יחסי ארצות הברית ואיראן: נקודת המבט של טהרן
יחסי ארצות הברית ואיראן: נקודת המבט של טהרן
Table of Contents
  1. Overview

יחסי ארצות הברית ואיראן: נקודת המבט של טהרן

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

סקירה כללית

לראשונה מאז ניתקו איראן וארצות הברית את הקשרים הדיפלומטיים ביניהן בשנת 1980, נראה שיש סיכוי אמיתי לשינוי. הנשיא האמריקאי החדש, ברק אובאמה, הביע נכונות לשוחח ללא תנאים מוקדמים, המנהיג האיראני הבכיר, האייתוללה חמינאי, בירך באופן גלוי על הדיאלוג, והמועמדים בבחירות לנשיאות באיראן מתחרים ביניהם מי יהיה בן-השיח הטוב ביותר. עם זאת, בעוד שהיעדים של ארצות הברית והאמצעים שהיא נוקטת להשגתם גלויים באופן יחסי, רב הנסתר על הגלוי בנוגע לאופן החשיבה של איראן. הקשר המערבי עם המערכת הפוליטית המסועפת ותהליכי קבלת ההחלטות המעורפלים בטהרן התדלדל מאוד, והתמקד בעיקר בסוגיית הגרעין, אך הבנה כוללת של נקודת המבט האיראנית היא חיונית להצלחת המגעים. תדרוך זה, המבוסס על פגישות עם גורמים רשמיים ופרשנים פוליטיים, מבקש לשפוך אור על עמדתה של איראן לגבי הדיאלוג, יעדיו ומטרותיו, ולברר את החזון שלה לגבי עתיד הקשר. אף שנורמליזציה מלאה איננה כנראה בגדר האפשר בשלב זה, אפשר לשאוף ליעד מציאותי יותר: פתיחה בדו-שיח מתמשך, אשר יצמצם את הסיכון לעימות ויקדם תחומים בעלי עניין משותף.      

גם בלי קשר להתבטאויות ההדדיות לגבי הרצון לשינוי, יש לשתי המדינות סיבות טובות לפתוח דף חדש. המעמד הבינלאומי המחוזק של איראן הוא תולדה לא צפויה שהותיר אחריו ממשל בוש, המדגישה את חסרונותיה של מדיניות המבוססת בלעדית על הבידוד. לממשל האמריקאי יש עניין רב בשיתוף פעולה איראני בשתי זירות הלחימה במזרח התיכון – אפגניסטן ועיראק – ועוינות איראנית עלולה להקשות עליו. שנים של סנקציות, לחץ בינלאומי ואיומים לא האטו את קצב העשרת האורניום באיראן, ומדיניות החוץ האמריקאית רק הגבירה את השפעת טהרן על דעת הקהל האזורית וחיזקה את קשריה עם סוריה, חזבאללה וחמאס. המדיניות האמריקאית נכשלה אפוא כישלון חרוץ בהשגת יעדיה, ואף הסבה נזק. 

הרפובליקה האסלאמית מרגישה אולי שידה על העליונה, אך למען האמת מצבה אינו מזהיר. אין כל ביטחון שהשפעתה האזורית תמשיך להתרחב; היא נתקלת בטינה הולכת וגוברת של המשטרים הערביים; והסנקציות, אף שלא חוללו כל שינוי במדיניות שלה, גבו מחיר כלכלי כבד. לכן, אפילו המנהיגים היותר שמרנים רואים את התועלת שבגיבוש הבנות כלשהן עם ארצות הברית. בנוסף, נראה שישנם אינטרסים משותפים בסוגיות אזוריות חשובות – שלמותה הטריטוריאלית של עיראק ויציבותה השלטונית; ריסון כוחות הטליבאן באפגניסטן; והפסקת הברחות הסמים לאורך הגבול האפגני. אף שסוגיות אלה מעידות שדיאלוג הוא בגדר האפשר ואף עשוי לשאת פרי, הרי שצפויים קשיים; ארצות הברית ואיראן צריכות להתגבר על שלושה עשורים של ניכור אשר במהלכם תקריות שונות העמיקו את התהום ביניהן. 

במהלך מסע הבחירות שלו תמך הנשיא אובאמה בגלוי בחידוש המגעים עם מדינות שתויגו בעבר כשייכות ל"ציר הרשע", ובפרט סוריה ואיראן. ארבעה חודשים מתחילת כהונתו, קווי המתאר הכלליים של מדיניותו כלפי איראן מתחילים להתבהר: השתתפות אמריקאית בשיחות רב-צדדיות בנושא הגרעין, ללא תנאים מוקדמים; ייזום עתידי של שיחות דו-צדדיות על מגוון רחב של נושאים; שימור הסנקציות כמנוף לחץ; ודיפלומטיה אזורית ובינלאומית רחבה שנועדה להגביר את הלחץ במקרה שהמגעים לא יצליחו לחולל את שינויי המדיניות הנדרשים.

אך מה חושבת איראן? מבני הכוח ותהליכי קבלת ההחלטות ברפובליקה האסלאמית הם אגוז קשה לפיצוח, ויש להצטייד בצניעות בבואנו להסיק מסקנות בעניין זה. למשטר יש סיבות – מקצתן מוצדקות וחלקן מומצאות – לחשוד בחוקרים מבחוץ, והוא עורם בפניהם מכשולים רבים. האיראנים שרואיינו – גורמי ממשל, פרשנים שחלקם בעלי קשרים הדוקים עם המשטר, וראשי מכוני מחקר רבי השפעה – אינם יכולים בהכרח לצייר את התמונה המדויקת באשר למחשבות ההנהגה. בעת קריאת תדרוך זה יש להביא בחשבון מגבלות אלה, ויש להתייחס בעירבון מוגבל לחלק מהמידע המוצג בו.

טהרן / בריסל, 2 ביוני 2009

בכל זאת, במהלך שבועות ארוכים של עריכת ראיונות בטהרן חשפה קבוצת המשבר הבינלאומית עקביות יוצאת דופן בהשקפות הנוגעות לאופן שבו תופס המשטר את חידוש הדיאלוג, לפחדים שלו ולמידת המוכנות שלו להרחיק לכת ביחסים המחודשים. התיאור של השקפות אלה אין בו לאשר או להכחיש אותן – כל מטרתו היא לאפשר את הבאתן בחשבון ערב אחת המשימות החשובות והקשות שנטל על עצמו ממשל אובאמה במזרח התיכון. המסקנות הבולטות הן:

הדרישה השכיחה ביותר של טהרן היא גם המופשטת ביותר, ולפיכך נוטים (שלא בצדק) לפטור אותה כלאחר יד: שארצות הברית תשנה מן היסוד את האופן שבו היא תופסת את איראן, את תפקידה האזורי ואת שאיפותיה. זוהי נקודת מרכזית בדפוס החשיבה של המשטר האיראני, אשר משוכנע שוושינגטון ניסתה בעבר להפילו במגוון דרכים, להחליש ולרסן את כוחו. יש לכך השלכות מעשיות: התעקשות איראנית על כך שארצות הברית תזנח כל ניסיון להחליף את המשטר באיראן, תכבד את השלמות הטריטוריאלית שלה, ותכיר בלגיטימיות של תפקידה האזורי ובנחיצותו.

 טהרן תהיה חשדנית מאוד כלפי כל ניסיון להעמיד אותה ב"מבחנים מקדימים" – בתחום הגרעין או בנושא עיראק ואפגניסטן – במקום לנסות להגדיר מחדש את הקשר ומאפייניו בכללותם. מדיניות שתשאף לשלב מגעים עם הפעלת לחץ – אף שאפשר להבינה מנקודת מבט אמריקאית – עלולה לעורר תגובת נגד שלילית מצד איראן. המאמצים הנוכחיים של גורמים אמריקאיים מתמקדים בניסיון להרכיב קואליציה ישראלית-ערבית נגד איראן ולגבש ברית בינלאומית הנכונה להדק את הסנקציות כדי להגביר את הלחץ לצורכי המשא ומתן. האיראנים רואים בכך תכסיס צבוע, שמטרתו ליצור הסכמה רחבה להגברת הפיקוח מתוך הנחה שהמגעים ייכשלו.   

 טהרן תתייחס אל אופן הטיפול של ארצות הברית בסוגיית הגרעין כאל אבן הבוחן להמשך היחסים. דרישת הסף שלה היא שמירת זכותה להעשיר חומרים גרעיניים בשטחה שלה, והיא לא תסכים לפחות מכך.

 גורמים איראניים רשמיים סבורים שהמגעים צריכים להתקיים על רקע המשך היריבות האזורית, בפרט בנוגע לישראל. בשלב זה איראן איננה מתכוונת להפסיק את תמיכתה בחמאס ובחזבאללה או למתן את התנגדותה לישראל. התפיסה שלה את המשך היחסים עם ארצות הברית כוללת שלושה מישורים שונים של פעולה: שיחות רחבות היקף בנוגע לנושאים דו-צדדיים ואזוריים; שאיפה לשיתוף פעולה בסוגיות אזוריות ספציפיות, ובפרט עיראק ואפגניסטן; והכרה בהמשך קיומם של פערים עמוקים ושל תחרות אסטרטגית כוללת.

 הסנקציות עושות את שלהן, ואיראן ניצבת בפני משבר כלכלי חריף. עם זאת, הסיכוי שבעקבותיהן יחולו שינויים משמעותיים במדיניותה הוא נמוך מאוד, והשפעתם של שיקולים כלכליים על קבלת ההחלטות האיראנית בנושאים אסטרטגיים היא שולית בלבד.  

 למרות היתרונות הרבים הגלומים בנורמליזציה של היחסים עם וושינגטון, היא כרוכה במחיר פוליטי גבוה. העוינות כלפי ארצות הברית היא אחד מעמודי התווך האידיאולוגיים של המשטר; כך ניתן לתלות את האשם במצוקה הכלכלית בסנקציות האמריקאיות והבינלאומיות, ולהלל את ההצלחה הטכנולוגית – בפרט בתחום הגרעין – כסמל להתנגדות לכוחות המערב. ככל שהמתח מול ארצות הברית גובר, כך קל יותר למשטר לגייס תמיכה ציבורית, לדכא את המחלוקות הפנימיות ולעורר את תחושת האחדות הלאומית כנגד אויב משותף. יתר על כן, התחרות הפנימית בין הסיעות השונות מקשה על קיום המגעים; גורמים אמריקאיים מביעים כבר עכשיו מורת רוח מהקושי בפתיחת ערוצי הידברות עם איראן, אך זוהי רק טעימה ראשונה מהעתיד לבוא.    

אין זה הניסיון הראשון לשפר את הקשרים בין המדינות, אבל זהו בוודאי המבטיח שבהם. אם ייכשל, המחיר שנשלם כולנו עלול להיות כבד מנשוא

 

I. Overview

For perhaps the first time since Iran and the U.S. broke ties in 1980, there are real prospects for fundamental change. The new U.S. president, Barack Obama, stated willingness to talk unconditionally. Iran’s Supreme Leader, Ayatollah Khamenei, implicitly blessed dialogue, and presidential candidates are vying to prove they would be the most effective interlocutor. Yet, while U.S. objectives and tactics are relatively familiar, little is known of Iran’s thinking, even as much is assumed. Western interaction with its opaque political system and decision-making has both shrivelled and been narrowly focused on the nuclear file. Understanding Iran’s perspective is critical if engagement is to succeed. This briefing, based on meetings with officials and analysts, seeks to shed light on what Tehran thinks about dialogue, its goals and visions of a future relationship. It concludes that while full normalisation might be out of reach for now, there is a chance to achieve a more realistic objective: the start of a long-term dialogue that minimises risks of confrontation and advances areas of mutual interest.

Mutual expressions of a desire for a new relationship aside, there are sound reasons for the two countries to turn the page. Among the Bush administration’s unintended legacies is Iran’s strengthened posture and demonstration of the shortcomings of a policy exclusively based on isolation. Washington has much to gain by Iranian cooperation in its two Middle Eastern battlefields, Iraq and Afghanistan – and as much to lose by Iranian hostility. Years of sanctions, international pressure and threats have not slowed Iran’s uranium enrichment. Other aspects of U.S policy have enhanced Tehran’s influence among regional public opinion and strengthened its ties to Syria, Hamas and Hizbollah. This policy did not merely fail; it roundly backfired.

The Isla­mic Republic may feel vin­dicated, but its situation is far from rosy. There is no assurance its regional influence will con­tinue to grow; it faces mounting resentment from Arab regimes; and sanctions, while wholly ineffective in producing policy shifts, have been quite effective in exacting a heavy economic price. Even its more conservative leaders likely see value in consolidating gains through some arrangement with the U.S. There is also an apparent convergence of interests on important regional questions – Iraq’s territorial integrity and stability; keeping the Taliban at bay in Afghanistan; stopping the flow of narcotics across the Afghan border. Although all this means dialogue is possible and potentially fruitful, none of it means it will be easy. The U.S. and Iran must overcome three decades of estrangement punctuated by seminal events that further deepened the chasm.

During his campaign, President Obama openly embraced engagement with what formerly were known as rogue states, most notably Syria and Iran. Four months into his presidency, the broad outlines of his Iran policy are coming into focus: unconditional U.S. participation in multilateral nuclear talks; initiation at some point of wider-ranging bilateral dialogue; maintenance of sanctions as an instrument of leverage; and intensive regional as well as wider international diplomacy to increase pressure should engagement fail to produce demanded policy changes.

But what is Iran thinking? Understanding the Islamic Republic’s power structure and decision-making is difficult, and one needs modesty in reaching conclusions. The regime has reasons – some justified, many contrived – for suspecting outside researchers, who thus face significant obstacles. The Iranians interviewed – officials, analysts with often close ties to the regime and heads of influential research centres – cannot be said to offer an exact view of the leadership’s thoughts. This briefing should be read and filtered with these limitations in mind.

That said, during the course of several weeks of interviews in Tehran, Crisis Group found remarkable consistency of views regarding how the regime contemplates renewed dialogue, what it fears and how far it believes an improved relationship can go. To relate these is to neither endorse nor dismiss them; rather, they should be taken into account as the Obama administration embarks on one of its most important Middle Eastern undertakings – and one of its most daunting. The most notable conclusions are:

  • Tehran’s most oft-repeated demand also is its most abstract and thus the most readily (albeit misguidedly) dismissed: that the U.S. change the way it sees and treats Iran, its regional role and aspirations. It is central to the thinking of a leadership convinced that Washington has variously sought to topple, weaken or contain it. It has practical implications: insistence that the U.S. forsake any effort to change Iran’s regime; respect for its territorial integrity; and acknowledgment of the necessity and legitimacy of its regional role.
     
  • Tehran will be highly suspicious of an approach imposing preliminary “tests” – progress on the nuclear file; cooperation in Iraq and Afghanistan – rather than first seeking to redefine the relationship and its parameters as a whole. A policy predicated on marrying engagement with pressure – while understandable from a U.S. perspective – risks triggering a negative Iranian reaction. U.S. officials present diplomatic efforts to build an Arab-Israeli coalition against Iran or forge an international alliance willing to tighten sanctions as creating leverage needed for successful negotiations. Iranians perceive them as a disingenuous ploy to produce a broad consensus for toughened containment measures under the expectation negotiations will fail.
     
  • Tehran will regard U.S. handling of the nuclear file as a litmus test. Its red line is the right to enrich on its soil; anything less will be viewed as unacceptable.
     
  • Officials contemplate dialogue occurring against the backdrop of enduring regional rivalry, particularly regarding Israel. Iran at this point does not intend to stop backing Hamas or Hizbollah or opposing Israel. Its conception of a future U.S. relationship comprises three distinct levels: wide-ranging dialogue covering both bilateral and regional issues; targeted cooperation on specific regional files, especially Iraq and Afghanistan; and the persistent reality of deep-seated differences and an overall strategic competition.
     
  • Sanctions are taking their toll, and Iran faces a serious economic predicament. But this is highly unlikely to produce meaningful policy shifts. Iran’s decision-making on core strategic issues is only marginally affected by economic considerations.
     
  • For all its benefits, normalisation with Washington would entail serious political costs for the regime. Hostility toward the U.S. is one of its ideological pillars; economic adversity can be blamed on sanctions, while technological success – notably in the nuclear field – can be hailed as a powerful symbol of resistance against Western powers. The greater tensions are with Washington, the easier it is for the regime to rally supporters, suppress dissent and invoke national unity against a common enemy. Likewise, internal competition between various factions will complicate engagement. U.S. officials already express frustration at the difficulty of opening channels to Iran. It is a taste of things to come.

This is not the first effort at improving ties, but it is the most promising. If it fails, all could pay a heavy price.

Tehran/Brussels, 2 June 2009

Philippe Errera
Draft text for reviving the 2015 nuclear agreement as shared by France's lead negotiator in February. Philippe Errera
Briefing 87 / Middle East & North Africa

Is Restoring the Iran Nuclear Deal Still Possible?

Though hope is fading, the U.S. and Iran may still be able to revitalise the 2015 accord on Tehran’s nuclear program. Should they falter, they should pursue more modest interim goals rather than allow the risk of confrontation to grow.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.