«L’Etat islamique occupe un vide qui ne cesse de grandir dans la région»
«L’Etat islamique occupe un vide qui ne cesse de grandir dans la région»
A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West
A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West

«L’Etat islamique occupe un vide qui ne cesse de grandir dans la région»

Mediapart: En Syrie, en Irak, la progression des djihadistes de l’EI continue de mettre à nu la vacuité des choix de la coalition internationale. Longtemps en poste à Damas, Peter Harling, de l'International Crisis group, analyse ce fiasco comme une absence de stratégie, non pas militaire, mais de reconstruction du pays. « On ne se pose pas le problème du jour d’après », estime le chercheur.

Peter Harling: C'est une victoire importante, comme le fut la reconquête de la ville de Kobane : les forces kurdes syriennes PYG ont pris, mardi 16 juin, le contrôle de Tal Abyad, point de transit entre la Syrie et la Turquie crucial pour les djihadistes de l’Etat islamique (EI), dont le fief de Raqqa, est situé à 86 km au sud. Lundi soir, les forces kurdes contrôlaient « la quasi-totalité de la ville », où seuls quelques combattants de l’EI constituaient de « petites poches de résistance », indique l’Observatoire syrien des droits de l’homme (OSDH).

Dans la lutte contre l’État islamique (EI), l’obsession de la victoire militaire est-elle cependant la cause de tous les maux ? La progression des djihadistes de l’EI en Syrie et en Irak continue d’occuper la Une des médias et de mettre en évidence la vacuité des choix de la coalition internationale, mise en place il y a un an déjà. Dans ce contexte incertain, que peut-on encore attendre de l’armée irakienne, largement démantelée et inefficace ? Le régime syrien, qui continue de jeter des barils d’explosifs sur sa propre population, est-il menacé à terme par l'EI, de même que celui de Bagdad ?

Longtemps en poste à Damas, Peter Harling est conseiller spécial en charge du Moyen-Orientpour le think tank International Crisis group. Il analyse le fiasco en Irak comme une absence de stratégie, non pas militaire, mais de reconstruction du pays, et redoute que le conflit syrien ne se prolonge encore de plusieurs années. « On ne se pose pas le problème du jour d’après, estime le chercheur. Tous les acteurs, États-Unis, gouvernement irakien, Iran, sont impliqués dans cette fuite en avant, qui permet de ne jamais faire le bilan du vide politique. Ce même vide politique qui, justement, favorise l’émergence de l’État islamique. » Entretien.

Depuis la chute de Ramadi (Irak) et de Palmyre (Syrie) en mai, de nombreux articles font état de l’envoi massif de combattants iraniens aux côtés de l'armée syrienne, offrant l’image d’un régime iranien tentant à tout prix de sauver son allié à Damas, face à la double poussée de l’État islamique et des rebelles. Quel sens donnez-vous à cette stratégie iranienne en Syrie ?

Je crois que les commentateurs vont un peu vite. Il n’y a aucune certitude à ce jour sur l’envoi massif de combattants depuis l’Iran. Ce qui est clair, c’est que depuis un certain temps maintenant, le régime syrien a atteint ses limites. Il a utilisé l’ensemble des systèmes d’armement à sa disposition face à l’opposition, et a mobilisé sa base sociale au maximum. Déjà fragiles au début du conflit, ses institutions s’affaiblissent au fil du temps, et ses alliés doivent donc compenser ces défaillances croissantes du régime. C’est ce qui explique d’ailleurs le rythme du conflit. Le régime peut engranger un certain nombre de victoires quand ses alliés lui fournissent les ressources nécessaires pour le faire. La question qui se pose aujourd’hui est de savoir dans quelle mesure ces alliés souhaitent, et sont capables de compenser les défaillances d’Assad. Or je ne suis pas sûr que cette décision ait été prise, ou en tout cas, qu’elle se manifeste sur le terrain.

Bien que ce conflit soit extraordinairement destructeur, il est important d’ajouter qu’il mobilise relativement peu de combattants. Bien souvent, il implique quelques dizaines de combattants d’un côté comme de l’autre, autour d’un check-point ou de la prise d’un quartier. Une injection de quelques centaines de combattants, venus du Liban ou d’Iran, peut faire la différence dans une zone donnée.

Troisième élément important : si le régime a atteint un seuil, l’opposition, en revanche, peut encore monter en puissance. Elle dispose d’une réserve de combattants plus importante, notamment tous les jeunes réduits à l’indigence et qui rejoignent le combat comme un métier. Les États qui soutiennent cette opposition collaborent davantage, alors qu’ils ont été jusque-là ambivalents et divisés, et on voit ainsi l’Arabie saoudite, le Qatar et la Turquie travailler de manière plus cohérente, ce qui peut aboutir à des résultats concrets sur le terrain. En outre, en termes d’armement, l’opposition a toujours eu les mains liées par son sous-équipement. Là encore, il y a un potentiel de montée en puissance.

Nous sommes tout de même dans un moment particulier du point de vue de la stratégie de l’Iran et de ses alliés. Le 10 juin, le chef du Hezbollah libanais, Hassan Nasrallah, s'est notamment exprimé sur la situation dans la région de Qalamoun et sur le combat face à l’État islamique. Selon vous, cela n’indique pas encore que l’Iran a fait le choix de tout faire pour sauver le régime d’Assad ?

Mais l’Iran n’a pas le choix : il n’a pas d’alternative pour préserver ses intérêts régionaux. Les Iraniens sont donc condamnés à en faire toujours plus, mais avec un retour décroissant sur leur investissement. Le régime syrien constitue une sorte de gouffre, dans lequel il faut déverser toujours plus de ressources. Un peu comme un investissement catastrophique dans une société qui va toujours plus mal. Les alliés du régime de Damas doivent donc miser sur d’autres facteurs de changement et de victoire dans ce conflit, comme un éventuel rapprochement avec les États-Unis ou un sursaut en Occident à la faveur de l’émergence de l’État islamique, qui représenterait une menace plus « sérieuse » que le régime.

L’idée que le régime syrien puisse remporter une victoire décisive sur le terrain est illusoire, et ses alliés s’en rendent compte. Pour eux, il s’agit de tenir une année ou deux, le temps que les dynamiques régionales changent.

De toute façon, pour ce qui est de la présence des combattants sur le terrain, on le saura très vite, avec le nombre de cadavres renvoyés en Iran, et les funérailles des combattants. Si c’est le cas, ce sera un changement important, car jusqu’à aujourd’hui, l’Iran n’a jamais payé le prix de ses positions en Syrie.

À quoi faites-vous allusion ?

La politique étrangère iranienne semble être devenue un facteur de légitimation en Iran auprès d’une base sociale assez large, y compris au sein d’Iraniens qui, historiquement, étaient assez hostiles à la République islamique. Le Hezbollah, la lutte contre Israël et le soutien au régime syrien n’étaient pas, jadis, vus de manière positive par beaucoup d’Iraniens. Il apparaît au contraire qu’aujourd’hui, l’idée que l’Iran a pu s’imposer à travers sa logique de résistance et sa détermination comme une puissance régionale dans le monde arabe, mais aussi face aux États-Unis, et que Téhéran ait pu contraindre Washington à s’engager dans des négociations pour trouver une solution face au programme nucléaire… tout cela est une source de fierté pour beaucoup d’Iraniens. Mais cela joue tant que n’émerge pas le sentiment que l’Iran s’est engagé dans un bourbier, qui entraînerait un certain nombre de victimes iraniennes.

En ce qui concerne l’Irak, la situation n’est pas non plus limpide, car l’on voit que les milices liées à Téhéran protègent surtout la frontière entre les deux pays, et ne combattent pas toujours l’État islamique. Comment comprenez-vous cette stratégie iranienne en Irak ?

Je ne crois pas justement que l’on puisse considérer qu’il existe une stratégie iranienne à proprement parler. Quand le régime de Saddam Hussein a été renversé, en 2003, l’Iran a pu se projeter en territoire irakien en soutenant un certain nombre d’acteurs, et pas seulement les miliciens, en essayant aussi de changer son image, forgée pendant la guerre entre les deux pays entre 1980 et 1988. L’Iran a ouvert ses frontières pour faciliter les allées et venues des Irakiens, pour qu’ils découvrent le pays, et pour encourager les échanges commerciaux. Pendant un certain temps, l’Iran a paru jouer un jeu de long terme, et construire de bonnes relations avec l’Irak.

Mais dans le même temps, l’Iran avait tout intérêt à ce que l’Irak ne puisse pas se reconstruire comme une puissance arabe, nationaliste et agressive. Une composante de la posture iranienne était donc d’éliminer un certain nombre d’individus qui lui posaient problème, et notamment les pilotes de l’ex-aviation irakienne. On assistait alors à une posture iranienne relativement sophistiquée, subtile, complexe.

Depuis quelque temps, on voit les Iraniens se contenter de déverser des armes et de l’argent au bénéfice de milices extrêmement ambiguës. Beaucoup d’entre elles proclament leur allégeance à l’Iran, certains de leurs chefs se félicitent à la télévision irakienne de la fusion entre l’Irak et l’Iran. Mais aucune de ces milices n’est en mesure de proposer de solution crédible aux problèmes que pose l’État islamique. Elles sont par ailleurs composées d’une jeunesse et de milices qui sont le produit de l’embargo ayant pesé sur l’Irak tout au long des années 1990. Beaucoup de ces jeunes n’ont pas d’autre perspective de réalisation de soi. Un grand nombre d’entre eux sont par ailleurs des criminels ou des cas sociaux. Ces milices vont poser un vrai problème au sein de l’Irak le jour où les combattants rentreront chez eux, qu’ils aient avancé contre l’État islamique ou, au contraire, qu’ils aient été défaits.

Ce phénomène se développe aujourd’hui au nom de l’Iran. Et l’Irak est devenu, à mesure que les États-Unis se retiraient du pays, une sorte de projet iranien. Car il n’y a pas d’autre acteur majeur. La Turquie joue certes un rôle dans le nord de l’Irak, mais le reste est largement sous influence iranienne. On voit par exemple des portraits de l’ayatollah Khamenei partout dans Bagdad. Et en même temps, l’Iran n’est pas véritablement en mesure d’accomplir quoi que ce soit.

L’Iran sera donc associé à l’échec de la campagne en cours contre l’État islamique.

Qu’est-ce qui peut changer cette perspective d’échec face à l’EI ? Considérez-vous qu’il faille désormais, comme l’explique cette semaine le chercheur d’Harvard Stephen Walt dans Foreign Policy, s’habituer à vivre avec et le contenir plutôt que de prétendre pouvoir le vaincre à tout prix ?

Pour vous répondre, il suffit de regarder les choses en pratique : nous avons assisté en mars à une bataille pour arracher à l’EI la ville de Tikrit, au nord de Bagdad. Et de fait, l’EI a été repoussé en dehors de Tikrit, ou du moins a souhaité l’abandonner pour limiter ses pertes. Mais il faut se poser la question de la situation qui prévaut aujourd’hui à Tikrit. Car il n’y a eu aucune forme de normalisation, de restitution d’une présence des services étatiques, d’un appareil de sécurité. C’est une ville qui demeure extrêmement dangereuse. Le pont qui permet d’y accéder n’a jamais été reconstruit, et je ne pense même pas que les autorités en discutent ! Toute la population déplacée n’a pas pu revenir chez elle, après que la ville a été en partie détruite et pillée.

Cela fait donc des semaines que l’on se désintéresse de cette question pour mieux se concentrer sur Ramadi, à l’ouest de l’Irak, où apparemment combattre l’État islamique serait une urgence absolue. Et même si Ramadi est reprise, on verra certainement le même phénomène qui a lieu en ce moment à Tikrit.

On ne se pose pas le problème du jour d’après. Tous les acteurs, États-Unis, gouvernement irakien, Iran, sont impliqués dans cette fuite en avant, qui permet de ne jamais faire le bilan du vide politique en termes de gouvernance. Ce même vide politique qui, justement, favorise l’émergence de l’État islamique. Et entre-temps, on détruit toujours plus de villes et de quartiers, on met toujours plus de gens sur les routes. Ce qui constitue un terreau pour l’État islamique.

La priorité devrait donc être la reconstruction de l’Irak, plutôt que la menace de l’État islamique.

Mais évidemment... Enfin, la reconstruction de l’État irakien, c’est un peu illusoire, mais ce qui est important, c’est la restitution d’un pouvoir local, à l’échelon d’une ville comme Tikrit. Les combats militaires à Tikrit n’auront servi à rien, et auront même des conséquences néfastes, sans stratégie pour la normalisation du quotidien.

Et si cette stratégie n’existe pas, c’est parce que l’ensemble des acteurs n’y prête aucune importance, qu’il s’agisse des élites sunnites détachées de leur base, de l’Iran, en passant par les États-Unis et la coalition contre l’EI – qui réunit quand même 60 pays – pour mettre en œuvre une guerre contre le terrorisme, mais sans vraiment parvenir à définir des cibles. C’est une guerre qui est menée sur le mode des relations publiques. Tout le monde utilise la menace de l’État islamique pour continuer à faire la même chose et faire diversion par rapport aux problèmes du quotidien des Irakiens, qui s’accumulent et contribuent à l’essor de l’EI.

En Syrie, depuis les hésitations d’Obama au moment de l’attaque à l’arme chimique du régime contre la Ghouta orientale à l’été 2012, les États-Unis paraissent dépassés. À l'inverse, la meilleure coordination entre l’Arabie saoudite, le Qatar et la Turquie dans l’aide aux rebelles a contribué à modifier le rapport de force sur le terrain. Les rebelles ont notamment repris la région d’Idlib. En quoi cette progression menace-t-elle, selon vous, le régime à terme ?

En Syrie, les États-Unis ont avant tout pour objectif de tout faire pour ne pas se laisser entraîner dans le conflit, pour ne pas être contraints de formuler une quelconque politique sur ce dossier. En Irak, il s’agit pour Washington de continuer à prétendre qu’il existe un État irakien pouvant servir de partenaire, et que nous sommes dans un processus de construction étatique, qui a certes connu quelques ratés, mais qui est toujours en cours. Cela devient évidemment de plus en plus difficile de faire croire cela à qui que ce soit, mais l’administration Obama s’obstine à envoyer des troupes pour former une armée irakienne, qui a disparu pour l’essentiel au profit de milices que les États-Unis soutiennent néanmoins. Et alors même que ces milices viennent miner l’institution militaire que les États-Unis prétendent remettre en route. Il s’agit, là encore, de relations publiques, de tenter de tenir ces conflits à distance, et d’en faire le moins possible.

Entre-temps, en Syrie, on voit effectivement une meilleure coordination du soutien à l’opposition, alors que par le passé, les désaccords entre ces soutiens ont favorisé les divisions au sein de cette opposition. Mais il est trop tôt pour voir cette évolution donner des résultats sur le terrain qui représenteraient une menace décisive pour le régime.

Le grand argument du régime d’Assad est de se poser en ultime barrage contre le terrorisme. Et de fait, outre l’État islamique, l’émergence des djihadistes d’Al-Nosra au sein de l’opposition vient en appui de cette rhétorique. Ceux-ci ont par exemple tué 20 villageois druzes mercredi 10 juin. Cet argument peut-il faire la différence en faveur du régime d’Assad ?

Dès le premier jour, le régime a reformulé le conflit qui l’opposait à une partie de sa population, et plus tard à un certain nombre d’ennemis extérieurs, en une lutte entre un régime qui se dit séculier, et un adversaire qu’il voudrait voir comme exclusivement djihadiste. Jusqu’à ce jour, par exemple, le régime a eu tendance à bombarder avec des barils d’explosifs les zones qui sont occupées par l’opposition à dominante syrienne, de préférence à celles occupées par des djihadistes à dominante étrangère. Ce régime a misé sur l’exacerbation du djihadisme pour consolider le soutien de sa propre base, et pour tabler sur un changement d’humeur, de cap, en Occident et ailleurs.

Petit à petit, le régime, en réprimant un mouvement populaire qui avait des racines très profondes et une base très large, a créé une situation sans issue. Les violences qu’il a commises, la destruction d’un appareil d’État fragile, la radicalisation d’une partie de la société… créent un certain nombre de problèmes pour lequel le régime n’a aucune solution. Il n’a plus d’argument et s’est enfermé dans celui de la lutte contre le terrorisme. Et dans cette logique, il ira jusqu’au bout.

Ce « storytelling » du régime syrien peut-il seulement s’avérer efficace ?

Mais il a déjà été efficace, et on le voit avec la posture américaine. La Maison Blanche ne voit comme ennemi que l’État islamique et Jabhat Al-Nosra, et refuse toute confrontation avec le régime. Elle accepte même d’apparaître comme un allié de fait de ce régime, quand celui-ci bombarde des quartiers immédiatement après des frappes américaines contre l’État islamique, justement pour effacer toute différence entre leurs logiques. Et la Maison Blanche parle justement, en privé, de « désescalade » avec ce régime.

Vu toutes les horreurs commises par le régime ces quatre dernières années (ce qui n’enlève rien, du reste, à celles commises par l’opposition), il est pourtant très difficile d’amorcer un rapprochement avec Bachar al-Assad. L’autre problème, c’est que tout le monde réalise aujourd’hui que le régime a assez peu à offrir. Ses institutions sont extrêmement affaiblies, sa relation avec l’immense partie de sa propre société est impossible à réparer. Par conséquent, pourquoi payer le prix d’un tel rapprochement ?

L’horizon n’est donc constitué que d’une partition de fait du pays ?

Non, car celle-ci ne réglera rien, surtout dans une société où les composantes sont très imbriquées. En Syrie, comme en Irak d’ailleurs, les communautés ne sont pas homogènes. Nous ne sommes pas près de voir une issue au conflit, nous entrons simplement dans une nouvelle phase. Je continue d’ailleurs de faire confiance dans la capacité de la société syrienne à surmonter cette violence et cette haine, le moment venu, quand tous les acteurs extérieurs cesseront d’entretenir le conflit.

Que répondez-vous à ceux qui craignent que l’État islamique ne prenne Damas, et même Bagdad ?

C’est une fumisterie. L’État islamique ne fait qu’occuper un vide qui croît dans la région. Il n’est pas capable de s’étendre dans des zones où il fait face à une résistance locale importante, comme en zone kurde par exemple. L’État islamique peut occuper des zones que d’autres acteurs abandonnent, comme au nord-est de la Syrie, que le régime a choisi de déserter. En Irak, le vide s’est créé en raison de la corruption, de l’incompétence, du cynisme au sein de l’appareil d’État. L’État islamique n’a aucune chance de prendre une ville comme Bagdad ou comme Damas dans le contexte actuel, parce qu’il s’y trouve des forces motivées pour se battre.

Workers carry boxes of humanitarian aid near Bab al-Hawa crossing at the Syrian-Turkish border, in Idlib governorate, Syria, June 30, 2021. Picture taken June 30, 2021. REUTERS/Mahmoud Hassano

A Vital Humanitarian Mandate for Syria’s North West

The UN Security Council is considering renewing an understanding whereby UN agencies transport aid to Idlib, an area held by Syrian rebels. In this Q&A, Crisis Group experts Richard Gowan, Dareen Khalifa and Ashish Pradhan explain why the arrangement remains essential.

What is at stake in the Security Council?

The UN Security Council is set to vote soon on the renewal of a mandate that allows UN agencies to deliver aid to rebel-held Idlib in north-western Syria via a border crossing with Türkiye without asking for approval from the government in Damascus. The UN calculates that nearly two and a half million people rely on this lifeline for food and other essential supplies. Yet the arrangement is contentious. Since 2019, Russia, the Syrian regime’s ally, has aimed to curtail the mandate, arguing that the UN should work with Damascus on aid deliveries out of respect for Syria’s sovereignty.

In 2021, the U.S. made a concerted effort to convince Moscow to help keep the mandate alive, but it has made no similar push in 2022, as the two powers’ relations have collapsed over Russia’s war in Ukraine. Senior UN officials worry that Russia may veto the mandate – which should be renewed by 10 July – causing a dramatic drop in humanitarian assistance to Idlib and potentially leading to an influx of refugees into Türkiye. What happens with the mandate is a concern for the UN and, more importantly, for the people in Idlib.

The Security Council first authorised the UN to deliver cross-border aid to opposition-controlled areas of Syria without Damascus’s approval in 2014. At first, this mandate covered four crossing points, giving UN agencies access to southern and north-eastern Syria as well as the north west. The Council members’ cooperation on humanitarian issues despite their broader rifts over the war in Syria was a rare bright spot in UN diplomacy. But in rancorous debates in late 2019 and mid-2020, during which Russia and China used their vetoes three times to block resolutions renewing the mandate, Moscow succeeded in limiting the UN’s cross-border operations to a single crossing, at Bab al-Hawa between Türkiye and Idlib. Russia also made clear that the mandate could not be renewed indefinitely.

In 2021, the Biden administration identified maintaining aid to Idlib as an area for better relations with Russia. U.S. officials negotiated over the mandate’s future bilaterally with their Russian counterparts in Vienna and Geneva. While the official U.S. position was that the Council should reauthorise opening all four original crossings – an outcome few UN officials and diplomats thought likely – Russia assented that July only to keeping Bab al-Hawa open. Moscow also demanded that the UN work harder on channelling aid into Idlib from government-held Syrian territory (which is referred to as “cross-line” aid, as opposed to cross-border from Türkiye) and called for greater international funding for “early recovery” projects in government-controlled parts of Syria. Finally, Russia insisted that the UN Secretary-General report on cross-line aid halfway through the mandate period in January 2022, indicating that it might try to block the mandate’s continuation at that point (though it did not act on this threat). Despite these caveats, the Biden administration presented the fact that Russia was willing to keep the mandate alive at all – and the absence of public rows and vetoes at the UN like those in 2019 and 2020 – as proof that the U.S. could do business with the Kremlin.

Security Council members [fret] that Russian and Western diplomats would fail to reach an agreement on the future of aid to Syria.

A year on, that optimism looks like a thing of the past. Since Russia’s assault on Ukraine in February and the sharp deterioration in Moscow’s relations with Western powers, Security Council members have fretted that Russian and Western diplomats would fail to reach an agreement on the future of aid to Syria. As things stand, the mandate’s fate remains unclear with less than a week to go before the deadline for its renewal.

Ireland and Norway, the Security Council’s two elected members acting as “penholders” (diplomatic leads) on the issue, introduced a draft resolution renewing the authorisation for aid deliveries through Bab al-Hawa for twelve months on 27 June. Russia has yet to make a definitive response, and Council members expect that there may be intense wrangling over the text before the vote. The outcome will have a major effect on the lives of civilians in Idlib. It is also a crucial test of how far Russia and the West can continue to work together at the Security Council – however grudgingly – as the war in Ukraine rages and their policies become ever more hostile to one another.

How important is the mandate for Idlib and are there alternatives?

Despite the high level of tension in the Security Council over cross-border aid, this mandate has given the UN essential political backing to guide humanitarian operations in Idlib. The UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) in particular has played a pivotal role in cross-border aid delivery. The Council mandate allowed OCHA to coordinate donor response, lead negotiations with local authorities, and guarantee a significant degree of transparency for aid delivered into these rebel-held areas. OCHA has also helped NGOs involved in relief work navigate the legal and political hurdles of operating in an area under the control of Hei’at Tahrir al-Sham (HTS), the Islamist militia running most of Idlib. HTS is UN-sanctioned and is listed by Russia, the U.S. and Türkiye as a terrorist organisation.

The UN has additionally led negotiations involving Damascus and the HTS-backed Salvation Government that administers Idlib over the balance between cross-border and cross-line aid operations. The Syrian government and Russia insist that the UN ramp up cross-line assistance as an alternative to channelling aid through Bab al-Hawa, as part of their effort to reinstate Damascus’s influence over aid delivery to all of Syria. UN officials and Western diplomats are sceptical that this proposal is realistic, especially given the Syrian regime’s track record of blocking aid to punish civilians in opposition-held areas and the hostility of its rhetoric toward Idlib and its residents. From a technical point of view, cross-border aid remains the cheapest, quickest and most reliable way to meet Idlib’s needs. A report from the UN Secretary-General in June stated that UN humanitarian monitors counted some 1,686 trucks carrying supplies (four fifths of them bearing food) from Türkiye into Idlib in April and May alone. By contrast, the report noted that the UN had overseen just five cross-line convoys between July 2021 and June 2022, and highlighted one in May that involved just fourteen trucks.

The U.S. and its allies have agreed that the UN should also experiment with cross-line aid ... into Idlib.

Nonetheless, the U.S. and its allies have agreed that the UN should also experiment with cross-line aid, mainly as a political concession to Russia and in hope of retaining Moscow’s acquiescence to cross-border operations. In 2021, the Security Council agreed to “encourage efforts to improve cross-line deliveries of humanitarian assistance” from government-controlled areas into Idlib. Moscow complains that the resolution has not been fully respected, as cross-line deliveries to Idlib have remained irregular, while HTS (and civil society groups in Idlib) as well as many humanitarian agency employees describe these efforts as a sop to the Kremlin rather than serious aid.

This debate has also become highly contentious for local forces in Idlib. HTS and the Salvation Government have reluctantly agreed to some of the cross-line aid deliveries, providing them with security and allowing for safe distribution. Yet HTS has come under fierce criticism from parts of the population and rivals in Syria’s opposition for thus “collaborating” with a regime that has killed thousands and displaced millions of Syrians. In private, HTS members express concern that the cross-line mechanism is a quandary for them: if they cooperate, they are criticised locally; if they don’t, they will be condemned internationally; and in neither situation can cross-line aid address even a fraction of humanitarian needs in Idlib. For the time being, HTS has found it prudent to facilitate the safe passage of several cross-line aid convoys to avoid giving Moscow a pretext to put a halt to the UN’s cross-border mandate and to strengthen Türkiye’s hand in negotiating with Russia. According to HTS, it would be much harder for them to cooperate on cross-line aid if Moscow were to veto the cross-border mandate’s renewal.

What would a Russian veto mean?

If Russia does veto renewal of the cross-border aid mandate, the immediate fallout could be chaotic. It is not clear whether OCHA would have to abruptly end its Syria operations in Türkiye or whether it could continue to play a minimal coordination function during a transitional phase. Regardless, the absence of OCHA’s irreplaceable aid infrastructure and cross-border mandate would significantly reduce the volume of aid and the efficiency of the donor response. It would also leave NGOs and donors struggling to manage aid coordination and oversight, while reducing their leverage in dealing with authorities in Türkiye and Idlib. UN officials estimate that NGOs could supply at best 30 to 40 per cent of the aid that the UN has been providing. In practice that means hunger will increase, medical cases will go untreated, and millions will be at risk of losing shelter and assistance.

Crisis Group’s interlocutors in Idlib agree that the aid flow’s disruption could lead many of the region’s inhabitants – many of whom fled other parts of Syria earlier in the war – to attempt to escape the area, mostly by trying to enter Türkiye. How Ankara would respond to chaos at the border remains unclear; already in Türkiye the presence of an estimated 3.7 million Syrian refugees is a source of socio-political tension, which is on the rise due to economic troubles and elections due in June 2023. Although living conditions in Idlib have improved considerably since Moscow and Ankara forged a de facto ceasefire in 2020, the population remains anxious about the precarious situation. “Our lives depend on the mood in the Kremlin every few months. This is inhuman and unsustainable”, an Idlib resident said.

What are the chances the mandate will survive?

In the immediate aftermath of Russia’s assault on Ukraine, Security Council members generally seemed pessimistic about the chances of renewing the mandate for cross-border aid in conversations with Crisis Group. Now, however, some are guardedly optimistic that Moscow will let it survive. It is mostly a matter of speculation. The Russian mission in New York typically has to wait until late in negotiations on this file to get clear instructions from Moscow on how to act. In negotiations on the draft resolution tabled by Ireland and Norway on 27 June extending the mandate, neither Russian nor Chinese diplomats appeared to have definite guidance from their capitals. Western diplomats hope that Moscow will decide that it will retain greater leverage over events in Idlib by agreeing to renew the mandate – which gives it a platform for pushing the UN to work harder at cross-line aid – rather than forcing a crisis.

Western officials hope that Moscow will [refrain from using its veto] on this occasion.

Although Western and Russian diplomats have had toxic relations at the Security Council over Ukraine, Moscow has refrained from using its veto on other resolutions, such as a new mandate for the UN Assistance Mission in Afghanistan, that other countries feared it might block. Western officials hope that Moscow will show similar restraint on this occasion, especially as vetoing the resolution would intensify its tensions with Türkiye (Turkish sources, by contrast, insist that they cannot prevent Russia from using its veto, and argue that Ankara should not be expected to fix this problem on behalf of the U.S. and European nations). China may also help moderate Russia’s calculations. During the 2021 negotiations over the Syrian humanitarian mandate, Chinese diplomats told Western counterparts that they did not want a repeat of the public disputes of 2019 and 2020. In 2022, they have emphasised the need to avoid too many blow-ups in the Security Council while the Russian-Ukrainian war continues.

There are different views regarding what Council negotiations will bring. Some Council members speculate that Russia could make last-minute demands – most likely over cross-line aid and funding for recovery – in the coming days. While the Council is slated to vote on mandate renewal on 7 July, it could push the date back, with negotiations perhaps running past the current mandate’s expiry on 10 July. Equally some UN officials guess that Russia will not create this sort of disruption, meaning that the process may end with a quick vote.

What is the longer-term future of cross-border aid to Syria?

It is clear that the best outcome of current UN diplomacy over Syria would be for the Security Council to renew the mandate for cross-border aid for a year. No credible alternative set of arrangements exists for cross-border aid. If Russia does veto the mandate, the fallout would provoke enormous humanitarian suffering, additional displacement and, potentially, political turmoil in and around Idlib. While Moscow has shown scant regard for the disapproval of other Security Council members over its war on Ukraine, it might be wary of straining its relationship with Ankara – and of creating a new crisis for itself in Syria while it is focused on Ukraine.

Nonetheless, Western members of the Council and UN officials need to ready themselves for an end to the cross-border-mandate, either in July or at a later date. The original Council mandate for cross-border aid to Syria in 2014 was based on the assumption that rebel-controlled enclaves around the country were temporary phenomena, and the mandate as well. For now, it appears more likely that the Syrian conflict is moving into an extended stalemate with no clear military or political resolution on the horizon. Areas of northern Syria where millions of displaced Syrians live might remain outside government control – and in need of significant external aid – for some time to come. There is no guarantee that the Security Council will continue to renew the authorisation for cross-border aid indefinitely.

Donors, the UN and NGOs already have plans for the eventuality that the cross-border arrangements end. One option – even if the mandate is renewed – may be for OCHA to gradually wind down its delivery operations while continuing to play a smaller coordination role and helping build up the capacity of NGOs to supply aid to Idlib in place of UN agencies. In this case, a future Russian veto would do less damage to aid supplies than it would do today. For the time being, however, it is essential that the Security Council renew the mandate for cross-border aid to avoid a fresh humanitarian disaster in north-western Syria.