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Iraq’s Secular Opposition: The Rise and Decline of Al-Iraqiya
Iraq’s Secular Opposition: The Rise and Decline of Al-Iraqiya
Table of Contents
  1. Executive Summary
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione
L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Iraq’s Secular Opposition: The Rise and Decline of Al-Iraqiya

The demise of Iraq’s Al-Iraqiya Alliance, at threat of marginalisation, would remove the country’s sole credible political representative of a very important community: the secular, non-sectarian middle class.

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Executive Summary

A key player in the political crisis currently unfolding in Baghdad is the Al-Iraqiya Alliance, a cross-confessional, predominantly Sunni, mostly secular coalition of parties that came together almost three years ago in an effort to replace Prime Minister Nouri al-Maliki in the March 2010 elections. It failed then, and its flailing efforts now, along with those of other parties, to unseat Maliki through a parliamentary no-confidence vote highlight Iraqiya’s waning power as a force that could limit the prime minister’s authority. They also show that what remains of the country’s secular middle class lacks an influential standard bearer to protect its interests and project a middle ground in the face of ongoing sectarian tensions that Syria’s civil war risks escalating. Finally, they underline the marginalisation of Sunni Arabs and Sunni Turkomans by the Shiite-led government, further increasing the potential for violence.

It did not have to be this way. As recently as two years ago, when election results became known, Iraqiya showed promise as a secular alternative in an environment defined by ethno-sectarian politics. It was the only political alliance to attract both Shiite and especially Sunni voters. It campaigned on an expressly non-sectarian platform (arguing, for example, against the notion of federal Sunni and Shiite regions) as the representative of liberals and moderates. It won the largest number of seats, 91, against the 89 mustered by its main rival, Maliki’s State of Law list. Alone among major political alliances, Iraqiya claimed support throughout the country, having obtained twelve of its seats in Shiite-majority areas, when Maliki’s did not win a single one in predominantly Sunni governorates.

But Iraqiya overreached. In negotiations over government formation, its leader, Iyad Allawi, insisted on holding the prime minister’s position by virtue of heading the winning list. In response, Shiite parties that had fallen out with Maliki grew fearful that former Baathists would return to power and once again coalesced around him. Joining forces with Maliki, they managed to form the largest parliamentary bloc; the outgoing prime minister, who also gained support from both Iran and the U.S., held on to his position. In a striking reversal of fortune, Iraqiya lost its leverage. Some of its leaders rushed to accept senior positions in the new Maliki government even before other key planks of the power-sharing accord between Maliki, Allawi and Masoud Barzani, president of the Kurdish region, known as the Erbil agreement, could be implemented.

The goal of the Erbil accord had been to limit the powers of the prime minister. It was not to be. Since taking office in December 2010, Maliki steadily has built up his power, making no concessions to his governing partners. He has retained control over the interior and defence ministries as well as of elite military brigades. As a result, Iraqiya has found itself marginalised in government, its leaders and members exposed to intimidation and arrest by security forces, often under the banner of de-Baathification and anti-terrorism. Having campaigned partially on the promise it would bring such practices to an end, Iraqiya proved itself powerless in the eyes of its supporters. Matters came close to breaking point in December 2011, as the last U.S. troops left the country, when Maliki’s government issued an arrest warrant against Vice President Tareq al-Hashimi, a senior Sunni leader, while declaring Deputy Prime Minister Saleh al-Mutlak, another Sunni leader – both of them from Iraqiya – persona non grata for having referred to Maliki as a “dictator”.

In April 2012, tensions between Maliki and his governing partners escalated further. Joining forces, Iraqiya leaders, Barzani and other Kurdish leaders as well as some of Maliki’s Shiite rivals such as the powerful Sadrist movement, accused the prime minister of violating the Erbil agreement and amassing power by undemocratic and unconstitutional means. Their efforts ever since to hold a parliamentary no-confidence vote against Maliki have been hampered by internal divisions. The crisis is at a stalemate: Maliki hangs on to power, even enjoying a surge in popularity in Shiite areas; his rivals lack a viable strategy to unseat him until the next parliamentary elections, which should take place in 2014. This, they fear, leaves plenty of time for the prime minister to further consolidate his hold over the security forces and carry out further repression to achieve the kind of parliamentary majority in the next elections that has eluded him so far.

An emboldened prime minister, growing sectarian tensions and a deeply mistrustful opposition are a recipe for violent conflict, especially in light of troubling developments in neighbouring Syria. Iraqis across the divide express fears that a spiralling sectarian-tinged civil war in their neighbour could exacerbate tensions at home and usher the country into another round of sectarian conflict. In a separate report, Crisis Group has proposed some ways to mitigate the chances of such a scenario.

A key to understanding the political battle in Baghdad is to appreciate the extent to which it was avoidable. A series of ill-conceived steps has contributed to Iraqiya’s decline as a non-sectarian alliance bringing in a significant and otherwise underrepresented segment of the population. If the group hopes to survive the current phase and truly represent its constituency’s interests, it will have to engage in a serious internal reflection, in which it honestly assesses the strategies it has pursued, draws appropriate lessons and paves the way toward more democratic internal decision-making. If Iraqiya is to play a role in solving the dangerous political crisis, it first will have to overcome the crisis within that, over the past two years, has steadily been eroding its credibility.

As part of a new strategy it could:

  • develop a more formal internal decision-making process that would allow for dissenting views to be communicated openly and directly to senior leadership;
  • engage in a deliberate debate with its constituents on what they expect from the government and Iraqiya’s role in it, and whether they consider that the alliance has contributed to meeting those expectations. This could be done by requiring its parliament members to regularly return to their constituencies to engage with voters through organised forums, or by encouraging its provincial representatives to maintain steady ties with universities and professional associations so as to allow constituents to provide feedback on Iraqiya’s performance;
  • develop and publish a strategy document that would review in detail and objectively developments since March 2010, including its own performance, and that of its individual ministers and senior leaders, with recommendations on how it could improve;
  • review its relationship with other political alliances, including State of Law, the National Alliance and the Kurdistani Alliance, with a view to resolving differences and contributing to improving the state’s performance;
  • negotiate a countrywide political compromise with its counterparts, in which it would offer to abandon efforts by some of its members to establish federal regions in exchange for a more equitable security and human rights policy (including prohibiting arrests without just cause, ensuring that all detainees have access to adequate legal representation within 24 hours of their arrest, and allowing them to contact their relatives immediately upon their arrest) and more meaningful decentralisation (allowing governorates greater control over local investment and discrete issues such as education and transport).

Baghdad/Brussels, 31 July 2012

L'Iraq dopo Mosul: unità cercasi ma è rischio frammentazione

Una nuova pagina della storia contemporanea dell’Iraq si apre con l’annuncio della liberazione di Mosul, ultima roccaforte dello Stato islamico (IS) nel paese. Tuttavia, ciò che rende questo momento un punto di svolta non è tanto la vittoria militare della coalizione, quanto il fatto che esso rappresenta la fine di un capitolo di storia istituzionale durato circa un decennio: quello dell’Iraq post-invasione americana. Molti dei temi affrontati in questo dossier dedicato alla liberazione di Mosul riguardano aspetti particolari di tale trasformazione, nel tentativo di indagare il tortuoso percorso della ricostruzione, la frammentazione delle forze di sicurezza e della politica interna a Baghdad, così come gli sforzi per mantenere unito l’Iraq nonostante le divisioni interne e le pressioni dei paesi limitrofi. Il filo conduttore del dossier è stato il tentativo di descrivere il profondo cambiamento delle strutture di potere in Iraq, lo sgretolarsi di quell’ordine politico costituitosi dopo l’invasione degli Stati Uniti nel 2003 e il passaggio, lento ma già percepibile, verso un nuovo ordine politico che ha preso forma negli anni della battaglia contro IS.

Quali sono dunque le chiavi dell’Iraq dopo Mosul? Trasformazioni profonde sono avvenute almeno su tre livelli. Il primo – e fondamentale – è costituito dalla crisi della politica irachena, che si manifesta nella difficile coesistenza tra una classe politica ormai in declino, arrivata al potere dopo la caduta del regime di Saddam Hussein, e le nuove figure emergenti dal conflitto contro IS. Un secondo aspetto è rappresentato dall’affermarsi di reti di potere informale, che si affiancano alle istituzioni dello stato, talvolta sostituendole. Infine, si va delineando una nuova relazione tra stato centrale e territorio e nuove modalità con cui il nucleo del potere centrale descritto sopra – vecchie e nuove figure politiche, reti informali e reti istituzionali – tenta di affermare il suo controllo sul territorio. In altre parole, si tratterà di identificare gli attori e le modalità attraverso le quali il potere verrà effettivamente esercitato in Iraq dopo la ripresa di Mosul. 

Il successo militare di IS, spesso descritto come un fenomeno improvviso, è invece il risultato di un processo, durato almeno un decennio, di svuotamento delle strutture statuali irachene. Dal 2003 in poi, il principio di rappresentanza su base religiosa o etnica, così come quello della decentralizzazione del potere, è servito solo a legittimare la costruzione di una rete clientelare che non è riuscita né a consolidarsi come stato patrimoniale né a porre le fondamenta di uno stato anche solo minimamente funzionante. La gestione della spesa ministeriale e dell’impiego pubblico ha permesso ai vari ministri di accumulare risorse economiche e sostegno politico, consolidando una rete clientelare che ha consentito loro di essere rieletti per più legislature. Ciò che permetteva alla stato centrale di esercitare la sua sovranità non erano le istituzioni pubbliche attraverso le loro articolazioni periferiche, ma le reti clientelari legate alle diverse personalità politiche che da Baghdad dispiegavano la loro influenza su tutto il territorio.

Per circa un decennio il potere si è dipanato attraverso queste reti. Infiltratesi come una metastasi all’interno dell’intera macchina dello stato iracheno, esse ne hanno innervato le istituzioni, sfruttando la loro legittimità e profittando delle risorse pubbliche fino a svuotarle progressivamente delle loro funzioni fondamentali, in primo luogo quella di garantire la sicurezza e la difesa delle frontiere.  Il settore della sicurezza costituisce un esempio particolarmente efficace di questa dinamica di “svuotamento dello stato”: infatti, nonostante sussistessero formalmente sia la polizia sia l’esercito, la loro reale funzione era quella di sostenere la rete clientelare di militari legati all’allora primo ministro Nouri al-Maliki. 

Lo “Stato islamico”, come definito dai militanti jihadisti, sorge inoltre dal fallimento del progetto americano: la promozione del modello democratico e dei suoi meccanismi operativi è paradossalmente servita solo a indebolire la precedente struttura funzionale dello stato iracheno portandolo sino all’orlo del completo fallimento, simbolicamente culminato con la presa di Mosul.

La battaglia contro IS è servita da incubatore della trasformazione dal vecchio al nuovo ordine, attualmente in corso. Quelle reti informali che, come abbiamo visto, in molti casi erano precedentemente attive all’interno dello stato stesso, si dispiegano adesso al di fuori di esso. Un caso esemplare è quello dell’Hashd al-Shaabi, le Unità di mobilitazione popolare (Pmu), un corpo di forze miliziane prevalentemente sciite che, reclutando migliaia di volontari dopo la caduta di Mosul, ha in parte sostuito l’esercito tradizionale nella lotta a IS, beneficiando anche del sostegno dell’Iran. Proprio perché nate al di fuori di un quadro istituzionale ormai in declino, le Pmu sono riuscite a captare il sostegno popolare soprattutto tra i giovani iracheni, svolgendo anche un ruolo di ascensore sociale ed economico per coloro che prima restavano ai margini della classe politica. 

La partecipazione alla lotta contro IS ha fornito a queste figure un’opportunità unica e senza precedenti di acquisire una popolarità di gran lunga superiore a quella dei politici al potere; gli ha anche permesso di accedere a risorse istituzionali che precedentemente rimanevano sotto lo stretto controllo degli esponenti politici  (le Pmu ricevono gran parte dei salari mensili dalle casse dello Stato) e di coltivare relazioni personali con potenze regionali (come l’Iran) al di fuori del quadro istituzionale. Comandanti miliziani, grazie alle reti di relazioni coltivate durante la battaglia contro IS, hanno avuto accesso a finanziamenti privati, dando vita a imprese private e organizzazioni non-governative di assistenza, attraverso le quali riescono a gestire e influenzare la popolazione a livello locale, in parte sostituendosi alle istituzioni.

La classe politica tradizionale si trova relegata a Baghdad, con una diminuita capacità di mobilitare il sostegno popolare attraverso le istituzioni tradizionali dello stato e sempre più costretta a stabilire legami sia politici sia economici con la rete di potere informale extraistituzionale per mantenere attive le proprie reti clientelari. Figure preminenti del vecchio ordine istituzionale fungono da mediatori tra le reti di potere informale e le istituzioni di stato: questo è, per esempio, il caso di Faleh al-Fayyadh, che ha mantenuto il suo ruolo di consigliere per la Sicurezza nazionale, ma al contempo è incaricato di dispensare gli stipendi per le Pmu. Nouri al-Maliki, primo ministro dell’Iraq dal 2006 per ben otto anni consecutivi, dal 2014 ha riinvestito completamente nelle strutture informali delle Pmu. 

Da sottolineare anche il cambiamento nelle relazioni civili-militari. Gli anni del post-invasione americana sono caratterizzati da una netta distinzione tra classe politica – che deteneva le cariche più alte dello Stato e il comando delle forze di sicurezza – e ufficiali dell’esercito, le cui funzioni erano strettamente limitate all’ambito militare. La battaglia armata contro IS rimette in questione la netta distinzione tra sfera civile e militare, promuovendo come nuovi protagonisti della scena politica irachena figure che hanno ricevuto una formazione militare o militari (come quelli delle celebri forze speciali del contro-terrorismo) che, in futuro, potrebbero nutrire aspirazioni politiche. Queste nuove figure godono di una popolarità incomparabile rispetto ai politici di Baghdad, hanno accesso a tutto il territorio nazionale, dispongono di forze armate e intelligence e potrebbero acquisire ruoli importanti, non necessariamente spingendosi al comando del paese ma sostenendo una fazione politica piuttosto che un’altra. ­­­­­­­­­­­

La transizione da vecchio a nuovo assetto non riguarda soltanto gli attori e i luoghi del potere,ma anche le modalità attraverso le quali questo si esercita nel controllo del territorio. La guerra a IS e il pericolo (reale o percepito) dell’incombente avanzata dei militanti hanno ridotto la mobilità all’interno del paese e isolato i centri urbani iracheni gli uni dagli altri dispiegando forze di sicurezza alle frontiere di città e villaggi. Qui, la rete amministrativa statale, già in declino, ha potuto continuare a funzionare soltanto attraverso l’intermediario delle forze di sicurezza – principalmente le Pmu e le forze speciali irachene del contro-terrorismo – che regolano l’accesso a strade e centri abitati. In questo nuovo contesto, la lotta per il potere non si gioca più sul controllo delle istituzioni dello stato centrale o sul dispiegamento delle forze di sicurezza nei centri urbani e nell’insieme del territorio nazionale, com’era pratica diffusa nel decennio che ha seguito l’invasione americana, ma è piuttosto il controllo del sistema viario e delle infrastrutture (soprattutto autostrade e aeroporti) la premessa per arrivare a controllare le istituzioni del governo locale. Le forze militari o miliziane che gestiscono l’accesso ai centri abitati sono nella posizione di prevaricare sia l’amministrazione civile che le forze di polizia locale, facilitando o negando il ritorno ai rifugiati, l’accesso e la mobilità ai residenti e persino a agli organismi internazionali impegnati nella ricostruzione del post-IS. In un contesto di sgretolamento della maglia istituzionale, il controllo strategico delle vie d’accesso è diventata la vera premessa di ogni esercizio di sovranità su porzioni di territorio. 

Per la classe politica che intende mantenersi al potere, non solo è necessario cercare un riposizionamento tra strutture del vecchio e del nuovo ordine, ma anche e soprattutto stabilire legami con le forze di sicurezza che controllano le infrastrutture del paese. Ci si può dunque attendere che il processo di trasformazione verso un nuovo ordine politico avvenga attraverso fasi intermedie che vedranno figure della vecchia classe politica legarsi a politici, militari e miliziani che dispiegano la loro azione muovendosi sul labile confine tra istituzioni burocratiche e reti informali. Anche lo stato iracheno potrebbe di conseguenza assumere una forma ibrida: pur mantendosi formalmente nelle sue frontiere, è probabile che vada incontro a una interna frammentazione in una serie di “feudalità”, corrispondenti ad altrettante zone di controllo del territorio da parte dei nuovi poteri emergenti.