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Left in the Cold? The ELN and Colombia’s Peace Talks
Left in the Cold? The ELN and Colombia’s Peace Talks
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 51 / Latin America & Caribbean

Left in the Cold? The ELN and Colombia’s Peace Talks

Bringing the National Liberation Army (ELN) into the current round of negotiations is vital for durable peace.

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Executive Summary

Whether the National Liberation Army (ELN) joins the current peace process is one of the biggest uncertainties around Colombia’s historic opportunity to end decades of deadly conflict. Exploratory contacts continue, and pressure to advance decisively is growing, as the Havana negotiations with the larger Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) approach a decisive point. However, hopes fresh negotiations with the second insurgency were imminent were repeatedly dashed in 2013. Agreeing on an agenda and procedures that satisfy the ELN and are consistent with the Havana framework will not be easy. The ELN thinks the government needs to make an overture or risk ongoing conflict; the government believes the ELN must show flexibility or risk being left out. But delay is in neither’s long-term interest. A process from which the ELN is missing or to which it comes late would lack an essential element for the construction of sustainable peace. Both sides, therefore, should shift gears to open negotiations soonest, without waiting for a perfect alignment of stars in the long 2014 electoral season.

Paramilitary violence and, to a lesser degree, military action have greatly reduced the ELN’s military capabilities, but the smaller of Colombia’s two insurgencies is not on the brink of collapse. It has taken advantage of a boom in natural resources to extract new rents from the oil industry in its Arauca stronghold and to fight for control over mining zones in Chocó and elsewhere. It has also broken in some regions its longstanding restriction against engaging in the illegal drugs economy in order to buy weapons and recruit fighters. All this has cost it dearly in its relatively strong local support, but the ELN has taken care not to totally sacrifice relations with communities in the run-up to a possible political endgame. It is maintaining its links to local politics in Arauca, and cooperation with FARC has much improved since 2009, as both groups have taken steps to repair often distrustful and at times violent relations.

The ELN is a regionally confined threat, but its capacity to adapt and resist, together with accrued social and political capital and its strategically important rear-guard in Venezuela mean a military defeat is unlikely in the near term. An intensified offensive would trigger another humanitarian emergency in guerrilla strongholds and might also be counter-productive over the long run, as it would risk breaking the already strongly decentralised ELN into autonomous criminal groups. A negotiation, therefore, is the pragmatic and best choice. Postponing it until a deal is struck with FARC might appear easier to manage than parallel talks with the two insurgencies that would likely take place in different countries. However, sequential talks would have their own problems. Given the territorial overlap between the two groups, implementing a ceasefire with FARC could be problematic if the ELN remains in the conflict, and the ELN’s ranks could grow if it offered a harbour for FARC fighters unwilling to demobilise.

This allows the ELN to punch above its weight, but it should use its bargaining power wisely. Even more than the government, it would pay a high price for failing to open talks soon. The longer it remains on the sideline, the less it will be able to shape issues such as transitional justice and political participation and the more it will be under pressure to simply accept the outcomes reached with FARC. The guerrillas risk breathing thinner air in a possible post-Havana context, in particular if accords with FARC initiate a process of social transformation that further undermines the case for armed struggle and reduces the appetite for negotiating a substantive policy agenda with the ELN. Even if it believes it could survive a government military escalation, therefore, a settlement remains its best strategy to exit the conflict.

While both sides have incentives to move expeditiously to formal negotiations, the way forward will not be easy. Before the May presidential election, the government may shy from opening talks with a guerrilla group widely but inaccurately seen as a negligible threat. The ELN may be tempted to gamble against the odds that the election produces a new president ready to negotiate on more favourable terms. There are also questions about the solidity of the ELN’s internal consensus to negotiate. Unsuccessful processes with the last five administrations ran into trouble in part because of the group’s internal divisions. Demands for a wide agenda and broad social participation in the negotiations are at odds with the narrow focus and confidential nature of the Havana talks and the stated goal of ending the conflict rather than constructing the peace. There is only limited room to diverge from the Havana model unless the government is prepared to jeopardise the progress made to date with FARC.

But the parties should not let this opportunity slip away. For all the difficulties there is scope to agree on a basic agenda that includes narrowly defined topics related to exploitation of natural resources, the ELN’s core grievance, alongside transitional justice and political participation, as well as on an innovative participation scheme with a stronger territorial focus. The broader context has also arguably never been so favourable. Improved relations between FARC and ELN should facilitate parallel talks. Some civil society actors still have influence with which to strengthen moderate elements within the smaller insurgency. They, as well as regional countries with leverage, should be supportive. Audacity, creativity and pragmatism are needed from all if the ELN is not to miss what could be its last chance to exit gracefully from the armed conflict, and Colombia is to have a good chance to sustain peace.

El oscuro futuro de la negociación con el ELN

Originally published in Razon Publica

El anuncio de la instalación de la mesa ha producido mucha expectativa, pero el tiempo para negociar parece ser muy corto y la inmadurez política que ha demostrado esta guerrilla podría complicar aún más el panorama.  

Errores de parte y parte

Con mucha expectativa, pero a la vez con bastante pesimismo, el país recibió el anuncio de la instalación de la mesa formal de negociaciones entre el gobierno nacional y el ELN el próximo 7 de febrero.

La expectativa se debe a los muchos esfuerzos realizados para llegar a este momento y a la posibilidad de tener una paz completa en Colombia.

El pesimismo tiene su origen en varios aspectos de la organización y del contenido de la negociación que se ha propuesto, así como en la desconfianza entre las partes y la de la opinión nacional acerca del ELN.

El gobierno cometió tres errores que han afectado el desarrollo del proceso:

  • Aunque el presidente Santos no necesariamente tenía que buscar a esta guerrilla para negociar al mismo tiempo que lo hizo con las FARC, el efecto de no haberlo hecho fue dar pie a que el ELN se sintiera tratado como el “hermano menor” de las FARC.
  • Durante algún tiempo después de presentarse la agenda en marzo de 2016, cuando Frank Pearl encabezaba la delegación del gobierno, no hubo un líder público claro de la delegación estatal, lo cual sembró dudas en el ELN sobre el compromiso real de su contraparte.
  • Aunque el gobierno tenía razón en exigir a esta guerrilla que liberara a todos los secuestrados para garantizar la legitimidad de la negociación, lo hizo demasiado tarde. A pesar de eso, es difícil pensar que el ELN no haya previsto esta solicitud, considerando la importancia de este asunto en intentos de negociación anteriores y que el gobierno le pidió lo mismo a las FARC.

Por otro lado, el ELN también ha cometido errores que demuestran su falta de madurez política en el momento de negociar. El principal de estos errores consiste en partir de una posición demasiado intransigente de “suma cero”, como si el grupo creyera que si cede algo el gobierno gana y viceversa, lo cual no necesariamente es cierto. Hay escenarios donde ambas partes pueden beneficiarse de una fórmula conjunta, incluso cuando esta implique acciones unilaterales para poder darle cumplimiento.

Tal es el caso de la liberación de los secuestrados. El ELN cree que estaría cediendo indebidamente si no hay una acción recíproca por parte del gobierno, pero en realidad al dejar libres a las personas en su poder aumentaría la legitimidad de toda la negociación así como su propia credibilidad.

División, desconfianza y dificultad para tomar decisiones

Según distintas fuentes, dentro del ELN sigue habiendo división frente al tema de la  negociación, aunque con frecuencia lo niegan públicamente. Una parte del grupo apoya los diálogos; otra argumenta que la paz hay que negociarla, pero no ahora; y otra dice que no se debe negociar en absoluto.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera, y su expansión implica que está buscando fortalecerse para la negociación y/o por si los diálogos fallan.

Además de esto, la guerrilla admite que hay problemas de confianza en la mesa, en gran parte porque duda de la voluntad de paz del gobierno. En una entrevista en diciembre de 2015, Antonio García, miembro del Comando Central del ELN (COCE), afirmó que el gobierno de Santos representaba a la oligarquía con los mismos intereses de siempre; esta guerrilla duda seriamente de que el gobierno pueda cumplir con lo que se logre acordar.

Esta actitud del ELN está parcialmente justificada por el incumplimiento reiterado de las reformas acordadas con grupos guerrilleros en gobiernos anteriores. No obstante pasa por alto el hecho de que el gobierno actual y las FARC se han vuelto socios alrededor del acuerdo de paz. Además, el ELN sigue creyendo en “certezas” - acciones realizadas que pueden llegan a crear confianza. Así las cosas, no está claro si el ELN podrá llegar a tener la confianza suficiente en el gobierno para firmar un acuerdo definitivo.

Por otra parte, el ELN no ha podido entender que la organización y la fortaleza militar que lo ayudó a sobrevivir durante estos años de guerra ha terminado por obstaculizar su vocación de paz. El poder que esta guerrilla les da a los frentes regionales y la toma de decisiones por consenso que lleva a desacuerdos y divisiones han impedido que el grupo se decida unánimemente en contra de la continuación del conflicto armado.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera.

Por ejemplo, el hecho de que los indultados fueran propuestos por el Bloque de Guerra Occidental (BGO), que tiene a Odín Sánchez en su poder, implicó más demoras para instalar la mesa oficial porque las personas propuestas no fueron indultadas por estar condenadas por crímenes graves. Los ataques violentos en Arauca también minan la confianza pública en el proceso. Estos dos hechos muestran que la organización descentralizada del ELN puede producir retrasos y tropiezos en la mesa de negociación.

Esto, sumado a la falta de confianza, a las diferencias de opinión dentro del ELN y a la capacidad limitada de este grupo para leer la política nacional alrededor de la paz, genera dudas sobre la estabilidad y representatividad de las posiciones de esta guerrilla en la mesa de negociación.

Una carrera contra el tiempo

En cerca de 18 meses Colombia tendrá un nuevo presidente, que podría ser parte de la oposición de derecha. No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN y se agota el tiempo para que el diálogo pueda avanzar y consolidarse.

Con una agenda poco clara, una metodología imprecisa y con el reciente rechazo del ELN a la aplicación de la Jurisdicción Especial para la Paz a sus miembros, las posibilidades de alcanzar un punto de estabilidad en el diálogo antes del cambio de presidente son cada vez más reducidas.

Finalmente, el ELN con sus acciones y actitudes ha socavado su propio discurso sobre “humanizar” el conflicto. Por ejemplo, el grupo va a liberar a Odín Sánchez, la última persona secuestrada por ellos, pero no ha realmente renunciado al secuestro. La declaración de Pablo Beltrán de que nadie en Chocó reclama a Sánchez hace pensar que el ELN sigue justificando su secuestro, aunque de hecho fue canjeado por su hermano en abril del año pasado. Además, la reciente revelación de Beltrán acerca del pago hecho por la familia de una parte del dinero pedido por su liberación le quitó aún más legitimidad al grupo guerrillero.

No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN.

La sociedad colombiana entendió que lo que se había acordado era la liberación de Sánchez a cambio del indulto de dos guerrilleros para empezar las negociaciones de paz, lo cual fortalecería el proceso y podría aumentar la confianza entre las partes. Sin embargo, que el ELN revelará que recibió dinero de la familia de Sánchez hace dudar de las intenciones reales de esta guerrilla y de su interés en lograr la paz.

El proceso de paz con el ELN está en un momento clave y a punto de arrancar. Se ha esperado tanto que la expectativa es alta. Sin embargo, al observar la actitud del ELN y el tiempo que queda para negociar, parece cada vez más difícil que el proceso llegue a feliz término. Aunque espero equivocarme.