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L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Iraq: Falluja's Faustian Bargain

An alliance between the local military council and the jihadi ISIL group is keeping the besieging Iraqi army at bay around Falluja, but unless Sunni alienation is addressed, the city risks a new round of devastating conflict.

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Executive Summary

As the campaign for Iraq’s 30 April parliamentary elections heated up, so too did Falluja. The situation there has taken a dramatic turn for the worse since late 2013 when the army, after a long absence, returned in response to protests around Anbar province. With the troops on the outskirts, the jihadi ISIL within and the city’s self-appointed military council trying to walk a fine line between the two, Falluja seems poised to repeat the battles of 2004, when it experienced some of the most intense fighting of the U.S. occupation. The potential for miscalculation, or calculated escalation, is enormous. It is too late for steps that might have been taken to reduce tensions before the elections. Any lasting solution requires addressing the deeper roots of Sunni alienation in a country increasingly gripped by sectarian tension. ISIL’s rise is a symptom, not the main cause, of the poor governance that is the principal reason for Iraq’s instability. The government, UN and U.S. should treat ISIL differently from the military council and Falluja as a whole, rather than bundling them together in an indiscriminate “war on terror”.

When in December 2013 Iraq’s central authorities cleared a year-long sit-in in the city that was demanding better treatment from Baghdad, Falluja’s residents took to the streets. ISIL (the Islamic State of Iraq and the Levant) took advantage of the ensuing chaos, moved forces into the city and asserted it had seized control. The claim was greatly exaggerated: while it raised its black flag above some administration buildings in the city centre, locals blocked most of their forays and forced them to retreat to the outskirts.

But Baghdad had a casus belli: it besieged the city, ignored local attempts to mediate an ISIL withdrawal and threatened to attack. Falluja residents held no brief for ISIL, but their hatred of the Iraqi army – seen as the instrument of a Shiite, sectarian regime, directed from Tehran, that discriminates against Sunnis in general and Anbar in particular – ran even deeper. The city’s rebels struck a Faustian bargain, forming an alliance of convenience with ISIL. The jihadis’ military might kept the army at bay, but their presence justified the government’s claim that the entire city was under jihadi control. A self-reinforcing cycle has taken root: jihadi activity encourages government truculence that in turn requires greater jihadi protection.

Falluja’s fighters and Baghdad’s central authorities both are posing as the country’s true patriots, deriding their adversary as a foreign enemy. ISIL has benefited by renewing its base of support in Iraq, which had been shrinking ever since the sahwa (awakening) turned against al-Qaeda in 2006. With a high profile from the fighting in Syria and superior weaponry, they once again have become a magnet for the country’s disaffected.

The crisis has rescued Prime Minister Nouri al-Maliki’s chances in the parliamentary elections, which, until ISIL entered the picture, appeared grim. His second term is widely considered a disaster: over the past year, the rising tempo of violence across the country, abuses by the security services, massive floods in the capital and the government’s mismanagement of Sunni protests damaged his credibility as a national leader among both Sunnis and Shiites. To save his prospects, he took a page out of Syrian President Bashar al-Assad’s playbook by exaggerating – and thereby exacerbating – the threat Falluja poses to national stability. It offered more than a diversion: it was an opportunity to shift the terms of debate, rally Shiites against alleged terrorists, divide and neutralise Sunnis, redeem the army’s image as defender of state and nation and lobby the international community – with an often myopic focus on jihadi terrorism – for support.

Al-Qaeda is a serious threat, which is why the government should mobilise all the help it can get. One way to do so and to defuse tension in Anbar, however, would be to distinguish among the elements in the province, in particular between local insurgents with specific grievances and political interests and transnational ISIL jihadis, whose agenda is anathema to the city’s residents. With a cohesive corporate identity unique in Anbar, Falluja would prefer to evict the jihadis if guaranteed it would not face regime attack, much as it was almost a decade ago, when the sahwa joined with the government. But the prime minister has staked his re-election on an anti-terrorism campaign with a crude sectarian cast; neither he nor any part of the Sunni spectrum is likely to retreat. The Muttahidun electoral list, a predominantly Sunni coalition that initially led protests but is now partially aligned with the government, is as invested in the terrorism narrative as the government; its and Maliki’s Sunni adversaries, believing the elections are rigged and they would lose even if they were not, are set to boycott.

The parliamentary elections, at least in Anbar, will not be credible – not only because they are proceeding with the province a virtual war zone, but also because violence, fighting terrorism and a focus on security – the very factors that have undermined the elections – have become integral elements of governance in Iraq. What is needed is a new political compact, something elections are but one way to spur.

The question is what should happen after the poll. In the short term, the government should work with Falluja’s military council – which itself should endeavour to repair its relationship with its Sunni rivals – to push ISIL from the city. In the longer term, the violence in and around Falluja should be seen for what it is: a consequence of the state’s deep political flaws, not their root cause, that needs to be addressed as such. There is no better or more convenient time to begin to do so than in the wake of the elections, when political horse-trading will be the order of the day.

L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Una nuova pagina della storia contemporanea dell’Iraq si apre con l’annuncio della liberazione di Mosul, ultima roccaforte dello Stato islamico (IS) nel paese. Tuttavia, ciò che rende questo momento un punto di svolta non è tanto la vittoria militare della coalizione, quanto il fatto che esso rappresenta la fine di un capitolo di storia istituzionale durato circa un decennio: quello dell’Iraq post-invasione americana. Molti dei temi affrontati in questo dossier dedicato alla liberazione di Mosul riguardano aspetti particolari di tale trasformazione, nel tentativo di indagare il tortuoso percorso della ricostruzione, la frammentazione delle forze di sicurezza e della politica interna a Baghdad, così come gli sforzi per mantenere unito l’Iraq nonostante le divisioni interne e le pressioni dei paesi limitrofi. Il filo conduttore del dossier è stato il tentativo di descrivere il profondo cambiamento delle strutture di potere in Iraq, lo sgretolarsi di quell’ordine politico costituitosi dopo l’invasione degli Stati Uniti nel 2003 e il passaggio, lento ma già percepibile, verso un nuovo ordine politico che ha preso forma negli anni della battaglia contro IS.

Quali sono dunque le chiavi dell’Iraq dopo Mosul? Trasformazioni profonde sono avvenute almeno su tre livelli. Il primo – e fondamentale – è costituito dalla crisi della politica irachena, che si manifesta nella difficile coesistenza tra una classe politica ormai in declino, arrivata al potere dopo la caduta del regime di Saddam Hussein, e le nuove figure emergenti dal conflitto contro IS. Un secondo aspetto è rappresentato dall’affermarsi di reti di potere informale, che si affiancano alle istituzioni dello stato, talvolta sostituendole. Infine, si va delineando una nuova relazione tra stato centrale e territorio e nuove modalità con cui il nucleo del potere centrale descritto sopra – vecchie e nuove figure politiche, reti informali e reti istituzionali – tenta di affermare il suo controllo sul territorio. In altre parole, si tratterà di identificare gli attori e le modalità attraverso le quali il potere verrà effettivamente esercitato in Iraq dopo la ripresa di Mosul. 

Il successo militare di IS, spesso descritto come un fenomeno improvviso, è invece il risultato di un processo, durato almeno un decennio, di svuotamento delle strutture statuali irachene. Dal 2003 in poi, il principio di rappresentanza su base religiosa o etnica, così come quello della decentralizzazione del potere, è servito solo a legittimare la costruzione di una rete clientelare che non è riuscita né a consolidarsi come stato patrimoniale né a porre le fondamenta di uno stato anche solo minimamente funzionante. La gestione della spesa ministeriale e dell’impiego pubblico ha permesso ai vari ministri di accumulare risorse economiche e sostegno politico, consolidando una rete clientelare che ha consentito loro di essere rieletti per più legislature. Ciò che permetteva alla stato centrale di esercitare la sua sovranità non erano le istituzioni pubbliche attraverso le loro articolazioni periferiche, ma le reti clientelari legate alle diverse personalità politiche che da Baghdad dispiegavano la loro influenza su tutto il territorio.

Per circa un decennio il potere si è dipanato attraverso queste reti. Infiltratesi come una metastasi all’interno dell’intera macchina dello stato iracheno, esse ne hanno innervato le istituzioni, sfruttando la loro legittimità e profittando delle risorse pubbliche fino a svuotarle progressivamente delle loro funzioni fondamentali, in primo luogo quella di garantire la sicurezza e la difesa delle frontiere.  Il settore della sicurezza costituisce un esempio particolarmente efficace di questa dinamica di “svuotamento dello stato”: infatti, nonostante sussistessero formalmente sia la polizia sia l’esercito, la loro reale funzione era quella di sostenere la rete clientelare di militari legati all’allora primo ministro Nouri al-Maliki. 

Lo “Stato islamico”, come definito dai militanti jihadisti, sorge inoltre dal fallimento del progetto americano: la promozione del modello democratico e dei suoi meccanismi operativi è paradossalmente servita solo a indebolire la precedente struttura funzionale dello stato iracheno portandolo sino all’orlo del completo fallimento, simbolicamente culminato con la presa di Mosul.

La battaglia contro IS è servita da incubatore della trasformazione dal vecchio al nuovo ordine, attualmente in corso. Quelle reti informali che, come abbiamo visto, in molti casi erano precedentemente attive all’interno dello stato stesso, si dispiegano adesso al di fuori di esso. Un caso esemplare è quello dell’Hashd al-Shaabi, le Unità di mobilitazione popolare (Pmu), un corpo di forze miliziane prevalentemente sciite che, reclutando migliaia di volontari dopo la caduta di Mosul, ha in parte sostuito l’esercito tradizionale nella lotta a IS, beneficiando anche del sostegno dell’Iran. Proprio perché nate al di fuori di un quadro istituzionale ormai in declino, le Pmu sono riuscite a captare il sostegno popolare soprattutto tra i giovani iracheni, svolgendo anche un ruolo di ascensore sociale ed economico per coloro che prima restavano ai margini della classe politica. 

La partecipazione alla lotta contro IS ha fornito a queste figure un’opportunità unica e senza precedenti di acquisire una popolarità di gran lunga superiore a quella dei politici al potere; gli ha anche permesso di accedere a risorse istituzionali che precedentemente rimanevano sotto lo stretto controllo degli esponenti politici  (le Pmu ricevono gran parte dei salari mensili dalle casse dello Stato) e di coltivare relazioni personali con potenze regionali (come l’Iran) al di fuori del quadro istituzionale. Comandanti miliziani, grazie alle reti di relazioni coltivate durante la battaglia contro IS, hanno avuto accesso a finanziamenti privati, dando vita a imprese private e organizzazioni non-governative di assistenza, attraverso le quali riescono a gestire e influenzare la popolazione a livello locale, in parte sostituendosi alle istituzioni.

La classe politica tradizionale si trova relegata a Baghdad, con una diminuita capacità di mobilitare il sostegno popolare attraverso le istituzioni tradizionali dello stato e sempre più costretta a stabilire legami sia politici sia economici con la rete di potere informale extraistituzionale per mantenere attive le proprie reti clientelari. Figure preminenti del vecchio ordine istituzionale fungono da mediatori tra le reti di potere informale e le istituzioni di stato: questo è, per esempio, il caso di Faleh al-Fayyadh, che ha mantenuto il suo ruolo di consigliere per la Sicurezza nazionale, ma al contempo è incaricato di dispensare gli stipendi per le Pmu. Nouri al-Maliki, primo ministro dell’Iraq dal 2006 per ben otto anni consecutivi, dal 2014 ha riinvestito completamente nelle strutture informali delle Pmu. 

Da sottolineare anche il cambiamento nelle relazioni civili-militari. Gli anni del post-invasione americana sono caratterizzati da una netta distinzione tra classe politica – che deteneva le cariche più alte dello Stato e il comando delle forze di sicurezza – e ufficiali dell’esercito, le cui funzioni erano strettamente limitate all’ambito militare. La battaglia armata contro IS rimette in questione la netta distinzione tra sfera civile e militare, promuovendo come nuovi protagonisti della scena politica irachena figure che hanno ricevuto una formazione militare o militari (come quelli delle celebri forze speciali del contro-terrorismo) che, in futuro, potrebbero nutrire aspirazioni politiche. Queste nuove figure godono di una popolarità incomparabile rispetto ai politici di Baghdad, hanno accesso a tutto il territorio nazionale, dispongono di forze armate e intelligence e potrebbero acquisire ruoli importanti, non necessariamente spingendosi al comando del paese ma sostenendo una fazione politica piuttosto che un’altra. ­­­­­­­­­­­

La transizione da vecchio a nuovo assetto non riguarda soltanto gli attori e i luoghi del potere,ma anche le modalità attraverso le quali questo si esercita nel controllo del territorio. La guerra a IS e il pericolo (reale o percepito) dell’incombente avanzata dei militanti hanno ridotto la mobilità all’interno del paese e isolato i centri urbani iracheni gli uni dagli altri dispiegando forze di sicurezza alle frontiere di città e villaggi. Qui, la rete amministrativa statale, già in declino, ha potuto continuare a funzionare soltanto attraverso l’intermediario delle forze di sicurezza – principalmente le Pmu e le forze speciali irachene del contro-terrorismo – che regolano l’accesso a strade e centri abitati. In questo nuovo contesto, la lotta per il potere non si gioca più sul controllo delle istituzioni dello stato centrale o sul dispiegamento delle forze di sicurezza nei centri urbani e nell’insieme del territorio nazionale, com’era pratica diffusa nel decennio che ha seguito l’invasione americana, ma è piuttosto il controllo del sistema viario e delle infrastrutture (soprattutto autostrade e aeroporti) la premessa per arrivare a controllare le istituzioni del governo locale. Le forze militari o miliziane che gestiscono l’accesso ai centri abitati sono nella posizione di prevaricare sia l’amministrazione civile che le forze di polizia locale, facilitando o negando il ritorno ai rifugiati, l’accesso e la mobilità ai residenti e persino a agli organismi internazionali impegnati nella ricostruzione del post-IS. In un contesto di sgretolamento della maglia istituzionale, il controllo strategico delle vie d’accesso è diventata la vera premessa di ogni esercizio di sovranità su porzioni di territorio. 

Per la classe politica che intende mantenersi al potere, non solo è necessario cercare un riposizionamento tra strutture del vecchio e del nuovo ordine, ma anche e soprattutto stabilire legami con le forze di sicurezza che controllano le infrastrutture del paese. Ci si può dunque attendere che il processo di trasformazione verso un nuovo ordine politico avvenga attraverso fasi intermedie che vedranno figure della vecchia classe politica legarsi a politici, militari e miliziani che dispiegano la loro azione muovendosi sul labile confine tra istituzioni burocratiche e reti informali. Anche lo stato iracheno potrebbe di conseguenza assumere una forma ibrida: pur mantendosi formalmente nelle sue frontiere, è probabile che vada incontro a una interna frammentazione in una serie di “feudalità”, corrispondenti ad altrettante zone di controllo del territorio da parte dei nuovi poteri emergenti.