sa sixième année.

Volodymyr Zelenskyy, élu président de l’Ukraine en avril 2019, a cherché à sortir de l’impasse. Ayant fait campagne sur une plateforme de paix, de prospérité et de fin de la corruption, il a tendu la main à Moscou et aux personnes vivant sur le territoire contrôlé par les séparatistes, cherchant à arrêter les tirs, à échanger des prisonniers et à trouver un moyen de réintégrer le Donbass. Mais malgré les échanges de prisonniers et les nouveaux cessez-le-feu, la paix reste irréalisable.

La nature géostratégique des motivations de Moscou et de la réponse de l’Occident est l’une des raisons de cette impasse. Etant donné que le problème va au-delà de l’Ukraine et reflète de profondes suspicions structurelles mutuelles, la solution doit également englober ces éléments extérieurs pour être durable. Il est certain qu’un plan de paix pour l’Ukraine est une condition préalable à la paix. Les prochaines publications de cette série traiteront de plusieurs éléments que tout plan de ce type devra inclure. Mais il est presque certain qu’ils ne suffiront pas si la sécurité européenne dans son ensemble ne fait pas également partie de l’approche.

Les Etats membres de l’UE, la Russie et leurs voisins devraient commencer à aborder des questions plus larges de sécurité européenne.

En ce sens, une paix durable en Ukraine nécessitera un dialogue sur la sécurité européenne et les relations de la Russie avec l’Occident. Les Etats membres de l’UE, la Russie et leurs voisins devraient commencer à aborder des questions plus larges de sécurité européenne, notamment grâce à des discussions régionales sur le contrôle des armements, afin de réduire les tensions et d’apaiser les craintes de toutes les parties en matière de sécurité. Ces discussions ne mettront pas fin à la guerre et n’aboutiront vraisemblablement pas à des accords rapides. Mais ils enverront un signal à la Russie, lui indiquant que sa perception de la menace est prise au sérieux et que les discussions avec les Etats européens offrent une voie prometteuse pour l’avenir.

Pour renforcer l’idée que le dialogue entre l’Europe et la Russie peut réellement changer les choses, l’UE devrait également envisager de rendre sa politique de sanctions plus flexible. Permettre à la Russie de bénéficier d’un allègement progressif des sanctions en échange de progrès dans l’est de l’Ukraine serait conforme aux meilleures pratiques en matière de sanctions et irait à l’encontre de l’affirmation de Moscou selon laquelle elles ne sont que le reflet d’une stratégie punitive. En revanche, l’approche rigide actuelle du « tout ou rien » a limité la motivation de la Russie à changer de comportement.

Les détracteurs d’une politique de sanctions plus souple soulignent bien entendu des risques. Le premier concerne l’unité de l’UE, qui a été un élément crucial de la politique européenne à l’égard de l’Ukraine et qui a contribué à faire comprendre à Moscou le sérieux de la situation. L’ironie étant que cette unité pourrait être fragilisée si la Russie se montrait plus conciliante. Une approche bien préparée, plus flexible et sur laquelle toutes les parties s’accordent permettrait à l’Europe d’être plus à même de parler d’une seule voix si la Russie venait à changer de stratégie. Pour préserver un consensus, l’UE devra également maintenir ses sanctions les plus sévères liées à la guerre du Donbass tant que l’Ukraine ne contrôlera pas la totalité de son territoire du Donbass, et celles liées à la Crimée tant que Moscou continuera à contrôler la péninsule. Un deuxième risque est celui d’un recul de la Russie. Il peut être réduit en préparant et en communiquant clairement l’intention du Conseil de l’UE de réimposer des sanctions dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune si les progrès sont réduits à néant.

La guerre en Ukraine est locale, et certaines de ses racines sont spécifiques à l’Ukraine. Le chemin vers la paix en Ukraine passe par Moscou, car seule Moscou peut mettre un terme au soutien des combattants de l’Est, éliminer les armes et faire en sorte que Kiev reprenne le contrôle de son territoire. Mais la route qui mène à Moscou passe aussi par l’Europe : la décision de Moscou d’annexer la Crimée et de soutenir les combattants armés dans le Donbass a été motivée autant par sa vision de la sécurité européenne et mondiale que par ses intérêts en Ukraine même. Les mesures décrites dans ce rapport ne mettront pas fin au conflit en soi. Mais elles pourraient créer un cadre qui donne une chance à la paix en Ukraine.

Kiev/Moscou/Bruxelles, 28 avril 2020