Arrow Left Arrow Right Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Iraq and the Kurds: The High-Stakes Hydrocarbons Gambit
Iraq and the Kurds: The High-Stakes Hydrocarbons Gambit
Table of Contents
  1. Executive Summary
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Iraq and the Kurds: The High-Stakes Hydrocarbons Gambit

The political standoff between Iraq’s Kurds and the government in Baghdad has left pressing disputes over oil and territories unresolved, intensifying the likelihood of conflict.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Executive Summary

A simmering conflict over territories and resources in northern Iraq is slowly coming to a boil. In early April 2012, the Kurdistan regional government (KRG) suspended its supply of oil for export through the national Iraqi pipeline, claiming Baghdad had not fully repaid operating costs to producing companies. The federal government responded by threatening to deduct what the oil would have generated in sales from the KRG’s annual budget allocation, potentially halving it. This latest flare-up in perennially tense Erbil-Baghdad relations has highlighted the troubling fact that not only have the two sides failed to resolve their differences but also that, by striking out on unilateral courses, they have deepened them to the point that a solution appears more remote than ever. It is late already, but the best way forward is a deal between Baghdad and Erbil, centred on a federal hydrocarbons law and a compromise on disputed territories. International actors – the UN with its technical expertise, the U.S. given its unique responsibility as well as strategic interest in keeping things on an even keel – should launch a new initiative to bring the two back to the table.

Each side has its narrative, based on history, accumulated grievances and strong sense of entitlement. For now, neither is inclined to settle the conflict peacefully through serious, sustained negotiations, as each believes its fortunes are on the rise, and time is on its side. They are wrong: time is running out, as unilateral, mutually harmful moves are pushing the relationship to the breaking point, with the hydrocarbons-driven stakes and attendant emotions so high that conflict looks more promising to them than accommodation and compromise.

The two unwilling partners in an Iraqi enterprise born of colonial machinations – Arabs and Kurds – have spent 90 years in unhappy cohabitation. Kurds have waited for the moment when they will succeed in removing the shackles of an overbearing, at times highly repressive, central state. They know that when Baghdad is weak, they can take steps to bring their dream of statehood closer to reality, but that when the centre is strong it will use its superior resources to push them back into their place – or worse. This is why the Kurds are so alarmed at attempts by Prime Minister Nouri al-Maliki to amass power at the expense of his rivals and rebuild a strong state, armed with U.S. weaponry, under his unchallenged control.

Ever since arriving in Baghdad on the coattails of the U.S. invasion in 2003, the Kurds understandably have used their new position and the centre’s weakness to develop their own region. They seek to reverse a legacy of discrimination and economic neglect but also to create an escape route should relations with Baghdad sour beyond repair. Yet, in many ways, this approach contains elements of a self-fulfilling prophecy: by pressing their advantage, Kurds inevitably aggravate matters, convincing the federal government that they are aiming for secession – and aiming to take with them a good chunk of disputed territory that Kurds claim as historically part of a notional Kurdistan but that also appears to be immensely rich in oil and gas.

Perhaps most worrying to Baghdad, Kurdish leaders have lured international companies to explore and exploit the region’s suspected hydrocarbons wealth. Nor have they stopped at the Green Line that divides their region from the rest of Iraq; instead, they have signed contracts for acreage located squarely in disputed territories. The latest (and largest) to agree to play this game was ExxonMobil, which arrived on the scene in October 2011, taking six blocks, two of which, along with a corner of a third, lie across the Green Line. It thus placed itself at the heart of the conflict, potentially accelerating the centrifugal forces that are tearing at the Iraqi fabric. While ExxonMobil may have calculated that by doing so it could help bring Baghdad and Erbil to the table and effect progress on a federal hydrocarbons law, the likelier outcome is that both sides will further entrench their positions, thus increasing the chances of violent conflict. From Baghdad’s perspective, the Kurds are making mincemeat of any attempt to have a unified federal oil strategy; increasingly, it views them as untrustworthy partners in government who are seeking to break up the country.

But the Kurds face a problem. While they pursue an independent oil policy and have taken important steps toward that end by drafting their own oil law in 2007 and signing over 40 contracts with foreign oil companies without Baghdad’s input or approval, they lack the means to export their oil without Baghdad’s help and therefore its permission. To date, the federal government has used its control over the national pipeline network, as well as its hold on the treasury and budget, to rein in the Kurds’ ambitions.

Hemmed in by Baghdad and anxious to become economically self-sufficient, Erbil is turning its eyes to another potential outlet for its oil: Turkey. Masoud Barzani, the Kurdish region’s president, reportedly told foreign visitors to his mountain redoubt that if Maliki remains in power beyond the 2014 parliamentary elections, the Kurds would go their own way. Not coincidentally, 2014 is when the Kurdish region expects to complete construction of its own strategic oil pipeline, one that skirts (federal government) Iraqi territory before reaching the border with Turkey. For Kurdish leaders, economic dependency on a democratic neighbour with an attractive window on the West is far preferable to a continued chokehold by a regime displaying authoritarian tendencies – all of which raises the question of what Ankara would do if the Kurds ask it to take their oil without Baghdad’s approval.

Turkey’s main objective in Iraq has been to keep it unified. To this end, it has undertaken economic steps since 2007 that would bind the country’s various parts into an economic union, hoping that politics, especially the relationship between Baghdad and Erbil, would follow suit. It also has encouraged both sides to agree to a federal hydrocarbons law, the added benefit of such legislation being that energy-poor Turkey could import oil and gas from Iraq’s immense southern fields, as well as from the Kurdish region, coming closer to fulfilling its aspiration of becoming a major transit corridor for regional hydrocarbons. The Kurds hope, however, that Turkey’s thirst for oil and gas will align with their own thirst for statehood.

Ankara is unlikely to shift course, frustration with its neighbour’s failure to agree on oil legislation and its eagerness to purchase oil and gas from the Kurdish region notwithstanding. Ideally, it would import Kurdish products without jeopardising its relationship with Baghdad, though that seems beyond reach.

The Kurds have not lost hope. As they see it, a regional crisis – such as war between Iran and the U.S. or the break-up of neighbouring Syria – might constitute a game-changing occurrence, persuading Ankara to risk its relations with Baghdad in exchange for energy security and a stable (Kurdish) buffer against an unpredictable, possibly chaotic, suspiciously pro-Iranian and increasingly authoritarian Arab Iraq. But such scenarios might not unfold and, for a multitude of reasons, one must hope they do not. The answer to the current impasse, in other words, is not to wish for a cataclysmic event with potentially devastating repercussions for all. It is not to bank on the central Iraqi government surrendering resource-rich territories it deems its own and has the means to hold on to by force. And it is not to gamble on a radical move by Turkey toward a separate deal with the KRG when Ankara has its own, deep-seated fears concerning a potentially newly invigorated Kurdish population on its own territory.

For Baghdad and Erbil, reaching a deal will be very difficult. But the alternatives surely would be far worse.

Baghdad/Erbil/Washington/Brussels, 19 April 2012

L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Una nuova pagina della storia contemporanea dell’Iraq si apre con l’annuncio della liberazione di Mosul, ultima roccaforte dello Stato islamico (IS) nel paese. Tuttavia, ciò che rende questo momento un punto di svolta non è tanto la vittoria militare della coalizione, quanto il fatto che esso rappresenta la fine di un capitolo di storia istituzionale durato circa un decennio: quello dell’Iraq post-invasione americana. Molti dei temi affrontati in questo dossier dedicato alla liberazione di Mosul riguardano aspetti particolari di tale trasformazione, nel tentativo di indagare il tortuoso percorso della ricostruzione, la frammentazione delle forze di sicurezza e della politica interna a Baghdad, così come gli sforzi per mantenere unito l’Iraq nonostante le divisioni interne e le pressioni dei paesi limitrofi. Il filo conduttore del dossier è stato il tentativo di descrivere il profondo cambiamento delle strutture di potere in Iraq, lo sgretolarsi di quell’ordine politico costituitosi dopo l’invasione degli Stati Uniti nel 2003 e il passaggio, lento ma già percepibile, verso un nuovo ordine politico che ha preso forma negli anni della battaglia contro IS.

Quali sono dunque le chiavi dell’Iraq dopo Mosul? Trasformazioni profonde sono avvenute almeno su tre livelli. Il primo – e fondamentale – è costituito dalla crisi della politica irachena, che si manifesta nella difficile coesistenza tra una classe politica ormai in declino, arrivata al potere dopo la caduta del regime di Saddam Hussein, e le nuove figure emergenti dal conflitto contro IS. Un secondo aspetto è rappresentato dall’affermarsi di reti di potere informale, che si affiancano alle istituzioni dello stato, talvolta sostituendole. Infine, si va delineando una nuova relazione tra stato centrale e territorio e nuove modalità con cui il nucleo del potere centrale descritto sopra – vecchie e nuove figure politiche, reti informali e reti istituzionali – tenta di affermare il suo controllo sul territorio. In altre parole, si tratterà di identificare gli attori e le modalità attraverso le quali il potere verrà effettivamente esercitato in Iraq dopo la ripresa di Mosul. 

Il successo militare di IS, spesso descritto come un fenomeno improvviso, è invece il risultato di un processo, durato almeno un decennio, di svuotamento delle strutture statuali irachene. Dal 2003 in poi, il principio di rappresentanza su base religiosa o etnica, così come quello della decentralizzazione del potere, è servito solo a legittimare la costruzione di una rete clientelare che non è riuscita né a consolidarsi come stato patrimoniale né a porre le fondamenta di uno stato anche solo minimamente funzionante. La gestione della spesa ministeriale e dell’impiego pubblico ha permesso ai vari ministri di accumulare risorse economiche e sostegno politico, consolidando una rete clientelare che ha consentito loro di essere rieletti per più legislature. Ciò che permetteva alla stato centrale di esercitare la sua sovranità non erano le istituzioni pubbliche attraverso le loro articolazioni periferiche, ma le reti clientelari legate alle diverse personalità politiche che da Baghdad dispiegavano la loro influenza su tutto il territorio.

Per circa un decennio il potere si è dipanato attraverso queste reti. Infiltratesi come una metastasi all’interno dell’intera macchina dello stato iracheno, esse ne hanno innervato le istituzioni, sfruttando la loro legittimità e profittando delle risorse pubbliche fino a svuotarle progressivamente delle loro funzioni fondamentali, in primo luogo quella di garantire la sicurezza e la difesa delle frontiere.  Il settore della sicurezza costituisce un esempio particolarmente efficace di questa dinamica di “svuotamento dello stato”: infatti, nonostante sussistessero formalmente sia la polizia sia l’esercito, la loro reale funzione era quella di sostenere la rete clientelare di militari legati all’allora primo ministro Nouri al-Maliki. 

Lo “Stato islamico”, come definito dai militanti jihadisti, sorge inoltre dal fallimento del progetto americano: la promozione del modello democratico e dei suoi meccanismi operativi è paradossalmente servita solo a indebolire la precedente struttura funzionale dello stato iracheno portandolo sino all’orlo del completo fallimento, simbolicamente culminato con la presa di Mosul.

La battaglia contro IS è servita da incubatore della trasformazione dal vecchio al nuovo ordine, attualmente in corso. Quelle reti informali che, come abbiamo visto, in molti casi erano precedentemente attive all’interno dello stato stesso, si dispiegano adesso al di fuori di esso. Un caso esemplare è quello dell’Hashd al-Shaabi, le Unità di mobilitazione popolare (Pmu), un corpo di forze miliziane prevalentemente sciite che, reclutando migliaia di volontari dopo la caduta di Mosul, ha in parte sostuito l’esercito tradizionale nella lotta a IS, beneficiando anche del sostegno dell’Iran. Proprio perché nate al di fuori di un quadro istituzionale ormai in declino, le Pmu sono riuscite a captare il sostegno popolare soprattutto tra i giovani iracheni, svolgendo anche un ruolo di ascensore sociale ed economico per coloro che prima restavano ai margini della classe politica. 

La partecipazione alla lotta contro IS ha fornito a queste figure un’opportunità unica e senza precedenti di acquisire una popolarità di gran lunga superiore a quella dei politici al potere; gli ha anche permesso di accedere a risorse istituzionali che precedentemente rimanevano sotto lo stretto controllo degli esponenti politici  (le Pmu ricevono gran parte dei salari mensili dalle casse dello Stato) e di coltivare relazioni personali con potenze regionali (come l’Iran) al di fuori del quadro istituzionale. Comandanti miliziani, grazie alle reti di relazioni coltivate durante la battaglia contro IS, hanno avuto accesso a finanziamenti privati, dando vita a imprese private e organizzazioni non-governative di assistenza, attraverso le quali riescono a gestire e influenzare la popolazione a livello locale, in parte sostituendosi alle istituzioni.

La classe politica tradizionale si trova relegata a Baghdad, con una diminuita capacità di mobilitare il sostegno popolare attraverso le istituzioni tradizionali dello stato e sempre più costretta a stabilire legami sia politici sia economici con la rete di potere informale extraistituzionale per mantenere attive le proprie reti clientelari. Figure preminenti del vecchio ordine istituzionale fungono da mediatori tra le reti di potere informale e le istituzioni di stato: questo è, per esempio, il caso di Faleh al-Fayyadh, che ha mantenuto il suo ruolo di consigliere per la Sicurezza nazionale, ma al contempo è incaricato di dispensare gli stipendi per le Pmu. Nouri al-Maliki, primo ministro dell’Iraq dal 2006 per ben otto anni consecutivi, dal 2014 ha riinvestito completamente nelle strutture informali delle Pmu. 

Da sottolineare anche il cambiamento nelle relazioni civili-militari. Gli anni del post-invasione americana sono caratterizzati da una netta distinzione tra classe politica – che deteneva le cariche più alte dello Stato e il comando delle forze di sicurezza – e ufficiali dell’esercito, le cui funzioni erano strettamente limitate all’ambito militare. La battaglia armata contro IS rimette in questione la netta distinzione tra sfera civile e militare, promuovendo come nuovi protagonisti della scena politica irachena figure che hanno ricevuto una formazione militare o militari (come quelli delle celebri forze speciali del contro-terrorismo) che, in futuro, potrebbero nutrire aspirazioni politiche. Queste nuove figure godono di una popolarità incomparabile rispetto ai politici di Baghdad, hanno accesso a tutto il territorio nazionale, dispongono di forze armate e intelligence e potrebbero acquisire ruoli importanti, non necessariamente spingendosi al comando del paese ma sostenendo una fazione politica piuttosto che un’altra. ­­­­­­­­­­­

La transizione da vecchio a nuovo assetto non riguarda soltanto gli attori e i luoghi del potere,ma anche le modalità attraverso le quali questo si esercita nel controllo del territorio. La guerra a IS e il pericolo (reale o percepito) dell’incombente avanzata dei militanti hanno ridotto la mobilità all’interno del paese e isolato i centri urbani iracheni gli uni dagli altri dispiegando forze di sicurezza alle frontiere di città e villaggi. Qui, la rete amministrativa statale, già in declino, ha potuto continuare a funzionare soltanto attraverso l’intermediario delle forze di sicurezza – principalmente le Pmu e le forze speciali irachene del contro-terrorismo – che regolano l’accesso a strade e centri abitati. In questo nuovo contesto, la lotta per il potere non si gioca più sul controllo delle istituzioni dello stato centrale o sul dispiegamento delle forze di sicurezza nei centri urbani e nell’insieme del territorio nazionale, com’era pratica diffusa nel decennio che ha seguito l’invasione americana, ma è piuttosto il controllo del sistema viario e delle infrastrutture (soprattutto autostrade e aeroporti) la premessa per arrivare a controllare le istituzioni del governo locale. Le forze militari o miliziane che gestiscono l’accesso ai centri abitati sono nella posizione di prevaricare sia l’amministrazione civile che le forze di polizia locale, facilitando o negando il ritorno ai rifugiati, l’accesso e la mobilità ai residenti e persino a agli organismi internazionali impegnati nella ricostruzione del post-IS. In un contesto di sgretolamento della maglia istituzionale, il controllo strategico delle vie d’accesso è diventata la vera premessa di ogni esercizio di sovranità su porzioni di territorio. 

Per la classe politica che intende mantenersi al potere, non solo è necessario cercare un riposizionamento tra strutture del vecchio e del nuovo ordine, ma anche e soprattutto stabilire legami con le forze di sicurezza che controllano le infrastrutture del paese. Ci si può dunque attendere che il processo di trasformazione verso un nuovo ordine politico avvenga attraverso fasi intermedie che vedranno figure della vecchia classe politica legarsi a politici, militari e miliziani che dispiegano la loro azione muovendosi sul labile confine tra istituzioni burocratiche e reti informali. Anche lo stato iracheno potrebbe di conseguenza assumere una forma ibrida: pur mantendosi formalmente nelle sue frontiere, è probabile che vada incontro a una interna frammentazione in una serie di “feudalità”, corrispondenti ad altrettante zone di controllo del territorio da parte dei nuovi poteri emergenti.