Briefing / Latin America & Caribbean 08 mars 2004 3 minutes

Otages contre Prisonniers: Une Voie vers la Paix en Colombie?

Résumé

En février 2004, les Forces Armées Révolutionnaires de Colombie (FARC), principal groupe rebelle, ont annoncé la création d'une commission de négociation composée de trois membres ainsi qu'une "offensive diplomatique" visant à obtenir la libération de plusieurs centaines de leurs membres emprisonnés en échange de celle d'une soixantaine de militaires et politiciens retenus en otage. Ceci a suscité l'espoir, chez les familles des otages et des civils enlevés, qu'un "échange humanitaire" pourrait intervenir dans un avenir proche^[fn]Tout au long de cet exposé, une distinction est opérée entre otages (policiers, soldats et politiciens capturés par les groupes armés) et civils enlevés (contre rançon). Le concept d'une libération ou d'un échange "otages contre prisonniers" ne concerne que les quelques policiers, soldats et politiciens retenus en otage d'un côté, et les prisonniers membres des FARC de l'autre; excluant ainsi un grand nombre d'individus séquestrés par les rebelles non pas en raison de leur importance politique ou militaire mais pour les rançons pouvant être exigées contre leur libération.Hide Footnote .

Plusieurs personnalités colombiennes telles que les anciens Présidents Alfonso López, Ernesto Samper et Julio César Turbay ainsi que l'ancien Procureur de la République Jaime Bernal ont soutenu cette idée et fait des propositions spécifiques quant à la manière de procéder et aux acteurs à impliquer.

Tout en maintenant qu'aucun guérillero FARC détenu ne sera libéré sans conditions très strictes, le gouvernement du Président Alvaro Uribe a renoncé à ses exigences antérieures selon lesquelles toute discussion à propos des otages soit précédée d'un cessez-le-feu ou de négociations de paix. Néanmoins, il demeure opposer à un échange "otages contre prisonniers" et exclut à cet égard la création de zones démilitarisées. Il soutient que tout accord mutuel implique que les FARC ne relâchent pas seulement les otages politiques et militaires qui sont une minorité, mais l'intégralité des personnes séquestrées.

Parmi les gouvernements précédents, certains ont accepté de procéder à de pareils échanges pensant qu'ils déboucheraient sur des négociations plus substantielles, d'autres estimant que la libération, même d'un nombre limité d'otages, valait la peine de courir le risque qu'impliquait en contrepartie celle des guérilleros capturés.

Ces derniers mois, l'Église catholique de Colombie a joué un rôle important de facilitation en vue d'un éventuel "échange humanitaire". Il s'agit de la seule institution nationale ayant entretenu un contact direct avec les FARC depuis l'arrivée au pouvoir d'Uribe en août 2002^[fn]Entretien ICG, Bogotá, 18 février 2004.Hide Footnote . Les insurgés sont manifestement intéressés par une telle médiation et le gouvernement semble l'accepter dans la mesure où les négociations pour un échange restreint "otages/prisonniers" sont perçues comme une première étape en vue de la libération de toutes les victimes, y compris celles enlevées contre rançon^[fn]Entretiens ICG, Bogotá, les 18 février 2004 et 5 mars 2004.Hide Footnote . Un succès sur ce front humanitaire laisserait peut-être espérer l'ouverture de pourparlers de paix.

Cet exposé étudie l'attrait, la faisabilité et les conséquences politiques d'une libération ou d'un échange otages/prisonniers dans le contexte du conflit actuel.

Tout en reconnaissant le besoin de prudence, ICG conclut qu'une stratégie de négociation bien conçue pourrait conduire non seulement à la libération des otages mais aussi, à moyen-terme, à celle des civils enlevés. L'absence de progrès immédiat sur ce deuxième point ne devrait pas empêcher de traiter le premier.

L'administration Uribe doit adopter une vision stratégique pour aborder le problème, en identifiant et définissant l'objectif qu'un échange otages/ prisonniers remplirait. Engager les FARC dans des pourparlers au sujet d'un tel échange est justifié si cela conduit à des négociations politiques plus larges visant à mettre un terme au conflit, avec une libération anticipée des personnes enlevées et l'arrêt des kidnappings comme éléments clés du processus.

Si l'ouverture de négociations sur la question de l'échange n'est pas évidente pour le gouvernement car cela impliquerait en quelque sorte une reconnaissance de facto des FARC comme acteur politique, cela lui procurerait cependant un éventail de possibilités pour poser les conditions d'une négociation future plus large. En replaçant l'initiative dans la sphère humanitaire, le gouvernement renforcerait sa position politique dans le bras de fer meurtrier qui l'oppose aux FARC.

Pareille logique s'applique dans le cas de l'insurrection plus restreinte menée par l'Armée de Libération nationale (ELN) qui retient certes moins de prisonniers mais qui serait sans doute plus disposée à satisfaire les conditions du gouvernement dans la mesure où elle est militairement plus faible et a été dernièrement plus coopérative en matière de libération d'otages^[fn]En novembre et décembre 2003, l'ELN a relâché 8 étrangers qu'elle avait enlevés en septembre dans la région de Sierra Nevada.Hide Footnote .

Les acteurs internationaux tels que les Nations Unies, les États-Unis et l'Union Européenne devraient aider l'administration Uribe à inscrire son action dans cette direction, avec pour objectif de rebondir sur la question humanitaire qui se pose dans l'immédiat pour relancer l'agenda à long terme des négociations en vue d'une résolution au conflit.

Bogotá/Bruxelles, 8 mars 2004

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I. Overview

In February 2004, the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC), the major insurgent group, announced creation of a three-member negotiation commission and a "diplomatic offensive" aimed at obtaining the release of hundreds of its imprisoned members in exchange for about 60 military and political hostages it holds. This has raised hope among the relatives of hostages and kidnap victims that a "humanitarian exchange" could happen in the not too distant future.^[fn]Throughout this briefing a distinction will be made between hostages (policemen, soldiers and politicians captured by the armed groups) and kidnap victims (civilians held for ransom). Strictly speaking, the concept of a "hostages/prisoners release or swap" refers only to a relatively few policemen, soldiers and politicians, on the one hand, and FARC prisoners on the other and excludes a large number of individuals ("civilians") kidnapped by the insurgents not because they were of military or political value but because ransoms could be demanded for them.Hide Footnote

Several prominent Colombians, such as former Presidents Alfonso López, Ernesto Samper, and Julio César Turbay and former Public Prosecutor Jaime Bernal, have backed the idea and offered specific proposals for how it could happen and whom it should include.

While continuing to insist that there will be no release of FARC prisoners without strong conditionality, President Alvaro Uribe's government has dropped earlier demands that a ceasefire and peace negotiations precede any discussion of hostages. Nevertheless, it remains opposed to exchanging hostages for prisoners and rules out establishing demilitarised zones for that purpose. It contends that in any mutual release, the FARC must free all those detained, not just political or military hostages, who are a minority.

Earlier Colombian governments have agreed to similar exchanges, some believing they would be the precursors of more substantive negotiations, others that the release of even a limited number of hostages merited the risk involved in freeing captured guerrillas.

Colombia's Catholic Church has been playing an important facilitation role for a possible "humanitarian exchange" in recent months. It is the only national institution in continuous direct contact with the FARC since Uribe took office in August 2002. The insurgents are apparently interested in such mediation,^[fn]ICG interview, Bogotá, 18 February 2004.Hide Footnote and the government seems to have authorised this provided that negotiations for a limited hostages/prisoners swap are seen as a first step towards freeing all victims -- including those abducted for ransom.^[fn]ICG interviews, Bogotá, 18 February, 5 March 2004.Hide Footnote The hope is that success on the humanitarian issue might open a window for peace talks.

This briefing examines the desirability, feasibility and political implications of a release or swap of hostages/ prisoners under conditions of ongoing fighting.

While acknowledging the need for caution, ICG concludes that a well-designed negotiation strategy could lead to freeing of the hostages and kidnap victims in the medium-term. Lack of immediate progress on the latter should not be an absolute bar to proceeding with the former.

The Uribe administration needs to approach the issue with strategic vision, identifying and defining the purpose a hostages/prisoners swap would serve. Engaging the FARC in talks about such a swap can be justified if it leads to wider political negotiations to terminate the conflict, with the early release of kidnap victims and an end to kidnapping being key elements in that process.

While any engagement on the swap issue -- involving as it would some de facto recognition of the FARC as a political actor -- will not be easy for the government, it would open a spectrum of possibilities for it to establish conditions for wider forward movement. By taking back the initiative on the humanitarian debate, the government would strengthen its political stance in the ongoing struggle with the FARC.

Similar logic applies with regard to the smaller ELN insurgency, which holds fewer prisoners but may be more willing to meet government conditions because it is militarily weaker and has lately been more receptive to releases.^[fn]In November and December 2003, the ELN unconditionally released eight foreigners it had kidnapped in the Sierra Nevada region in September.Hide Footnote

International actors such as the UN, the U.S. and the EU should assist the Uribe administration to move this way, with the goal of building on the immediate humanitarian issue to advance the longer term agenda of a negotiated resolution of the conflict.

Bogotá/Brussels, 8 March 2004