Timor-Leste: Reformasi di Bidang Keamanan
Timor-Leste: Reformasi di Bidang Keamanan
Table of Contents
  1. Executive Summary
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Has Timor-Leste left behind its violent past?
Report 143 / Asia

Timor-Leste: Reformasi di Bidang Keamanan

Ringkasan ikhtisar

Empat tahun setelah Timor-Leste memperoleh kemerdekaan, kepolisian dan tentaranya saling bertikai di jalanan kota Dili. Krisis April-Juni 2006 ini menyebabkan hancurnya kedua intitusi tersebut dan kembali diambil alihnya masalah keamanan oleh pasukan internasional. Krisis tersebut, yang menyebabkan runtuhnya angkatan kepolisian, dipicu oleh adanya pemecatan hampir separuh jumlah anggota ketentaraan. Kepolisian PBB dan pasukan penjaga perdamaian dibawah pimpinan Australia berhasil menjaga keamanan dalam situasi yang, walaupun belum sampai mengarah ke pertikaian berdarah, masih belum menentu. Untuk berhasil mereformasi bidang keamanan, pemerintah yang baru harus bisa memastikan bahwa prosesnya menyeluruh. Hal ini bisa dicapai dengan cara berunding dengan banyak pihak dan menghindari godaan untuk membuat keputusan secara otoriter. Sebuah pendekatan yang sistematis dan menyeluruh, seperti yang direkomendasikan oleh Badan Keamanan PBB, harus didasarkan pada analisa nyata dari apa yang benar-benar dibutuhkan oleh rakyat dalam bidang keamanan dan pelaksanaan hukum. Kecuali ada komitmen dari semua pihak untuk menjalankan reformasi tersebut, masalah-masalah yang berkaitan dengan struktur kemungkinannya akan tetap sulit diselesaikan dan angkatan-angkatan bersenjata akan terus terpengaruh suasana politik dan mudah berubah haluan.

Permasalahan yang ada cukup rumit. Pelaksana dewan PBB dan pemerintah Timor-Leste baik yang dahulu maupun sekarang sama-sama tidak cukup berusaha membangun persetujuan umum ditingkat nasional mengenai apa yang dibutuhkan dalam pengawasan keamanan atau jenis-jenis angkatan bersenjata yang bagaimana yang diperlukan. Tidak ada kebijaksanaan keamanan nasional, dan ada kesenjangan yang berarti dalam wilayah hukum di bidang keamanan. Kepolisian dianggap berstatus rendah dan mendapat campur tangan dari segi politik secara berlebihan. Tentara masih dianggap berjasa karena kepahlawanan mereka dalam melawan kependudukan Indonesia akan tetapi sekarang mereka masih belum menemukan peran baru dan disibukkan oleh persaingan antar daerah (timur-barat). Kurang ada transparansi dan keteraturan dalam penetapan pengawasan politik, begitu juga dengan pemeriksaan di tingkat parlementer dan pengadilan menyangkut kedua angkatan.

Pemerintah yang mulai berkuasa pada Agustus 2007 memiliki kesempatan – selagi pasukan internasional menjalankan pengawasan keamanan yang mendasar dan PBB menawarkan bantuannya –untuk menjalankan reformasi dalam bidang keamanan secara bersungguh-sungguh, dengan belajar dari pengalaman negara-negara lain yang pernah mengalami konflik. Akan tetapi uluran tangan dari dunia internasional bukannya tidak akan berhenti – sudah ada tanda-tanda kejenuhan dari negara donor – sehingga reformasi perlu dilaksanakan dengan cepat.

Masyarakat internasional seharusnya bertindak lebih baik lagi dengan cara mengkoordinasi dukungannya di bidang keamanan dan menanggapi proses reformasi yang sesuai untuk Timor Leste. Misalnya, kepolisian PBB yang bertindak sebagai penyeleksi dan penasehat angkatan bersenjata setempat seharusnya dilatih dan diawasi dengan lebih baik lagi. Mereka juga seharusnya lebih siap menanggapi masukkan-masukkan dari rekan kerja mereka yang berasal dari Timor. Kepergian pejabat-pejabat utama PBB yang menangani reformasi dibidang keamanan pada akhir tahun 2007 mempunyai arti bahwa masalah ini, yang sebenarnya sudah tersisihkan pada pemilihan umum 2007, beresiko tertunda lebih lama lagi.

Dibutuhkan perhatian yang seksama untuk menjawab pertanyaan penting mengenai siapa harus menangani tugas yang mana. Batas-batas antara angkatan kepolisian dan tentara telah dikaburkan. Satu pendapat mengenai reformasi dalam bidang keamanan adalah bahwa tanggung jawab utama angkatan kepolisian adalah untuk menjaga keamanan dalam negeri. Akan tetapi, kepolisian Timor tidak menerima fasilitas, pelatihan dan dukungan yang cukup supaya mampu menjalankan tugas ini secara efektif. Dan juga para pemimpin nasional selama ini selalu meminta bantuan tentara jika ada kekacauan. Susunan kepolisian seharusnya disederhanakan, dengan penekanan yang lebih besar pada pembauran dengan masyarakat, untuk membantu menghindarkan suasana dalam negeri tidak terkendali. Semangat anggota kepolisian sangat mengkhawatirkan rendahnya. Keadaan ini hanya bisa diperbaiki melalui proses profesionalisme yang berkelanjutan.

Rencana pemerintah baru untuk memindahkan pertanggungjawaban pengelolaan batas negara dari kepolisian ke pihak tentara merupakan suatu kesalahan yang bisa menyebabkan memuncaknya ketegangan mengenai batas-batas negara yang sebenarnya tidak jelas pemisahannya, apalagi dengan kehadiran TNI yang cukup kuat diseberang perbatasan. Bisa juga timbul reaksi negatif dari masyarakat setempat yang merasa bahwa tentara masih berpihak terhadap daerah tertentu. Di lain pihak, sangat masuk akal pendapat bahwa tentara harus bertanggung jawab sepenuhnya untuk keamanan di wilayah perairan, suatu hal yang sangat penting untuk Timor Leste. Tentara juga berperanan sangat penting dalam mendukung kepolisian sewaktu situasi keamanan dalam negeri menjadi tidak terkendalikan dan dalam menangani bencana alam – walaupun begitu, dalam kedua kasus diatas, mereka harus bekerja dibawah perintah kepolisian dan pemerintah sipil Rencana untuk memberlakukan wajib militer adalah tidak perlu dan hanya akan memperburuk masalah dalam angkatan bersenjata.

Beberapa langkah dapat diambil tanpa harus menunggu tinjauan menyeluruh seperti yang diajukan oleh Dewan Keamanan: misalnya, menaikkan gaji, memperbaiki koordinasi antar donor, memusatkan perhatian pada kesenjangan legislatif dan memperbaiki prosedur pemberian sanksi. Akan tetapi pertanyaan-pertanyaan utama seperti berapa besar kedua angkatan bersenjata, peralatan besar apa yang perlu dibeli, dan apa peran tentara dan kepolisian masing-masing, masih harus menunggu sampai proses terbuka memungkinkan rakyat Timor ikut andil memberikan pendapatnya. Reformasi dibidang keamanan juga harus disertai reformasi sistem hukum yang lebih luas – walau masalah ini diluar cakupan diskusi laporan ini – supaya Timor-Leste akan memiliki sistem hukum dan tatatertib yang berfungsi.

Masa-masa bulan madu paska kemerdekaan berakhir pada tahun 2006. Baik masyarakat Timor atau internasional tidak bisa lagi mengatakan karena kurangnya pengalaman atau kekurangtahuan sebagai alasan kegagalan-kegagalan mereka. Dengan adanya pasukan internasional yang menyediakan jaring pengaman sementara, menjadikan saat ini suatu kesempatan yang terbaik dan mungkin yang terakhir untuk pemerintah dan rekan-rekannya memastikan reformasi dibidang keamanan berjalan dengan benar.

Dili/Brusel, 17 Januari 2008

Executive Summary

Four years after Timor-Leste gained independence, its police and army were fighting each other in the streets of Dili. The April-June 2006 crisis left both institutions in ruins and security again in the hands of international forces. The crisis was precipitated by the dismissal of almost half the army and caused the virtual collapse of the police force. UN police and Australian-led peacekeepers maintain security in a situation that, while not at a point of violent conflict, remains unsettled. If the new government is to reform the security sector successfully, it must ensure that the process is inclusive by consulting widely and resisting the tempation to take autocratic decisions. A systematic, comprehensive approach, as recommended by the UN Security Council, should be based on a realistic analysis of actual security and law-enforcement needs. Unless there is a non-partisan commitment to the reform process, structural problems are likely to remain unresolved and the security forces politicised and volatile.

The problems run deep. Neither the UN administration nor successive Timorese governments did enough to build a national consensus about security needs and the kind of forces required to meet them. There is no national security policy, and there are important gaps in security-related legislation. The police suffer from low status and an excess of political interference. The army still trades on its heroism in resisting the Indonesian occupation but has not yet found a new role and has been plagued by regional (east-west) rivalry. There is a lack of transparency and orderly arrangements in political control as well as parliamentary and judicial oversight with respect to both forces.

The government that took office in August 2007 has an opportunity – while international troops maintain basic security and the UN offers assistance – to conduct a genuine reform of the security sector, drawing on the experiences of other post-conflict countries. But international goodwill is not inexhaustible – there are already signs of donor fatigue – so it needs to act fast.

For its part, the international community must do a better job of coordinating its support to the security sector and responding to a Timorese-owned reform process. For example, the UN police who screen and mentor the local force should be better trained and supervised, and more responsive to feedback from their Timorese colleagues. The departure of the lead UN official on security sector reform at the end of 2007 means that this issue, already sidelined during the 2007 elections, risks further delay.

The fundamental question of who does what requires particular attention. Lines have been blurred between the police and the army. A tenet of security sector reform is that the police should have primary responsibility for internal security. However, the Timorese police have not been given the resources, training and backing to fulfil this role effectively, and national leaders have been too ready to call in the army when disorder threatens. The police structures should be simplified, with greater emphasis on community policing, to help prevent local situations from getting out of hand. Morale is perilously low and will only improve through a sustained process of professionalisation.

The new government’s plan to transfer responsibility for border management from the police to the army is a mistake which could lead to increased tension along a poorly demarcated border, on the other side of which is a heavy Indonesian military presence. It could also see a backlash from local communities that feel the army still has a regional bias. It does make sense, however, for the military to take full responsibility for marine security, an important concern for Timor-Leste. It also has an important part to play in supporting the police when internal security gets out of control and in responding to natural catastrophes – but in both cases subordinate to the police and civilian authorities. The planned introduction of conscription is unnecessary and would exacerbate problems within the force.

Some steps can be taken without waiting for the comprehensive review the Security Council has called for: for example, increasing salaries, improving donor coordination, addressing legislative gaps and improving disciplinary procedures. But key questions such as force size, major equipment purchases, and army and police role definitions should wait until a consultative process has allowed Timor’s citizens to have their say. While outside the scope of this report, wider legal system reform is an essential corollary of security sector reform, if Timor-Leste is to have a functioning system of law and order. 

The post-independence honeymoon ended in 2006. Neither Timorese nor internationals any longer have the excuse of inexperience or unfamiliarity to explain further failings. With international forces providing a temporary safety net, now is the best and possibly last chance for the government and its partners to get security sector reform right.

Dili/Brussels, 17 January 2008

Commentary / Asia

Has Timor-Leste left behind its violent past?

Timor-Leste seems to have passed the test. With last Saturday’s parliamentary poll, it has now held three elections this year without significant violence. This will allow for the withdrawal of a UN peacekeeping mission whose 1,100-strong police component has long seemed out of synch with local realities. Its violent recent past may increasingly look like history, although the poor country that celebrated only the 10th anniversary of the restoration of its independence in May still faces numerous challenges.

Concerns that the formation of a new coalition government might give rise to violence, as occurred following the 2007 elections, now look misplaced as provisional results show only four parties due to take seats in parliament (official results are due next week). A look at the seat results shows that the CNRT (National Congress for Timorese Reconstruction) has increased its share from 18 to 30 seats, and looks likely to form another government with former coalition partner Partido Democrático (eight seats) and maybe Frenti-Mudança (two seats).This is good for stability in the short term, but it also carries risks. A stronger government composed of fewer parties may be able to pursue clearer legislative objectives, but it will put great pressure on FRETILIN as perhaps the only party in opposition. As a young country only ten years on from independence, Timor-Leste’s parliament continues to consider questions of fundamental importance to the country’s future on which there is much debate, such as how to spend the billions in its Petroleum Fund, or how to structure land administration. Chosen from party lists and not constituencies, giving them little incentive to engage with communities, Timor-Leste’s parliamentarians to date have struggled to provide either an effective check on the executive or a constructive partner by initiating their own legislation. CNRT’s dominance will mean less active scrutiny and will further erode its role as an instrument of accountability.

The elections were not violence-free. There were some minor incidents of stone throwing and a report of three houses being burnt in Viqueque district in the last few days. But even in this volatile part of Timor-Leste, it was much less than the hundreds burnt around the 2007 polls. When we visited the district in May and asked why, the answer from the police, local government, chefes de suco, and civil society workers alike was unanimous – the threats from heads of the police and army had worked. Their blunt warnings that troublemakers would be shot were backed up with high-profile joint patrols and those contemplating violence got the message. It was a victory for “conflict prevention” that raised new questions about how the country will be governed in the future.

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.