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The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat
Kobani’s central market destroyed by mortars from the Islamic State, December 2014. MAGNUM/Lorenzo Meloni

Exploiter le chaos : l’Etat islamique et al-Qaeda

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Synthèse

L’Etat islamique (EI), les groupes liés à al-Qaeda, Boko Haram et d’autres mouvements extrémistes sont les protagonistes des crises les plus meurtrières d’aujourd’hui, ce qui complique les efforts pour y mettre fin. Ils exploitent les guerres, la faillite des Etats et les bouleversements géopolitiques au Moyen-Orient, s’implantent en Afrique et constituent ailleurs une menace en constante évolution. Enrayer leur avancée nécessite d’éviter les erreurs qui ont permis leur ascension. Cela implique de distinguer les groupes selon leurs objectifs ; de faire un usage plus différencié de la force ; de ne pas repousser les militants sans avoir au préalable une alternative crédible ; et de considérer établir des voies de communication, même avec les plus radicaux. Il est également vital de désamorcer les crises dont ils se nourrissent et de prévenir l’apparition de nouveaux conflits, en poussant les dirigeants au dialogue, à l’intégration et aux réformes, et en réagissant avec mesure aux attaques terroristes. L’essentiel est que la lutte contre « l’extrémisme violent » ne distraie pas, ni n’aggrave, des menaces plus graves encore, notamment les rivalités croissantes entre puissances, régionales et internationales.

L’influence des « jihadistes » (un terme que Crisis Group emploie avec réticence mais que les groupes examinés dans ce rapport utilisent pour se définir ; pour une explication plus complète de son usage dans le rapport, voir page 2) s’est étendue de façon spectaculaire au cours des dernières années. Certains mouvements sont maintenant des forces armées puissantes, contrôlant des territoires, supplantant l’Etat et gouvernant par un mélange mesuré de coercition et de cooptation. Rien ne suggère que des moyens militaires sont suffisants pour les vaincre. Pourtant, ils poursuivent, à des degrés divers, des objectifs incompatibles avec le système d’Etat-nation, rejetés par la majorité des habitants des régions concernées et difficiles à satisfaire dans des accords négociés. La plupart semblent résilients, capables de s’adapter à des dynamiques changeantes. La géographie des crises aujourd’hui indique que des groupes similaires marqueront beaucoup de guerres à venir.

L’EI a remodelé le paysage jihadiste : sa stratégie plus sanglante que celle d’al-Qaeda, avec lequel il a rompu en 2013 ; son califat déclaré dans une grande partie de l’Irak et de la Syrie et son emprise sur une bande côtière libyenne ; des milliers d’étrangers et des dizaines de mouvements enrôlés ; ses attaques dans le monde musulman et en Occident. En luttant sur de multiples fronts (contre les alliés de l’Iran, les régimes arabes sunnites et l’Occident), il a fédéré les courants sectaire, révolutionnaire et anti-impérialiste de la pensée jihadiste. Sa direction est essentiellement irakienne, mais le mouvement est protéiforme : insurgé millénariste et local ; source de protection pour certains, de mobilité sociale pour d’autres, et parfois véritable raison d’être ; fort d’éléments cherchant à consolider le califat, à prendre Bagdad ou même la Mecque, ou attirer l’Occident dans une bataille apocalyptique. Essentiellement, néanmoins, sa progression reflète l’histoire récente de l’Irak et de la Syrie : l’exclusion sunnite et l’anomie après une invasion américaine désastreuse ; les mauvais traitements quand Nouri al-Maliki était Premier ministre; et la brutalité du régime du président Bachar el-Assad et de ses alliés. Toute réponse doit prendre en compte les multiples visages de l’EI. Mais surtout, elle doit atténuer la souffrance sunnite au Levant et le dangereux sentiment de victimisation que cette dernière a engendré dans le monde arabe sunnite.

En partie occulté par la montée de l’EI, al-Qaeda a évolué. Les groupes qui lui sont affiliés au Maghreb, en Somalie, en Syrie et au Yémen restent puissants, parfois plus forts que jamais. Certains se sont greffés sur des insurrections locales, affichant un certain pragmatisme, s’abstenant de tuer des musulmans, et se montrant sensibles aux normes locales. Autour du bassin du lac Tchad, Boko Haram, le dernier d’une série de mouvements revivalistes, ayant pris racine dans un contexte de marginalisation politique et économique et de violence structurelle au Nord du Nigéria, s’est muée de secte isolée en menace régionale, bien que l’allégeance à l’EI ait joué un rôle mineur dans cette transformation. Différents types de mouvements (les talibans afghans, largement nationalistes, revitalisés depuis le retrait des troupes étrangères d’Afghanistan, et les groupes pakistanais, dont des mouvements sectaires, des militants tribaux luttant contre l’Etat central et des groupuscules alignés sur son établissement militaire se concentrant sur le Cachemire ou l’Afghanistan) forment une scène jihadiste en pleine évolution dans le Sud de l’Asie.

Les causes de cette expansion défient toute description générique. Les modèles de radicalisation varient d’un pays à l’autre, d’un village à l’autre, d’un individu à l’autre. Les autocrates, l’exclusion politique, les interventions occidentales malheureuses, la mauvaise gouvernance, le verrouillage des modes d’expression politique pacifiques, la méfiance des périphéries délaissées vis-à-vis de l’Etat, le déclin de l’autorité des élites traditionnelles et le manque de perspectives de populations jeunes de plus en plus nombreuses, ont tous joué un rôle. Sans oublier l’attrait en berne des autres idéologies, en particulier de l’islam politique pacifique des Frères musulmans, principal concurrent idéologique des jihadistes, affaibli par l’éviction du président Mohammed Morsi et la répression qui a suivi en Egypte. Le prosélytisme de composants intolérants de l’islam a, par endroits, contribué à préparer le terrain. Les courants sectaires qui parcourent une grande partie du monde musulman sont à la fois renforcés par l’EI et lui apportent leur concours.

Mais si les racines sont complexes, le catalyseur est évident. Le glissement de la plupart des révolutions arabes de 2011 vers le désordre ou le chaos a constitué une aubaine exceptionnelle pour les extrémistes. Les mouvements se sont renforcés au fur et à mesure que les crises s’envenimaient et évoluaient, tandis que l’argent, les armes et les combattants circulent, et que la violence s’intensifie. L’inimitié croissante entre les Etats conduit les puissances régionales à moins se soucier des extrémistes que de leurs rivaux traditionnels, à exploiter la lutte contre l’EI pour combattre leurs ennemis ou à se servir des jihadistes comme leur bras armé. Au Moyen-Orient, en particulier, la progression des jihadistes résulte plutôt de l’instabilité plutôt qu’il n’en est le moteur ; est causée davantage par la radicalisation durant les crises que par une situation préexistante ; et doit plus aux affrontements entre leurs ennemis qu’à leurs propres forces. Un mouvement jihadiste parvient rarement à se consolider ou à gagner du terrain en dehors d’une zone de guerre ou d’un Etat en déliquescence.

La géopolitique empêche une réponse cohérente. Avant tout, il importe d’atténuer la rivalité entre l’Arabie Saoudite et l’Iran, qui engendre l’extrémisme sunnite et chiite, approfondit les crises dans la région et constitue aujourd’hui l’une des menaces les plus graves à la paix et à la sécurité internationales. Apaiser d’autres tensions (entre la Turquie et les militants kurdes, par exemple, la Turquie et la Russie, les régimes arabes conservateurs et les Frères musulmans, le Pakistan et l’Inde, et même la Russie et l’Occident), est également essentiel. En Libye, en Syrie et au Yémen, la lutte contre les jihadistes exige de forger de nouvelles structures suffisamment attractives pour dégarnir leurs rangs et unir d’autres forces. Bien sûr, rien de tout cela n’est facile. Mais redoubler d’efforts pour circonscrire les nouvelles lignes de fracture serait plus avisé que de les dissimuler derrière une illusion de consensus contre « l’extrémisme violent ».

Il est également vital de tirer les leçons des erreurs commises depuis les attaques du 11 septembre 2001. Chacun de ces mouvements, en dépit des liens entre eux et des attaches transnationales de certains, est distinct et enraciné localement ; chacun nécessite une réponse spécifique. Ils peuvent, cependant, poser des dilemmes et pousser à des erreurs similaires. Les grandes puissances, au niveau international et régional, et les gouvernements dans les régions touchées devraient :

  • Différencier au lieu d’amalgamer : Faire d’islamistes non violents des ennemis, en particulier les Frères musulmans, alors qu’ils sont prêts à accepter le pluralisme politique et religieux et à participer à la vie politique, est voué à l’échec. Il est également important de distinguer les mouvements qui cherchent une place dans l’ordre mondial de ceux qui veulent le bouleverser. Même l’EI, ses branches locales et les groupes affiliés à al-Qaeda, bien qu’appartenant à cette dernière catégorie, ne sont pas monolithiques. Leurs hiérarchies ont des objectifs transnationaux, mais leurs bases ont des motivations diverses, la plupart du temps locales, leur degré de loyauté peut évoluer, voire être malléable en fonction des circonstances. Pour mettre fin à la violence, les gouvernements devraient différencier même au sein des mouvements radicaux et ne pas tous les considérer comme des ennemis à combattre.
     
  • Contenir, faute de mieux : Les puissances étrangères devraient toujours avoir une alternative crédible lorsqu’elles entreprennent de repousser des militants ; cela vaut aussi pour les gouvernements qui interviennent sur leur propre territoire. La stratégie adoptée aujourd’hui en Irak (raser des villes pour vaincre l’EI en espérant que les dirigeants sunnites à Bagdad puissent reconquérir, à l’occasion de la reconstruction, la légitimité qu’ils ont perdue) a peu de chance de satisfaire les plaintes des sunnites ou de créer des conditions leur permettant de se forger une nouvelle identité politique. En Libye, un bombardement massif ou le déploiement de troupes occidentales contre l’EI sans un règlement politique global serait une erreur, susceptible d’accentuer le chaos. Dans les deux cas, ralentir les opérations militaires comporte aussi des risques importants mais, sans une alternative crédible, cela constitue l’option la plus sûre, pour ceux qui envisagent d’y aller comme pour ceux qui se trouvent dans les zones concernées.
     
  • Utiliser la force judicieusement : Si la force doit, en général, faire partie de la réponse, les gouvernements ont été trop prompts à entrer en guerre. Des mouvements aux racines communautaires, qui exploitent des revendications légitimes et bénéficient parfois de soutiens à l’étranger, sont difficiles à éradiquer, aussi regrettable que soit leur idéologie. Les guerres en Somalie et en Afghanistan illustrent les limites de l’approche consistant à qualifier ses ennemis de terroristes ou d’extrémistes violents et à conjuguer les efforts pour bâtir des institutions étatiques centralisées avec une intervention militaire sans la présence d’une stratégie politique globale, comprenant la réconciliation. De même que la Russie ne pourrait pas reproduire aujourd’hui dans les zones touchées la stratégie de la terre brûlée en Tchétchénie (sans même tenir compte du coût humain), étant donné la porosité des frontières, la faillite des Etats et les conflits par procuration.
     
  • Respecter les règles : Trop souvent, les interventions militaires contre les extrémistes les aident à recruter ou laissent les communautés tiraillées entre leur main de fer et des opérations indiscriminées pouvant les toucher. La capacité des jihadistes à garantir une protection contre les attaques des régimes, d’autres milices ou des puissances étrangères, est l’un de leurs plus grands atouts, facteur généralement plus déterminant de leur succès que l’idéologie. Bien que souvent responsables d’atrocités, ils se battent dans des conflits où tous les acteurs violent le droit international humanitaire. Renouer avec le respect des règles doit être une priorité.
     
  • Limiter les assassinats ciblés : Les frappes de drones peuvent, dans certains cas, entraver les activités de ces groupes et leur capacité à nuire aux intérêts occidentaux, et les déplacements de leurs chefs. Mais elles nourrissent le ressentiment contre les gouvernements locaux et l’Occident. Les mouvements survivent à leurs dirigeants, qui sont souvent remplacés par des personnalités plus radicales. Prévoir l’impact d’un assassinat est difficile dans un contexte relativement stable ; le faire dans un contexte de guerre urbaine et de luttes jihadistes intestines (avec al-Qaeda et d’autres groupes combattant l’EI) est impossible. Au-delà des questions de secret, de légalité et de responsabilité qu’ils posent, les assassinats ciblés ne mettront pas fin aux guerres impliquant les jihadistes et n’affaibliront pas la plupart de ces mouvements de manière décisive.
     
  • Ouvrir des voies de communication : Les gouvernements devraient être plus disposés au dialogue, même avec les extrémistes, malgré les difficultés que cela pose. Des occasions ont été manquées qui auraient pu permettre une désescalade de la violence (avec certains dirigeants talibans et de al-Shabaab, avec Boko Haram et avec Ansar al-Charia en Libye, par exemple). Il incombe à ses dirigeants de décider si un groupe refuse tout accommodement, non aux gouvernements. Bien que les politiques ne doivent se faire aucune illusion sur la nature de la hiérarchie de l’EI et d’al-Qaeda, les chances d’ouvrir des canaux de dialogue discrets, via des responsables locaux, des médiateurs non étatiques ou autres, valent généralement la peine d’être saisies, en particulier sur les questions humanitaires, où il peut y avoir un intérêt commun.
     
  • Préciser le programme de « lutte contre l’extrémisme violent » (LEV) : En tant que correctif aux politiques sécuritaires de l’après 11 septembre, le programme LEV, initié principalement par des acteurs du développement, est salutaire ; il est tout aussi important d’identifier les problèmes sous-jacents qui peuvent, dans certains cas, permettre le recrutement d’extrémistes, et de privilégier l’aide au développement sur les dépenses militaires. Mais renommer certaines activités, liées aux obligations fondamentales des Etats envers leurs citoyens par exemple (comme l’éducation, l’emploi ou l’aide aux communautés marginalisées), comme des activités LEV nécessaires pour lutter contre les « causes profondes » de l’extrémisme violent, peut s’avérer être une vision de court terme. Présenter « l’extrémisme violent », une expression souvent mal définie et qui peut faire l’objet d’un usage abusif, comme une menace majeure pour la stabilité, risque de minimiser d’autres sources de fragilité, de délégitimer des revendications politiques et de stigmatiser des communautés comme potentiellement extrémistes. Les gouvernements et les bailleurs de fonds doivent réfléchir attentivement à quoi labelliser LEV, étudier davantage les parcours qui mènent à la radicalisation et consulter largement parmi les populations les plus touchées.
     
  • Investir dans la prévention des conflits : L’avancée récente de l’EI et d’al-Qaeda rend plus urgente encore la prévention, à la fois pendant les crises pour arrêter la radicalisation et en amont. Toute autre dégradation de la situation, quelque part entre l’Afrique de l’Ouest et l’Asie du Sud, est susceptible d’attirer un élément extrémiste (que ces mouvements provoquent eux-mêmes des crises ou, plus probablement, profitent de leur aggravation. Même si les prescriptions génériques ont une valeur limitée, pousser les dirigeants vers une politique plus inclusive et représentative, répondre aux doléances des communautés et réagir avec mesure aux attaques terroristes est en général pertinent. Dans l’ensemble, en d’autres termes, prévenir les crises fera plus pour arrêter les extrémistes violents que ne le fera la lutte contre l’extrémisme violent pour prévenir les crises.

Des vagues de violence jihadiste ont marqué ces 25 dernières années : une première au début des années 1990, lorsque des volontaires du jihad anti-soviétique en Afghanistan ont rejoint d’autres insurrections ; une deuxième lancée par al-Qaeda, qui a culminé avec les attaques du 11 septembre ; et une troisième déclenchée par l’invasion américaine en Irak. Cependant, la quatrième vague, qui déferle aujourd’hui, est la plus périlleuse. Cela est dû en partie au contrôle territorial exercé par l’EI et à son adaptation idéologique (son exploitation du mécontentement sunnite locale et plus largement envers l’ordre établi). Mais sa dangerosité vient surtout des courants qui la parcourent, en particulier les bouleversements au Moyen-Orient et la dégradation des relations entre l’Etat et la société, là-bas et ailleurs. L’inquiétude des dirigeants du monde est fondée : les attaques de l’EI tuent leurs citoyens et menacent la cohésion de leurs sociétés. Ils subissent d’énormes pressions pour agir. Mais ils doivent le faire avec retenue. Tout faux pas (qu’il s’agisse d’une intervention militaire inappropriée à l’étranger, de répression à domicile, de conditionner l’aide à la lutte contre la radicalisation, d’élargir trop largement le champs des groupes à combattre ou de négliger des menaces plus graves encore en se laissant aveugler par la lutte contre « l’extrémisme violent ») risque d’aggraver ces courants profonds et, une nouvelle fois, de faire le jeu des jihadistes.

Bruxelles, 14 mars 2016

Commentary / Africa

The Sahel: Mali’s Crumbling Peace Process and the Spreading Jihadist Threat

With jihadists and armed groups exploiting political and security vacuums across the Sahel, Mali and neighbouring states will continue to face insecurity. In this excerpt from our Watch List 2017 annual early-warning report for European policy makers, Crisis Group urges the European Union and its member states to rethink international development strategies and to support local government initiatives that combat radicalisation.

 

This commentary is part of our annual early-warning report Watch List 2017.

Despite significant international sweat, the Sahel remains on a trajectory toward greater violence and widening instability. Jihadists, armed groups and entrenched criminal networks – sometimes linked to national and local authorities – continue to expand and threaten the stability of already weak states. Across the region, citizens remain deeply disenchanted with their governments. International actors must review their current strategies, which tackle the symptoms of the Sahel’s problems without addressing their underlying cause: central governments’ long-term neglect of their states. In particular, they should act urgently to prevent the collapse of the peace process in Mali – a genuine danger this year that would have serious implications for security across the Sahel.

Widening Cracks in Mali’s Peace Process

At the heart of the Sahel’s instability is Mali’s long-running crisis. It is spilling over into Burkina Faso and spreading to fragile Niger and more stable Senegal. Twenty months since the government and armed groups signed the Algeria-brokered Bamako peace agreement in June 2015, implementation is faltering and the deal’s collapse is a real possibility. Despite publicly claiming to support the process, Malian parties lack confidence in a deal that was signed under international pressure and has serious shortcomings. It does little to tackle the violent war economy in which prominent businessmen rely on small private armies to protect trafficking routes. It also fails to restore a viable balance of power between northern communities and leaders who compete for resources, influence and territory.

Map of Sahel. International Crisis Group

The recent fracturing of the main rebel coalition, the Coordination des Mouvements de l’Azawad (CMA), has seen the creation of new community-based armed groups, such as the Mouvement pour le Salut de l’Azawad and the Congrès pour la Justice dans l’Azawad, and may further aggravate insecurity. More worryingly, the appointment of interim local authorities and the launch of mixed patrols comprising army soldiers and former rebels in the north have failed to demonstrate much positive impact at the local level.

Meanwhile, jihadist groups, including al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM), Ansar Eddine and al-Mourabitoun, remain active. Having been chased out of major towns, rather than trying to hold urban areas they are striking provincial and district centres from rural bases. Al-Mourabitoun claimed responsibility for the bombing on 18 January that killed 61 personnel of the mixed unit in Gao region.

Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas.

At the same time, insecurity is rising in areas long neglected by the state such as central Mali, which is not included in the northern Mali peace process. Jihadists and other violent non-state groups are filling the security vacuum as the army retreats and local authorities and the central government abandon immense rural areas. Bamako still has no effective response to the jihadists’ strategy of threatening or killing local authorities or civil society members that stand against them. In addition, the rise of a new group, the Islamic State in the Greater Sahara, and the possible influx from Libya of defeated Islamic State (IS) fighters are further sources of concern.

Jihad Sans Frontières

Despite international military intervention including by UN peacekeepers, jihadists are making inroads into other Sahelian countries. In late 2016, jihadist fighters based in central and northern Mali launched attacks in western Niger and northern Burkina Faso, underscoring the region’s vulnerability and the serious risks of overlapping conflicts across the greater Sahel. On 6 February, the G5 countries (Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania and Niger) met in Bamako to announce the creation of a regional force to tackle terrorism and transnational crime. It remains to be seen how effective this ambitious project will prove.

Mali’s neighbours are right to point out that Bamako is responsible for failing to prevent radical groups using its territory. However, they should also pay closer attention to their own internal dynamics. These include years of state neglect and poor political representation of certain communities – especially nomadic Fulanis in the region of Djibo in Burkina Faso and Tillabery in Niger. Chronic resource limitations hobble Sahelian states’ ability to respond effectively: Niger’s state revenue, for example, is €1.7 billion, about as much as France invested in stadiums to host the 2016 European football competition.

In 2016, Burkina Faso suffered eight attacks originating in Mali and it remains the most vulnerable of Mali’s neighbours. The ousting of former President Blaise Compaoré in 2014 left the security apparatus in disarray. National authorities have been slow to rebuild the intelligence system and they lack a defence strategy to help security forces adjust to rapidly evolving threats. Despite recurring attacks, military posts in the country’s northern Sahel region remain poorly protected. With limited resources the government will struggle to meet demands for significant social development, which partly drove the October 2014 uprising, and, at the same time, increase spending to revamp the security forces. Should Burkina be tempted to use the social welfare budget to plug security holes, it could face new protests.

Reviving the Malian Peace Process

International forces have been slow to adjust to changing ground realities and for now there is little appetite in Bamako or the region for a major course correction. However, further deterioration – such as jihadist groups expanding westwards into Ségou region in the centre – would require a response. The European Union (EU) and its member states should anticipate this and encourage Malian parties and the Algeria-led mediation team to meet again before the process loses all credibility. New talks would offer all parties an opportunity to express their concerns about the implementation of the Bamako agreement and reenergise it. They should agree on additional appendices that include a new timetable and mechanisms to ensure that each party respects its commitments. To limit the risk of further armed group fragmentation, discussions should also focus on ways to bring splinter groups into the process. This could mostly be done by integrating them into one of the existing coalitions, the CMA or Platform.

The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure.

To avoid the further spread of violence in Mali, the EU and its member states should encourage and support central government and local authorities to mediate local conflicts. They should also assist local authorities, through training and direct support, to provide public services and ensure the equitable sharing of natural resources. Such peacebuilding support should not be framed as preventing or countering “violent extremism” (P/CVE) as these concepts lack clarity, mask the complex dynamics of jihadist recruitment and risk stigmatising communities that receive such assistance.

Vital too is the need for a shift in international development strategies. The focus should be as much on helping the state provide services to the population, including justice and security, as on economic projects or infrastructure. The EU and member states should pay particular attention to assisting the state’s local-level redeployment through programs that support public services. They should encourage and assist the government to improve its draft “Plan for Central Mali” and make it a useful tool to coordinate government efforts.

They should also ensure that the EU’s capacity-building mission, EUCAP Mali, closely collaborates with authorities at both central and regional levels to make Mopti region in the centre a pilot site to test policies aimed at improving local security, and specifically reforming the local police. Lessons drawn from here could be applied in northern Mali and other Sahelian regions.

Halting Jihadists’ Cross-border Spread

The EU and its member states should pay more attention to Burkina Faso, which faces a real threat from armed groups. In particular, member states with a military presence in Mali should deploy forces near its border with Burkina Faso, and provide the Burkinabè security forces with helicopters so that they can conduct aerial surveillance of the long shared border. Although the link between underdevelopment and radicalisation is complex and indirect, increasing aid in health, education and professional training particularly in areas affected by attacks, could potentially improve relations between state authorities and communities and therefore undercut an important grievance that extremist groups often exploit.