Report / Middle East & North Africa 04 juin 2009 4 minutes

Les élections libanaises : éviter un nouveau cycle de confrontation

Le défi des élections libanaises du 7 juin sera de rallier les vainqueurs et les perdants afin d’éviter le déclenchement d’un nouveau cycle vicieux de confrontation sans issues.

Synthèse

Les élections libanaises prévues le 7 juin sont un rendez-vous piégé. Que les parties libanaises aient décidé, d’un commun accord, de transférer leurs conflits sur le terrain pacifique d’un scrutin parlementaire ne doit pas tromper : en reproduisant, à travers des résultats très vraisemblablement serrés, une dichotomie clivant la scène politique en deux camps irréconciliables, le vote ravivera des contentieux qu’il ne peut résoudre. Dans tous les cas de figure, que la coalition dominée par le Hizbollah ou celle proche de l’Occident l’emporte, la formation d’un gouvernement viable risque d’être difficile à réaliser et exigera des compromis de la part de tous. Ce scrutin a également valeur de test pour une communauté internationale qui a montré, à l’occasion de chacune des élections tenues ces dernières années dans la région, une tendance à en accepter sélectivement les résultats. Le défi à relever, cette fois, consiste à rapprocher vainqueurs et vaincus au lieu d’aggraver leurs écarts et risquer de replonger le pays dans le cycle vicieux d’une confrontation sans issue.

Le point culminant du conflit qui agite le Liban depuis 2004, à savoir l’offensive du Hizbollah contre certains quartiers sunnites de Beyrouth et la montagne druze (en réponse à une tentative de remise en question du statu quo sur la question de ses armes), précipita le pays au bord du précipice. Un accord fut trouvé à Doha, en mai 2008, rassemblant l’ensemble de la classe politique. Il consistait essentiellement en une trêve préservant les intérêts fondamentaux de toutes les parties, restaurant une certaine normalité institutionnelle (à travers l’élection d’un président de consensus et la formation d’un gouvernement d’unité nationale), et attribuant aux élections parlementaires la tâche de départager les deux camps. D’emblée, ce scrutin était donc conçu, implicitement, comme le moyen pour chacun d’imposer un rapport de force en sa faveur et des options politiques adossées à une nouvelle légitimité populaire.

La trêve en question, presque par définition, n’a fait que geler les différends autour desquels le conflit s’organise, et qui ont fait leur réapparition à mesure que les campagnes s’intensifiaient : il s’agit encore et toujours des armes du Hizbollah, d’une ligne de fracture sunnite/chiite, de la compétition pour le leadership chrétien, ou encore des interprétations divergentes de l’identité ou des alliances internationales qui devraient être celles du Liban. L’instrumentalisation à outrance, par les deux camps, du tribunal international chargé de juger les assassins de l’ancien premier ministre Rafiq Hariri donne un avant-goût des tensions à attendre au lendemain du dépouillage.

Alors que l’annonce du scrutin répondait initialement à une volonté générale d’apaisement, le rapprochement de la date effective s’est traduit par des logiques de plus en plus claires de confrontation. Les campagnes électorales sont essentiellement négatives, reposant sur une dénonciation de l’adversaire plus que la formulation d’un programme. Les arguments à caractère communautaires sont assumés ouvertement, réveillant les mémoires douloureuses de la guerre civile. Des positions politiques radicales, d’un côté comme de l’autre, laissent imaginer, au mieux, de longues et difficiles négociations avant qu’un compromis puisse être trouvé. Les acteurs extérieurs, pour leur part, contribuent à la polarisation en prenant parti, de plus en plus ostensiblement, pour un camp. Le consensus international sur la nécessité de tenir des élections pacifiques risque de n’être rien de plus, et pourrait donc ne pas se prolonger par une quelconque impartialité vis-à-vis des vainqueurs et vaincus. Dans ce cas, le plus probable, on n’assistera donc, non pas à la fin d’un cycle de confrontation mais à sa poursuite par d’autres moyens.

Tout ceci est bien loin des espoirs qui, un temps, avaient accompagné ces élections. Premier scrutin à ne pas se dérouler sous une loi électorale d’inspiration syrienne depuis la guerre civile, il a initialement été investi d’espoirs réformistes portés notamment par la société civile, relayés par les promesses des responsables politiques de tous bords. Pourtant, la loi électorale négociée par les acteurs politiques à Doha, dans un esprit de préservation du statu quo, conduit au renforcement des communautarismes et à l’éloignement des perspectives de réformes. Loin de constituer un mécanisme de dépassement des conflits, ces élections reproduiront les élites politiques existantes, le système dont elles profitent et les blocages structurels qui s’ensuivent.

Le problème tient à ce que l’accord de Doha n’ait été possible qu’à la suite d’une confrontation dégénérant au point de menacer les intérêts collectifs de la classe politique. Aujourd’hui, les postures adoptées par les deux camps indiquent une volonté d’en revenir à une politique du bord du gouffre, c’est-à-dire des prises de position maximalistes visant à faire céder l’adversaire par un chantage sur les risques de déstabilisation du pays. Faudra-t-il risquer à nouveau la chute avant qu’un compromis devienne possible ? Et, dans ce cas, une solution fondée sur le plus petit dénominateur commun sera-t-elle tenable sur la durée, si elle ne fait que consacrer la paralysie d’un « gouvernement d’union nationale » incapable de gouverner ?

Le principe d’un cabinet aux mains de la seule majorité parlementaire, revendiqué par la coalition pro-occidentale dite du « 14 mars », et brandi comme une solution de repli par celle du « 8 mars » au cas où ses adversaires refuseraient de prendre part à un gouvernement d’unité nationale, n’apparaît ni réaliste ni souhaitable. En cas de défaite électorale, le Hizbollah et ses alliés ont démontré par le passé qu’ils disposaient de puissants moyens de blocage si le 14 mars entendait régner seul. S’ils gagnent, à l’inverse, ils feront tout pour éviter de reproduire le modèle du Hamas, jouissant d’un pouvoir inutilisable s’il les place aux bans de la communauté internationale. Le président de la République, Michel Sleimane, n’a aucun intérêt à un gouvernement unilatéral qui annulerait sa qualité d’arbitre, source principale de son autorité déjà limitée.

La conséquence en est que, quelle que soit l’issue des tractations postélectorales, le mieux que l’on puisse espérer est d’éviter une nouvelle confrontation violente – même au prix d’une paralysie politique et de la reconduction de conflits sous-jacents. Déjà, les parties libanaises s’accordent à dire que le nœud gordien de leurs différends ne peut être tranché que par un accord entre leurs sponsors étrangers respectifs – qui peuvent aussi opter pour le resserrer davantage. Il leur incombe de ne pas reproduire les errements du passé, de reconnaitre la légitimité des résultats et d’encourager leurs alliés au compromis.

La communauté internationale peut et doit faire davantage. Elle devrait soutenir une société civile avide de réformes substantielles, en insistant sur la résurrection d’un Conseil constitutionnel que l’élite politique préfère neutraliser, et en prenant des positions claires et publiques sur les pratiques électorales abusives (achats de voix, absence de bulletins standard, etc.) qui entachent les élections libanaises. Au minimum, le premier suffrage de l’ère post-syrienne doit relever le niveau des exigences pour ceux à venir. Il y a l’occasion de poser quelques bases pour une réforme, quand bien même très graduelle, d’un système politique dont l’occupation syrienne n’excuse plus tous les dysfonctionnements.

Beyrouth/Bruxelles, 4 juin 2009

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Executive Summary

Lebanon’s 7 June elections risk offering a false hope. That the parties agreed to shift their conflict from street to ballot box is surely a good thing, but it should not be misinterpreted. The results almost certainly will be close and so replicate the schism that divides the political arena into two irreconcilable camps. With the crisis that pushed the country to the brink of new civil war in 2008 apparently past, the parties are reverting to form, thus reviving rather than resolving the underlying conflicts. Regardless of who ultimately prevails – the Hizbollah-dominated alliance or the pro-Western coalition – forming a viable government and agreeing on a common program will in the best case be time-consuming and require difficult compromise from all.

The ballot is also an important test for an international community that in recent Middle East elections has shown a disquieting tendency to accept results selectively. The challenge will be to bring winners and losers together rather than exacerbate their differences and threaten to trigger another cycle of violent confrontation.

The current phase of the conflict which began in 2004 reached its climax as Hizbollah took over several Sunni neighbourhoods in Beirut as well as the Druze mountains in response to attempts to challenge its military status. The May 2008 Doha agreement brought the country back from the brink. But the accord was akin to a temporary truce preserving all sides’ fundamental interests and restoring a degree of institutional normalcy (with the election of a consensual president and establishment of a unity government) until parliamentary elections could resolve the political standoff. From the outset, the June voting was thus viewed as a way for one side or the other to impose a more favourable balance of power and legitimise its preferred political outlook.

In this sense, the truce obscured the issues that fuelled the conflict and have gradually re-emerged as the campaign intensified. These include the status of Hizbollah’s weapons, the Sunni-Shiite split, an intra-Christian competition for leadership and differing views of Lebanon’s identity and foreign alliances. The shamelessness with which both sides are making use of the international tribunal looking into the assassination of former Prime Minister Hariri is a likely precursor of profound and perilous post-election friction.

As election day nears, battle lines are becoming starker. Campaigning essentially is negative, based on aggressive denunciation of one’s opponent at the expense of clear exposition of one’s political program. Sectarian and communitarian arguments, held in check for a time, are openly displayed, awakening painful civil war memories. Increasingly radical positions on both sides foreshadow, in the best of circumstances, arduous negotiations to reach a compromise. External actors are contributing to polarisation by taking sides, more and more openly, for their respective allies. International consensus on the need for peaceful, legitimate elections could well come to a halt as soon as balloting concludes; at that point, the game of backing one side and ostracising the other looks likely to resume. Under this scenario, which today appears the more probable, the confrontation will not end. It will be pursued by different means.

All this is far from the initial hopes. The elections – the first since the civil war to be held under a law that was not made-in-Syria – once carried the potential for reforms long advocated by civil society activists and which the political class had pledged to undertake. The law agreed upon by the major parties betrayed this initial promise. It is aimed above all at perpetuating the status quo and bolstering communal loyalties. The elections will further entrench existing political elites, the system of which they are prime beneficiaries and the structural paralysis it produces.

The reason is straightforward: the Doha agreement was made possible only once the conflict had spiralled out of control, jeopardising the political class’s collective interests. The peril for now having passed, all actors are returning to old practices. Both camps are engaging in brinkmanship, seeking to intimidate opponents by implicitly warning of widespread instability should results not be to their liking. Will Lebanon once more need a brush with disaster before a new compromise is forged? And, assuming it is achieved, would such a formula be sustainable over the longer term or would the country yet again be led by a government that cannot govern?

The pro-Western “March 14” coalition is claiming it wishes to govern alone if it wins and to shun the cabinet should it lose. But one-sided government is an unrealistic and inadvisable prospect. Hizbollah and its allies have amply demonstrated their ability to obstruct political life and block institutional decisions if they are excluded. Likewise, the Hizbollah-led “March 8” group will do all in its power to avoid a repeat of Hamas’s experience, when triumph at the polls was followed by incapacity to govern due to the international diplomatic and economic boycott. Besides, President Michel Suleiman has nothing to gain from a mono-colour cabinet that would erode his mediating role – the single most important source of his fragile authority.

This means that, regardless of post-electoral manoeuvring, the best one can expect is avoiding a new violent confrontation, even as political paralysis and underlying conflicts persist. Central in this regard will be the attitude of foreign powers, whose local allies are quick to admit that Lebanon’s domestic conflict only can be resolved if they reach a deal. At a minimum then, the coalitions’ respective external supporters ought to avoid past mistakes, recognise the legitimacy of electoral results and press their allies toward peaceful compromise.

They can and should do more. They could support civil society’s reform efforts, insisting for example on reviving the Constitutional Court, which both March 14 and March 8 political leaders prefer to enfeeble. They also could clearly and publicly denounce abusive electoral practices, from vote-buying to the lack of a standardised ballot. At the very least, the first elections of the post-Syrian era should raise the bar for future votes. They are an opportunity to lay the ground for changes, however modest and incremental, to a political system that no longer has the luxury of blaming the Syrian occupation for all its many shortcomings.

Beirut/Brussels, 4 June 2009