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Report 45 / Latin America & Caribbean

Colombia: Peace at Last?

After decades of failed attempts to defeat the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) militarily and flawed negotiations, a political solution to the Western Hemisphere’s oldest conflict may finally be possible.

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Executive Summary

After decades of failed negotiations and attempts to defeat the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) guerrillas and the smaller National Liberation Army (ELN) militarily, a political solution to the Western Hemisphere’s oldest conflict may be in sight. Following a year of secret contacts, formal peace talks with FARC are to open in Oslo in October 2012 and continue in Havana. They may be extended to the ELN. There seems a firmer willingness to reach an agreement, as the government realises military means alone cannot end the conflict and FARC appears to recognise that the armed struggle permits survival but little else. With no ceasefire in place, both sides must act with restraint on the battlefield to generate immediate humanitarian improvements. And they will need to balance the requirements of fast, discreet negotiations and those of representativeness and inclusion. The government and the guerrillas have the historic responsibility to strike a deal, but only strong social and political ownership of that deal can guarantee that it leads to the lasting peace that has been elusive for so long.

There are many challenges, but they are, on balance, less formidable than on previous occasions. Scepticism towards the guerrillas remains widespread, and there is political opposition to the talks, most vocally and radically articulated by former President Álvaro Uribe (2002-2010). His discourse resonates strongly among large landowners and other powerful regional actors with significant stakes and a historical proclivity for using violence to defend their interests. But the large majority of Colombians back a peace process, and mainstream political forces have endorsed it, though a failure to secure quick results could breathe new life into political resistance. The security forces are better aligned with the civilian leadership than in the past and represented at the negotiation table, reducing risk of the coordination failures between political and military agendas that have marred previous peace attempts. 

Broader conflict dynamics also encourage a political settlement. With neither side likely to win by arms alone, both have a strong incentive to negotiate. FARC is weakened militarily, but an entire generation of its leaders now has possibly its last opportunity to vindicate decades of struggle in a peace deal that responds to some of the issues that spawned the insurgency and that allows the guerrillas to participate in the construction of peace as social and political actors. The government operates from a position of strength. Its military advantage, if not decisive nevertheless appears irreversible; Santos, who is more sensitive than his predecessor to victims’ rights, has started to tackle problems such as rural development that are of direct concern for the guerrillas, and his administration has acknowledged the state’s responsibility for some key human rights violations. It also still has a reasonably cohesive partner to deal with, avoiding the problems that can be envisaged if more years of heavy military pressure were to cause FARC to splinter. 

Nevertheless, the outcome depends on more than the will and negotiating skill of the parties. After 50 years of guerrilla warfare, systematic human rights violations and indifference by both to the plight of rural areas, communities in conflict regions no longer consider the guerrillas defenders of their interests and have lost faith in the state’s capacity and willingness to solve their problems. Negotiations thus need to be sustained by the active participation and endorsement of civil society, notably of rural and indigenous communities. To lay the foundations for durable peace, talks will ultimately need to lead into a wider social process aimed at tackling the problems affecting the countryside that provide the backdrop for the conflict. Lasting peace is also only possible on the basis of accountability for the many grave abuses committed by all sides in the conflict. The international community, represented during the talks primarily by Norway, Cuba, Venezuela and Chile, will need to stand by Colombia throughout, including as it takes up the challenges of a post-conflict society. 

Fears over peace talks are tactically exaggerated by their opponents. But those promoting a political settlement also need to keep expectations in check. A deal would not eliminate violence. It likely would fail to convince some FARC elements to lay down arms, notably those deeply involved in the drugs trade. There would still be significant security threats from illegal armed groups rooted in the officially demobilised paramilitaries and from other organised criminal gangs. Nor can the socio-economic problems underlying the conflict be solved overnight. But ending the conflict with the guerrillas would give Colombia the best prospect yet to come to grips with all these issues. Crisis Group will accompany the process with analysis and recommendations on the substance of the agenda. 

Ten years of intense counter-insurgency warfare have greatly weakened the combat strength of the guerrillas and pushed them into ever more remote rural hideouts, substantially reducing the impact on the major urban centres. But the conflict still costs lives on a daily basis, holds back socio-economic development and impedes the consolidation of a truly inclusive and pluralistic democracy. The road ahead will not be short or smooth, but Colombia cannot afford to muff this chance for peace.

Bogotá/Brussels, 25 September 2012

El oscuro futuro de la negociación con el ELN

Originally published in Razon Publica

El anuncio de la instalación de la mesa ha producido mucha expectativa, pero el tiempo para negociar parece ser muy corto y la inmadurez política que ha demostrado esta guerrilla podría complicar aún más el panorama.  
 

Errores de parte y parte

Con mucha expectativa, pero a la vez con bastante pesimismo, el país recibió el anuncio de la instalación de la mesa formal de negociaciones entre el gobierno nacional y el ELN el próximo 7 de febrero.

La expectativa se debe a los muchos esfuerzos realizados para llegar a este momento y a la posibilidad de tener una paz completa en Colombia.

El pesimismo tiene su origen en varios aspectos de la organización y del contenido de la negociación que se ha propuesto, así como en la desconfianza entre las partes y la de la opinión nacional acerca del ELN.

El gobierno cometió tres errores que han afectado el desarrollo del proceso:

  • Aunque el presidente Santos no necesariamente tenía que buscar a esta guerrilla para negociar al mismo tiempo que lo hizo con las FARC, el efecto de no haberlo hecho fue dar pie a que el ELN se sintiera tratado como el “hermano menor” de las FARC.
  • Durante algún tiempo después de presentarse la agenda en marzo de 2016, cuando Frank Pearl encabezaba la delegación del gobierno, no hubo un líder público claro de la delegación estatal, lo cual sembró dudas en el ELN sobre el compromiso real de su contraparte.
  • Aunque el gobierno tenía razón en exigir a esta guerrilla que liberara a todos los secuestrados para garantizar la legitimidad de la negociación, lo hizo demasiado tarde. A pesar de eso, es difícil pensar que el ELN no haya previsto esta solicitud, considerando la importancia de este asunto en intentos de negociación anteriores y que el gobierno le pidió lo mismo a las FARC.

Por otro lado, el ELN también ha cometido errores que demuestran su falta de madurez política en el momento de negociar. El principal de estos errores consiste en partir de una posición demasiado intransigente de “suma cero”, como si el grupo creyera que si cede algo el gobierno gana y viceversa, lo cual no necesariamente es cierto. Hay escenarios donde ambas partes pueden beneficiarse de una fórmula conjunta, incluso cuando esta implique acciones unilaterales para poder darle cumplimiento.

Tal es el caso de la liberación de los secuestrados. El ELN cree que estaría cediendo indebidamente si no hay una acción recíproca por parte del gobierno, pero en realidad al dejar libres a las personas en su poder aumentaría la legitimidad de toda la negociación así como su propia credibilidad.

División, desconfianza y dificultad para tomar decisiones

Según distintas fuentes, dentro del ELN sigue habiendo división frente al tema de la  negociación, aunque con frecuencia lo niegan públicamente. Una parte del grupo apoya los diálogos; otra argumenta que la paz hay que negociarla, pero no ahora; y otra dice que no se debe negociar en absoluto.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera, y su expansión implica que está buscando fortalecerse para la negociación y/o por si los diálogos fallan.

Además de esto, la guerrilla admite que hay problemas de confianza en la mesa, en gran parte porque duda de la voluntad de paz del gobierno. En una entrevista en diciembre de 2015, Antonio García, miembro del Comando Central del ELN (COCE), afirmó que el gobierno de Santos representaba a la oligarquía con los mismos intereses de siempre; esta guerrilla duda seriamente de que el gobierno pueda cumplir con lo que se logre acordar.

Esta actitud del ELN está parcialmente justificada por el incumplimiento reiterado de las reformas acordadas con grupos guerrilleros en gobiernos anteriores. No obstante pasa por alto el hecho de que el gobierno actual y las FARC se han vuelto socios alrededor del acuerdo de paz. Además, el ELN sigue creyendo en “certezas” - acciones realizadas que pueden llegan a crear confianza. Así las cosas, no está claro si el ELN podrá llegar a tener la confianza suficiente en el gobierno para firmar un acuerdo definitivo.

Por otra parte, el ELN no ha podido entender que la organización y la fortaleza militar que lo ayudó a sobrevivir durante estos años de guerra ha terminado por obstaculizar su vocación de paz. El poder que esta guerrilla les da a los frentes regionales y la toma de decisiones por consenso que lleva a desacuerdos y divisiones han impedido que el grupo se decida unánimemente en contra de la continuación del conflicto armado.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera.

Por ejemplo, el hecho de que los indultados fueran propuestos por el Bloque de Guerra Occidental (BGO), que tiene a Odín Sánchez en su poder, implicó más demoras para instalar la mesa oficial porque las personas propuestas no fueron indultadas por estar condenadas por crímenes graves. Los ataques violentos en Arauca también minan la confianza pública en el proceso. Estos dos hechos muestran que la organización descentralizada del ELN puede producir retrasos y tropiezos en la mesa de negociación.

Esto, sumado a la falta de confianza, a las diferencias de opinión dentro del ELN y a la capacidad limitada de este grupo para leer la política nacional alrededor de la paz, genera dudas sobre la estabilidad y representatividad de las posiciones de esta guerrilla en la mesa de negociación.

Una carrera contra el tiempo

En cerca de 18 meses Colombia tendrá un nuevo presidente, que podría ser parte de la oposición de derecha. No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN y se agota el tiempo para que el diálogo pueda avanzar y consolidarse.

Con una agenda poco clara, una metodología imprecisa y con el reciente rechazo del ELN a la aplicación de la Jurisdicción Especial para la Paz a sus miembros, las posibilidades de alcanzar un punto de estabilidad en el diálogo antes del cambio de presidente son cada vez más reducidas.

Finalmente, el ELN con sus acciones y actitudes ha socavado su propio discurso sobre “humanizar” el conflicto. Por ejemplo, el grupo va a liberar a Odín Sánchez, la última persona secuestrada por ellos, pero no ha realmente renunciado al secuestro. La declaración de Pablo Beltrán de que nadie en Chocó reclama a Sánchez hace pensar que el ELN sigue justificando su secuestro, aunque de hecho fue canjeado por su hermano en abril del año pasado. Además, la reciente revelación de Beltrán acerca del pago hecho por la familia de una parte del dinero pedido por su liberación le quitó aún más legitimidad al grupo guerrillero.

No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN.

La sociedad colombiana entendió que lo que se había acordado era la liberación de Sánchez a cambio del indulto de dos guerrilleros para empezar las negociaciones de paz, lo cual fortalecería el proceso y podría aumentar la confianza entre las partes. Sin embargo, que el ELN revelará que recibió dinero de la familia de Sánchez hace dudar de las intenciones reales de esta guerrilla y de su interés en lograr la paz.

El proceso de paz con el ELN está en un momento clave y a punto de arrancar. Se ha esperado tanto que la expectativa es alta. Sin embargo, al observar la actitud del ELN y el tiempo que queda para negociar, parece cada vez más difícil que el proceso llegue a feliz término. Aunque espero equivocarme.