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The P5+1, Iran and the Perils of Nuclear Brinkmanship
The P5+1, Iran and the Perils of Nuclear Brinkmanship
Table of Contents
  1. Overview
Wahlen im Iran: Der Westen sollte niemanden unterstützen
Wahlen im Iran: Der Westen sollte niemanden unterstützen

The P5+1, Iran and the Perils of Nuclear Brinkmanship

The nuclear negotiations with Iran that resume in Moscow on Monday are likely to hit a wall and, without a change in approach, risk break-down with dire consequences. 

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I. Overview

The nuclear negotiations between Iran and the West have had their share of dashed expectations, but even by this peculiar standard, the recent diplomatic roller coaster stands out. Brimming with hope in Istanbul, negotiators crashed to earth in Baghdad, a few weeks later. That was not unexpected, given inflated hopes, mismatched expectations and – most hurtful – conviction on both sides that they had the upper hand. But if negotiations collapse now, it is hard to know what comes next. Washington and Brussels seem to count on sanctions taking their toll and forcing Iran to compromise. Tehran appears to bank on a re-elected President Obama displaying more flexibility and an economically incapacitated Europe baulking at sanctions that could boomerang. Neither is likely; instead, with prospects for a deal fading, Israeli pressure for a military option may intensify. Rather than more brinkmanship, Iran and the P5+1 (UN Security Council permanent members and Germany) should agree on intensive, continuous, technical-level negotiations to achieve a limited agreement on Iran’s 20 per cent enrichment.

The optimism that greeted the Istanbul talks largely was illusory. Success was measured against a remarkably negative starting point – the absence of talks for the preceding fifteen months and a series of escalatory steps by all sides in the interim. The discussions themselves were largely devoid of polemics, but they also were largely devoid of substance. All were on their best behaviour because, tactically, all shared a common goal: to gain time and avoid a crisis that could lead to an Israeli military strike, risk further instability in the region, send oil prices soaring and thus complicate both Europe’s recovery and Obama’s re-election.

The problem is that the West and Iran interpreted the positive atmosphere differently. Officials from Europe and the U.S. were persuaded that Tehran’s agreement to come to the table and its non-belligerency once there stemmed principally from two realities: the devastating impact of sanctions that already have been imposed on the Iranian economy and the even more devastating impact of those that are soon to come on the one hand; and Israeli military threats on the other. The Islamic Republic also felt that it was in the driver’s seat, having strengthened its position over the preceding year by increasing its stockpile of low-enriched uranium, enriching at higher levels and completing its work on the underground nuclear facility at Fordow. With both feeling relatively strong, neither was in a mood to give in.

The two sides’ intensive efforts to increase their leverage had another paradoxical effect. The U.S. and European Union (EU) built a remarkable – and, not long ago, unthinkable – coalition of countries willing to punish Iran by hitting where it hurts most, the oil sector. To agree to any sanctions relief is made all the more difficult by the considerable effort and political capital invested in achieving them and by the knowledge that the first sign of rollback could prompt a far more comprehensive unravelling of the sanctions regime. In like manner, Iran paid a huge price for its decision to enrich at 20 per cent and forge ahead at Fordow – becoming the target of unprecedented economic penalties and losing vast amounts of money. Any retreat on these matters would have to be accompanied by momentous Western concessions lest the entire enterprise appear to be what many suspect it to be: a political and economic folly. The ironic end result is this: having accumulated precious assets that bolstered their hand in negotiations, both parties are now loathe to use the leverage they sacrificed so much to acquire.

Many predict that the current diplomatic process soon will come to a halt, with the expectation it will resume in the future. But time could be short. If negotiations collapse, precedent teaches that reciprocal escalatory steps are likely and that the hiatus will last longer than anticipated. Meanwhile, Israel – together with some influential U.S. politicians – will look at the clock ticking and Iran continuing to bolster its stockpile of enriched uranium. The clock metaphor is false – Iran is years away from acquiring a bomb, and the U.S. and Israel will have ample means, Fordow notwithstanding, to halt its nuclear program if they so choose – and one of the most damaging political images in recent history. But no matter. Senior Israeli officials believe it, and if they are persuaded that Iran is playing for time and Western nations are too spineless to do anything about it, they might act or convince Washington to act. The period until the U.S. November election is arguably the most perilous of all.

All this argues for a change in thinking. The Moscow meeting on 18 June should be used an opportunity to do just that. To begin:

  • instead of periodic, one- or two-day high-level, higher-stakes meetings, Iran and the P5+1 should agree on uninterrupted talks at a somewhat lower level for several months;
  • moreover, both sides need to drop some of their demands: there will not be significant sanctions relief at this stage, and it is equally unlikely that Iran will shut down Fordow – the only installation it possesses that could resist an Israeli strike.


  • Iran should be prepared to put on the table items that would seriously and realistically address the P5+1’s proliferation concerns: suspending its enrichment at 20 per cent; converting its entire stockpile of 20 per cent uranium hexafluoride into uranium dioxide pellets to be used for nuclear fuel fabrication; and freezing the installation of new centrifuges at Fordow, while agreeing to use the facility for research and development purposes alone and accepting more intrusive monitoring;
  • the P5+1 should be willing to put on the table items that genuinely address Iranian concerns: accepting up-front the principle that Iran can enrich on its soil subject, until Tehran clarifies matters with the IAEA, to limitations on the level of purity and number of facilities; investing in a new research reactor and cutting-edge technologies related to renewable energies in Iran; and extending some form of sanctions relief, including one or more of the following: refraining from additional sanctions, postponing for a specified period entry into force of (or, if already in force, suspending) the EU oil embargo and/or ban on insurance for ship owners transporting Iranian oil; and easing pressure on Iran’s remaining oil customers.

The talks could well fail, and then the goal will be to avert all kinds of destructive steps, including military confrontation, the most destructive of all. But, before reaching that phase, there is much work to do to see if a deal can be reached and if what little optimism is left over from Istanbul can still be salvaged.

Washington/Vienna/Brussels, 15 June 2012

Wahlen im Iran: Der Westen sollte niemanden unterstützen

Originally published in ZEIT Online

49 Prozent der Bewerber für die iranischen Wahlen sind disqualifiziert worden. Doch eine verächtliche Reaktion des Westens könnte mehr Schaden anrichten als Gutes.

Im Westen hatten viele gehofft, das Nuklearabkommen würde die pragmatischeren Kräfte in der iranischen Politik, die dafür geworben hatten, stärken. Im Iran fürchteten viele genau dasselbe, insbesondere die Konservativen im Land.

Um die Nachbeben des Deals zu begrenzen und die Machtbalance zu erhalten, gingen die Konservativen dazu über, unerwünschte Kandidaten für die doppelte Wahl am 26. Februar in großer Zahl zu disqualifizieren. Es wird sowohl das Parlament als auch der Expertenrat gewählt, jenes Verfassungsorgan also, das in der neuen Zusammensetzung durchaus den Nachfolger des Obersten Religionsführers bestimmen könnte. Die Disqualifizierten sind in beiden Fällen eine Mischung aller Bewerber, zu ihnen gehört eine signifikante Anzahl von Politikern, die das politische System dringend reformieren wollen.

Mehr als 12.000 Kandidaten haben ihre Hüte und Turbane für die Parlamentswahl in den Ring geworfen. Davon wurden in der ersten Bewertungsrunde des konservativ dominierten Wächterrats mit zwölf Mitgliedern, der die Gesetze der Republik und die Kandidaten für alle Ämter bestätigen muss, fast 58 Prozent von der Wahl ausgeschlossen. Dazu gehörten einige Dutzend aktuelle Parlamentsmitglieder und die Mehrheit der Reformkandidaten. Ebenso wurden 75 Prozent der Bewerber für den Expertenrat ausgeschlossen – darunter auch Hassan Chomeini, der Enkel des Republikgründers. Mit dem Ergebnis, dass die Wahl in sechs von 31 Provinzen kein Wettbewerb sein wird, weil die Anzahl der zugelassenen Kandidaten dort mit der Zahl der zu vergebenden Sitze übereinstimmt.

Der zunehmend politisierte Zulassungsprozess verwehrt dem iranischen Volk die Möglichkeit, aus einem Pool von unterschiedlichen und repräsentativen Vertretern auszuwählen. Präsident Hassan Ruhani reagierte bestürzt auf diesen Schritt. Er schaffte es immerhin, den Wächterrat davon zu überzeugen, 1.500 der abgelehnten Parlamentskandidaten wieder zuzulassen, womit die Disqualifizierungsrate auf 49 Prozent sank. Aber die Liste der genehmigten Bewerber reduziert die Chancen, dass die Machtbalance durcheinandergebracht wird, immer noch auf ein Minimum. Beschwerden abgelehnter Bewerber sind folgenlos geblieben.

Der Westen muss Vorsicht walten lassen

Es wäre deshalb einfach für den Westen, die iranischen Wahlen als unfair abzutun und lauthals den Ausschluss sogenannter Moderater zu beklagen. Aber eine verächtliche Reaktion in westlichen Hauptstädten könnte mehr Schaden anrichten als Gutes.

Denn erstens heißt die Reformer auszuschließen nicht, dass alle Pragmatiker ausgeschlossen werden. Tatsächlich wurde eine große Zahl von Zentristen zugelassen, die auf Ruhanis Linie liegen. Es gibt also noch die Möglichkeit, dass sich das nächste Parlament zur politischen Mitte des politischen Spektrums hinbewegt und damit eine Legislative darstellt, die dem Präsidenten freundlicher gesinnt ist als die jetzige. Aus diesem Grund ermutigen Reformer, obwohl sie selbst ausgeschlossen wurden, die Wähler, zur Wahl zu gehen. Sonst würde die Gelegenheit vergeben, Zentristen zu wählen und Hardliner kaltzustellen.

Zweitens können weder westliche Verurteilung noch Befürwortung die Wahlergebnisse konstruktiv beeinflussen. Der Versuch, den Iran in eine moderatere Richtung zu drängen, könnte sogar nach hinten losgehen angesichts des bereits schrillen Aufschreis unter den Konservativen des Landes, das heimliche Motiv für den Nukleardeal sei gewesen, die Islamische Republik auszuhöhlen. Der Oberste Religionsführer des Irans, Ajatollah Chomenei, hat vor Unterwanderung gewarnt. "Das Ziel des weichen Kriegs, den der Feind gegen uns führt, ist das Wesen der Islamischen Republik zu verändern, selbst wenn ihre Fassade unberührt bleibt", mahnte er kürzlich in einer Rede.

Zudem ist die Erfolgsgeschichte des Westens wenig überzeugend, wenn es darum geht, in der iranischen Politik mitzuspielen. Für wen auch immer er sich in den vergangenen drei Jahrzehnten als Moderaten einsetzte, selbst wenn es nur rhetorisch war, er wurde am Ende kaltgestellt – dazu gehörten der liberale Premierminister Mehdi Basargan in den achtziger Jahren, der pragmatische Präsident Ali Akbar Haschemi Rafsandschani in den neunziger Jahren oder der reformorientierte Präsident Mohammed Chatami in den 2000er Jahren.

Der Westen muss Vorsicht walten lassen, um ein Eigentor zu vermeiden, besonders zu einem solch heiklen Zeitpunkt im iranischen Wahlzyklus. Im März des Jahres 2000 unternahm die Regierung von Bill Clinton einen beispiellosen Schritt und räumte ein, welche Rolle Washington beim Coup von 1953 gespielt hatte, der den populären iranischen Premierminister stürzte. Das hätte helfen können, die Beziehungen der beiden Länder zu verbessern. Doch zur selben Zeit machte die Clinton-Regierung deutlich, dass sie die gewählten Führer des Irans gegenüber den nicht-gewählten bevorzugte. Und damit war die Tür für eine Annäherung geschlossen, als der Zeitpunkt eigentlich günstig war.

Interner Konsens ist die einzige Basis für Fortschritt

Die Lektion scheint klar: Die Legitimität des politischen Systems im Iran infrage zu stellen, selbst wenn es durch die Blume geschieht, wird weder zu Reformen führen, noch den westlichen Hauptstädten das kleinste Wohlwollen einbringen, weder das der einfachen Iraner, noch das der Elite des Landes.

Genauso wesentlich ist: Das Konzept, die Pragmatiker zu unterstützen, um das Verhalten des Irans zu mäßigen, ist töricht. Die Erfahrung der Nukleargespräche zeigt deutlich, dass eine Veränderung der Politik ohne den starken Wunsch der Bevölkerung, die Zustimmung des Obersten Religionsführers und generell ohne die Unterstützung der Konservativen nicht möglich ist. Ein interner Konsens, erreicht durch einen glaubwürdigen innenpolitischen Prozess, ist die einzige stabile Basis für Fortschritt.

Das negative Narrativ beenden

Der Westen kann dort Wirkung entfalten, wo er sich darauf fokussiert, die Narrative gegenseitiger Ablehnung zurückzufahren, die aus Jahrzehnten des Misstrauens und der Feindschaft entstanden sind. Der Weg dahin beginnt mit der vollständigen Implementierung des Nuklearabkommens. Eigenständige, nicht politisierte Kanäle müssen geschaffen werden, um auch andere wichtige Themen oder gemeinsame Interessen anzugehen. Schlussendlich muss der Westen auf eine regionale Sicherheitsarchitektur drängen, die iranische, arabische und andere legitime Interessen berücksichtigt.

Statt sich in einer internen iranischen Debatte auf eine Seite zu stellen – wobei sich externe Akteure wiederholt als unfähig erwiesen haben, sie erfolgreich zu beeinflussen –, sollte der Westen den Iran als einheitliches Gemeinwesen behandeln. Obwohl er alles andere ist als das.


Senior Analyst, Iran
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Emma Bonino
Former Foreign Minister of Italy and European Commissioner for Humanitarian Aid
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Javier Solana
President, ESADE Center for Global Economy and Geopolitics; Distinguished Fellow, The Brookings Institution