La Minusma à la croisée des chemins

Où en est la mission de l’ONU au Mali ?

La Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), déployée en 2013 pour aider à stabiliser le pays après une insurrection menée par des groupes jihadistes et séparatistes, semble actuellement en difficulté. Le 11 novembre, la Côte d’Ivoire a informé l’ONU qu’elle allait commencer à retirer ses 900 soldats de la mission. Trois jours plus tard, le Royaume-Uni a annoncé que ses troupes se retireraient dans les six prochains mois, « plus tôt que prévu ». Londres estime que le gouvernement malien est devenu peu coopératif et considère également que l’alliance de Bamako avec le groupe Wagner, la société de sécurité privée russe, est contre-productive. Le 22 novembre, l’Allemagne a officialisé sa décision de se retirer de la Minusma, même si les responsables ont souligné qu’ils maintiendraient au moins une partie de leur engagement jusqu’en mai 2024. Début 2022, le Bénin et la Suède ont annoncé leur intention de se retirer avant la fin de 2023, en rapatriant respectivement environ 450 et 200 personnes. Parallèlement, l’Egypte, le troisième plus grand contributeur de troupes de la mission, a adopté une position d’attentisme prudent. En juillet, elle a provisoirement suspendu les activités de plus de 1 000 membres de son contingent, invoquant la mort de sept d’entre eux au cours des mois précédents. Le Caire serait en train de discuter avec les instances dirigeantes de l’ONU à New York pour décider du maintien ou du retrait de ses troupes. Quelle que soit la décision, le retrait imminent des autres contingents met déjà sérieusement en péril l’avenir de cette mission vieille de presque dix ans.

Plusieurs facteurs expliquent l’effritement du soutien à la Minusma. Premièrement, Bamako a entravé les rotations de troupes, les suspendant pendant un mois entre juillet et août, et a plus généralement restreint les mouvements du personnel de l’ONU, ce qui a généré des tensions avec les pays contributeurs de troupes. Deuxièmement, le groupe Wagner est déployé au Mali pour combattre les jihadistes depuis décembre 2021. Les pays occidentaux contributeurs de troupes craignent d’être accidentellement confrontés aux employés de Wagner ou de voir leur réputation ternie en opérant à leur proximité. Troisièmement, et en partie à cause de l’arrivée de Wagner, la France a suspendu son opération Barkhane, mandatée pour protéger le personnel de la Minusma en cas de « menace imminente et grave ». Quatrièmement, les liens entre le Mali et ses voisins ouest-africains sont tendus depuis que les militaires ont à nouveau pris le pouvoir en mai 2021. Le Mali a notamment déclenché la colère de la Côte d’Ivoire en détenant 46 soldats ivoiriens qualifiés de mercenaires (Abidjan affirme qu’il s’agit de personnel de soutien à la Minusma). En septembre, le Premier ministre intérimaire du Mali, le Colonel Abdoulaye Maïga, répondant à ce que Bamako percevait comme des provocations des gouvernements voisins, a ensuite remis en question la légitimité des chefs d’Etat ivoirien et nigérien lors d’un discours devant l’Assemblée générale des Nations unies. Enfin, de nombreux contributeurs de troupes sont inquiets de perdre des soldats dans des attaques jihadistes alors que la mission n’obtient que peu de résultats en termes de stabilisation du pays.

Quel a été l’impact de la mission après presque une décennie au Mali ?

La Minusma a été déployée au Mali en 2013, après une intervention militaire française qui avait permis de repousser les jihadistes ayant envahi une grande partie du nord du pays. Le mandat initial de la mission était axé sur la stabilisation des principaux centres de population et le soutien au rétablissement de l’autorité de l’Etat dans tout le pays. Il comportait également d’importantes dispositions visant à faciliter la mise en œuvre d’une feuille de route transitoire, notamment un dialogue national entre les autorités maliennes et les communautés du nord.

Lorsque les insurgés islamistes ont commencé à regagner du terrain deux ans plus tard, la mission, confrontée à un nombre croissant d’attaques contre ses Casques bleus et limitée par son mandat, a eu du mal à s’adapter. L’ONU ne permet pas à ses troupes de s’engager de manière offensive contre les insurgés, mais elle exige en même temps que celles-ci « anticipent, dissuadent et répondent efficacement aux menaces contre la population civile ». Les révisions successives du mandat de la Minusma ont progressivement permis de l’étoffer, mais elles ne sont jamais allées jusqu’à inclure une composante offensive claire de contre-insurrection. A l’origine, la Minusma était censée travailler en tandem avec les forces maliennes et Barkhane, ces deux dernières étant chargées des opérations de contre-terrorisme. La Minusma se trouvait donc dans la position délicate de devoir contenir la menace jihadiste sans pouvoir la supprimer activement. Le retrait de Barkhane et la réticence de plus en plus évidente du Mali à coordonner ses activités avec la mission de l’ONU ont rendu cette tâche encore plus difficile.

Les pays contributeurs de troupes hésitent également à mettre leurs soldats en danger au Mali, le cadre de la mission de l’ONU la plus meurtrière à l’heure actuelle, avec 174 Casques bleus tués dans des actes hostiles. La mission consacre plus d’énergie à assurer la sécurité de ses propres convois et installations qu’à protéger les civils, en particulier dans les campagnes. Alors que la plupart des troupes de l’ONU sont stationnées dans les villes, des groupes armés de toutes sortes ont proliféré dans les zones rurales du Mali, laissant les villageois se défendre seuls ou chercher d’autres formes de protection contre les insurgés. Une majorité de Maliens (en particulier dans le centre) considèrent que la Minusma est inefficace en matière de sécurité, même s’ils reconnaissent l’intérêt de ses projets socio-économiques et de développement, ainsi que les opportunités d’emploi qu’elle fournit à la population locale.

La Minusma, malgré ces contraintes, a apporté une certaine stabilité dans les zones où elle est déployée. Sa présence a contribué à dissuader les insurgés de s’emparer des villes et des agglomérations plus importantes et a quelque peu soulagé les souffrances de la population locale. Aucune ville malienne n’a connu le sort de Djibo, au Burkina Faso voisin, où les jihadistes ont malmené la population avec un blocus qui dure depuis plus de neuf mois. Même si les jihadistes ont encerclé à l’occasion des villes du nord, un long siège comme celui de Djibo est plus difficile à imaginer au Mali. Les insurgés ont probablement été dissuadés par la présence des forces de l’ONU dans les zones urbaines, ainsi que par le fait qu’en 2012-2013, les frappes aériennes françaises avaient ciblé les jihadistes lorsqu’ils se trouvaient dans les villes (on ne sait pas encore si le retrait de Barkhane affectera leurs calculs). De manière plus générale, les soldats de l’ONU ont aidé l’Etat à se redéployer dans les villes et les agglomérations, en assurant notamment régulièrement le transport aérien de représentants du gouvernement.

La Minusma joue également un rôle important en usant de ses bons offices auprès des principales parties maliennes. Pendant des années, la mission a soutenu la mise en œuvre de l’accord de paix d’Alger de 2015 entre le gouvernement malien et les groupes politico-militaires du nord, malgré le scepticisme récurrent des parties signataires de l’accord. D’autre part, le chef de la Minusma, El-Ghassim Wane, est l’une des rares personnes à jouir d’une réputation suffisante pour servir d’intermédiaire entre toutes les parties dans ses actions quotidiennes avec les responsables politiques maliens, les représentants de la société civile et les diplomates étrangers. La Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) a, en revanche, suscité la colère des Maliens à plusieurs reprises, notamment en janvier 2022, lorsqu’elle a imposé des sanctions commerciales et financières en réponse au non-respect par Bamako du calendrier électoral convenu pour la transition. Un mois plus tôt, les autorités maliennes avaient expulsé le représentant de la Cedeao de Bamako en raison d’un comportement jugé hostile aux autorités de transition.

La Minusma a également fait la lumière sur de nombreux abus commis à l’encontre de civils, même si la mission a de plus en plus de mal à remplir ce rôle. Par exemple, en 2021, elle a publié un rapport d’enquête sur des frappes aériennes françaises près du village de Bounti qui avaient tué dix-neuf invités à une fête de mariage. Les armées française et malienne ont fait front pour défendre ces frappes en rejetant le rapport de la Minusma mais ont donné aux enquêteurs l’accès au site. La collaboration de l’armée malienne avec Wagner risque toutefois d’entraver ce type d’enquête à l’avenir. En mars, plus de 300 personnes sont mortes au cours d’une opération militaire à Moura, un village situé dans le centre du pays. L’armée a déclaré que tous les morts étaient des insurgés, mais selon des témoins oculaires interrogés par Human Rights Watch, la plupart étaient des civils que les militaires et les agents de Wagner avaient sommairement exécutés. Le Mali a cette fois-ci empêché les enquêteurs de l’ONU de se rendre sur le site. En juin, alors que le Conseil de sécurité des Nations unies prolongeait d’un an le mandat de la Minusma, le gouvernement malien a explicitement refusé à la mission le droit de circuler librement pour enquêter sur les abus présumés, alors que ces enquêtes constituent une partie essentielle de son travail.

Comment les autorités maliennes de transition perçoivent-elles la
Minusma ? 

Les relations entre la Minusma et le gouvernement se sont détériorées après le coup d’Etat de mai 2021, principalement parce que les dirigeants militaires considèrent que le mandat de la mission est insuffisant pour lutter contre les insurgés. En juillet 2021, les autorités maliennes se sont opposées à une proposition de la France et du secrétaire général des Nations unies visant à augmenter les effectifs de la Minusma d’environ 2 000 personnes, arguant qu’une augmentation était inutile tant que le mandat de lutte contre les groupes insurgés ne serait pas plus étoffé (elles ont également déclaré ne pas avoir été consultées au sujet de cette proposition). Bamako estime d’autre part que l’accent mis par la mission sur les droits humains exagère les abus commis par les forces de sécurité et entrave donc les opérations de l’armée malienne contre les insurgés. Quant aux allégations d’abus du groupe Wagner, les responsables maliens pensent qu’elles ne sont qu’un alibi dont se servent les pays occidentaux qui désapprouvent l’implication politique de la Russie.

Les critiques de Bamako ne signifient pas nécessairement que les autorités maliennes souhaitent la disparition de la Minusma. Elles ont certes ralenti la rotation des troupes de la mission, mais elles n’ont pas pris de mesures radicales pour perturber les flux logistiques vitaux. Leurs discours nationalistes et leur attitude parfois agressive à l’égard des partenaires extérieurs visent principalement à renforcer leur base politique interne. Les diatribes contre l’ONU, la France, l’Occident et les Etats de la Cedeao ont renforcé la popularité des autorités de transition auprès d’une population usée par une décennie de violence et déçue par le système de stabilisation mis en place par les pays occidentaux.

Pourtant, les principaux dirigeants du régime sont divisés en ce qui concerne la Minusma. Certains partisans de la ligne dure sont prêts à pousser la mission vers la sortie, alors que les voix modérées estiment qu’elle a toujours un rôle à jouer. En revanche, toutes les parties prenantes seraient probablement favorables à la présence d’une Minusma dotée d’un mandat anti-insurrectionnel solide, plus accommodante sur les questions de droits humains et mieux disposée à soutenir directement – et éventuellement à rejoindre – les forces armées maliennes dans des opérations offensives. On peut comprendre les doléances des autorités de transition frustrées par un mandat de la Minusma qui n’est pas construit pour renverser l’avancée des jihadistes. Cependant, il n’est pas évident qu’un mandat plus étoffé, permettant à la force onusienne de combattre activement les militants, affaiblirait l’insurrection plutôt que de la renforcer. Les deux parties ont toléré le statu quo tant que les soldats de Barkhane assumaient l’essentiel des missions de combat. Mais lorsque la Russie est devenue le partenaire militaire privilégié du Mali, la coordination des activités de la Minusma avec les efforts de contre-insurrection s’est substantiellement compliquée. 

Quels sont les scénarios pour l’avenir de la Minusma ?

Les annonces de retrait interviennent dans le cadre d’un examen interne de la Minusma mené par la mission elle-même à Bamako avec le soutien de New York, et dont le rapport doit être publié en janvier (à ne pas confondre avec le rapport trimestriel du secrétaire général au Conseil de sécurité sur la situation au Mali). Même si aucun membre du Conseil de sécurité ou contributeur de troupes ne préconise un retrait complet, certains voudraient au moins mettre cette option sur la table. Le moment est propice pour évaluer l’avenir de la Minusma. Il existe trois scénarios possibles, chacun comportant des avantages et des risques.

Premièrement, le Conseil de sécurité pourrait maintenir le statu quo sans modification ou en se contentant d’apporter des changements mineurs au mandat de la Minusma. Jusqu’à présent, le Conseil s’est montré peu enclin à modifier substantiellement le mandat, sauf en 2019, lorsqu’il a ajouté une deuxième priorité pour faire face à l’explosion de la violence dans le centre du Mali. Il n’est pas certain que le retrait des troupes et les tensions ambiantes soient suffisants pour nourrir un changement aussi significatif. Cela dit, si la Minusma a du mal à remplacer les troupes qui partent, la mission pourrait devoir choisir entre l’attention qu’elle porte au centre du pays (où il semblerait que la majorité des violations des droits de l’homme soient perpétrées) et son rôle dans le nord (où elle apporte un soutien important à l’Accord d’Alger et à une présence minimale de l’Etat). Quel que soit le scénario dans lequel la mission garderait un mandat peu ou prou identique, le Conseil devrait au moins engager le dialogue avec les autorités maliennes pour définir les conditions minimales – notamment en matière d’accès et de circulation – nécessaires à la Minusma pour mener à bien ses missions de protection des civils et de suivi du respect des droits humains. Il n’est pas certain que le Mali accepte beaucoup de compromis. Une Minusma fragilisée et de moins en moins capable de s’opposer aux insurgés pourrait en effet mécontenter les autorités maliennes au point que les partisans de la ligne dure entraveraient délibérément les activités de la mission pour forcer son départ.

Une deuxième possibilité serait que le Conseil de sécurité, pour tenir compte de l’effritement du soutien dont bénéficie la Minusma tant à Bamako qu’à New York, cherche à transférer progressivement la mission à une force non onusienne. La force du G5 Sahel, composée de contingents d’Etats sahéliens, semble un candidat peu probable, à la fois parce que le Mali s’en est retiré mais aussi parce qu’elle a eu du mal à démontrer son efficacité. L’Union africaine (UA) et la Cedeao, laquelle entretient actuellement des relations compliquées avec les autorités de transition, apparaissent comme des candidats plus probables même si elles pourraient avoir du mal à trouver un consensus sur le rôle qu’elles souhaitent assumer. Leur implication potentielle a retenu l’attention, notamment celle du secrétaire général des Nations unies, António Guterres. Une opération de ce genre ne serait pas une première : en juillet 2013, la Minusma elle-même a remplacé une mission conjointe UA-Cedeao, qui était venue au Mali six mois plus tôt pour soutenir l’armée malienne dans sa reconstruction et aider les forces de sécurité à récupérer les territoires perdus dans le nord. L’UA a même récemment décidé de rouvrir la discussion relative à un plan de création d’une brigade militaire destinée au Sahel central, lequel avait achoppé en 2020 faute de ressources et de soutien politique.

Une mission dirigée par une organisation africaine pourrait plus facilement obtenir un mandat pour combattre les jihadistes, mais elle aurait ses propres défis à relever. Il est probable qu’une telle mission dépendrait principalement du financement occidental, en tous cas à ses débuts. Son efficacité pourrait alors être gênée par des tensions entre le Mali et les bailleurs de fonds occidentaux, à l’instar des frictions qui obscurcissent actuellement l’avenir de la Minusma. Crisis Group a d’autre part  souligné que le Mali et plus largement le Sahel central avaient besoin d’une large révision de stabilisation qui concentrerait les efforts sur les réformes de gouvernance et les dialogues politiques au niveau local. Le combat militaire contre les jihadistes se poursuivrait tout en explorant également le dialogue avec eux. Cette révision d’envergure des priorités est indispensable pour que les déploiements militaires et les actions de développement participent enfin à la reconstruction des liens entre l’Etat central et les populations des zones rurales. La Minusma est sensible à cette approche, même si ses marges de manœuvre sont faibles pour favoriser un changement stratégique d’envergure. Il n’est pas certain qu’une mission dirigée par l’UA soit aussi favorable à une telle perspective. Elle pourrait plutôt décider de renforcer une stratégie anti-insurrectionnelle à forte composante militaire. Quoi qu’il en soit, à l’heure actuelle, les dirigeants maliens sont de leur côté peu tentés d’opérer un tel changement stratégique.

Enfin, dans le troisième scénario, le Conseil de sécurité des Nations unies pourrait dissocier la force militaire à venir, qui consomme beaucoup de ressources, d’une mission politique plus petite et plus polyvalente axée sur l’utilisation de ses bons offices. Il pourrait d’ailleurs n’avoir guère le choix si d’autres contributeurs de troupes se retirent, en laissant les Casques bleus si exposés que la composante militaire s’effondrerait d’elle-même. Même si ce scénario n’est pas le plus probable, il ne peut être exclu.

Un bureau politique des Nations unies pourrait continuer de faire le lien entre le gouvernement et les groupes politico-militaires du nord et même chercher à faciliter des pourparlers avec les chefs jihadistes – un rôle qu’une mission onusienne peut difficilement assumer tant qu’elle a des soldats déployés et qu’ils sont la cible des jihadistes. Mais ce scénario comporterait lui aussi des risques. Il affaiblirait notamment la capacité de mener des enquêtes sur les violations des droits humains, car la force onusienne fournit une protection essentielle aux investigateurs de la Minusma. D’autre part, le départ des forces de l’ONU – surtout s’il intervient peu après le retrait de la mission française Barkhane – pourrait inciter les jihadistes à réviser leur stratégie et à se lancer à nouveau à la conquête des villes du nord. Compte tenu de ces risques, il est possible que les dirigeants maliens s’opposent à une réduction draconienne des effectifs. Les responsables politiques occidentaux pourraient également craindre que la fin des activités militaires de la Minusma ne permette à la Russie d’exercer une plus grande influence au Mali. De leur côté, la plupart des Etats ouest-africains considèrent leurs contributions militaires à la Minusma comme un investissement dans la sécurité régionale, pour empêcher la violence jihadiste de traverser leurs frontières. Compte tenu de tous ces éléments, le scénario de la transformation de la Minusma en bureau politique ne pourrait être sérieusement envisagé que si une mission militaire dirigée par des Africains remplaçait les troupes de l’ONU.

La Minusma est à la croisée des chemins. Des doutes sérieux sur sa capacité à améliorer la situation s’ajoutent à un nouveau climat politique défavorable dans le pays et une série inquiétante de retraits de contingent. L’examen interne, initié par les Nations unies dans le cadre du retrait militaire de la France au Mali et de tensions croissantes entre Bamako et ses principaux partenaires occidentaux, est un outil utile pour évaluer les réalisations de la mission et proposer des améliorations tactiques. Mais quelles que soient les recommandations qu’il pourrait formuler pour améliorer l’efficacité opérationnelle, cet examen n’est pas en mesure, à lui seul, de reconfigurer le mandat ou la structure de la mission. Seul le Conseil de sécurité peut procéder à de tels changements.

Que la Minusma trouve ou non de nouveaux contributeurs de troupes, le Conseil sera probablement tenté de maintenir le statu quo. Même si l’impact de la Minusma fait l’objet d’interrogations, le Conseil est peu susceptible d’envisager des changements audacieux dans la structure ou le mandat de la mission. Cela d’autant plus qu’aucune alternative ne semble pouvoir fournir de solution de rechange évidente. Peut-être qu’avec le temps, la création d’une force de l’UA dotée d’un mandat anti-insurrectionnel plus solide et combinée à un bureau politique de l’ONU aurait plus de sens. Mais même si les membres du Conseil étaient prêts à suivre cette voie, il y aurait de nombreux problèmes à surmonter. En Somalie, un assemblage similaire de force de combat de l’UA et de bureau politique de l’ONU a permis de maintenir les militants islamistes hors des grandes villes, mais il peine depuis des années à mettre le pays sur le chemin d’une paix durable.

D’autre part, la composition d’une nouvelle force internationale importe moins que l’approche qu’elle adoptera. Le Sahel a désespérément besoin d’une nouvelle approche, moins centrée sur les opérations militaires et surtout dans laquelle ces mêmes opérations sont subordonnées à une stratégie politique plus large, qui pourrait impliquer le dialogue avec les chefs de groupes jihadistes. Pour l’heure, les dirigeants maliens ne semblent pas disposés à prendre un tel virage et préfèrent essayer de voir si Wagner peut les aider à repousser l’avance des insurgés. Mais les limites de l’approche privilégiant l’action militaire sont de plus en plus évidentes et, en l’absence d’un changement de stratégie, il est peu probable que le passage de témoin à une nouvelle force internationale sous un nouveau commandement permettra de produire les changements d’ampleur dont la situation au Mali a besoin.