Krisis Pengungsian di Timor-Leste
Krisis Pengungsian di Timor-Leste
Table of Contents
  1. Executive Summary
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Report 148 / Asia

Krisis Pengungsian di Timor-Leste

Ringkasan ikhtisar

Peristiwa penembakan Presiden Jose Ramos-Horta pada Februari 2008 seakan menggaris bawahi betapa mendesaknya untuk menangani akar permasalahan konflik dan kekerasan di Timor-Leste. Salah satu masalah penting yang ada ialah krisis pengungsian (displacement) yang belum terselesaikan. Krisis ini merupakan akibat dari konflik-konflik yang terjadi dimasa lampau dan sekaligus juga berpotensi akan menimbulkan masalah dimasa datang. Hampir dua tahun setelah negara ini berkubang dalam konflik sipil pada April 2006, lebih dari 100.000 orang masih tercerabut dari asalnya. Baik para pemerintah yang lalu maupun sekarang bersama para donor internasional mereka telah gagal mewujudkan kondisi yang memungkinkan untuk rakyat kembali ke rumah mereka ataupun untuk mencegah terjadinya lebih banyak lagi pengungsian. Strategi pemulihan nasional yang dibentuk oleh pemerintah baru butuh didanai dengan cukup dan diikuti oleh tindakan-tindakan penting lainnya. Diantaranya yang paling penting adalah pembuatan sistem yang adil dan berfungsi mengenai kepemilikan tanah dan properti, peningkatan jumlah persediaan tempat tinggal secara menyeluruh, kekebalan hukum yang terus-menerus terjadi diakhiri, dan reformasi pada sektor hukum dan keamanan.

Dengan adanya 30.000 orang pengungsi dari dalam negeri (internally displaced persons/IDPs) yang tinggal di kamp-kamp di ibukota, Dili, masalah pengungsian ini menjadi bukti yang sangat mencolok mata mengenai kegagalan dalam hal keamanan dan penegakan hukum.  Selain merupakan sebuah bencana kemanusiaan, masalah ini sendiri juga rentan akan menimbulkan konflik-konflik. Bagi 70.000 pengungsi yang tinggal diluar kamp bersama sanak keluarga dan teman mereka memang kurang terlihat keberadaannya, akan tetapi mereka menjadi beban yang berat bagi kerabat yang menanggung mereka.

Ada empat halangan yang merintangi para pengungsi dalam negeri (IDPs) untuk pulang ke rumah mereka.  Pertama, banyak dari mereka yang masih takut akan mendapatkan kekerasan dari para tetangga mereka dan sekaligus juga tidak percaya pada aparat keamanan dalam menjamin keamanan mereka.  Masalah ini perlu ditangani dengan cara mempercepat reformasi di bidang keamanan, termasuk mendahulukan keamanan masyarakat; menuntut para pelaku pembakaran dan kekerasan; dan mendorong proses dialog dan rekonsiliasi di tingkat lokal dan nasional.  Walaupun begitu, di beberapa kasus, tidak mungkin bagi beberapa orang untuk kembali ke komunitas asal.  Untuk masalah seperti ini, dibutuhkan solusi lain.

Serangan kekerasan pada 11 Februari 2008 terhadap President Ramos-Horta dan Perdana Menteri Xanana Gusmao, yang mengakibatkan Presiden mengalami luka serius, menunjukkan mengapa banyak orang mengkhawatirkan berlanjutnya aksi kekerasan.  Namun, kematian pemimpin kaum pemberontak, Alfredo Reinado, mungkin bisa mengurangi ketakutan, terlebih lagi jika sisa-sisa pejuangnya bisa ditaklukkan.   Kematiannya ternyata tidak menimbulkan kerusuhan diantara para pendukung dan simpatisannya di wilayah perkotaan seperti yang telah banyak diramalkan.  Walaupun begitu, masih ada kemungkinan timbulnya kekacauan begitu jam malam dan status siaga dihapus.  Namun, Reinado adalah sebuah perwujudan dari perpecahan di Timor, bukan penyebabnya. Jika tidak ingin muncul ‘Reinado’ baru, pemerintah perlu menangani hal-hal yang menjadi pemicu utama konflik, misalnya ketegangan diantara masyarakat,  masalah-masalah didalam angkatan bersenjata dan kurangnya kemajuan dibidang ekonomi.

Kedua, tersedianya makanan dan tempat berteduh secara cuma-cuma bagaimanapun membuat kehidupan di sebuah kamp pengungsian lebih menarik daripada alternatif yang ada.  Satu faktor lebih jauh lagi yang membuat para pengungsi dari pedesaan enggan untuk meninggalkan kamp di Dili adalah karena di ibukota tersedia lebih banyak peluang di bidang ekonomi.  Ketiga, beberapa kamp pengungsian dalam praktiknya dikelola oleh beberapa individu dan kelompok yang mendapatkan keuntungan pribadi dari banyaknya penghuni. Keuntungan ini bisa didapat dari hasil menguasai pasar gelap penjualan kembali sumbangan makanan atau karena mereka percaya bahwa semakin banyak jumlah penghuni, mereka akan lebih mendapatkan keuntungan politik. Di beberapa kejadian, mereka mengintimidasi dan menghalang-halangi penghuni meninggalkan kamp.

Yang terakhir, banyak para pengungsi yang tidak memiliki tempat untuk mereka pulang.  Bisa dikarenakan banyak rumah-rumah rusak atau hancur yang belum dibangun kembali, atau karena masalah persengketaan hak milik yang tidak bisa diselesaikan dengan berdasarkan sistem undang-undang pertanahan Timor-Leste yang tidak lengkap dan tidak memadai.  Pada dasarnya, jumlah perumahan yang ada sama sekali tidak sebanding dengan jumlah populasi. Perlu untuk membangun lebih banyak rumah lagi, menciptakan sistem untuk menyelesaikan persengketaan hak milik dan memberikan sistem hak milik yang berdasarkan hukum.  Jika tidak, permintaan akan tempat tinggal akan terus menjadi penghalang proses penempatan kembali para pengungsi dan malahan akan menjadi penyebab lebih banyak lagi pengungsian.

Dalam kurun waktu 2006-2007 tidak banyak tindakan yang dilakukan selain bantuan kemanusiaan untuk menangani krisis pengungsian, namun pemerintah yang mulai berkuasa pada Agustus 2007 memiliki pendekatan yang lebih dinamik.  Pemerintah menghapuskan secara bertahap pembagian bantuan makanan umum untuk kamp pengungsi dan tidak mundur walaupun didera kecaman dan kekawatiran akan terjadinya kekacauan menyusul kematian Reinado. Pendekatan yang dipakai sekarang berlanjut ke rencana pemerintah yang lebih luas yaitu strategi pemulihan nasional yang akan menangani banyak, walaupun belum semua, aspek masalah pengungsian. Beberapa pejabat senior masih berpegang pada harapan yang tidak realistis mengenai kemudahan dan cepatnya para pengungsi dapat kembali ke tempat tinggal mereka. Akan tetapi, pemerintah secara keseluruhan mulai memahami kerumitan masalah ini dan sedang menyusun rencana dengan basis beberapa tahun yang lebih realistis.

Walaupun strategi pemulihan nasional yang baru mengandung banyak unsur yang dibutuhkan untuk penempatan kembali para pengungsi ke komunitas asal mereka atau, dimana keadaan tidak memungkinkan, memindahkan mereka ke rumah baru, namun pemerintah sebenarnya belum mengalokasikan cukup dana.  Untuk sementara, baru bagian utama pertama – yaitu membangun perumahan – yang didanai dari anggaran tahun 2008, yang sebenarnya tidak mencukupi.  Tidak ada dana disediakan untuk unsur-unsur non-infrastruktur yang sama pentingnya, misalnya untuk hal-hal yang mendukung keamanan, menciptakan lapangan kerja, rekonsiliasi dan jaring pengaman sosial.

Strategi ini juga tidak menangani cara-cara untuk membangun kembali properti-properti yang dipersengketakan kepemilikannya.  Kebanyakan kasus ada dalam kategori ini. Timor amat sangat membutuhkan undang-undang pertanahan baru, sistem pencatatan tanah, sistem untuk pengeluaran hak milik, dan mekanisme untuk menengahi dan menangani persengketaan.  Kebanyakan catatan kepemilikan tanah hancur pada tahun 1999, dan banyak orang yang sebenarnya tidak pernah memiliki sertifikat tanah. Selain itu juga ada pertikaian antara sistem hak milik tradisional, Portugis dan Indonesia.  Masalah-masalah tersebut mendasari terjadinya pengungsian penduduk – banyak orang yang memanfaatkan kerusuhan pada 2006 dengan mengusir tetangga mereka dari tanah yang dipersengketakan – dan beresiko meruntuhkan stabilitas jangka panjang dan kemajuan ekonomi. Rencana undang-undang pertanahan sudah disiapkan, namun pemerintah-pemerintah yang lalu dan sekarang menganggapnya terlalu kontroversial.  Undang-undang ini perlu disetujui. Namun, sebetapapun pentingnya proses reformasi undang-undang pertanahan, akan memakan waktu lama sehingga dibutuhkan alternatif lain untuk memulangkan para pengungsi yang rumahnya menjadi bahan perselisihan.

Semua instansi yang terkait seharusnya memprioritaskan pendanaan yang cukup untuk melaksanakan strategi pemulihan. Walaupun pemerintah membutuhkan bantuan dari donor dan organisasi keuangan internasional, namun Timor-Leste memiliki dana yang cukup untuk menutupi sebagian kekurangan dari program untuk pengungsi dari anggaran 2008 itu sendiri dan seharusnya menindaklanjutinya.  Semua pihak perlu untuk mengakui bahwa semakin lama mereka membiarkan masalah ini memburuk, akan semakin sulit untuk menyelesaikannya dan akan semakin besar kemungkinannya berlanjut ke aksi kekerasan lain.

Dili/Brussels, 31 Maret 2008

Executive Summary

The shooting of President José Ramos-Horta in February 2008 underscored the urgency of addressing sources of conflict and violence in Timor-Leste. The unresolved displacement crisis is one of the important problems, both a consequence of past conflict and a potential source of future trouble. Nearly two years after the country descended into civil conflict in April 2006, more than 100,000 people remain displaced. Successive governments and their international partners have failed to bring about the conditions in which they might return home or to prevent further waves of displacements. The new government’s national recovery strategy needs to be properly funded and accompanied by a number of other crucial elements, most significantly the creation of a fair and functioning land and property regime, an increase in overall housing stock, an end to the cycle of impunity and reform of the justice and security sectors.

With 30,000 internally displaced persons (IDPs) living in camps in the capital, Dili, the displaced are highly visible evidence of the failure to provide security and enforce the rule of law. As well as a humanitarian tragedy, they are a conflict risk in their own right. The 70,000 living outside camps, with families and friends, may be less visible but are a significant burden on their hosts.

Four main obstacles prevent the IDPs from going home. First, many continue to fear further violence from their neighbours and do not trust the security forces to guarantee their safety. This needs to be tackled by speeding up security sector reform, including prioritising community policing; prosecuting arsonists and violent criminals; and promoting a process of local and national dialogue and reconciliation. Still, in some cases, it will not be possible for people to return to their original community, and alternatives will need to be provided.

The attacks on 11 February 2008 on President Ramos-Horta and Prime Minister Xanana Gusmão, which left the former seriously injured, showed why many people fear further violence. However, the death of rebel leader Alfredo Reinado may help reduce fear, particularly if his remaining fighters can be dealt with. His death has not sparked the unrest among his urban supporters and sympathisers that many predicted, though there is still potential for trouble after the curfew and state of siege are lifted. But Reinado was a manifestation, not the cause, of Timor’s divisions. The government needs to address fundamental drivers of conflict, such as communal tensions, problems within the security forces and lack of economic opportunities – before the next Reinado appears.

Secondly, the provision of free food and shelter makes life in a camp in some respects more attractive than the alternatives. A further factor that makes IDPs from the countryside reluctant to leave the camps in Dili is that the capital offers many more economic opportunities. Thirdly, some of the camps are in effect run by individuals and groups that have vested interests in keeping numbers high, either because they control the black market for reselling food aid or because they believe greater numbers give them more political weight. In a few instances, they have intimidated or prevented people from leaving.

Finally, many displaced do not have homes to go back to. Destroyed or damaged houses have not been rebuilt, and others are subject to ownership disputes that cannot be settled under Timor-Leste’s incomplete and inadequate system of land law. More generally, housing stock is simply not sufficient for the country’s population. Unless more houses are built and systems introduced for resolving ownership disputes and providing secure tenure, the sheer demand for homes will continue to be an impediment to resettling displaced persons and a driver for further displacements.

Little beyond humanitarian aid was done in 2006-2007 to address the displacement crisis, but the government that assumed office in August 2007 has a more vigorous approach. It is phasing out universal food distribution in the camps and has not backed down despite protests and fears of unrest after Reinado’s death. It now is moving on a government-wide plan – the national recovery strategy – which addresses many, though not all, aspects of the problem. Some senior officials still retain unrealistic expectations about the ease and speed with which IDPs can be induced to go home. However, the government as a whole is beginning to understand the complexity and is planning on a more realistic multi-year basis.

While the new national recovery strategy contains many of the elements needed for reintegrating IDPs into their communities or, where not possible, moving them into new homes, the government has not allocated sufficient resources to it. Only the first pillar – rebuilding houses – is funded in the 2008 budget, and that inadequately. No money has been provided for the equally important non-infrastructure elements, such as bolstering security, livelihood support, reconciliation and social safety nets.

The strategy also does not address options for rebuilding those properties – the majority – that are the subject of ownership disputes. Timor badly needs new land laws, a land register, a system for issuing titles, and mediation and dispute-resolution mechanisms. Most land ownership records were destroyed in 1999, and many people never had them in the first place; there are also conflicts between traditional, Portuguese and Indonesian land regimes. These problems underlie many displacements – people took advantage of the 2006 chaos to chase neighbours out of disputed properties – and risk undermining long-term stability and economic growth. Draft land laws exist, but successive governments have considered them too controversial. They need to be passed but, important as it is, land law reform will take time and alternative ways are needed to house IDPs whose houses are the subject of ownership disputes.

Implementation of the recovery strategy should be a properly funded priority for all ministries concerned. While the government needs some donor and international financial institution help, Timor-Leste has the resources to cover more of the shortfalls for IDP programs in its 2008 budget itself and should do so. All parties need to recognise that the longer they let the problem fester, the harder it will be to resolve it and the greater the chance that it will lead to yet more violence.

Dili/Brussels, 31 March 2008

Commentary / Asia

Has Timor-Leste left behind its violent past?

Timor-Leste seems to have passed the test. With last Saturday’s parliamentary poll, it has now held three elections this year without significant violence. This will allow for the withdrawal of a UN peacekeeping mission whose 1,100-strong police component has long seemed out of synch with local realities. Its violent recent past may increasingly look like history, although the poor country that celebrated only the 10th anniversary of the restoration of its independence in May still faces numerous challenges.

Concerns that the formation of a new coalition government might give rise to violence, as occurred following the 2007 elections, now look misplaced as provisional results show only four parties due to take seats in parliament (official results are due next week). A look at the seat results shows that the CNRT (National Congress for Timorese Reconstruction) has increased its share from 18 to 30 seats, and looks likely to form another government with former coalition partner Partido Democrático (eight seats) and maybe Frenti-Mudança (two seats).This is good for stability in the short term, but it also carries risks. A stronger government composed of fewer parties may be able to pursue clearer legislative objectives, but it will put great pressure on FRETILIN as perhaps the only party in opposition. As a young country only ten years on from independence, Timor-Leste’s parliament continues to consider questions of fundamental importance to the country’s future on which there is much debate, such as how to spend the billions in its Petroleum Fund, or how to structure land administration. Chosen from party lists and not constituencies, giving them little incentive to engage with communities, Timor-Leste’s parliamentarians to date have struggled to provide either an effective check on the executive or a constructive partner by initiating their own legislation. CNRT’s dominance will mean less active scrutiny and will further erode its role as an instrument of accountability.

The elections were not violence-free. There were some minor incidents of stone throwing and a report of three houses being burnt in Viqueque district in the last few days. But even in this volatile part of Timor-Leste, it was much less than the hundreds burnt around the 2007 polls. When we visited the district in May and asked why, the answer from the police, local government, chefes de suco, and civil society workers alike was unanimous – the threats from heads of the police and army had worked. Their blunt warnings that troublemakers would be shot were backed up with high-profile joint patrols and those contemplating violence got the message. It was a victory for “conflict prevention” that raised new questions about how the country will be governed in the future.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.