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Moving Beyond Easy Wins: Colombia’s Borders
Moving Beyond Easy Wins: Colombia’s Borders
Table of Contents
  1. Executiv Summary
Report 40 / Latin America & Caribbean

Moving Beyond Easy Wins: Colombia’s Borders

Colombia needs bolder policies to cope with the violence in its border areas, because improved relations with its neighbours alone have neither effectively reduced ongoing conflict with illegal armed groups nor alleviated the plight of the local communities.

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Executiv Summary

Improved relations between Colombia and its neighbours have not alleviated the plight of border communities. For fifteen years, porous borders that offer strategic advantages to illegal armed groups and facilitate extensive illicit economies have exposed them to an intense armed conflict that is made worse by the widespread absence of public institutions. The warfare triggered a humanitarian emergency and worsened relations especially with Ecuador and Venezuela, the most affected neighbours. Spurring development in the periphery and reconstructing diplomatic ties are priorities for President Juan Manuel Santos. A little over a year into his term, his new policies have paid undoubted diplomatic and some security dividends. But the hard part is still ahead. Efforts to improve the humanitarian situation and build civilian state capacity must be scaled up, tasks that, amid what is again a partially worsening conflict, have been neglected. Otherwise, pacifying the troubled border regions will remain a chimera, and their dynamics will continue to fuel Colombia’s conflict.

Border regions were drawn into the armed conflict by the mid-1990s, when they became main theatres of operations for illegal armed groups, often financed by drug trafficking. A crackdown under Álvaro Uribe, Santos’s predecessor, brought only elusive gains there. The illegal armed groups have been pushed deeper into the periphery but not defeated. Coca cultivation and drug trafficking remain significant. Violence has come down in most regions, but remains higher along the borders than in the nation as a whole, and security has begun to deteriorate in some zones, as New Illegal Armed Groups and paramilitary successors (NIAGs) extend their operations, and guerrillas gain new strength. The Uribe approach also carried high diplomatic costs. Relations with the neighbours became toxic over a 2008 Colombian airstrike on a camp of the main rebel group, FARC, located just inside Ecuador and over allegations that Venezuela was harbouring guerrillas.

Fixing the border problems has been a priority for Santos. He has moved quickly to restore diplomatic relations with Ecuador and Venezuela, and bilateral platforms are in an early stage of either being revived or created. There is a strong political commitment on all sides to preserve the restored friendships, despite the continuing presence of illegal armed groups in both neighbouring countries. Security cooperation is improving. The Colombian Congress has passed a constitutional reform to redistribute royalties from oil and mining concessions, a measure that should increase funds for public investment in many peripheral regions that currently do not benefit from that bonanza. In an effort to produce tangible results fast, the foreign ministry is leading implementation of projects aimed at boosting social and economic development in border municipalities.

The Santos agenda represents a substantial policy shift, but as the conflict continues unabated in the border regions and has increasing repercussions on Venezuelan and Ecuadorian soil, problems remain. Three sets of issues need to be tackled. First, more must be done to increase the civilian state presence in the destitute border areas. Militarisation of the borders has failed to deliver durable security gains, and efforts by security forces to increase their standing with local communities continue to stumble over human rights abuses and violations of international humanitarian law. With dynamics along their borders increasingly resem­bling the situation in Colombia, similar problems are fast emerging in Ecuador and Venezuela. The security forces of all three countries must play by the book and focus more on citizen security, and their civilian authorities must take the lead in providing services.

Secondly, more effective responses to the severe humanitarian problems are needed. Colombia continues to struggle to attend to internally displaced persons (IDPs) and other victims of the conflict, a large number of whom cross the borders in search of protection. But protecting them has not been a priority in Venezuela, leaving an estimated 200,000 highly vulnerable. This contrasts with the response in Ecuador, which has recognised and provided documentation to some 54,000 Colombian refugees. But Ecuador has tightened its policy since January 2011, exposing such individuals to new risks. Governments are hesitant to give more weight to a potentially divisive issue in bilateral relations, but looking the other way will only make matters worse over the long run.

Thirdly, efficient forums to solve problems jointly and pro­mote border development are still lacking. This partly reflects the neighbours’ reluctance to acknowledge any responsibility for a conflict they consider a domestic matter of Colombia but that in fact is sustained by transnational criminal networks and is increasingly creating victims on all sides of the borders. The high diplomatic volatility has also been damaging efforts to institutionalise cooperation that needs to be grounded in buy-in and participation of local authorities, civil society and the private sector. In a region where the next diplomatic crisis is often not far away, the current improved political climate offers the governments a chance to boost civilian state presence, improve the humanitarian situation and put relations on a more sustainable footing. They should seize it.

Bogotá/Brussels, 31 October 2011

 

El oscuro futuro de la negociación con el ELN

Originally published in Razon Publica

El anuncio de la instalación de la mesa ha producido mucha expectativa, pero el tiempo para negociar parece ser muy corto y la inmadurez política que ha demostrado esta guerrilla podría complicar aún más el panorama.  
 

Errores de parte y parte

Con mucha expectativa, pero a la vez con bastante pesimismo, el país recibió el anuncio de la instalación de la mesa formal de negociaciones entre el gobierno nacional y el ELN el próximo 7 de febrero.

La expectativa se debe a los muchos esfuerzos realizados para llegar a este momento y a la posibilidad de tener una paz completa en Colombia.

El pesimismo tiene su origen en varios aspectos de la organización y del contenido de la negociación que se ha propuesto, así como en la desconfianza entre las partes y la de la opinión nacional acerca del ELN.

El gobierno cometió tres errores que han afectado el desarrollo del proceso:

  • Aunque el presidente Santos no necesariamente tenía que buscar a esta guerrilla para negociar al mismo tiempo que lo hizo con las FARC, el efecto de no haberlo hecho fue dar pie a que el ELN se sintiera tratado como el “hermano menor” de las FARC.
  • Durante algún tiempo después de presentarse la agenda en marzo de 2016, cuando Frank Pearl encabezaba la delegación del gobierno, no hubo un líder público claro de la delegación estatal, lo cual sembró dudas en el ELN sobre el compromiso real de su contraparte.
  • Aunque el gobierno tenía razón en exigir a esta guerrilla que liberara a todos los secuestrados para garantizar la legitimidad de la negociación, lo hizo demasiado tarde. A pesar de eso, es difícil pensar que el ELN no haya previsto esta solicitud, considerando la importancia de este asunto en intentos de negociación anteriores y que el gobierno le pidió lo mismo a las FARC.

Por otro lado, el ELN también ha cometido errores que demuestran su falta de madurez política en el momento de negociar. El principal de estos errores consiste en partir de una posición demasiado intransigente de “suma cero”, como si el grupo creyera que si cede algo el gobierno gana y viceversa, lo cual no necesariamente es cierto. Hay escenarios donde ambas partes pueden beneficiarse de una fórmula conjunta, incluso cuando esta implique acciones unilaterales para poder darle cumplimiento.

Tal es el caso de la liberación de los secuestrados. El ELN cree que estaría cediendo indebidamente si no hay una acción recíproca por parte del gobierno, pero en realidad al dejar libres a las personas en su poder aumentaría la legitimidad de toda la negociación así como su propia credibilidad.

División, desconfianza y dificultad para tomar decisiones

Según distintas fuentes, dentro del ELN sigue habiendo división frente al tema de la  negociación, aunque con frecuencia lo niegan públicamente. Una parte del grupo apoya los diálogos; otra argumenta que la paz hay que negociarla, pero no ahora; y otra dice que no se debe negociar en absoluto.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera, y su expansión implica que está buscando fortalecerse para la negociación y/o por si los diálogos fallan.

Además de esto, la guerrilla admite que hay problemas de confianza en la mesa, en gran parte porque duda de la voluntad de paz del gobierno. En una entrevista en diciembre de 2015, Antonio García, miembro del Comando Central del ELN (COCE), afirmó que el gobierno de Santos representaba a la oligarquía con los mismos intereses de siempre; esta guerrilla duda seriamente de que el gobierno pueda cumplir con lo que se logre acordar.

Esta actitud del ELN está parcialmente justificada por el incumplimiento reiterado de las reformas acordadas con grupos guerrilleros en gobiernos anteriores. No obstante pasa por alto el hecho de que el gobierno actual y las FARC se han vuelto socios alrededor del acuerdo de paz. Además, el ELN sigue creyendo en “certezas” - acciones realizadas que pueden llegan a crear confianza. Así las cosas, no está claro si el ELN podrá llegar a tener la confianza suficiente en el gobierno para firmar un acuerdo definitivo.

Por otra parte, el ELN no ha podido entender que la organización y la fortaleza militar que lo ayudó a sobrevivir durante estos años de guerra ha terminado por obstaculizar su vocación de paz. El poder que esta guerrilla les da a los frentes regionales y la toma de decisiones por consenso que lleva a desacuerdos y divisiones han impedido que el grupo se decida unánimemente en contra de la continuación del conflicto armado.

El proyecto de la resistencia armada sigue vigente para buena parte de esta organización guerrillera.

Por ejemplo, el hecho de que los indultados fueran propuestos por el Bloque de Guerra Occidental (BGO), que tiene a Odín Sánchez en su poder, implicó más demoras para instalar la mesa oficial porque las personas propuestas no fueron indultadas por estar condenadas por crímenes graves. Los ataques violentos en Arauca también minan la confianza pública en el proceso. Estos dos hechos muestran que la organización descentralizada del ELN puede producir retrasos y tropiezos en la mesa de negociación.

Esto, sumado a la falta de confianza, a las diferencias de opinión dentro del ELN y a la capacidad limitada de este grupo para leer la política nacional alrededor de la paz, genera dudas sobre la estabilidad y representatividad de las posiciones de esta guerrilla en la mesa de negociación.

Una carrera contra el tiempo

En cerca de 18 meses Colombia tendrá un nuevo presidente, que podría ser parte de la oposición de derecha. No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN y se agota el tiempo para que el diálogo pueda avanzar y consolidarse.

Con una agenda poco clara, una metodología imprecisa y con el reciente rechazo del ELN a la aplicación de la Jurisdicción Especial para la Paz a sus miembros, las posibilidades de alcanzar un punto de estabilidad en el diálogo antes del cambio de presidente son cada vez más reducidas.

Finalmente, el ELN con sus acciones y actitudes ha socavado su propio discurso sobre “humanizar” el conflicto. Por ejemplo, el grupo va a liberar a Odín Sánchez, la última persona secuestrada por ellos, pero no ha realmente renunciado al secuestro. La declaración de Pablo Beltrán de que nadie en Chocó reclama a Sánchez hace pensar que el ELN sigue justificando su secuestro, aunque de hecho fue canjeado por su hermano en abril del año pasado. Además, la reciente revelación de Beltrán acerca del pago hecho por la familia de una parte del dinero pedido por su liberación le quitó aún más legitimidad al grupo guerrillero.

No hay garantía de que el próximo gobierno quiera seguir negociando con el ELN.

La sociedad colombiana entendió que lo que se había acordado era la liberación de Sánchez a cambio del indulto de dos guerrilleros para empezar las negociaciones de paz, lo cual fortalecería el proceso y podría aumentar la confianza entre las partes. Sin embargo, que el ELN revelará que recibió dinero de la familia de Sánchez hace dudar de las intenciones reales de esta guerrilla y de su interés en lograr la paz.

El proceso de paz con el ELN está en un momento clave y a punto de arrancar. Se ha esperado tanto que la expectativa es alta. Sin embargo, al observar la actitud del ELN y el tiempo que queda para negociar, parece cada vez más difícil que el proceso llegue a feliz término. Aunque espero equivocarme.