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The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy
Shiite Huthi rebels drive a truck past a flag of Ansar al-Sharia in Almnash, Rada, which was once the main Yemeni stronghold of this local arm of Al-Qaeda in the Arabian Peninsula. 22 November 2014. REUTERS/Mohamed al-Sayaghi
Report 174 / Middle East & North Africa

Yemen’s al-Qaeda: Expanding the Base

Thriving on conflict, sectarianism, and local opportunism, al-Qaeda’s affiliates are stronger than ever in Yemen. To shrink their growing base will require better governance in vulnerable areas, not treating all Sunni Islamists as one enemy, and above all ending Yemen’s civil war.

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Executive Summary

The Yemeni branch of al-Qaeda (AQ) is stronger than it has ever been. As the country’s civil war has escalated and become regionalised, its local franchise, al-Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP), is thriving in an environment of state collapse, growing sectarianism, shifting alliances, security vacuums and a burgeoning war economy. Reversing this trend requires ending the conflict that set it in motion. This means securing an overarching political settlement that has buy-in from the country’s diverse constituencies, including Sunni Islamists. As this will take time, steps must be taken now to contain AQAP’s growth: improving governance in vulnerable areas, disaggregating Sunni Islamist groups and using military tools judiciously and in coordination with local authorities. These efforts will be imperilled if states interested in fighting AQAP and Yemen’s nascent Islamic State (IS) branch, such as the U.S., take military actions that ignore the local context and result in high civilian casualties, like the Trump administration’s 29 January 2017 raid on AQAP affiliates in al-Bayda, or fail to restrain partners who tolerate or even encourage AQAP/IS activities.

Prior to Yemen’s 2011 popular uprising against President Ali Abdullah Saleh, AQAP was a small yet lethal branch of AQ, focused primarily on Western targets. With at most several hundred members, it had limited local appeal and was both sustained and constrained by complex and sometimes contradictory relationships with the governing authorities and tribes. A primary security concern for the West and especially the U.S., AQAP was a sideshow for most Yemenis, at times tolerated by the government and routinely used by local elites for financial and/or political advantage. It was far less threatening to state stability than growing regime infighting, southern separatist sentiment or Huthi militancy in northern areas.

AQAP and, later and to a much lesser extent, a new outcrop of IS, emerged arguably as the biggest winners of the failed political transition and civil war that followed. AQAP adapted to the rapidly shifting political terrain, morphing into an insurgent movement capable of controlling territory and challenging state authority. Its main success derives from its demonstrated pragmatism: working within local norms, forging alliances with Sunni allies, assimilating into militias and embedding itself in a political economy of smuggling and trade that spans the various fighting factions, including the Huthi/former President Saleh alliance. It has at times controlled territory in the country’s south and appears ever more embedded in the fabric of opposition to the Huthi/Saleh alliance, dominant in the north, that is fighting the internationally recognised, Saudi-backed interim government of President Abed Rabbo Mansour Hadi.

IS, with its more brutal tactics, has been less successful in gaining recruits or capturing territory, but war has opened space for it to operate in places that have experienced sectarian-tinged violence, such as the southern port city of Aden. There, the group has turned its sights on the Hadi government and local security personnel through assassinations and bombings that have, indirectly, benefited the Huthi/Saleh front by weakening its common enemies and repeatedly underscoring the lack of security in Aden, the government’s temporary capital.

Virtually all local and foreign fighting parties in Yemen claim to be enemies of AQAP and IS, yet all have contributed to their rise. The Huthis, who as Zaydi/Shiites are AQAP’s primary ideological enemies, strengthened their foes through their February 2015 military push into predominantly Shafai (Sunni) areas, allowing AQAP to present itself as part of a wider “Sunni” front against Huthi/Saleh expansion. The Huthi/Saleh bloc’s willingness to conflate the Sunni Islamist party Islah and southern separatists with AQ and IS does not help. Their opponents, especially a gamut of Salafi fighting groups that the war has pushed to the foreground, as well as their Gulf backers, have poured fuel on the fire, at times crudely labelling Huthis as Iranian proxies who are part of a “Shiite agenda” in the region.

The logic of “the enemy of my enemy is my friend”, coupled with a long legacy of politicians using jihadists in power struggles against foes, has allowed AQAP to forge tacit alliances with a range of anti-Huthi/Saleh forces. The Saudi-backed coalition’s almost single-minded focus on defeating the Huthi/Saleh bloc has been a boon to AQAP, which has controlled territory unimpeded for stretches of time, in the process indirectly gaining weapons from the coalition and mining new funding streams by raiding banks and controlling ports. The United Arab Emirates dislodged AQAP from its Mukalla stronghold in April 2016, but such successes are fragile and could easily be reversed in the absence of more effective and inclusive governance.

The evolution of AQAP into an insurgent force with the ambition and capacity to govern territory, showing pragmatism and sensitivity to local concerns, does not negate the international risk posed by the group. AQ’s long-game strategy, combined with the immediate benefits from Yemen’s war, means that it, along with its local affiliates, will likely outlast the swift global rise of IS and its Yemeni subsidiary, which has pursued a more aggressive approach. The continuation of an increasingly fractured conflict greatly enhances AQAP’s unprecedented ability to expand local support and amass financial and military resources. Countering its gains poses a complex long-term challenge and will require an urgent yet measured response, focused on bringing the civil war to a negotiated end.


To reverse AQAP/IS gains

To all Yemeni and regional belligerents:

  1. End the war by agreeing to a ceasefire followed by negotiations toward a political settlement that contains: 
    1. buy-in from a full range of Yemeni stakeholders, including Sunni Islamists (the Islah party and Salafi groups willing to participate in politics) and groups with a regional base, such as Hiraak in the south;
    2. recognition of the need for regional autonomy, particularly for the south, and creation of a mechanism to determine the future state structure; and
    3. interim security arrangements in various war-torn localities under the state umbrella but with local buy-in.
  2. Avoid sectarian language and end media campaigns and mosque sermons that label adversaries in sectarian terms. 

To donor governments assisting Yemenis in combatting AQAP/IS:

  1. Engage in regular assessments of local and regional partners who may at times tolerate or even encourage AQAP/IS activities for political or economic gain, and press them to change course, threatening to suspend counter-terrorism cooperation if they do not.
  2. Decouple development from counter-terrorism assistance to reduce the incentives for the (current or future) Yemeni government to benefit financially from AQAP/IS’s presence.
  3. Enhance security measures at ports and border crossings with an increased maritime security focus on AQAP/IS sea supply routes along vulnerable coastlines.
  4. Encourage and support Track-II and local civil society efforts to heal inter-confessional divides, building on Yemen’s history of tolerance.
  5. Where there are opportunities to open lines of communication with AQAP leaders independent of tribal or political elites, those should be explored and if possible used to help de-escalate violence.

To states and groups operating in areas previously under or vulnerable to violent jihadist control, especially, but not limited to, the Hadi government, government-linked militias and the United Arab Emirates:

  1. Prioritise basic security, justice – particularly quick and transparent dispute resolution – and service provision.
  2. Disaggregate rather than conflate various Sunni Islamist groups by:
    1. including Islah in local governance and security initiatives; and
    2. communicating and negotiating with supporters of Ansar al-Sharia (AQAP’s local insurgency arm), who may not adhere to AQAP’s global ideology, and work to separate them from AQAP by addressing their legitimate locally- grounded grievances.
  3. Use military and policing tools judiciously and in compliance with local laws and norms by:
    1. avoiding heavy-handed military campaigns in cities and, when possible, working with local leaders to negotiate violent jihadists’ exit from urban areas, as happened in Mukalla; and
    2. using local forces against AQAP/IS when possible, but without creating legally unaccountable militia structures outside the state’s umbrella; bringing local militias, including popular committees, the Security Belt forces and the Elite forces in Hadramout, fully under government authority and under a legal system that ensures transparency and protects human rights.

To the Huthi/Saleh bloc:

  1. Disaggregate rather than conflate various Sunni Islamist groups, and work with those willing to engage in peace talks and operate within the political process.
  2. Refrain from military advances into predominately Shafai/Sunni areas that can only further inflame growing sectarian tensions and provide fodder to AQAP/IS propaganda.

Brussels, 2 February 2017

I. Introduction

This report examines the nexus of regional and local factors fuelling al-Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP) and Islamic State (IS)’s gains in Yemen. It builds on Crisis Group’s comparative study of the evolving global jihadist landscape, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, by exploring the case of Yemen as a subset of this milieu.[fn]This report will follow the use of the term “jihadist” as explained in Crisis Group Special Report N°1, Exploiting Disorder: al-Qaeda and the Islamic State, 14 March 2016: “The root of the word ‘jihad’ in Arabic refers to striving in the service of God. Many Muslims find its use in the context of political violence imprecise and offensive. It reduces a complex religious concept, which over centuries has taken many, often peaceful forms, to war-making. In the view of the vast majority of Muslims, today’s ‘jihadists’ pervert Islam’s tenets. It is hard, however, to escape the term. First, the groups this report addresses mostly self-identify as ‘jihadist’…. Secondly, while jihad has long been an element of virtually all schools of Islam, a nascent ‘jihadist’ ideology has emerged that is more than a reflection of this history …. Though big differences exist between ‘jihadist’ groups, they share some ideological tenets: fighting to return society to a purer form of Islam; violence against rulers whose policies they deem in conflict with Islamic imperatives (as jihadists understand them); and belief in a duty to use violence when Muslim rulers abandon those imperatives. Our use of ‘jihadist’ is not meant to add legitimacy to this interpretation or detract from efforts to promote alternative interpretations”. As in the Exploiting Disorder report, this report examines only a subset of jihadist groups, namely Sunni jihadists, in this case, AQAP and IS in Yemen.Hide Footnote In many ways, AQAP’s and IS’s rapid growth in Yemen follow regional trends. The collapse of Yemen’s Arab Spring transition and the chaos that followed have catalysed their expansion, providing them with new political opportunities, money, weapons and recruits. As in Syria, Iraq and Libya, growing enmity between regional states, mainly Saudi Arabia and Iran, has fuelled sectarian tensions and led them to prioritise traditional rivals over violent jihadists, in some cases leveraging the latter as proxies.

Yet, the challenge that AQAP and IS present in Yemen is embedded in the country’s unique history and local political dynamics that both sustain and limit them. A record of regime co-optation of and collaboration with jihadist groups means that AQAP in particular is already intertwined with political actors and integrated into the economy. This creates obstacles in suppressing the group in that these actors may have incentives to use it to advance their own political and economic interests. Yet as AQAP is a Yemeni organisation with legitimate local demands – justice provision, services, jobs – efforts could be made to co-opt it and weaken its transnationally focused leadership by addressing these local grievances. Devising effective policy options for countering AQAP – or IS – cannot be based on a cookie-cutter approach but requires attention to both regional factors and local idiosyncrasies, lest the problem be aggravated, not overcome.

II. Al-Qaeda in Yemen

Yemen has long grabbed headlines as a hotbed for al-Qaeda (AQ) activity, and indeed it holds a special place in jihadist eschatology.[fn]According to a hadith (saying of the Prophet Mohammed), during the end of days, “Out of Aden-Abyan will come 12,000, giving victory to the [religion of] Allah and His Messenger. They are the best between me and them”. Musnad Imam Ahmad bin Hanbal hadith collection, vol. 3, no. 379.Hide Footnote Its common caricature is as the Middle East’s “wild west”, where gun-toting tribesmen, rugged mountains, weak governance and a deeply religious, rural population offer a breeding ground for outlaw groups. This stereotype not only risks oversimplification but can result in incorrect assumptions about AQ (that tribal areas necessarily provide safe haven, government actors are automatically the group’s foes or AQ cannot thrive equally in urban areas) and problematic, even counterproductive, policy prescriptions.[fn]“A False Foundation? AQAP, Tribes and Ungoverned Spaces in Yemen”, Combating Terrorism Centre, September 2011.Hide Footnote

Western analysis tends to explore AQ’s relationship with local tribes but less often examines the group as a tool for Yemen’s political elite to resort to subterfuge for financial and military gain.[fn]Gregory D. Johnsen, The Last Refuge: Yemen, al-Qaeda, and America’s War in Arabia (New York and London, 2012), and Sarah Philips, “The Norm of State-Monopolised Violence from a Yemeni Perspective”, in Charlotte Epstein (ed.), Against International Relations Norms (forthcoming, 2017), are notable exceptions.Hide Footnote Yemenis, by contrast, view domestic political dynamics as fundamental to understanding and countering AQ and similar jihadist groups.[fn]Yemenis generally identify three factors in facilitating Sunni radicalisation and AQAP expansion. The spread of ideas from the Muslim Brotherhood in Egypt in the 1960s and 1970s, and from Saudi Arabia through support for religious schools in the 1980s and the return of Yemeni migrant workers in the early 1990s, allegedly formed an ideological foundation for groups such as AQAP. The second factor is poverty. Most important for many interlocutors is state orchestration of jihadist groups for political and financial gain. Crisis Group interviews, Yemeni politicians, journalists and analysts, September 2010-August 2016.Hide Footnote

The history of AQ and related movements in Yemen is tied to both domestic politics and shifting trends in global jihadism. In the early 1990s, fighters from the anti-Soviet Afghan jihad, known as Afghan Arabs, returned – as part of the first wave of global jihadist violence after the end of the Cold War – just as north Yemen (the Yemen Arab Republic) unified with the socialist south (the People’s Democratic Republic of Yemen, PDRY) to form the Republic of Yemen.[fn]“Afghan Arab” is used to describe the non-Afghan Muslims from Arab, and some non-Arab, nations who travelled to Afghanistan to fight against the Soviets. Those who subsequently travelled to Yemen included non-Yemenis as well as returning nationals.Hide Footnote While most Arab states were turning against Islamists, Sanaa continued to align with them.[fn]Crisis Group Middle East Report N°8, Yemen: Coping with Terrorism and Violence in a Fragile State, 8 January 2003.Hide Footnote Islah, a Sunni Islamist party created in 1990 and encompassing the Yemeni Muslim Brotherhood, provided a political outlet for many returnees as it formed a governing coalition with President Ali Abdullah Saleh’s General People’s Congress (GPC) following elections in 1993. More militant Afghan veterans – such as Tariq al-Fadhli – joined with southerners to form the Islamic Jihad Movement (IJM). On 29 December 1992, IJM leader Jamal al-Nahdi attempted to kill U.S. marines in Aden, the first AQ-linked attack targeting the U.S.[fn]IJM was the first formal Islamist group in Yemen with ties (financial and personal, not organisational) to Osama bin Laden and AQ in Afghanistan, known as “al-Qaeda Central”. Bin Laden later took credit for the failed bombing. Al-Nahdi was arrested but escaped from prison.Hide Footnote

During this time, jihadists and the Saleh regime were aligned against the Yemeni Socialist Party (YSP). Prior to the 1994 north-south civil war, Afghan Arabs allegedly killed YSP cadres with the help of northern-linked security services.[fn]The killings – at least 150 between 1990 and 1994, according to the YSP – were a key instigator of the war. Brian Whitaker, The Birth of Modern Yemen (e-book, 2009); and Noel Brehony, Yemen Divided: The Story of a Failed State in South Arabia (London, 2011).Hide Footnote In the war, Saleh and his senior military commander, Ali Mohsen al-Ahmar (who married al-Fadhli's sister and today is Yemen’s vice-president aligned with the Saudi-led coalition confronting the Huthi/Saleh alliance), used the Afghan Arabs as a proxy. Following a quick and decisive northern victory, some IJM members were given positions in the GPC and security services.[fn]During the 1994 war, al-Fadhli was made a colonel in the Yemen army. After the civil war, al-Nahdi joined the GPC’s governing organisation, the permanent committee, and Saleh appointed al-Fadhli to the upper house of parliament. Gregory D. Johnsen, The Last Refuge, p. 51.Hide Footnote  

In the mid-1990s, a second wave of global jihadist violence saw AQ focus on attacking what it called the “far enemy”. In Yemen, AQAP’s precursors started doing the same. IJM remnants and others who refused co-optation by the state gathered under Yemeni Afghan veteran Zain al-Abidin Abubakr al-Mihdar to create the Aden-Abyan Islamic Army (AAIA), the first jihadist group with a transnational agenda. It pledged support to Osama bin Laden and engaged in international messaging.[fn]The AAIA, probably created between 1994 and 1997, was known under various names inspired by a hadith, including the Army of Aden-Abyan and the Islamic Army of Aden. In a message to Agence France-Presse (AFP) in August 1998, it replicated bin Laden’s declaration calling for “total war” on U.S. interests in Yemen. AQAP propaganda referred to the AAIA in 2010.Hide Footnote

Although AAIA’s influence dwindled in the late 1990s, jihadist attacks on Western interests increased. On 12 October 2000, an explosives-laden skiff rammed into the USS Cole, a U.S. warship docked off Aden port, killing seventeen marines. AAIA claimed responsibility, but the mastermind behind the attack was Abd-al-Rahim al-Nashiri, a Saudi AQ member who was bin Laden’s head of operations in the Gulf. The attack propelled Yemen into the spotlight as a critical state in the U.S. fight against AQ. Under U.S. pressure, Yemeni authorities rounded up scores of suspects – but not al-Nashiri.[fn]Four months later, Saudi officials reportedly spotted al-Nashiri in Sanaa with the deputy director of the PSO. “Yemen, an uneasy ally, proves adept at playing off old rivals”, The New York Times, 19 December 2002. Ahmed Abdullah al-Hasani, head of the navy at the time of the Cole attack, said its perpetrators were “well known by the regime and some are still officers in the national army”. “Britons’ killers ‘linked to Yemeni army chief’”, The Sunday Times, 8 May 2005.Hide Footnote Following the 9/11 attack in the U.S. and to avoid political isolation, Saleh moved decisively against AQ, largely defeating it by the end of 2003.

That year, the U.S. invasion of Iraq inspired a new generation of fighters (a third wave of global jihadism) that revived and altered AQ’s Yemeni branch. In February 2006, 23 AQ members escaped Sanaa PSO prison. Among them were Nassar al-Wuhayshi and Qasim al-Raymi, both of whom later became AQAP founding members.[fn]Several prison officials, including warden Salah al-Muradi, were arrested on suspicion of facilitating the escape. “Yemen: Al-Qa'ida escape”, U.S. embassy Sanaa cable, April 2006, as published by WikiLeaks, The timing raised questions, as Yemen had just lost $300 million of aid from the U.S. and the World Bank.Hide Footnote The event once again focused U.S. attention on the country as a front-line state against AQ. In 2007, funding from the U.S. Defense Department to Yemen increased to $26 million from $4.3 million the previous year.[fn]U.S. funding soared to $67 million in 2009 following two attacks on the U.S. embassy in Sanaa in 2008, and to $155.3 million in 2010, which U.S. officials said was largely due to AQAP’s attempted bombing of the U.S.-bound passenger jet on Christmas Day, 2009. “Yemen: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service Report for Congress, 1 November 2012. “Report to Congressional Committees”, U.S. Government Accountability Office, February 2012. This pattern of increased funding in response to attacks demonstrated the financial and military gains the state could make from AQ’s activities.Hide Footnote Yet, between 2007 and 2009, Sanaa and Washington were distracted by, respectively, the conflict with the Huthis and the war in Iraq, allowing a new generation of AQ leaders under al-Wuhayshi to rebuild the organisation from scratch.[fn]Crisis Group email interview, Gregory Johnsen, 10 January 2017. Al-Wuhayshi became the emir, or leader, of AQ in the land of Yemen (AQLY) in June 2007. On 13 March 2008, AQLY renamed itself AQ in the Southern Arabian Peninsula (AQSAP). AQLY/AQSAP carried out attacks against Western interests, including oil facilities in Hadramout and Marib in 2006, the U.S. embassy in 2008 and South Korean tourists in Marib in 2009.Hide Footnote In January 2009, they formed AQAP from the merger of AQ’s Yemeni and Saudi branches. AQAP launched high-profile attacks against Western interests and the Yemeni security and intelligence forces, especially in the south.[fn]Prior to 2009, there were two AQ groups: AQSAP (the renamed AQLY) and a splinter group, the Yemen Soldiers Brigade, quickly wiped out by Saleh in 2008. Following attacks in Saudi Arabia between 2003 and 2006, a crackdown pushed many Saudi members into Yemen, resulting in the franchises’ coalescence. The group’s founders included non-Yemenis and individuals with close ties to AQ Central’s leadership. Al-Wuhayshi’s leadership – as former secretary to Osama bin Laden and a native Yemeni – combined the valuable attributes of someone with both local ties and a strong connection to AQ’s leadership and its transnational aims.Hide Footnote

By 2011, AQAP was seen in the U.S. as AQ’s most lethal branch, but its influence in Yemen was still circumscribed.[fn]The U.S. put its membership at “several hundred” in 2010 and at “a few thousand” in 2011. “Briefing by Homeland Security Secretary Napolitano, assistant to the president for counterterrorism and homeland security, Brennan, and Press Secretary Gibbs”, White House Office of the Press Secretary, 7 January 2010. “Foreign Terrorist Organizations” in “Country Reports on Terrorism 2011”, U.S. State Department’s Office of the Coordinator for Counterterrorism, 31 July 2012.Hide Footnote Saleh walked a fine line: balancing the U.S. drone campaign against AQ’s leadership and the local population’s resentment toward perceived violations of national sovereignty and the causalities from these strikes.[fn]Notably, a missile attack on al-Maajala in Abyan governorate on 17 December 2009 killed 41 civilians. The Yemeni government claimed responsibility, but photographs of remnants of U.S.-made bombs disputed this. In 2010, Saleh reportedly told General David Petraeus, then U.S. Central Command chief: “We’ll continue saying the bombs are ours, not yours”. “General Petraeus’ meeting with Saleh on security assistance, AQAP strikes”, U.S. embassy Sanaa cable, January 2010, as published by WikiLeaks, Footnote AQAP was a relatively small component of the domestic balance of power, used by the state to win financial and military support from the U.S. While a top priority for the West, AQAP was far less important for the state and most Yemenis than the growing strength of the Huthis (a revivalist movement in the north based on Zaydism, a version of Shiite Islam), separatist sentiment in the south and an increasingly brittle regime in Sanaa.

III. The Fourth Wave

A. Fertile Ground for Jihadism

Yemen’s fourth wave of jihadist violence is its most potent because of the underlying currents propelling it, including state collapse and sectarianism.[fn]Crisis Group Report, Exploiting Disorder, op. cit.Hide Footnote While IS’s ideological innovations and territorial gains dominate the fourth wave in other parts of the Middle East, in Yemen, AQAP has taken the lead, evolving and adapting in the rapidly shifting post-2011 environment. Its expansion has roughly occurred in two phases: the first in the wake of the 2011 popular uprising against Saleh and the second in the context of a failed political transition and the subsequent war.

1. Uprising

During the uprising, AQAP evolved from a primarily internationally focused jihadist organisation to one with a significant local insurgency component, seeking to strike deeper roots into Yemeni society and establish territorial control. In 2011, it created a parallel group, Ansar al-Sharia (AAS, “Supporters of Islamic Law”), to widen its domestic appeal and separate its local component from its international brand, which many Yemenis view as a regime instrument, infamous for its attacks against the West and likely to trigger a military backlash, especially from the U.S., against communities that support it.[fn]Sheikh Abu Zubayr Adel bin Abdullah al-Abab, a senior AQAP religious official, explained: “The name Ansar al-Sharia is what we use to introduce ourselves in areas where we work to tell people about our work and goals, and that we are on the path of Allah”. Recorded 18 April 2011, posted on YouTube 25 April 2011, Footnote The move also attempted to address the organisation’s long-running “double-bind” of balancing global objectives – targeting the West and expelling unbelievers from the Arabian Peninsula – with its need to address local grievances, such as corruption and lack of effective justice.[fn]Vahid Brown presents this double-bind as the interplay between two inter-related tensions: the global/local dichotomy, which illustrates the friction between the global range of AQ’s stated plan and the local concerns of those it seeks to win over; and the global/classical dichotomy, in relation to AQ’s concept of violent jihad as the only course of action, an extremist interpretation contested by more authoritative and influential clerical proponents of a classical definition of legitimate jihad. Vahid Brown, “Al‐Qa’ida Central and Local Affiliates”, in Assaf Moghadam and Brian Fishman (eds.), “Self-Inflicted Wounds Debates and Divisions within al-Qa’ida and its Periphery”, Combating Terrorism Center, 2010, pp. 69-100.Hide Footnote In practice, AAS acts as a local insurgent arm and domestic diffusion brand, while AQAP continues to call for strikes against the West, particularly by encouraging “lone-wolf” attacks.[fn]AQAP is hierarchical, structured around a senior leadership whose members are dispersed over committees and councils (such as the media, security and military committees and the Shura council, which advises AQAP’s emir and reports back to al-Qaeda Central). This structure, along with creating a consultative mechanism, allows it to better absorb the impact of assassinations. From 2013 until his death in June 2015, AQAP emir al-Wuhayshi played an additional role as AQ Central’s “general manager” and second-in-command under Ayman al-Zawahiri. The military committee functions as the insurgency’s command structure. Mid-level leaders are province (wilaya) commanders, known as emirs, along with district and city commanders under provincial command. AQAP propaganda regularly refers to these commanders, who are not limited in movement and operations as their title might suggest, as AAS. Jalal Baleedi, killed in February 2016, was both a mid-level AQAP commander and a senior AAS leader. AQAP and AAS have separate media wings for propaganda releases, but these outlets often collaborate. At entry level, AAS recruits are not required to pledge allegiance (bay’a) to AQAP, but senior commanders are. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Yemeni analysts and journalists, AQAP members, Yemen, 2011-2016. For the purpose of this report, AQAP and AAS are used interchangeably except when AAS has expressly profiled itself separately. AQAP’s calls for “lone-wolf” attacks underline its continued desire to carry out international operations but may also indicate frustration at its lack of international prowess in recent years. According to a U.S. government official, “AQAP’s ability to balance both local and global objectives has been the key to its sustained relevance and a persistent threat to U.S. interests. AQAP has prioritised a ‘Yemen-first’ approach as the societal instability is far too advantageous for them …. That said, there has been an increase in AQAP’s calls for lone operatives to target the west in its social media, Telegram Channels, and newer traditional media such as Inspire Guides”. Crisis Group email interview, January 2017.Hide Footnote

Under the AAS banner, AQAP captured several towns, including the capital of the southern province of Abyan in May 2011, and governed these areas for more than a year.[fn]This went against Osama bin Laden’s advice in a letter to AQAP leader al-Wuhayshi. Bin Laden also expressed concerns about getting bogged down in the focus on the “internal enemy”, in this case the Yemeni government, rather than on the “far enemy”. SOCOM-2012-0000016, in “Letters from Abbottabad”, Combating Terrorism Center, 3 May 2012.Hide Footnote In keeping with AQ’s global strategy, it has increasingly pursued a gradualist approach, beginning with establishing acceptance among the local population, with the aim of gaining its active support and having civilians join in defending AQAP-controlled territory. This local backing and territorial control – with the aim of creating multiple emirates that should ultimately lead to the creation of a caliphate – would subsequently offer potential for AQAP to launch attacks outside Yemen.[fn]Ayman al-Zawahiri, “General Guidelines for Jihad,” As-Sahab Media, 14 September 2013. This is AQ’s blueprint for a more restrained strategy with an emphasis on localism. AQ groups in Syria, most notably Jabhat al-Nusra, have pursued such tactics. And like its Yemeni counterpart, in July 2016 al-Nusra disassociated itself from the AQ brand and changed its name to Jabhat Fatah al-Sham (JFS). See Crisis Group Middle East Report N°155, Rigged Cars and Barrel Bombs: Aleppo and the State of the Syrian War, 9 September 2014.Hide Footnote

Initially, AQAP suffered a setback under Abed Rabbo Mansour Hadi, Yemen’s transitional president, who took power from Saleh as part of a political deal known as the Gulf Cooperation Council (GCC) initiative in February 2012. In May 2012, a combination of Yemeni security services and local militias, known as Popular Committees, ousted AQAP from Abyan, ending its first experiment with governance.[fn]Although fighting on the same side as government troops, the “Popular Committees” were mostly southern secessionists and openly opposed Hadi. By 2014, Huthis used the same name for their militias.Hide Footnote Reeling from its defeat, it switched back to asymmetrical attacks, which became more sophisticated and larger in scale than before 2011.[fn]These attacks included: a 21 May 2012 suicide bombing in Sanaa that killed more than 100 soldiers; a 30 September 2013 storming of the military’s Zone-2 headquarters in Mukalla, which AQAP militants held for two days; and a similar attack on the defence ministry in Sanaa on 5 December 2013 that left more than 50 dead and included an assault on al-Urdi hospital inside the compound that killed seventeen patients and staff, for which AQAP later apologised.Hide Footnote The interim president also gave the U.S. carte blanche to pursue its drone campaign against jihadists. Yet, military moves against AQAP proved woefully inadequate in the face of expanding political opportunities.

2. Derailed transition

By 2014, Yemen’s political transition was buckling under the weight of corruption and political infighting. The national dialogue conference, a transition cornerstone aimed at constitutional reform, failed to resolve pivotal issues, including the future state structure. In this environment, the biggest winners were the Huthis, a Shiite movement and militia that had previously fought six rounds of conflict with the Saleh regime (2004-2010). They presented themselves as political outsiders opposed to the GCC initiative, which had divided power between established political parties.

Over the course of the transition, the Huthis upended the military power balance in the north by defeating Sunni Islamist and tribal opponents, including an alliance of Salafi fighters, Islah members, Ali Mohsen-aligned military forces and the powerful al-Ahmar clan (no relation to Ali Mohsen al-Ahmar) from the Hashid tribal confederation, in a series of battles in 2013 and 2014.[fn]Crisis Group Middle East Report N°154, The Huthis: From Saada to Sanaa, 10 June 2014.Hide Footnote They also forged an alliance with their former enemies, Saleh and his GPC supporters, who felt marginalised by the GCC-led transition and sought revenge against the Mohsen/Ahmar/Islah alliance that had joined the 2011 popular uprising.

With support from the GPC, the Huthi militia captured Sanaa in September 2014. By February 2015, a dispute over the constitution prompted them to oust the Hadi government. One month later, alarmed by the Huthis’ military advances, which they attributed to Iranian meddling, Saudi Arabia and a coalition of Sunni Arab states, including the United Arab Emirates (UAE), backed by the U.S., UK and France, launched a military intervention and imposed a naval and air blockade to reinstate the Hadi government.[fn]For an overview of the Huthi coup, the group’s expansion southward and the Saudi-led military intervention, see Crisis Group Middle East Briefing N°45, Yemen at War, 27 March 2015.Hide Footnote

As Yemen plunged into war, AQAP and IS flourished. AQAP declared war against the Huthis in early 2011, but then rarely acted on its strong rhetoric, carrying out only a handful of attacks.[fn]The most notable AQAP attack against the Huthis was the car bombing of a Huthi festival on 24 November 2010 that killed 23 people. AQAP claimed responsibility, stating it had killed the Huthis’ spiritual leader, Badr-al-Din al-Huthi. They also claimed a follow-up attack on 26 November targeting a convoy on its way to al-Huthi’s funeral. AQAP’s Sada al-Malahem magazine, 15 February 2011.Hide Footnote This changed in 2014, as Huthi forces broke out of their Saada stronghold. By mid-December 2014, AQAP had claimed responsibility for 149 attacks against the Huthis in fourteen governorates in less than 90 days.[fn]Oren Adaki, “AQAP claims 149 attacks in Yemen since late September”, The Long War Journal (, 19 December 2014.Hide Footnote  Al-Bayda, a crossroads governorate between north and south that borders eight provinces, was a focus of these assaults, as the Huthis moved into the area in October under the pretext of fighting Daesh (the Arabic acronym for the Islamic State in Iraq and Syria), a term the Huthis have used loosely to characterise a wide range of their opponents.

At the same time, IS, an AQAP competitor, took advantage of increasing sectarianism and violence. It made its Yemen debut on 20 March 2015 in four coordinated suicide attacks against mosques frequented by Huthis in Sanaa, a day after fighting broke out between Saleh loyalists and Hadi-aligned fighters in Aden. The IS bombings provided justification for the Huthi push into Aden as a necessary fight against the growing security void, which the Huthis viewed as intentionally created by their political rival, President Hadi, and filled by AQ and other violent jihadists.[fn]Crisis Group interviews, Huthi supporters, August and September 2015.Hide Footnote

Only a week after the Saudi-led coalition began attacking Huthi-Saleh forces from the air, AQAP moved once again to capture territory, this time in the eastern governorate of Hadramout. Unchallenged by local military units, it easily took control of the provincial capital, Mukalla, and large swathes of the province’s coastline.[fn]AQAP denied it had seized Mukalla, saying instead it had been a “Sunni tribal takeover” by the “Sons of Hadramout”. However, local residents and the international community regarded Mukalla as an AQ-controlled city from April 2015 to April 2016. This report refers to AQAP as having seized the city, which it then controlled through local administrative bodies, some of which included non-AQAP members. The name AAS is not referred to in this context, as it was used by neither residents nor the militants to describe themselves during this period.Hide Footnote There, it exhibited improved governance skills by applying lessons learned from its previous experience in Abyan. AQAP held Mukalla for over a year, as the coalition was fighting Huthi/Saleh forces elsewhere.

After nearly two years of war, AQAP/AAS is now deeply enmeshed in the on-going battle against the Huthi/Saleh bloc on a number of fronts, including al-Bayda, Shebwa, Marib, Jawf and Taiz governorates. Its numbers, while difficult to assess, have swelled, reaching approximately 4,000 by 2015 according to U.S. State Department estimates.[fn]Compared to 1,000 in 2014. “Country Reports on Terrorism 2015”, U.S. State Department, 2 June 2016.Hide Footnote Equally importantly, its staying power has grown through a vast war chest. It also has acquired a wide range of new weaponry, including heavy weapons from Yemeni military camps or acquired indirectly from the Saudi-led coalition, which has been supplying arms to a range of anti-Huthi fighters.[fn]AQAP has reportedly plundered thirteen army units across Yemen since March 2015. “Midterm update of the Panel of Experts on Yemen established pursuant to Security Council resolution 2140 (2014)”, unpublished report, August 2016. Eyewitnesses reported seeing tanks seized by AQAP from Mukalla’s two military bases being transported toward northern Hadramout, destination unknown. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Mukalla, March 2016.Hide Footnote While AQAP was forced to withdraw from Mukalla in the face of a UAE-led, U.S.-assisted military campaign in April 2016, the group is far from defeated and has instead relocated to adjoining governorates or blended into the local population. It continues to exercise on-again, off-again control of areas in Abyan and neighbouring Shebwa.

IS has not seized territory, and its following remains small.[fn]In May 2016, a U.S. State Department official estimated IS numbers in Yemen at around 150. Crisis Group interview, Washington, May 2016. A suicide bomber from Aden said in a phone call with friends shortly before his June 2016 death in Mukalla that IS’s Yemen membership was as low as 70. Crisis Group consultant phone interview in former capacity, friend of the suicide bomber, 27 June 2016.Hide Footnote Yet, it has found fertile ground in cities such as Aden, which suffered sectarian-tinged violence in the aftermath of the Huthi takeover and subsequent removal. IS has taken credit for a number of high-profile attacks against both Huthi forces and the Hadi government and its allies in the south.[fn]Including for two suicide bombings against Yemeni security personnel in Aden that killed 57 on 10 December 2016 and over 50 on 18 December 2016.Hide Footnote

B. Drivers of AQAP and IS Expansion

1. Opportunity in chaos

An important factor in AQAP’s steady gains has been its ability to capitalise on the near-collapse of weak state institutions, particularly the security services. In the past, the Yemeni state at times lent tacit support to violent jihadist groups for political or financial gain. Yet, prior to 2011, there were limits to AQAP’s activities. The group never, for example, held or governed territory. This changed in 2011 when state security services split, one side remaining loyal to Saleh and the other, led by Ali Mohsen, joining protests against him. This fracturing accelerated during the 2015 war. Now, members of the security services are either fighting with the Huthi/Saleh front or the Saudi-led coalition or staying at home. In this environment, not only is there no unified effort to put AQAP on a leash, but the group can step into local political and security vacuums.

Each time AAS has captured significant territory, there has been little or no resistance from the security services, regardless of the latter’s political alignment. This was the case, for example, on 29 May 2011 when militants took over Zinjibar, Abyan, and later five more towns across Abyan and Shebwa provinces. Some observers suggest that Saleh’s allies were preoccupied with the battle for Sanaa as the uprising unfolded and the army split. Local residents in Abyan, who witnessed AQAP’s territorial gains, said security forces abandoned their positions and handed over municipal buildings to barely a handful of militants.[fn]Zinjibar residents said that fewer than a dozen men took control of the town with minimal, if any, effort to repel them. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Aden, Jaar and Zinjibar, 30 and 31 May 2011, 22 and 23 May 2012 and 13 and 14 June 2012.Hide Footnote Saleh’s opponents viewed the Abyan events as a ruse by the besieged president to persuade his international allies to support him and to draw attention from events in Taiz, where, on the same day, his forces had razed an anti-government protest camp, killing and injuring more than 270 demonstrators.[fn]Crisis Group consultant interviews in former capacity, Yemeni political analyst, Sanaa, June 2011; Yemeni politician who defected from Saleh’s GPC party, Sanaa, 12 June 2011. Defected general Ali Mohsen said Saleh had “handed over Abyan to terrorist gunmen”. Quotes in al-Hayat, June 2011. For details of the Taiz crackdown see, “No Safe Places: Yemen’s Crackdown on Protests in Taizz”, Human Rights Watch, 6 February 2012.Hide Footnote Whatever the reasons for the swift takeover of southern cities, security services failed to act and thus AQAP became the major beneficiary.

In Mukalla, too, state security forces were either unwilling or unable to oppose an AQAP takeover in April 2015. Local residents reported that they failed to put up a fight when the group entered the town and even prevented tribal fighters from stopping it.[fn]Army commanders fled the Zone-2 military headquarters in Mukalla to join the 27th mechanised brigade at al-Riyan airbase, north east of the city. When local tribal fighters attempted to enter the city to fight AQAP, they were blocked by the military, who preferred negotiating their safe withdrawal; clashes ensued between soldiers and tribal fighters. At the time of the takeover, soldiers’ and commanders’ loyalties were murky. The military commanders of Zone-2 and the 27th mechanised brigade were Hadi appointees. Yet, many of the troops in the area are affiliated with Saleh or Ali Mohsen. AQAP allowed the soldiers to leave as long as they deposited all but their personal weapons; it provided transport and cash handouts to them; and it encouraged them to continue to collect their government salaries in Mahra, a neighbouring province, and northern Hadramout, but made them pledge not to fight AQAP or AAS in the future. Crisis Group consultant interviews in former capacity, soldier and army officer present on the 27th mechanised brigade base in April 2015 and evacuated by AQAP, Hadramout, 15 March 2016; Mukalla resident party to the negotiations between AQAP and the army, 14 March 2016; Sheikh Amr bin Habrish, head of the Hadramout Tribal Confederacy, PetroMasila, 15 March 2016.Hide Footnote

Equally important, once in control of cities, AQAP/AAS has presented itself as a viable and indeed better alternative to the state by providing more reliable services and dispute adjudication. In Abyan between May 2011 and 2012, AAS provided services such as water and electricity, as well as education and an efficient justice system based on Sharia (Islamic law), and went as far as compensating families which had lost their homes to U.S. drone and airstrikes. AAS’s popularity was clearly based on its comparatively efficient governance more than on its ideology.[fn]Crisis Group consultant interviews in former capacity, imam of Jaar central mosque, local lawyer from Jaar, teenage girls and their mothers, male Jaar residents, Jaar, Abyan, May 2012.Hide Footnote

After being evicted from Abyan, the group applied lessons from its experience there to Mukalla. It further softened its approach by socialising with residents and refraining from draconian rules.[fn]AQAP executed spies, but permitted women to be outside their homes after dark. AQAP leader al-Wuhayshi wrote to the leader of al-Qaeda in the Islamic Maghreb (AQIM) after the group’s withdrawal from Abyan in 2012 to give advice on how to govern. This included tips on the implementation of Islamic punishments. He wrote: “Try to avoid enforcing Islamic punishments as much as possible, unless you are forced to do so”. “The al-Qaida Papers”, Associated Press, February 2013.Hide Footnote As part of this effort, it put in place a local ruling council – the Hadramout National Council (HNC) – rather than instituting direct rule.[fn]The fifteen members of the HNC also included local dignitaries (some of whom had served on the pre-existing local Council of Sunni Scholars) and prominent non-AQAP Hadramis. According to a resident, “The council [HNC] is widely viewed as a front to legitimise AQAP’s hold on power, but locals see it as an acceptable way to deal with the outside world”. Crisis Group interview, April 2015; consultant interview in former capacity, Mukalla, March 2016.Hide Footnote AQAP appointed local members as religious police. It also launched infrastructure projects, provided social services, such as food distribution for families in need and medical supplies and equipment for hospitals, and staged community events and street festivals.[fn]Crisis Group consultant interviews in former capacity, AQAP officials, residents, Mukalla, March 2016. AAS’s propaganda channel, al-Atheer, released pictures and videos of its community work. These efforts extended to areas under its control in Abyan and Shebwa.Hide Footnote The infamous rayat al-sudaa’, AQ’s black banner, was hard to find in the city, and by order of AQAP’s then-leader, al-Wuhayshi, it was not displayed during the militants’ takeover.[fn]AQAP’s then-spokesman spent considerable time trying to persuade international media that it was not AQAP or AAS seizing the city, but a Sunni tribal takeover led by the so-called “Sons of Hadramout”. This may have been an attempt to avoid drawing U.S. airstrikes, which later killed the spokesman and other senior AQAP leaders in Mukalla. Crisis Group consultant multimedia interview in former capacity, AQAP spokesman Muhannad Ghalleb, April 2015.Hide Footnote

Residents in AQAP-controlled areas, while not supporting the group’s ideology, have regularly praised its prioritisation of security, basic services and a mechanism to resolve grievances, such as long-running land disputes.[fn]Crisis Group consultant interviews in former capacity, civilians living in AQAP-controlled territory, Abyan and Hadramout, 2011-2016.Hide Footnote According to a Mukalla resident in 2015:

We view the [Hadramout National] Council positively, because it has managed to continue to pay government salaries …. It has kept public services at a much better level than what is available in the rest of the county …. The AQAP judicial system is fair and swift and therefore preferred over the government’s corrupt system. Many prominent cases that had lingered for years were resolved in a single day.[fn]Crisis Group email interview, Mukalla resident, April 2015.Hide Footnote

AQAP also avoided a bloody fight to hold territory once it became clear that Saudi-led forces, especially the UAE, were determined in May 2016 to drive the group out. Its experience in Abyan in 2011-2012 had taught it that defending territory in a conventional conflict against foreign-backed forces was costly and risked alienating local populations it had spent months winning over. AQAP reportedly arranged its exit from Mukalla in coordination with coalition-allied forces prior to the UAE/Yemeni government assault.[fn]Members of the Saudi-led coalition and supporters of the Hadi government argued there was no agreement with AQAP to allow its fighters to leave the city. Instead, they said, AQAP fled, possibly with local help in the face of the impending UAE/Yemeni military onslaught. Crisis Group interviews, August, September 2016. However, AQAP officials said they received ample advance warning of the coming offensive and the fact that it would be preceded by airstrikes, and began sending their fighters out a month in advance. A former HNC member said AQAP coordinated its withdrawal with the coalition in Riyadh to allow a westward retreat. The eventual push by coalition-supported troops beginning on the night of 23/24 April 2016 was preceded by several days of airstrikes targeting empty AQAP military camps and facilities. Crisis Group consultant interviews in former capacity, AQAP officials, former HNC member, Mukalla, March 2016; AQAP official, April 2016; and phone interviews, residents of Mukalla, witnesses in coastal Shebwa, April 2016.Hide Footnote

2. Huthi expansion, sectarianism and new alliances

Arguably, AQAP has most benefited from a combination of Huthi military expansion and growing sectarianism, as these have opened new opportunities for forging local alliances. Huthi inroads in predominantly Shafai/Sunni areas south and east of Sanaa sparked a series of opportunistic alliances with a range of anti-Huthi forces, who called themselves “resistance fighters”.[fn]When anti-Huthi forces pushed south in 2015, local guerrilla forces became known as the “Southern Resistance” in the fight for Aden and southern governorates. In Taiz, these fighters identify as “the Resistance”. Although all fighting on the Yemeni government’s side, these paramilitary forces are not by default pro-Hadi government. In the south, the name specifically denotes the armed separatist movement Hiraak. The southern resistance consists of local residents taking up arms to defend their homes, as well as former soldiers of the PDRY.Hide Footnote This happened on key battle fronts such as Taiz, Marib and al-Bayda, all provinces of the former north Yemen. It also happened in territories of former south Yemen, including Aden, before Huthi/Saleh forces were pushed out in July and August 2015.

The majority of anti-Huthi/Saleh fighters do not share AQAP’s ideology but reject northern/Zaydi domination. In the south, fighters are predominantly separatists, often leftist in orientation. Their tacit alliance with AQAP broke down as soon as Huthi/Saleh forces had been driven out of Aden. Indeed, both AQAP and IS started attacking their erstwhile tactical friends. In response, southern security forces, with the help of the UAE, have launched a number of military operations against them.

More importantly, growing sectarian sentiment has provided political/social space for groups such as AQAP and IS to recruit and establish more durable footholds in local communities. Yemenis are quick to point out that Zaydism and Shafaism (a Sunni school of jurisprudence) are relatively tolerant, have converged over time to the extent that Zaydis and Shafais pray in each other’s mosques, and do not have a history of violent relations. In the past, even AQAP acted pragmatically in light of these social constraints by avoiding direct confrontation with the larger Zaydi community and instead focusing its critique on Twelver Shiites, predominant in Iran, Iraq and Lebanon.[fn]Barak Barfi, “AQAP’s Soft Power Strategy in Yemen”, CTC Sentinel, November 2012.Hide Footnote Yet, Yemen’s legacy of tolerance is becoming a casualty of the civil war, and AQAP is taking advantage.

The Huthis and their opponents share responsibility for the growth in sectarian sentiment. The Huthis often conflate Islah, Salafi groups, southern separatists and others with AQAP and IS, referring to all of them as takfiris, al-Qaeda or Daesh.[fn]Crisis Group interviews, Huthi representatives, June, August and September 2015; consultant observations in former capacity, Aden, Taiz, Sanaa and Saada, May-November 2015.Hide Footnote They justify their original push south from Sanaa by the need to fill the security void and associated threat posed by Daesh/AQ, which they said were gaining strength and allied with Hadi.[fn]Crisis Group consultant interview in former capacity, Huthi representative, Sanaa, May 2015. Crisis Group phone interviews, Huthi supporters, May-June 2015.Hide Footnote However, at that time, IS did not exist in Aden. It was the war, triggered by the Huthis’ capture of Sanaa, and subsequent chaos that gave rise to the group. In other governorates, such as al-Bayda, the Huthis’ military progress had a similar catalysing effect on sectarianism.[fn]A researcher from al-Bayda noted that, prior to the Huthi advance into the governorate, any differences between local mosques concerned political affiliation: GPC versus Islah. As conflict spread, however, mosques began to segregate along Shafai versus Zaydi lines. Crisis Group consultant interview in former capacity, Abdulsalam al-Rubaidi, Sanaa, 11 November 2014.Hide Footnote

The layering of Saudi-Iranian competition in the Gulf onto Yemen’s civil war has further amplified the sectarian dimension, with the Saudis accusing the Huthis of being Iranian proxies, a charge echoed by Hadi supporters.

In addition, the alliance with Saleh and his networks, which are strongest in the Zaydi highlands, has reinforced a common perception among their opponents that the war has a north/Zaydi versus south/Shafai dimension.[fn]Crisis Group interviews, Salafi politician, Aden, February 2015; Yemeni businessman, Sanaa, March 2015; phone interviews, adviser to Hadi government, October 2015; Yemeni activist from Ibb, November 2015.Hide Footnote Sectarian language is common among anti-Huthi fighters. They accuse the Huthis of harbouring an agenda that either includes the promotion of Zaydis, and particularly Hashemites (a subset of Zaydis claiming to be descendants of the Prophet Mohammed), or converting to Twelves Shiism. Some even refer to them as rawafedh (“rejectionists”) and murtadeen (apostates), terms laden with anti-Shiite connotations.[fn]The term rawafedh is used by some Salafis and Wahhabis to denote Shiites for their rejection of what Sunnis consider the legitimate line of succession from the Prophet – the issue that gave rise to the Sunni-Shiite split. In this line of thinking, Shiites are then also murtadeen, apostates from the true belief.Hide Footnote The layering of Saudi-Iranian competition in the Gulf onto Yemen’s civil war has further amplified the sectarian dimension, with the Saudis accusing the Huthis of being Iranian proxies, a charge echoed by Hadi supporters.[fn]Crisis Group interviews, Yemeni government officials and GCC diplomats, May and June 2015; “Arab states send complaint letter against Iran to the UN”, al-Arabiya English, 13 November 2016. For a review of growing sectarianism see Farea al-Muslimi, “How Sunni-Shia Sectarianism is Poisoning Yemen”, Carnegie Middle East Center, 29 December 2015.Hide Footnote

AQAP has purposefully blurred the lines between its followers and the wider Sunni and anti-Huthi population. In August 2014, AAS leader Jalal Baleedi led an unusually brutal attack in Hadramout against unarmed soldiers he accused of being Huthis, and then warned of a sectarian war if the Huthis were to take Sanaa.[fn]Baleedi led a team of fighters in the beheading of four and shooting execution of ten off-duty soldiers in Sayoun, Hadramout, in August 2014, claiming they were Huthis. In response to journalist Iona Craig’s question, AQAP ideologue Nasser bin Ali al-Ansi later denounced such beheadings in a video release billed by the group as their “first international press conference”, Al-Malahem Media, 8 December 2014. Baleedi’s association with IS is a point of confusion in Yemen. In Exploiting Disorder, op. cit., Crisis Group reported that Baleedi had pledged allegiance to al-Baghdadi based on reports from a Yemeni consultant and Yemeni media sources. However, when he died in February 2016, it became apparent he had remained loyal to AQAP. AQAP released an audio eulogy from its leader, Qasim al-Raymi, who had replaced al-Wuhayshi, and subsequently it produced a lengthy propaganda video of a “Special Forces Battalion” training centre named in Baleedi’s honour.Hide Footnote When that happened, AQAP promptly called all Sunnis to arms.[fn]AQAP chastised Sunni leaders’ support for the “rafidi” Huthi takeover and made a call to arms for Sunnis. “Statement Regarding the Crimes of the Huthi Faction Against the Sunnis”, with the strapline “A Call to Sunnis, AQAP official statement disseminated by AAS social media channels, 23 September 2014.Hide Footnote

As the conflict has unfolded, AQAP has used the pretext of a “Sunni” defence against the “Shiite” Huthis to blend with local tribes and Salafi sympathisers. A senior AQAP official compared the Huthis’ “Shiite” control of Yemen after they captured Sanaa with a Shiite-dominated Iraq after the U.S. overthrew Saddam Hussein; contended that AAS was the only remaining Sunni defence in southern governorates against Huthi expansion after the Hadi government fled into exile and the military collapsed; and that one of AQAP’s main roles was to provide military experience and expertise to local tribesmen, saying: “We are as one with the [Sunni] tribes like never before. We are not al-Qaeda now. Together we are the Sunni army”.[fn]The senior AQAP official repeatedly reiterated AAS’s position as gathering “Sunni tribesmen” against what he called Yemen’s takeover by Shiites. Crisis Group consultant multimedia interviews, AQAP senior official, September 2014 and April 2015.Hide Footnote

The group’s strategy of blurring lines between core membership and sympathisers has also allowed it to extend its reach broadly into local communities. The creation of AAS in particular lowered the bar for would-be recruits by enabling them not to bind themselves to AQAP and its ideology through a formal pledge of allegiance (bay’a).[fn]In AQAP’s case, bay’a is a pledge of allegiance that formally binds an individual to the organisation, itself tied by bay’a to AQ Central. The concept of bay’a goes back to the time of the Prophet Mohammed, who expected bay’a from his followers. By comparison, a mere pledge of support does not imply a binding relationship.Hide Footnote AQAP has similarly used the “Sons of” designation for affiliate groups, as in its takeover of Mukalla. There, it presented the Sons of Hadramout as a local Sunni collective brought together to fight the common Huthi enemy. A senior AQAP official quipped that it was Western obsession with labelling that had motivated the group to use the “Sons of” tag: “You [Westerners] call us all sorts of names and the names may change. But to us, we are all Muslims, we are all brothers”.[fn]According to AQAP, the Sons of Abyan and Sons of Hadramout (in addition to other geographically-linked “Sons of” groups) are not full AQAP/AAS members but “might become so in the future”. They receive basic military training and religious teaching with a specific mandate of fighting the Huthis. They have not pledged allegiance to AQAP. Crisis Group consultant interviews in former capacity, AQAP official, Yemen, April 2015, April 2016. Other analysts have put the difference down to little more than semantics. “The Hadramawt: AQAP and the Battle for Yemen’s Wealthiest Governorate”, The Jamestown Foundation, 10 July 2015. The exact relationship between AQAP and the “Sons of” movements is unclear. The opaqueness of the “Sons of” groups allows greater opportunity for AQAP to act as a sleeper movement, particularly after its withdrawal from territory, to be activated at an opportune moment.Hide Footnote

3. AQ as priority number two for regional actors

In prosecuting the war, the Saudi-led coalition has relegated confronting AQAP and IS to a second-tier priority. Its stated primary rationale has been to roll back Huthi gains and reinstate the Hadi government, which requested the military intervention. Saudi motivations to enter the war were based on their perception that the Huthis, as alleged Iranian proxies, posed an existential threat, and on internal political dynamics in which a successful intervention in Yemen would boost the prospects of its main architect, Deputy Crown Prince and Defence Minister Mohammed bin Salman.[fn]A reason cited less often is that Saudi Arabia and the UAE saw a need to manage a Sunni uprising against the Huthi/Saleh alliance. Crisis Group interviews, Saudi official, Yemeni businessman with Saudi ties, June 2015. According to a UAE official, the UAE and Saudi Arabia were forced to act to prevent a Syrian-style civil war, a scenario in which Sunnis, lacking protection or backing, would turn to groups such as AQAP or IS for support. Crisis Group interview, May 2015.Hide Footnote

This prioritisation, much to the U.S.’s frustration and embarrassment, has facilitated AQAP’s efforts to blend in with the anti-Huthi opposition, which has given it access to weapons and new sources of income. During AQAP’s occupation of Mukalla, it robbed state banks, looted weapons caches and embedded itself in the local economy. AAS has regularly fought alongside Saudi-led coalition forces in their effort to dislodge Huthi/Saleh forces from Aden and other parts of the south, including Taiz, indirectly obtaining weapons from them.[fn]Crisis Group consultant observations in former capacity, Aden, May-August 2015, Lahj, July, August 2015, Taiz, September 2015; consultant interview in former capacity, Adeni doctor taken by UAE troops to treat AAS fighters in a military camp, Aden, July 2015. AAS’s media wing has also released several videos over the course of the conflict purportedly showing AAS members taking part in fighting against the Huthis during the battle for Aden and Abyan in 2015, as well as Taiz in 2015-2016 and al-Bayda in 2016. Wilayat Aden, September 2015:; Wilayat Abyan, June 2015:; Wilayat Taiz, January 2016: Footnote

It is only in southern territories from which Huthi/Saleh forces have been removed that the UAE, in particular, has begun to confront AQAP and IS, working with a variety of southern groups. In Aden, they have worked with some success with the security chief and governor to drive AQAP and IS from the city.[fn]Both AQAP and IS were prepared for the eventual reversal, taking full advantage of the Saudi-led coalition’s fight against the Huthi/Saleh bloc to stockpile money and weapons. Crisis Group consultant interviews in former capacity, AQAP members, Mukalla, March 2016; AQAP supporters, Aden, August 2015. Both groups gathered heavy weapons left behind by retreating Huthi/Saleh forces. In preparation for expected later confrontations with UAE troops and allied forces, IS was also able to acquire UAE-supplied armoured vehicles for suicide bombings against coalition forces. Crisis Group consultant interviews in former capacity, two field commanders of anti-Huthi resistance forces and colonel commanding the Decisive Salman Brigade, Aden, July and August 2015.Hide Footnote The UAE and local allies, supported by a small group of U.S. military advisers, also retook Mukalla in April 2016 without serious fighting and have a continued troop presence there.[fn]Official Saudi-led coalition statements indicated that 800 AQAP militants were killed in the “battle for Mukalla”. AQAP said that twelve of their fighters were killed at a checkpoint on the edge of AQAP-controlled territory (some 100km outside Mukalla), but that no lives were lost in the withdrawal from the city. Crisis Group consultant multimedia interview in former capacity, April 2016. A commander of Hadrami soldiers taking part in the offensive said they killed around twenty AQAP militants at the checkpoint marking the northern entry to their territory and no fighting took place inside the city. Crisis Group consultant phone interviews in former capacity, April 2016.Hide Footnote Similar efforts to evict AQAP/ASS from Abyan and Shebwa have been less successful; AQAP and AAS fighters have repeatedly re-emerged in areas they had vacated or, in some cases, never fully left.

Saudi-led coalition statements that fighting the group is a top priority and announcements of military victories against AQAP in the south are belied by events.[fn]In May 2016, during UN-sponsored peace talks between Yemeni parties in Kuwait, Saudi Foreign Minister Adel al-Jubeir said that the coalition’s priority had shifted from the Huthis to AQ. “Saudi FM: Fighting al-Qaeda is now a priority in Yemen”, al-Arabiya English, 14 May 2016.Hide Footnote In northern Yemen, where the battle against Huthi/Saleh forces continues, the coalition has engaged in tacit alliances with AQAP fighters, or at least turned a blind eye to them, as long as they have assisted in attacking the common enemy. Indeed, three Hadi associates have appeared on a U.S. Treasury list of “global terrorists” for allegedly providing financial support to, and acting on behalf of, AQAP.[fn]These include: Abd al-Wahhab al-Humayqani, one of Hadi’s delegates to UN peace talks in Geneva in June 2015, Nayif Salih Salim al-Qaysi, governor of al-Bayda, and Hassan Ali Ali Abkar, a militia commander and member of the Consultative Council from Jawf. “Treasury Designates Al-Qaida, Al-Nusrah Front, AQAP, And Isil Fundraisers And Facilitators”, U.S. Department of the Treasury, 19 May 2016; and U.S. Department of the Treasury, Resource Center, Counter Terrorism designations, 7 December 2016.Hide Footnote The focus on the Huthis in some ways makes short-term sense for Saudi Arabia, where the threat of Iranian encirclement resonates widely domestically, as opposed to the threat from Sunni extremists, which is a more complicated sell, given local pockets of sympathy and support. Yet, AQAP also seeks to topple the Saudi monarchy, which it views as corrupt and tied to the West, a threat that grows as the organisation gains ground in Yemen.

In the south, where the UAE has shifted its priorities to fighting AQAP/IS, its efforts are complicated by the latter’s ability to find temporary safe havens when needed. Moreover, lack of a unified southern leadership or plan to address security and governance challenges in chronically neglected and impoverished governorates like Abyan and Shebwa continues to provide a receptive environment for violent jihadist groups. According to a resident of Jaar:

A successful strategy for combating al-Qaeda should focus on governance and service provision. Ideologically, AQAP and IS don’t have much in the south. In Jaar, however, many young people have joined Ansar Sharia because they are poor, have little education and see no future for themselves. Ansar provides these young people with an income and a purpose.[fn]Crisis Group interview, September 2016.Hide Footnote

As long as the war, infighting among southern elites and chronic governance challenges continue, the much publicised military initiatives against AQAP and IS will probably not amount to more than temporary victories.

4. The war economy

AQAP’s progress is also in no small part the result of its financial gains. During the evolving conflict, the group has expanded its war chest by raiding banks and controlling seaports and smuggling routes. Its most successful feat was its looting of the Mukalla bank in April-May 2015, which netted approximately 24 billion Yemeni riyals ($111 million).[fn]A U.S. strike sometime between May and August 2015 reportedly destroyed 9 billion Yemeni riyals ($41 million). Crisis Group consultant interview in former capacity, former security official, Mukalla, March 2016. In addition to central bank funds, local bankers estimate that AQAP acquired about 6 billion Yemeni riyals (approximately $24 million) and more than 20 million Saudi riyals (approximately $5.3 million) from commercial banks on 2 April 2015. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Mukalla, April 2016.Hide Footnote It also imposed import levies at the Mukalla and Ash-Shihr seaports, collecting a fee for every litre of fuel and every cargo container offloaded.[fn]Crisis Group interviews, Mukalla resident, phone interview, April 2015; north Yemen tribal sheikh, Hadrami politician, September 2016.Hide Footnote Ironically, much of the imported fuel found its way to northern markets, which were largely cut off from the outside world by the Saudi-led coalition embargo, through a chain of local intermediaries who purchased fuel in Hadramout for resale to Huthi/Saleh forces.[fn]Crisis Group phone interview, Mukalla resident, August 2016.Hide Footnote

A UAE official described Mukalla as “al-Qaeda’s lungs”, and indeed the loss of the port was a significant blow to its funding stream.[fn]Crisis Group interview, UAE official, Abu Dhabi, December 2016.Hide Footnote Yet, the effects of controlling Mukalla for over a year will not fade quickly. AQAP’s accumulated revenues enhance its ability to purchase military hardware and attract recruits. It already offered its fighters in 2011 a salary higher than that of government soldiers, and its new financial resources can exercise an even more significant pull on impoverished young men.[fn]AQAP/AAS paid a $200 monthly salary to fighters compared to $140-150 for a regular Yemeni soldier. Crisis Group consultant multimedia interview in former capacity, AQAP member, March 2016. Four male residents in AQAP/AAS-controlled territory said that it enticed many local recruits primarily with the financial reward, not through religious or ideological persuasion. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Abyan, May 2012.Hide Footnote

C. IS versus AQAP

Beginning in November 2014, a nascent IS branch put itself on the Yemen conflict map through spectacular attacks against a variety of protagonists, including both the Huthis and the Hadi government. Like AQAP, IS has benefited from state collapse, Huthi expansionism, regional states’ preoccupation with Iran and a burgeoning war economy. More than AQAP, however, IS is also a product of growing sectarianism and extreme levels of violence, which have radicalised young men and made them susceptible to its recruitment. Most importantly, its appearance in Yemen is tied to its successes in Iraq and Syria. At the same time, its influence in Yemen has been circumscribed by AQAP’s long history, military prowess and local support.

On 13 November 2014, shortly after the September Huthi takeover of Sanaa, IS leader Abu Bakr al-Baghdadi announced IS in Yemen.[fn]Seven local branches announced themselves shortly afterwards, operating in ten governorates: Saada, Sanaa, al-Jawf, al-Bayda, Taiz, Ibb, Lahj, Aden, Shebwa and Hadramout. A handful of young men posted pictures on social media purportedly declaring an unverified eighth local branch in Mahra governorate in September 2016.Hide Footnote Initially, IS’s meteoric rise in Syria and Iraq produced a similar momentum in Yemen. Numerous AQAP members defected to it, including senior ideologues such as Sheikh Mamoun Hatem and the prominent religious cleric Abdul-Majid al-Hitari.[fn]Hatem was an early vocal IS supporter on social media. His defection was confirmed by AQAP’s spokesman, who said that although Hatem was “no longer one of us [AQAP], he is still our brother”. Crisis Group consultant interview in former capacity, October 2014. Hatem returned to AQAP in 2015 and was killed in an apparent U.S. drone strike in Mukalla on 11 May.Hide Footnote This trend was helped by a number of U.S. assassinations of AQAP ideologues, including Harith al-Nadhari, Ibrahim al-Rubaysh, and Nasser al-Ansi, between January and April 2015, and their leader al-Wuhayshi in June 2015.[fn]These senior ideologues were crucial to providing theological arguments against joining IS. While al-Wuhayshi was not a theologian, he was a very popular, astute and much-respected figurehead of the group. After his death, an undetermined number of AQAP members were said to have defected to IS. Crisis Group consultant multimedia interviews in former capacity, Shebwa tribal leaders, July, August 2015. The senior ideologues were also veteran AQ members with experience garnered in Bosnia, Afghanistan and the Philippines. This old guard appears to still hold significance to AQAP. They were featured posthumously in an AQAP propaganda video in December 2015.Hide Footnote

IS also took advantage of the 2015 battle for Aden. Four months of heavy fighting that left thousands dead fuelled the radicalisation of young men and accelerated the group’s rise. It was quick to deploy its own “journalists” among the youth to spread its ideology through videos and propaganda songs.[fn]Some local youth in Aden and Little Aden (an area to the west of Aden city) referred to IS recruiters as “propagandists” who distributed videos by smart phones and promoted IS social media, and who told the youth in the streets about IS and its work. Others used the word “journalist” to describe these activities. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Aden, August 2015.Hide Footnote This tactic proved fruitful, as a significant portion of IS’s young suicide bombers targeting UAE and UAE-supported forces in Mukalla in April 2016 hailed from Aden. These recruits continued to carry out high-profile attacks, including a suicide bombing against a government military recruitment centre in the port city on 29 August 2016 that killed over 60.

AQAP responded to IS’s rise by trying to contain the group. Initially, it downplayed the threat by refusing to respond to journalists’ questions about IS’s very existence.[fn]According to a senior AQAP official, referring to IS: “AQAP is not responsible for Ansar al-Dawla [Defenders of the State] actions. But they are our brothers and we would help them”. The same official (later killed in a U.S. drone strike) refused, on orders from al-Wuhayshi, to comment on IS’s first attack in March 2015 against mosques in Sanaa. Crisis Group consultant multimedia interviews in former capacity, November 2014, March 2015.Hide Footnote Later, AQAP leaders publicly criticised IS, denouncing its attacks on mosques, which they contrasted with their own reputed sensitivity to local norms. They also engaged in a broader media campaign, ridiculing IS and al-Baghdadi, its self-proclaimed caliph.[fn]AQAP denounced “Baghdadi’s group” as being “based on nothing but a lie … sin, and a blend of ignorance, deviation and desire”. AQAP video release, 1 November 2015.Hide Footnote While they have been quick to praise attacks by persons claiming to act on IS’s behalf in the West, there is no evidence that the two groups have collaborated in any way, including by sharing intelligence.[fn]On 23 June 2016, AQAP’s al-Malahem media arm published the first “Inspire Guide” analysing an IS-linked operation on a nightclub in Orlando, Florida, U.S., on 12 June 2016. A second edition on 21 July 2016 praised the IS-linked attack in Nice, France, a week earlier.Hide Footnote

Their [Islamic State] brutal tactics, including mass killings and mosque bombings, and their relatively autocratic style, are at odds with societal and tribal norms.

IS’s Yemen leadership, unlike AQAP’s, consists mainly of non-Yemenis and its members appear to have been with IS in Syria and Iraq; they brought to Yemen the same strategy of embedded networks of informants and local propagandists that contributed to the group’s successes there.[fn]IS uses these networks to increase its sympathisers and determine whom they can trust and whom to eliminate when taking territory. They rise up when the group moves in from the outside to jointly take control of a place. Paranoia among southerners that Huthi/Saleh forces were using this type of infiltration to retake Aden (after they were evicted in July-August 2015) prompted southern military forces to expel many northerners.Hide Footnote Despite, or possibly because of, their leaders’ international credentials, they have struggled to establish a broad base of support in Yemen. Their brutal tactics, including mass killings and mosque bombings, and their relatively autocratic style, are at odds with societal and tribal norms.

In December 2015, IS faced an internal mutiny when fifteen senior figures and 55 fighters accused their leader, the governor (wali) of Yemen province, of violating Sharia. They listed a number of infringements, including the wrongful dismissal of soldiers, failure to provide basic supplies during a battle in Hadramout, committing “injustices against the weak” and refusal to adhere to a Sharia ruling against an IS regional commander. A contemptuous written response from IS’s central leadership in Syria/Iraq demanded obedience.[fn]The defectors included three members of the group’s Sharia committee: Sheikh Abu al-Shayma al-Muhajir, Sheikh Abu Muslim al-Mansour and Sheikh Abu Hajar al-Adani, in addition to the “province’s” military commander, Abu Aassim al-Bika, and the security chief. In their letter titled “A Statement of Defection from the Wali of Yemen” and published online on 15 December 2015, they reaffirmed their allegiance to IS leader in Syria, while announcing their defection from their wali. On 19 December 2015, Abu Ubayda al-Hakim, a member of the Shura Council of the Caliphate in Syria/Iraq, responded to the complaint by supporting Yemen’s wali and stated that by disobeying their local leader the group had renounced their pledge to al-Baghdadi.Hide Footnote Rejecting the letter, all 70 members left the group. On 24 December, an additional 31, including three senior figures, released a statement joining the rebellion and renouncing the IS leader in Yemen.[fn]Three senior figures – Sheikh Salman al-Lahiji and Rawaha al-Adeni from the Security Committee, along with a member of the Preaching Committee, Abu Hafs al-Somali – led the mass defection that included a local security official and 27 members from Abyan, Aden, Shebwa and Hadramout. They stated that they remained loyal to IS leader Abu Bakr al-Baghdadi, but IS in Syria rejected this. “Dissent in the Islamic State’s Yemen Affiliates: Documents, Translation & Analysis”, Aymenn Jawad Al-Tamimi, 29 February 2016, Footnote

IS continues to carry out suicide bombings in the government-controlled cities of Aden and Mukalla and also engages in assassinations of local security and intelligence personnel that have a significant impact. After the UAE-led forces retook Aden from the Huthi/Saleh bloc in July 2015, these killings increased, the majority claimed by IS’s media channels. This and repeated IS suicide bombings of military recruitment centres and mass gatherings of soldiers collecting salaries have led many southerners to view IS as part of a historical pattern in which northern political elites use violent jihadists as a tool in asymmetric warfare against the south.[fn]The northern political elite is viewed by many southerners as comprising factions on both sides of the post-2011 divided regime. This includes individuals such as current Vice President Ali Mohsen al-Ahmar, Islah party figures and, in the view of some, even President Hadi. Crisis Group consultant observations in former capacity; and interviews, Hiraak activists, Aden and Mukalla, August 2015-December 2016.Hide Footnote

AQAP’s strategy of gradualism, relative respect for local norms and integration with local Sunni populations has been far more successful. Its longstanding presence and well-established networks across the country have given it a clear upper hand.

D. Salafi Militias

While AQAP and IS dominate headlines, a range of Salafi militias are an increasingly important part of Yemen’s Sunni militant milieu.[fn]Labelling individuals and Yemen’s rapidly expanding number of armed groups is fraught with problems. Fault lines between groups are increasingly unclear and many have no visible structure. Individuals and fighting factions often assume tribal, political and religious identities simultaneously. Attempts at simplification are often misleading while making any future reintegration of armed groups problematic. The label Salafi is similarly vulnerable to these errors and underlines the need for disaggregation. “Salafism” is used here in its broadest sense: a Sunni movement that seeks to revive “original” Islam by drawing on the so-called pious ancestors (salaf al-salih). Increasing fragmentation throughout the civil war has resulted in open conflict between Salafi strands.Hide Footnote Yemen has long housed a variety of Salafi groups.[fn]The Salafi spectrum there has historically comprised three main strands: quietist, jihadist and activist (harakiya). Quietist, scholastic or missionary Salafis are apolitical, reject parliamentary politics and, in theory, give allegiance to existing authority. Salafi-jihadists advocate violence against religious and political enemies. And activist Salafis are more inclined to challenging authorities through the political process. Crisis Group consultant phone interview, Laurent Bonnefoy, July 2016. See Laurent Bonnefoy, Salafism in Yemen: Transnationalism and Religious Identity (London, 2011). See fn 1 for Crisis Group’s definition of “jihadist”.Hide Footnote Prior to the war, most were non-political and non-violent. Some, like the al-Rashad party, embraced politics and were closely associated with Islah. As the Huthis expanded southward, however, many took up arms against them. The earliest indications of this were in 2013, when the Huthis fought Salafis from the Dar al-Hadith religious institute in Dammaj, Saada.[fn]Muqbil al-Waddii, a Saudi-educated Saada cleric and convert from Zaydism, established Dar al-Hadith institute in the heart of Zaydi territory in the late 1970s with funding from Saudi Arabia. Salafi proselytising there, itself arguably a product of socio-economic grievances against advantages given to Zaydi elites, particularly Hashemites (descendants of the Prophet), is a core grievance that sparked Zaydi revivalism in the 1980s and later gave impetus to the Huthi movement. Crisis Group Middle East Report N°86, Yemen: Defusing the Saada Time Bomb, 27 May 2009.Hide Footnote Although the Huthis emerged victorious in January 2014, fighters from Dammaj and another religious institute in Kitaf, Saada, regrouped and are now fighting the Huthis on a number of fronts.

Opportunistic alliances forged by the Saudi-led coalition have propelled Salafis to prominence. In Aden, they act with UAE support as state-sponsored, irregular security forces. As the battle for that city reached its peak in July 2015, the UAE worked with Hashem al-Syed, a former Dar al-Hadith student, to lead Salafi fighters there. After Huthi forces were pushed out, another little-known Salafi, Bassam Mehdhar, became the UAE’s main beneficiary. In 2015, the al-Mehdhar Brigade, based in Sheikh Othman and Mansoura districts, acted as a local security force. In October 2016, the group joined other Saudi-supported Yemeni forces in crossing the Saudi-Yemeni border in an attempt to push into Saada, the Huthi stronghold.[fn]This new battlefront is a very personal fight for many Salafis, who are seeking revenge for being forced out of the Dar al-Hadith institute.Hide Footnote

Another group, the Security Belt forces, a UAE-supported militia established by presidential decree in May 2016 to help secure Aden and led by Nabil Mashwashi, a former South Yemen army commander, appears to have a significant Salafi component. Prominent Salafis, such as Hani Bin Baraik, a minister of state and figurehead of the group, tend to be anti-Islah which, just as their UAE backers, they suspect of collusion with AQAP.[fn]Crisis Group interviews, coalition member, Adeni journalist, Dubai, September 2016. Many Salafis in the south are anti-Islah also because they see the party as northerners opposed to the south’s secession.Hide Footnote

In Taiz, the lines between Salafi and AQAP/AAS fighters are blurred.[fn]A former AQAP member said: “Taiz has been a special case in the Yemen war because AQAP has been able to successfully embed itself in the opposition to the Huthis there from the beginning, but those fighting are not AQAP core members”. Crisis Group interview, September 2016.Hide Footnote As in Aden, Salafis are at the forefront of Saudi-led coalition-sponsored efforts to repel Huthi advances. Among the city’s myriad factions, one of the more notorious groups, acting with UAE-supplied weapons and armoured vehicles, is led by another former Dammaj student, Adel Abdu Farea, also known as Abu al-Abbas. His followers have included the Humat al-Qi’dah (Protectors of the Faith), a group responsible for the destruction of a seventeenth-century tomb in July 2016 and the burning of books belonging to Yemeni Christians. Al-Abbas’s men have clashed with another group led by a Salafi sheikh, Sadeq Mahyoub, which is loyal to the Saudi-sponsored tribal sheikh Hamoud al-Mekhlafi. Saudi Arabia also sponsors the al-Hassam (Decisiveness) Brigade, which was founded by Adnan Ruzayyk al-Qumayshi, who left Dammaj in 2014, and is now led by Salafi figure Ammar Jundobi.[fn]Crisis Group consultant phone interviews in former capacity, local residents, political activists, journalist from Taiz and Aden, August 2016.Hide Footnote

Allegations abound regarding possible AQAP/IS links to a number of Salafi groups, but the exact connection is unclear.[fn]Yemeni observers have linked the al-Hassam brigade to AQAP. Crisis Group interviews, Taiz politician, August 2016; prominent Sheikh from the Hashid tribal confederation, September 2016. Others claim links between AQAP or IS and Abu Abbas, with similar observations about connections with other individuals and factions. Crisis Group consultant phone interviews in former capacity, Taizi activists, journalist, September 2016.Hide Footnote Since December 2016, Salafi and other resistance militias have nominally been integrated into the Yemeni army while remaining separate in reality.[fn]Crisis Group interview, Ammar al-Jundobi, Decisiveness Bridge field commander, Taiz, January 2017.Hide Footnote

Yemen’s Salafi movement is undergoing a rapid transformation, shaped by the war and new sources of patronage. It is unclear how relationships between AQAP and various Salafi groups will develop and what, if any, political ambitions the latter have beyond defeating the Huthis. Their growth into a pivotal player in the civil war elevates the need for their representation in any political resolution, especially if they are to play a role as an alternative, among religious conservatives, to AQAP or IS. Thus far, the growth of Salafi militias appears to be feeding into AQAP’s narrative of a Sunni defence against the Huthi takeover, while contributing to AQAP’s aim of blurring the lines between AAS, its local insurgency arm, and Salafi groups in areas where they have been fighting alongside each other.

The UAE complicates this picture: it supports Salafi groups and, according to numerous Yemeni sources, has tried to either suppress or marginalise Islah because of that party’s links to the Muslim Brotherhood, which it bans domestically.[fn]Crisis Group interviews, GPC supporter, December 2016; Taizi politicians, November 2016; Adeni journalist, September, December 2016. Crisis Group consultant phone interviews in former capacity, Islah-aligned, pro-unity Mukalla residents, October 2016.Hide Footnote Islah, like Islamist groups actively engaged in politics across the Arab world, can play an essential role as firewall against radicalisation in Yemen. While the UAE officially supports its inclusion in any political settlement, its intolerance of Islah in practice risks pushing young men who might have chosen politics into the arms of the very violent jihadist groups the UAE wants to quash.

IV. Reversing the Gains

Yemen’s war has created vast new opportunities for AQAP, a relatively minor player before 2011, and has given rise to the Yemeni wing of IS. While U.S. drone attacks and other military action have dealt repeated blows, AQAP is thriving in the context of state collapse, sectarianism, shifting opportunistic alliances and a war economy, with fresh recruits and more sources of weapons and income than ever before.

At a regional level, the undertow of the Saudi-Iranian rivalry drives sectarianism and incites radicalisation on both sides of the war. Without de-escalation between them, it risks becoming an extension of a wider competition between, on one side, Iran and its allies in Iraq, Syria and Lebanon – with Russia also playing a role – and the predominantly Sunni powers of the Saudi-led coalition, backed by Western states, including Israel. Dialling back this regional enmity is a vital priority.

Within Yemen, achieving a sustainable ceasefire and nationwide political settlement should be the priority. To reverse the growth of AQAP and IS will require a political settlement that is truly inclusive, provides a mechanism for addressing demands for local autonomy and outlines interim security arrangements that are accepted by local communities while operating under the umbrella of the state.

Including a range of Sunni Islamists, particularly Islah and Salafi groups prepared to engage in politics, in power-sharing arrangements would give them a stake in national politics and a viable political outlet as opposed to marginalising them and potentially pushing some toward violent jihadism. Many Yemenis have turned to violence because they view a Huthi/Saleh-dominated state as a threat to their survival. Overcoming zero-sum perspectives requires, as a first step, a compromise in which each side can be part of the government and security apparatus.

Addressing demands for regional autonomy would also be crucial to rolling back AQAP. The group has astutely carved out space in political battles between opposing regional sentiments by forging de facto alliances with other Sunni groups against Huthi/Saleh forces and embedding themselves in the war economy. For their part, Huthi/Saleh forces have used AQAP and IS as a convenient excuse to advance into predominantly Sunni territory, thereby exacerbating the problem.

Southerners in particular routinely downplay the AQAP/IS influence in southern areas, viewing them as tools in the hands of powerful northerners, particularly Saleh and Mohsen.[fn]At times, this perception has served as a powerful motive for locals to assist in evicting AQAP from their areas, and the UAE-backed offensive in southern Hadramout in April 2016 utilised it. This local view of AQAP greatly contributed to the success of efforts by intelligence agencies in routing members who went into hiding after the April offensive. Hadramout residents, through information they provided to security forces, contributed to the capture of several leading figures, including AQAP’s emir of Ash-Shihr in May 2016 and a senior ideologue in Hadramout in October 2016, and the discovery of weapons caches. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Hiraak activists, Mukalla, March 2016.Hide Footnote Assassinations of southern intelligence and security officials, both before the Saudi-led intervention and after the Huthi/Saleh forces’ removal from southern governorates five months later, have heightened their suspicions of them as an extension of a historical pattern of instrumentalising Islamists for political score-settling.

At the same time, AQAP and IS have exploited opportunities in the south when the Huthis were the proximate enemy. Even after the latter’s defeat there, some parts of the southern resistance fought with AAS against Hadi’s forces, which many viewed as corrupt.[fn]From February to March 2016, AAS and renegade fighters from the southern resistance fought together against Hadi forces in the Mansoura district where AAS had a base. Three of them, who were listed by the Hadi government as wanted AQ members, acknowledged they were fighting alongside AAS but denied being members. They cited corruption and cronyism as primary grievances against the government. The jihadists were eventually pushed out, with some leaving through negotiations. Crisis Group consultant interviews in former capacity, Aden, March 2016.Hide Footnote These dynamics, which allowed AQAP/AAS to capitalise on local animosity toward the central government, are likely to continue as long as demands for regional autonomy remain unaddressed.

Clear interim security arrangements are a critical part of any effective settlement. This issue has been a sticking point in UN-led negotiations. The Hadi government and its GCC backers insist on close implementation of UN Security Council Resolution 2216 (2015), which calls on Huthi/Saleh forces to withdraw from areas they captured and to disarm. The Huthi/Saleh bloc, however, argues for the establishment of a new government first, of which they would form an integral part, and then the withdrawal and disarmament of all militias, not just their own.

After 22 months of war, the Huthi/Saleh bloc emphasises that there is no functioning state led by the Hadi government to hand authority to. Even in areas “liberated” from Huthi/Saleh control, authority is diffuse, often resting with local militias. As such, abrupt withdrawals of Huthi/Saleh forces from areas they control could open a security void for AQAP and IS to exploit. Yet, their continued presence in contested areas and dominance in the north, to the exclusion of other constituencies, exacerbates communal tensions that radical groups could also take advantage of.

In the short term, Yemen needs clear interim security arrangements that are tailored to local political realities. Areas like Taiz will be most difficult to tackle, as warring forces are positioned in close quarters on the battlefield and can each claim acceptance from certain parts of the local community. Bringing together locally accepted combatants under the umbrella of local authorities acting on behalf the state would be ideal, at least until the overarching issues of military-security reform and disarmament, demobilisation and reintegration can be addressed nationally.

Reaching an inclusive overall settlement to end the war offers the best chance to undercut AQAP’s prospects, but such a settlement may not be feasible. Even if the UN is able to broker a deal, it is unlikely to result in a quick end to this multifaceted conflict with regional dimensions. Yemenis and their external backers should, therefore, look for measures, such as those that follow, that could still go some way toward curbing AQAP/IS expansion.

Addressing state orchestration of jihadist groups. AQAP and IS are part of a domestic/regional power struggle marked by shifting alliances in which they tend to be no one’s primary enemy. Following the 2011 political unrest and the Huthis’ 2014-2015 military advance southward in alliance with Saleh’s forces, the jihadists’ traditional channels of influence and co-optation became divided, leaving AQAP activities theoretically open to exploitation by various regime and ex-regime forces in the ensuing civil war. Because of this, Western governments and regional states should continuously re-evaluate the motivations of Yemeni actors and their external backers to counter AQAP/IS. While it is often difficult in Yemen to discern who may or may not be using AQAP/IS to their advantage, states involved in the conflict should be willing to regularly assess their partners and put pressure on them to change course if they are found to be tolerating or encouraging the growth of AQAP/IS to achieve tactical objectives.

In addition to routine evaluation of allies’ actions, it is important in principle to decouple development assistance from counter-terrorism aid to the Hadi government and any other government that may emerge from a political settlement, thereby limiting the extent to which they can benefit financially from AQAP/IS’s presence. Failure to acknowledge and address this state-jihadist interaction would likely further alienate the population, which often views AQAP, or more recently IS, at least partially as political leaders’ tools, from policymakers.

Improving governance in areas previously under, or vulnerable to, militant control. A key aspect of AQAP’s ability to gain initial acceptance has been its proven pragmatism: instituting effective governance and addressing a long-neglected population’s pressing concerns. It has prioritised providing security, basic services and a judicial system able to resolve grievances, such as long-running land disputes, showing itself as a viable, better alternative to the state.

For a post-conflict government to successfully counter AQAP, it would have to provide better governance, with local ownership over decisions, in areas previously under AQAP control and/or that are vulnerable to them. As a priority, this includes quick and non-corrupt dispute resolution, security provision rather than predatory score-settling and basic services such as electricity and water.

Aden stands out in many ways as an example of what not to do. When Huthi/Saleh fighters were evicted in July 2015, the exuberance of military victory was not followed by a similar enthusiasm for instituting governance. More than a year later, local authorities reestablished the city’s central prison and opened unofficial detention facilities, but failed to put in place a functioning court system. Even as some residents are supportive of the governor’s and security director’s efforts to restore order, many complain of corruption by government officials and of continued insecurity, a function of a security service divided along intra-southern lines of competition.[fn]Security services under the Aden governor and security chief function as a state within a state. Tensions are high between them and forces aligned with Hadi and his interior minister, Hussein al-Arab. The Security Belt forces technically fall under the interior minister, though the degree to which he controls them is questionable. All factions are competing for Emirati patronage and support. Overlaying the competition is a historical division from the 1986 civil war in which a group from the current governorates of Dalia and Lahi won over their adversaries, mainly from Abyan and Shebwa. Hadi and al-Arab are associated with the latter, while the Aden governor and his security chief are associated with the former. Crisis Group consultant interviews, more than a half a dozen Aden residents, the Aden governor and Aden security chief, Aden, January 2017.Hide Footnote

The experience in Abyan is a cautionary tale of how working through local militias without a clear plan for incorporating them into the state security forces or deploying them to help stabilise areas retaken from jihadists can backfire. Local militias known as popular committees were central to the U.S.-supported pushback against AQAP/AAS in Abyan and Shabwa in 2012. Their use yielded the short-term gain of driving AQAP out, but as the only force in charge of security they contributed to local tensions, entrenched exclusionary patronage networks and were vulnerable to infiltration by violent jihadists, who used them as a cover to establish networks for future resurgence. As a Zinjibar farmer put it, “I would not trust the Popular Committees even to watch over my goats”.[fn]The farmer said he knew Popular Committee members who had been AAS members. Crisis Group consultant interview in former capacity, Aden, June 2012. There were exceptions, notably in northern Abyan areas such as Lawder, where local militias were well-liked and more representative of local communities. Crisis Group consultant interviews in former capacity, local residents, Lawder, May 2012. For more information, see Iona Craig, “End of Emirate?”, IHS Jane’s Terrorism and Insurgency Centre, September 2012.Hide Footnote

After several cycles of evicting AQAP/AAS from towns in Abyan, only to see them return, residents still complain of the government’s lack of attention to services and governance. According to a resident of Jaar, the UAE and its local partners, most of which seek southern separation, had some success in pushing AQAP into the neighbouring governorate of al-Bayda in 2016, but there are still far too few government-provided services and an unmet desire for governance.[fn]Crisis Group phone interview, Jaar resident, September 2016.Hide Footnote

Mukalla appears to show improvement. In April 2016, locally recruited ground forces and UAE troops, with U.S. support, retook territory through what appeared to be a largely negotiated withdrawal of AQAP forces that spared the population a bloody battle. Some Hadramis say that the population is now working with the UAE and local security forces to identify and apprehend remaining AQAP supporters in the city and that services, such as water and electricity, are working well.[fn]Crisis Group interviews, Hadrami politicians, Abu Dhabi, October 2016; phone interviews, Mukalla resident, November, December 2016.Hide Footnote Still, the success was almost immediately followed by accusations of corruption, cronyism, arbitrary detention and torture by the new authorities and security forces. Non-secessionist residents and those politically aligned to Islah continue to complain of unlawful arrests, torture and disappearances at the hands of the new Elite security forces (a group similar to the Security Belt in Aden that is composed of local fighters trained by the UAE) and UAE troops.[fn]Crisis Group consultant phone interviews in former capacity, Islah-aligned, pro-unity Mukalla residents, May, June and October 2016. See also ‘“We lived in days of hell”: Civilian Perspectives on Conflict in Yemen’, Center for Civilians in Conflict, January 2017, p. 31.Hide Footnote

Disaggregating rather than conflating Sunni Islamist groups. AQAP is an internally diverse organisation with varying layers of support among the local population and shifting alliances. Its efforts to blend in with the larger Sunni community and to ease affiliation requirements (especially the loyalty oath) expand its influence even as they leave it vulnerable to efforts to peel off supporters motivated less by its global agenda than by local political or economic grievances.

Protagonists on both sides of the war have at times been quick to label a wide range of Sunni Islamists – from Islah to various Salafi and other fighting groups – as AQAP, instead of acknowledging clear differences between them. As a southern fighter from the “February 16” militia (one of many southern insurgent groups), listed by Aden’s security directorate as a wanted AQAP member, stated:

We are not al-Qaeda but joined with them to fight [Security Director] Shalal because we have no choice. We fought and died for our city for six months and they offered us nothing in return. They gave positions to their friends and families, stole money meant for us and treated us like garbage to be thrown away or burnt.[fn]Crisis Group consultant interviews in former capacity, “February 16” fighters, Mansura, Aden, March 2016.Hide Footnote

In addition, there is far too little effort to disaggregate AAS rank and file from AQAP core members. As a politician from Abyan noted:

Ansar al-Sharia was born of al-Qaeda but is different. Most Ansar followers in Abyan are local. Many are young men who are very poor with no prospects. You can strike agreements with them and pull them away from al-Qaeda. After al-Qaeda was removed from Abyan, Ansar supporters stayed behind. It is important to give them [political and economic] opportunities.[fn]Crisis Group phone interview, September 2016.Hide Footnote

Understanding who can be negotiated with and convinced to peacefully participate in political and social life is tricky and a shifting target that requires buy-in and expertise from local communities. But in Yemen’s fractured political environment, it is a critical component of limiting AQAP’s growing reach.

Using military tools judiciously. At times military force is a necessary component of confronting AQAP/IS, but it should be used judiciously, in coordination with local actors and in a way that respects local laws and norms, lest it produce a political and social backlash to AQAP/IS’s advantage. Military campaigns, whether carried out by Huthi/Saleh forces or the government, that have targeted real or alleged AQAP/IS operatives with conventional force have often devastated local infrastructure and communities, while arguably setting back the cause of curtailing AQAP/IS influence. A tactic that has proved more effective is the threat of force combined with local negotiations with militants to encourage core AQAP supporters to leave areas, particularly cities, thereby sparing population centres widespread destruction and taking the fight against combatants unwilling to negotiate to less-populated areas. For the most part, this happened in Mukalla, and with considerable success.

The type of force used against AQAP/IS is also important. In Yemen, foreign troops, particularly Western ones, and even fighters from a different region of the country, risk antagonising local populations that view them as invaders. Even when local fighters are used, they can become part of the problem if they are operating outside of a clear legal framework. Many local residents saw as predatory some Popular Committees in Abyan, Security Belt forces in Aden and Elite forces in Hadramout.[fn]Crisis Group phone interview, Aden resident, November 2016; consultant phone interviews in former capacity, Islah-aligned, pro-unity Mukalla residents, October 2016.Hide Footnote

Drones, too, should be used judiciously and in coordination with Yemeni authorities so as not to violate sovereignty. While the Hadi government and the civil war have given the U.S. virtual carte blanche to pursue its drone campaign, tactical success in killing key operatives and ideologues has not stopped the organisation’s rapid growth. Their use raises the additional risk of replacements becoming increasingly hard-line. For example, al-Wuhayshi’s successor, al-Raymi, is widely regarded as far more ruthless than his predecessor.

While drone strikes’ impact is difficult to assess, many Yemenis suggest that they are counterproductive, breeding anti-U.S. and anti-Yemeni government sentiment when civilians are killed, which can radicalise victims’ families. This is especially the case with U.S. “signature” strikes that are based on patterns of behaviour, without knowing the identity of the targeted individual.

What went wrong in the deadly raid on al-Qaeda in Yemen?

Richard Atwood, Director of Crisis Group's New York Office, speaks with Hari Sreenivasan about the 29 January U.S. raid on al-Qaeda in Yemen. PBS NewsHour

The first military actions by the Trump administration in Yemen bode poorly for the prospect of smartly and effectively countering AQAP. A 29 January 2017 U.S. Special Forces raid in al-Bayda governorate, a critical battleground between pro- and anti-Huthi forces, killed a U.S. commando and several prominent tribesmen associated with AQAP, but also according to local sources many civilians, including at least ten women and children.[fn]“Yemeni civilians killed in first US raid under Trump”, Al Jazeera English, 31 January 2017.Hide Footnote The use of U.S. soldiers, high civilian casualties and disregard for local tribal and political dynamics – many killed were local tribesmen motivated by the internal Yemeni power struggle as much as or more than AQAP’s international agenda – plays into AQAP’s narrative of defending Muslims against the West and could increase anti-U.S. sentiment and with it AQAP’s pool of recruits.[fn]

V. Conclusion

AQAP and IS are unique in being the only two of many warring parties in Yemen which are at least ostensibly enemies of the conflict’s two main antagonists: Hadi-aligned forces and the Huthi/Saleh bloc. They are also in the incongruous position of being the conflict’s greatest beneficiaries, thriving in the context of state collapse, growing sectarian polarisation, fluid alliances and an expanding war economy. They are part of a regional trend of religiously-justified violence that is making conflict resolution evermore elusive. Yemen’s regionalised civil war shows little sign of abating. Instead, this multifaceted struggle looks set to deepen confessional divides – not previously a focal point of conflict – to the benefit of AQAP and IS and detriment of the country, its people and global security.  

Brussels, 2 February 2017

Appendix A: Map of Yemen

Map of Yemen International Crisis Group/Based on UN map no. 3847, Rev. 3, January 2004.
Militants of The Movement for the Salvation of Azawad listen to instructions at a waypoint while patrolling along the Mali-Niger border in the deserted area in the Menaka region in Mali during an anti jihadist patrol on 5 February 2018. Souleymane AG ANARA / AFP
Report 261 / Africa

The Niger-Mali Border: Subordinating Military Action to a Political Strategy

Le primat donné aux réponses militaires et le recours à des groupes armés à base communautaire pour combattre les mouvements jihadistes implantés dans la zone frontalière entre le Niger et le Mali n’ont fait qu’accentuer les tensions intercommunautaires. Les autorités nigériennes doivent adopter une approche plus politique, incluant réconciliation entre communautés, dialogue avec les militants et amnistie dans certains cas.

What’s new? A new insurgency is developing along the Niger-Mali border. Jihadist groups, including a local Islamic State branch, have established a foothold in the region, exploiting recent instability in neighbouring Mali and insecurity that has plagued border areas for decades.

Why does it matter? Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations, but their results thus far have been unconvincing. Western powers’ overwhelming focus on counter-terrorism has neglected other factors of instability, and their backing of non-state armed proxies has stoked intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands.

What should be done? The Nigerien government should adopt a more political approach including reconciliation among communities, dialogue, even with militants, and pardons for insurgents who have committed no serious crimes. Western partners should subordinate their military operations to such an approach, which would be more in tune to local needs.

Executive Summary

Clashes along the Niger-Mali border have claimed dozens of lives over the past few months. For years, the circulation of weapons and increasing intercommunal tensions have contributed to the region’s mounting insecurity. Since Mali’s 2012 crisis, jihadist groups have capitalised on local unrest and the state’s weak presence in northern Mali to establish a foothold and launch cross-border attacks against the Nigerien army. Efforts to curtail jihadists’ expansion have involved mostly military operations; the results, thus far, have been unconvincing. The use of militias to fight jihadists has aggravated intercommunal conflict and arguably played into militants’ hands. To prevent a new insurgency in the Sahel, the Nigerien government and its Western partners should subordinate military action to a political approach that includes efforts to engage in dialogue, even with militants. They also should pursue a longer-term strategy of disarmament and reconciliation among communities along the border.

Over the past two decades, violence has gradually become more acute in rural areas on the Mali-Niger border, as neither the Malian nor Nigerien government has been able to regulate increasing competition among local communities for territory. In the wake of the Arab-Tuareg rebellions of the 1990s and 2000s, the increasing availability of weapons has changed the nature of violence, making it much deadlier. It has also led a generation of young men, drawn mainly from nomadic communities, especially Tuareg, Dossaak and Fulani, to earn their living with guns. Politicians have often used such men to form community militias, mainly in Mali but also in Niger – notably in the form of the Fulani militia in North Tillabery, a border region in south-western Niger particularly affected by violence. Such groups claim to defend marginalised nomadic communities’ interests, but often their behaviour is predatory and they use violence to pressure the government in the hope of extracting benefits.

The jihadist presence along the border does not represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements.

The Malian crisis in 2012 further destabilised the region. It accelerated weapons proliferation and allowed jihadists to gain a foothold by recruiting combatants from the most fragile communities, albeit often on a temporary basis. Young Fulani men in particular joined such groups, less because of ideological affinity than out of opportunism and to obtain weapons to protect their communities from others. After being chased from Malian towns by the French military operation Serval in early 2013, the jihadists re-established themselves in rural areas of Mali and then Niger, often by exploiting tensions among different nomadic communities and those communities’ distrust of the state. The jihadist presence along the border does not, however, represent a unified militant front. Instead, several groups loosely cooperate on a pragmatic basis, even if some are affiliated to more structured movements such as local al-Qaeda and Islamic State branches, which in principle compete for influence.

Niger and its partners, notably France and the U.S., have reinforced their military forces in border areas – as illustrated by the October 2017 clashes in remote border areas during which several U.S. marines died. Such operations, however, have not contained the violence. As the Malian state remains absent from much of northern Mali, the Nigerien authorities and the French military have attempted to secure the border by working with Malian non-state armed groups, notably the Self-Defence Group of Imrad Tuareg and Allies (GATIA) and the Movement for the Salvation of Azawad (MSA). But despite some military successes, relying on such groups for counter-insurgency operations has further aggravated intercommunal tensions and threatens to provoke a major escalation of violence in the region.

Alongside military operations, the Nigerien government has attempted to engage in a dialogue with some insurgents. This option, too, faces multiple challenges. Jihadists themselves appear divided as to their interest in engaging with authorities. Self-proclaimed representatives of Fulani communities compete for the role of mediator and disagree on how to demobilise young men who have joined militant groups. Counter-terrorism operations can serve to pressure such groups. But unless they are carefully coordinated with efforts to establish lines of communication between belligerent parties, they also risk disrupting those efforts.

To stem expanding violence, the Nigerien government and its partners should:

  • Move beyond counter-terrorism. The government should distance itself from the current prioritisation of military action, often driven by its international partners. It should develop its own model for managing conflicts in border areas, based on a better balance between dialogue and the use of force. Western partners, especially the French, should be more open to reviewing their current strategy with regional leaders. They should adopt an approach that includes military operations – clearly still a critical component of the response – but better subordinates them to a political strategy that includes efforts to calm intercommunal conflicts and engage militants, is defined by Sahelian societies themselves and is more in tune to their needs.
  • Continue efforts to engage armed groups, including jihadists. The Niger government has established contacts with jihadist groups but attempts at dialogue have proven difficult. It should accompany these efforts with a policy of pardoning insurgents except for those, jihadist or otherwise, who have committed serious crimes, such as the killing of civilians. Alongside government initiatives, meetings between communities, supported by non-governmental organisations and/or civil society, could also reduce tensions. A project for the administrative reorganisation of the North Tillabery chefferie (local government unit) in partnership with all communities living there and aimed at improving minority nomadic communities’ representation, could facilitate dialogue.
  • Suspend the use of community-based militias in counter-terrorism operations and integrate them into temporary joint patrols. Non-state armed groups, whose role in operations against jihadists aggravates intercommunal tensions and violence, should be integrated into temporary joint security patrols, together with regular forces where possible. Patrols that are part of local security provisions in Ménaka, a northern Malian town near the Niger border, and its surroundings – which are supported by the French forces and the UN mission to Mali – offer one model; it should be strengthened and applied elsewhere. To attract the widest possible support, these initiatives should include representatives of all local communities, especially Fulani nomads that are not well integrated into security arrangements.
  • Provide humanitarian support and promote economic development in border regions. The Nigerien government and its international partners should urgently facilitate humanitarian access to North Tillabery to both provide aid and independently evaluate the local population’s needs. In the medium term, economic development could involve small-scale projects – the construction and maintenance of “peace wells”, for example – though such projects, which can provoke envy and tension, should be undertaken with care and aim to promote peace among communities. The government must improve services, including education, health and justice, in marginalised areas and adapt them to nomadic communities’ needs, notably by making them more mobile. Overall, it must better provide for the security of communities in border areas. Absent that, those communities will seek to protect themselves with guns.

Dakar/Brussels, 12 June 2018



I. Introduction

Depuis le 30 octobre 2014, plus d’une vingtaine d’attaques ont visé les Forces de défense et de sécurité nigériennes (FDS) dans la zone qui s’étend du nord de la région de Tillabéri à l’ouest de la région de Tahoua.[fn]Voir annexe B, « Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 ».Hide Footnote Près de 100 membres des FDS ont perdu la vie, et de nombreux autres ont été blessés ; quatre membres des forces spéciales américaines ont par ailleurs été tués lors de l’embuscade de Tongo Tongo, près de la frontière malienne, le 4 octobre 2017. Cette attaque a attiré l’attention des médias internationaux sur cet espace séparant le Niger et le Mali. Il apparait désormais comme un front insurrectionnel jihadiste dans le Sahel, qui vient s’ajouter à ceux du Nord et du centre du Mali et à celui du Nord du Burkina Faso. Pourtant, si la violence jihadiste est un phénomène récent lié à l’extension de la crise malienne depuis 2012, les violences à la frontière Niger-Mali s’inscrivent dans une histoire plus longue.

La frontière qui sépare le Niger du Mali se divise en deux parties. La première forme une ligne quasi horizontale de plus de 400 kilomètres qui s’étend de la zone des trois frontières (Burkina Faso, Mali, et Niger) à l’Ouest jusqu’à la petite ville d’Andéramboukane (région de Ménaka au Mali) à l’Est. Peu peuplée, la seconde dessine une ligne verticale de longueur équivalente qui remonte vers le Sahara et l’Algérie. Sa section horizontale, étudiée dans ce rapport, sépare des espaces à dominante agricole au Sud, peuplés par des populations haoussa, djerma et peul, d’espaces plus centrés sur le pastoralisme au Nord et peuplés par des groupes nomades (Touareg, Dossaak et Peul).

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion.

Ce rapport se concentre sur le côté nigérien de la frontière, en particulier sur les départements de Bankilaré, Ayorou, Ouallam, Bani Bangou et Abala dans la région de Tillabéri, et sur le département de Tilia dans la région de Tahoua. Par souci de simplicité, ces départements sont regroupés sous l’appellation « Nord-Tillabéri ». Le côté malien, principalement la région de Ménaka et le Sud de la région de Gao, est inclus dans cette étude afin de comprendre l’extension des violences au Niger et la nature des interconnexions entre les deux pays.

Ce rapport analyse les conditions qui ont permis l’implantation de groupes armés dans la zone frontalière, et plus précisément de mouvements jihadistes encore circonscrits mais en pleine expansion. Il décrit la réaction des autorités nigériennes et de leurs partenaires, entre offre de dialogue et réponse militarisée. Il dessine les contours d’une approche permettant de renforcer la sécurité et la gouvernance dans cette région. Ce rapport s’inscrit dans une série de travaux de Crisis Group sur les insurrections rurales dans le Sahel.[fn]Voir les rapports Afrique de Crisis Group N°238, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, 6 juillet 2016 et N°254, Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, 12 octobre 2017. Voir aussi le commentaire de Crisis Group, « Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », 11 janvier 2017.Hide Footnote Il repose sur une soixantaine d’entretiens menés à Bamako, Niamey, Dakar et Paris, principalement en décembre 2017, avec des responsables gouvernementaux maliens et nigériens, des diplomates, des représentants communautaires, d’anciens miliciens et jihadistes, des responsables sécuritaires nigériens et internationaux et des chercheurs sur le Sahel.

II. La frontière : un terreau favorable à l’insurrection

Les violences armées ne sont pas un fait nouveau dans la région frontalière qui sépare le Niger du Mali. Depuis deux décennies, elles se développent dans les zones rurales sur fond de compétition entre communautés pour le contrôle des ressources naturelles et d’incapacité des Etats à réguler pacifiquement les conflits locaux. Avant même l’implantation de groupuscules jihadistes, différentes milices à base communautaire s’étaient développées, recrutant dans un vivier toujours grandissant de jeunes hommes en armes.

A. Compétitions locales pour les ressources et faiblesse des Etats

La zone frontalière du Nord-Tillabéri, située à moins de 200 kilomètres de la capitale Niamey, constitue une périphérie relativement proche mais négligée par l’Etat central. Elle recouvre pourtant des espaces en transformation rapide : depuis la seconde moitié du vingtième siècle, un front pionnier agricole, essentiellement animé par la poussée démographique des paysans djerma et haoussa, progresse du sud vers le nord, réduisant les espaces pastoraux ou poussant les éleveurs du côté malien de la frontière.[fn]Ces terres ne sont pas nécessairement très propices à l’agriculture mais la population nigérienne, majoritairement agropastorale, est passée de trois millions en 1960 à plus de vingt millions aujourd’hui. A la frontière comme ailleurs dans le pays, la poussée démographique a amené les paysans à occuper tout l’espace possible, créant des conflits d’usage notamment avec les pasteurs.Hide Footnote Des villages se créent dans des espaces auparavant vides ou qui accueillaient de rares campements. L’Etat nigérien peine à suivre ce front pionnier avec ses infrastructures et ses services. En particulier, l’Etat est quasiment absent de la zone qui jouxte la frontière, où nomadisent les éleveurs. Au-delà du manque de services publics, le lien à l’Etat y reste à construire.[fn]C’est une caractéristique ancienne. La région est située aux confins de plusieurs Etats précoloniaux (fédération des Touareg imwilimden, chefferies djerma, groupements peul) dont aucun n’est parvenu à affirmer durablement son emprise sur ces territoires. L’administration coloniale française a soumis l’ensemble de ces populations à une domination unique à l’issue d’une conquête tardive mais violente. Elle y a fourni peu de services mais, en établissant son autorité, elle a mis un terme aux prédations de la noblesse touareg sur les sédentaires. Cela a permis aux populations du Niger, devenu indépendant en 1960, d’occuper plus fermement l’espace.Hide Footnote Les chefferies administratives, dotées d’un statut officiel et constituant au Niger un lien essentiel à l’Etat, y sont souvent récentes et parfois contestées par des groupes nomades comme les Peul toleebe qui disent ne pas s’y reconnaitre.[fn]Quelques chefferies ont été créées pour des groupes peul comme les Wodaabe, mais pas pour les Peul toleebe, dont certains se sont tournés vers les groupes jihadistes. Entretien de Crisis Group, représentant peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

La population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».

Cette faible emprise de l’Etat nigérien sur l’extrême Nord-Tillabéri est problématique dans le contexte de transformation intense de l’espace. Héritière d’une histoire faite de mouvements incessants, la population de la région frontalière est en effet « une mosaïque de groupes divers aux trajectoires confuses voire inextricables ».[fn]Jean-Pierre Olivier de Sardan, Les sociétés songhay-zarma (Niger-Mali) : chefs, guerriers, esclaves, paysans (Paris, 1984).Hide Footnote Cette histoire particulière, couplée à une occupation nouvelle des terres, suscitent de nombreux conflits d’usage et de propriété foncière. Certaines zones disputées sont décrites comme des « poudrières », opposant notamment cultivateurs et éleveurs lors d’affrontements violents mais localisés.[fn]Entre 1990 et 2007, 316 éleveurs auraient été tués dans la région de Tillabéri. « Bilan non exhaustif des attaques des Touaregs et des FDS maliens sur les éleveurs Peulhs nigériens de 1990 à 2014 », Conseil des éleveurs du Nord-Tillabéri, Niamey.Hide Footnote Jadis, l’intervention des forces de police suffisait pour mettre fin à ces rixes à l’arme blanche et au gourdin. Aujourd’hui, le niveau de violence nécessite le déploiement de l’armée. L’Etat n’est pas indifférent à ces conflits mais ses efforts de régulation, par exemple à travers l’adoption d’un code pastoral en 2010, ne suffisent pas à les résoudre.

Côté malien, la faiblesse de l’Etat central est plus criante et se double d’un éloignement beaucoup plus important de la capitale : la ville de Ménaka, érigée en chef-lieu de la région en 2016, est presque aussi éloignée de Bamako (plus de 1 500 kilomètres) que Kidal, dans le Nord du pays. La région a été le théâtre de plusieurs rébellions touareg depuis les années 1990 qui ont amené l’Etat malien à progressivement se désengager. Depuis la crise de 2012, la présence de l’Etat est devenue assez théorique, circonscrite aux seules villes. Le pouvoir appartient en réalité aux différents groupes politico-militaires qui s’appuient sur les communautés locales et se disputent le contrôle d’une économie en partie mafieuse.[fn]L’élevage, la principale activité économique de la région, est au cœur de nombreuses prédations violentes et de trafics transfrontaliers vers le Nigéria ou l’Algérie.Hide Footnote

La situation au Mali est d’autant plus inquiétante que l’affaiblissement de l’Etat est concomitant d’une montée des tensions entre communautés touareg, dossaak et peul. Les Peul sont pour la plupart des ressortissants nigériens que les sécheresses et la pression du front pionnier agricole au Nord-Tillabéri ont poussés du côté malien de la frontière. En position de faiblesse, ils ont subi de nombreuses prédations de la part de l’administration malienne quand elle était encore présente et de la part de jeunes bandits, souvent touareg mais aussi peul, qui disposent depuis les rébellions d’un accès facilité aux armes de guerre.

B. Le « métier des armes » à la frontière

[fn]L’expression est empruntée à Marielle Debos, Le métier des armes au Tchad (Paris, 2013).
 Hide Footnote
Dans la zone frontalière, la socialisation d’un nombre croissant de jeunes au métier des armes constitue le fait marquant des deux dernières décennies.[fn]Parmi les populations peul, les jeunes femmes valorisent par leur chant ceux qui ont le courage de prendre les armes et moquent ceux qui se tiennent à l’écart : « Si ça ne te dit rien et bien tu as ta place avec nous les filles, tiens ce pagne ». Extrait cité par Gandou Zakara, « Rapport de recherche sur les comportements, attitudes et pratiques sensibles au genre face aux conflits », Association pour la redynamisation de l’élevage au Niger Aren/Oxfam, Niamey, 2017, p. 36.Hide Footnote Aux yeux de la jeunesse, en particulier parmi les populations nomades, l’activité guerrière est valorisante, source d’émancipation sociale et économique.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.

A partir des années 1990, les rébellions touchant le Nord du Mali de façon quasi continue et dans une moindre mesure le Nord du Niger engendrent une dissémination progressive des armes de guerre. Les différents accords de paix et les programmes d’intégration ne parviennent pas à désarmer complètement les combattants.[fn]Au Mali, il s’agit du Pacte national signé à Bamako en 1992 suivi par la cérémonie de la « flamme de la paix » de 1996. L’accord de paix d’Alger, signé à Bamako en juin 2015, comprend un aspect désarmement, mais ce dernier tarde à être mis en œuvre et les groupes armés signataires conservent leur arsenal. Au Niger, il s’agit des accords de Ouagadougou (1993), Niamey (1995) et N’Djamena (1998) et des pourparlers de Tripoli d’avril 2009. Les actions de désarmement et d’intégration des anciens rebelles ont mieux fonctionné au Niger qu’au Mali, où les mouvements armés sont devenus endémiques. La présence de ces groupes armés maliens a entrainé une diffusion progressive des armes de guerre dans la zone frontalière entre les deux pays.Hide Footnote Or les armes ne servent pas seulement aux rébellions. Elles constituent l’outil principal d’un « métier des armes » qui permet aux jeunes de s’engager sur plusieurs « fronts » : défense de la communauté, revendication de droits sur les ressources locales, banditisme, protection des trafics.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote De part et d’autre de la frontière, l’accès facilité aux armes aggrave la létalité des violences en zone rurale et en change également la nature : il suscite l’émergence de groupes politico-militaires s’appuyant sur un vivier de professionnels de la violence.

Le manque d’activités professionnelles alternatives, de sécurité et de justice à la frontière Niger-Mali expliquent en partie l’attrait du métier des armes.[fn]Un ancien milicien ayant travaillé avec des groupes jihadistes explique qu’il a pris les armes après avoir été humilié par les voleurs de son unique dromadaire. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les tensions autour des ressources foncières et l’incapacité de l’Etat à réguler les conflits de manière pacifique ont également encouragé les communautés à s’armer. Certains groupes ont eu accès aux armes avant d’autres, comme les populations touareg de la région frontalière, engagées dès les années 1990 dans des rébellions armées. Cela a créé des rapports de force locaux en leur faveur, permettant par exemple à des factions touareg ou à des individus de mieux asseoir leur contrôle sur des pâturages ou des points d’eau. Le banditisme, parfois héritier de formes anciennes de prédation par les nobles touareg, s’est également développé. Se sentant victimes de ces prédations, les autres communautés, en particulier les Dossaak puis les Peul, ont cherché à leur tour à s’armer.

C. Une cause peul ? La fabrication des tensions communautaires

Ces hommes en armes intègrent, dans la plupart des cas, des groupes à base communautaire qui se développent essentiellement au Mali mais aussi au Niger. Historiquement, les communautés vivant à la frontière ont entretenu des liens de complémentarité autant que de compétition pour le contrôle des ressources et le pouvoir local. A partir des années 1990, avec la multiplication des violences armées, la tendance est cependant au repli identitaire et à la création de milices d’autodéfense.[fn]Les guerres précoloniales, fréquentes, opposaient des alliances composites et changeantes plutôt que des blocs ethniques figés. Dans cette région, les appartenances ethniques se doublent de solidarités horizontales qui unissent des factions nomades à des villages sédentaires et qui se révèlent vitales en cas de crise alimentaire ou de conflit armé. Dans la région de Gao, proche de la zone étudiée dans ce rapport, ces solidarités se sont néanmoins affaiblies dans le sillage des rébellions armées des années 1990. Charles Grémont, André Marty, Rhissa ag Mossa et Younoussa Hamara Touré, Les liens sociaux au Nord-Mali (Paris, 2004).Hide Footnote

Dès lors, les communautés peul du Nord-Tillabéri, en particulier les Toleebe, expriment un malaise croissant face à la stigmatisation dont elles se disent victimes de part et d’autre de la frontière. Elles se sentent prises en étau entre les sédentaires djerma et haoussa d’une part et les nomades touareg et dossaak d’autre part. S’il est difficile de parler de marginalisation de l’ensemble des populations peul au Niger, des groupes circonscrits de nomades peul, comme les Toleebe, sont effectivement moins intégrés aux rouages de l’Etat.[fn]L’épouse du premier président Hamani Diori, assassinée lors du coup d’Etat de 1974, était cependant issue de la communauté toleebe. Succédant à Diori, le président Seyni Kountché (1974-1987) aurait entretenu une relation de méfiance à l’égard de cette communauté. Entretien de Crisis Group, ancien milicien toleebe, Niamey, mai 2017.Hide Footnote Occupants récents de zones convoitées par d’autres groupes mieux représentés au sein de l’Etat comme les Djerma, ou mieux armés comme les Touareg, ils ne disposent pas non plus de chefferies de groupement nomade – terminologie officielle utilisée par l’administration – qui leur permettraient d’établir de meilleures relations avec les autorités publiques.[fn]Des hauts dignitaires nigériens se plaignent du fait que les groupes armés peul n’ont « même pas de revendications » mais cela est peut-être lié au fait que la représentation politique de ces populations nomades et les canaux qui les relient à l’Etat sont faibles. Entretien de Crisis Group, haut responsable nigérien, Niamey, juin 2017.Hide Footnote

Des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière.

Dans ce contexte, à la fin des années 1990, un petit groupe de combattants peul crée une milice locale pour protéger hommes et troupeaux des prédations. Les débuts sont difficiles : leur accès aux armes est limité et le groupe est fragilisé par des dissensions internes et l’éloignement des campements. L’Etat nigérien tolère alors leur présence, utile face aux rébellions touareg, mais ne leur apporte pas de véritable soutien logistique.[fn]Entretiens de Crisis Group, ancien milicien peul, maire d’une commune de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme d’autres groupes, cette milice, sans nom déclaré, est finalement associée au processus de désarmement, mais, marginale, elle ne bénéficie que d’une infime partie des dividendes de la paix.[fn]Cela se limite à quelques postes au sein des forces de sécurité. Entretiens de Crisis Group, anciens miliciens peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’anciens membres de cette milice versent dans le banditisme ou partent à l’aventure comme bandits ou mercenaires dans la sous-région, au Nigéria et même au Libéria.

En 2008-2009, des heurts entre agriculteurs djerma et éleveurs peul suscitent la remobilisation de ce groupe et une vague de recrutements dans les campements peul. L’Etat intervient et apaise provisoirement les esprits en promettant des postes de gardes nationaux aux combattants peul.[fn]L’intégration aux forces de sécurité s'inscrit dans une stratégie de résolution des conflits déjà utilisée par les autorités nigériennes pour résorber les mouvements insurrectionnels touareg de 1990 et de 2007. Ils ont été mis en veille par un mélange de répression militaire et de négociations ayant abouti à l'intégration des anciens rebelles dans l’administration et les forces de sécurité, à la décentralisation du Nord et à l'investissement de l'Etat dans le développement socioéconomique du Nord. Néanmoins, lors des violences de 2008-2009, l’intervention de l’Etat ne s’accompagne ni de la cooptation de représentants peul de la région de Tillabéri dans l’administration publique et le gouvernement, ni d’un réel programme de développement socioéconomique.Hide Footnote Une minorité de ces hommes intègre finalement les forces de sécurité, ce que les intéressés jugent insuffisant.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote En 2010-2011, une nouvelle série de violences opposant cette fois communautés peul et dossaak fait plus de 70 morts au Mali et au Niger.[fn]Côté malien, les éleveurs peul doivent désormais payer des droits d’accès en nature à des groupes armés principalement touareg ou dossaak pour que leurs troupeaux accèdent aux pâturages et points d’eau lors de la transhumance. Ils sont également en butte aux prédations de l’administration malienne. Un ancien gouverneur de Gao s’est ainsi constitué « sur le dos des éleveurs peul du Niger » un large troupeau ramené aujourd’hui dans la région de Kati près de Bamako. Entretien de Crisis Group, journaliste, Bamako, décembre 2017.Hide Footnote Une cérémonie de la flamme de la paix organisée à Ménaka en présence de responsables politiques maliens et nigériens ne permet de restaurer qu’un calme précaire, après le désarmement de quelques combattants, accompagnée d’une promesse d’intégration aux forces de sécurité.

Ainsi, de la fin des années 1990 aux années 2010, des jeunes Peul se spécialisent progressivement dans le métier des armes, suivant l’exemple des jeunes Touareg et Dossaak de la zone frontalière. Ils partent à la recherche d’armes et de possibilités de mercenariat. C’est dans ce contexte qu’en 2012, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao, du côté malien de la frontière, accélèrent la circulation des armes de guerre et instrumentalisent une partie de ce réservoir d’hommes en armes, en particulier des jeunes Peul mal intégrés à une milice communautaire qui périclite.

III. Un nouveau foyer jihadiste

La nébuleuse jihadiste qui opère à la frontière entre le Niger et le Mali est différente de celles du centre du Mali et du Nord du Burkina Faso.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, tous deux op. cit.Hide Footnote Plusieurs groupes y coopèrent sans nécessairement former un mouvement unique ; leurs dirigeants s’y expriment moins qu’ailleurs ; certains sont officiellement affiliés à des groupes mieux organisés et concurrents comme al-Qaeda ou l’Etat islamique, mais sur le terrain, cela n’affecte pas nécessairement la stratégie des différents éléments qui d’ailleurs se mélangent, souvent au gré des opérations.[fn]Depuis le 30 octobre 2014, six attaques perpétrées au Niger contre les FDS ont été revendiquées par le groupe d’Abou Walid al-Sahraoui, au nom de l'Etat islamique, à travers plusieurs agences de presse mauritaniennes : celles du 17 octobre 2016 contre la prison de Koutoukalé, du 22 février 2017 à Tilwa, du 31 mai 2017 à Abala, du 11 mai et du 21 octobre 2017 à Ayorou, ainsi que l’embuscade du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo. Seule cette dernière attaque a également été revendiquée par l’Etat islamique dans une vidéo publiée en mars 2018. « New video message from the Islamic State: “Ambush by the soldiers of the caliphate upon members of the American army near the artificial borders of Niger and Mali” », Jihadology, 4 mars 2018 at Tweet by Menastream, 9 h 18, 18 octobre 2016 at Footnote

A. Une implantation récente dans la zone frontalière

Les groupes armés se revendiquant du jihad n’ont pas d’implantation ancienne du côté nigérien de la frontière. Leur développement est lié à la crise malienne de 2012. Alors que l’Etat malien fuit le Nord du pays, des groupes jihadistes prennent le contrôle de la région de Gao.[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°189, Mali : éviter l’escalade, 18 juillet 2012.Hide Footnote Par opportunisme ou pour se protéger, de nombreux jeunes les rejoignent, dont certains viennent du Niger voisin.

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali.

Début 2012, les communautés peul de la frontière voient avec inquiétude des jeunes Touareg et Dossaak rejoindre le Mouvement de libération nationale de l’Azawad (MNLA) et bénéficier de ses armes. Des jeunes Peul, dont beaucoup ont déjà fréquenté les groupes armés au Mali ou au Niger, rejoignent alors le camp jihadiste, perçu comme un rempart contre le risque d’hégémonie touareg.[fn]La mort du principal chef peul du Ganda Izo, groupe d’autodéfense créé dans les années 2000 regroupant principalement des Peul de la vallée du fleuve Niger, tombé dans une embuscade attribuée au MNLA, a affaibli le principal groupe armé recrutant parmi les Peul dans la région de Gao. Cela a sans doute poussé un certain nombre d’entre eux à rejoindre les jihadistes. Entretien de Crisis Group, ancien responsable du Ganda Izo, Gao, août 2013.Hide Footnote Néanmoins, les appartenances ethniques ne définissent pas de manière automatique les allégeances. Ainsi, quelques Peul ont rejoint le MNLA, parfois sous la contrainte, mais aussi pour accéder aux pâturages situés dans des zones tenues par ce mouvement.[fn]Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des jeunes Dossaak issus de factions rivales de celles qui ont rejoint le MNLA se rallient quant à eux au Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao) ou à Ansar Eddine. Certains jeunes passent quelques jours ou quelques semaines à Gao pour se procurer des armes auprès des jihadistes avant de les quitter. D’autres, séduits par leur rhétorique ou par la possibilité de rejoindre un groupe bien constitué, s’engagent durablement dans les rangs jihadistes.[fn]Certains combattants hésitent et naviguent d’un groupe à l’autre. Ainsi, l’un des lieutenants peul d’Abou Walid a d’abord rejoint la milice peul malienne du Ganda Izo et combattu les jihadistes avant de comprendre qu’ils étaient la force dominante dans sa région d’origine et de les rallier. Entretien de Crisis Group, ancien milicien peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

En janvier 2013, l’opération militaire française Serval provoque la débandade des jihadistes dans le Nord du Mali. Beaucoup des jeunes recrues, en particulier les Peul, retournent au Niger avec l’accord tacite de l’Etat, qui tente de négocier le retour pacifique et le désarmement des membres des groupes armés, avec lesquels il a gardé contact tout au long de l’année 2012.[fn]En 2012-2013, le ministère des Affaires étrangères, dirigé par Bazoum Mohamed, avait créé une cellule plus ou moins formalisée à cet effet. Selon une responsable du ministère, il s’agissait d’empêcher un débordement des combats au Niger et d’anticiper le retour et la démobilisation de ces combattants. Entretiens de Crisis Group, ancien fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères, Niamey, mai 2015 ; ex-combattant du Mujao, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Refusant d’intégrer ces combattants aux forces de sécurité, comme certains d’entre eux le demandent, l’Etat ne parvient pas à les démobiliser.[fn]Les autorités nigériennes s’étaient déjà montrées réticentes à ouvrir l’intégration aux miliciens peul par le passé. L’idée d’intégrer aux forces de sécurité nigériennes d’anciens membres des groupes jihadistes du Nord du Mali a dû leur sembler encore moins envisageable.Hide Footnote Ayant conservé leurs armes, ils ne restent pas longtemps inactifs. Une partie d’entre eux se rendent à nouveau au Mali, où différents groupes armés qui s’affrontent pour le contrôle de territoires les recrutent comme mercenaires.[fn]Des jeunes combattants peul auraient été recrutés par le Mouvement arabe de l’Azawad (MAA) pour défendre son bastion de Tabankort (nord de Gao) en 2014 et 2015. Ils y combattent aux côtés de combattants imghad auxquels ils faisaient face quelques mois plus tôt. Entretien de Crisis Group, responsable du Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia), Bamako, octobre 2015.Hide Footnote Comme le confiait en 2016 à Crisis Group un responsable politico-militaire de la région de Gao, « chaque groupe armé a ses Peul ».[fn]Entretien de Crisis Group, responsable politico-militaire d’un groupe armé actif dans la région de Gao, Bamako, 2016.Hide Footnote

L’accès aux armes rend les conflits communautaires plus sanglants. Entre décembre 2013 et février 2014, de violents affrontements éclatent entre combattants imghad et peul près de la frontière (non loin des localités malienne de Tamkoutat et nigérienne de Bani Bangou), faisant des dizaines de victimes, dont de nombreux civils des deux côtés.[fn]Les Imghad sont une composante de la société touareg. A l’origine, ils constituent des groupes dépendants et souvent tributaires des factions nobles ou religieuses. Ils sont eux-mêmes organisés en factions ou tribus spécifiques et sont majoritaires au sein du Gatia, un groupe politico-militaire malien.Hide Footnote A l’issue des combats, apparus au Mali avant de déborder sur le territoire nigérien, les autorités nigériennes arrêtent en février 2014 plusieurs combattants peul (dont certains avaient rejoint le Mujao) mais aucun Touareg. Convaincus de l’hostilité de l’Etat à leur égard, des Peul nigériens renouent alors avec leurs mentors jihadistes, tandis que ces derniers adaptent leur stratégie à la suite des frappes françaises de début 2013 en s’implantant en milieu rural.[fn]« Forced out of Towns in the Sahel, Africa’s Jihadists Go Rural », op. cit.Hide Footnote

Le 30 octobre 2014, trois attaques simultanées visent la prison de Ouallam, une patrouille militaire près de Bani Bangou et des positions des FDS au camp de Mangaïzé, au Niger. Ce sont les premières d’une série d’attaques qui scellent le rapprochement entre des combattants peul nigériens, qui peinaient jusque-là à trouver leur place dans le paysage politico-militaire, et des groupes jihadistes qui instrumentalisent les tensions locales pour combattre l’Etat nigérien.

B. Cadres permanents et combattants occasionnels

Quelques figures jihadistes ont émergé des deux côtés de la frontière mais aucune ne semble en mesure de s’imposer comme chef incontesté. Le plus connu est Adnan Abou Walid al-Sahraoui, à la tête d’un groupe de combattants ayant fait allégeance à l’Etat islamique (EI).[fn]Sur l’organisation aujourd’hui connue sous le nom d’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), voir M. Mémier, « AQMI et al-Mourabitoun, le djihad sahélien réunifié ? », Institut français des relations internationales (IFRI), janvier 2017.Hide Footnote Contrairement aux autres dirigeants jihadistes de la région sahélo-saharienne, Abou Walid s’exprime peu dans les médias et n’est pas originaire de la zone dans laquelle son groupe est actif.[fn]Selon certaines sources, Abou Walid al-Sahraoui aurait tout d’abord entretenu des liens avec les groupes armés islamistes lors de la guerre civile algérienne. En 2012, il apparait au Nord-Mali comme porte-parole du Mujao avant de rejoindre le groupe du jihadiste Mokhtar Belmoktar, al-Mourabitoun. Il prend la tête de la branche malienne de ce mouvement en décembre 2014, après la mort de l’ancien chef Ahmed al-Tilemsi abattu lors d’une opération de la force Barkhane. Il constitue peu après son propre groupe en rejoignant l’Etat islamique. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire du Front Polisario, Algérie, novembre 2016 ; responsable sécuritaire français, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains attribuent son influence à son charisme, d’autres à l’argent qu’il recevrait de l’EI ou de parrains mal identifiés. Sa présence sur le théâtre des opérations semble rare et il s’appuierait sur des lieutenants locaux qui lui sont plus ou moins fidèles.

Il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

Le parcours de l’un d’entre eux, Illiassou Djibo, dit « Petit Chafori », illustre les dynamiques qui poussent de jeunes Peul vers la mouvance jihadiste. Peul toleebe originaire de Tirza dans le département de Ouallam (à l’est de Tillabéri), membre de la milice peul de 2008, il aurait été l’un des premiers à rejoindre le Mujao à Gao, en 2012.[fn]Il aurait servi de recruteur dans les villages peul du Nord-Tillabéri. Entretiens de Crisis Group, ex-combattant du Mujao, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Réfugié au Niger à la suite de l’opération Serval, il est arrêté par les autorités nigériennes en février 2014 pour son implication dans les combats contre les groupes touareg qui ont lieu dans la région.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, ancien gouverneur de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il aurait été remis en liberté dans le cadre des négociations pour la libération de l’otage français Serge Lazarevic, en décembre 2014.[fn]Selon des responsables sécuritaires nigériens, la libération de Lazarevic s’est faite contre celle de plusieurs jihadistes arrêtés au Mali et au Niger. Petit Chafori est le seul Nigérien emprisonné dont Iyad ag Ghali aurait exigé la libération. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Dès lors décrit comme le représentant dans la zone frontalière du Malien Iyad ag Ghali, chef du Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin (Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans, GSIM) affilié à al-Qaeda, Petit Chafori semble pourtant coopérer avec le groupe d’Abou Walid dès 2017.[fn]Au sein du groupe d’Iyad, Petit Chafori aurait été élevé au rang d’Emir (commandant) pour la zone frontalière Niger-Mali. Ses liens avec le mouvement d’Abou Walid ne sont pas clairs : il est présenté tantôt comme un collaborateur, tantôt comme un concurrent. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Son nom est mentionné dans plusieurs attaques contre les FDS, y compris celle du 4 octobre 2017 à Tongo Tongo, qui a coûté la vie à quatre soldats américains et à quatre membres des FDS.[fn]Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le parcours de Chafori apporte un éclairage sur la manière dont la mouvance jihadiste instrumentalise les dynamiques locales et la rapidité avec laquelle elle les transforme. En quelques années, ce jeune milicien subalterne engagé par opportunisme ou conviction dans la défense de sa communauté est devenu un combattant expérimenté qui semble prendre pour cible les forces nigériennes et internationales. Les cadres dirigeants disposent de quelques dizaines à quelques centaines d’hommes, dont beaucoup ne seraient que des combattants occasionnels. Ils s’associent pour des actions conjointes par opportunisme, par conviction ou pour défendre leur territoire quand une menace commune se dessine.[fn]Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, Peul toleebe du Nord-Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils se dispersent souvent dans les campements une fois les actions terminées, tant pour retrouver leur famille ou leurs activités que pour se fondre parmi les civils et éviter les frappes aériennes. Dans ces groupes composites, il est difficile de distinguer le militant jihadiste convaincu de l’homme armé défendant sa communauté ou utilisant l’AK-47 comme gagne-pain.

C. Une « gouvernance » a minima des zones sous influence

Les groupes jihadistes sont principalement installés du côté malien de la frontière, en particulier au sud de la route menant d’Ansongo à Ménaka. Sans avoir de base fixe, ils exercent néanmoins une influence certaine du côté nigérien, que ce soit sur les campements et villages du Niger ou sur les camps de réfugiés maliens. Parmi la population, un réseau de sympathisants les renseigne, facilite leur approvisionnement, et parfois les rejoint lors d’opérations armées.[fn]Les camps de réfugiés de Maliens ayant fui l’insurrection au Nord-Mali en 2012, situés à proximité de la frontière Niger-Mali, seraient infiltrés par des éléments jihadistes. Plusieurs attaques ont visé ces camps. Entretiens de Crisis Group, responsable sécuritaire nigérien, ancien gouverneur de la région de Tillabéri, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Des deux côtés de la frontière, les jihadistes sont peu visibles et imposent, dans les campements et sur quelques marchés permanents, une version de la Charia – la loi islamique – qui n’apparait pas aussi intrusive que dans d’autres zones de la région sahélienne sous l’influence d’autres groupes jihadistes.[fn]Dans le centre du Mali, plusieurs sources rapportent que les groupes jihadistes interdisent les célébrations musicales pendant les mariages, ferment des écoles publiques ou interdisent aux femmes de monter derrière un homme à moto. On ne rencontre pas de récit similaire dans le Nord-Tillabéri.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la pré-sence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder.

Comme ils l’ont fait dans le centre du Mali, ils développent une forme d’administration locale et fournissent des services à la population, en garantissant notamment un accès aux mares, aux puits et aux pâturages, et en mettant fin aux rackets perpétrés par des groupes armés côté malien.[fn]Rapports de Crisis Group, Mali central : la fabrique d’une insurrection ?, p. 15-16, et Nord du Burkina Faso : ce que cache le jihad, p. 23, tous deux op. cit.Hide Footnote En contrepartie, ils imposent aux pasteurs une zakat, taxe islamique estimée au quarantième des troupeaux.[fn]Plusieurs éleveurs interrogés estiment que cette taxe est un moindre mal en comparaison des formes de prédation subies avant l’arrivée de ces groupes. « Aujourd’hui, tu peux faire paître ton bétail, sans crainte qu’on t’attaque ou qu’on te vole », rapporte un pasteur peul originaire du Nord-Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Un système rudimentaire de justice est également instauré.[fn]Les jihadistes auraient mis en place des mesures régulant l’accès aux mares, puits et aux pâturages pour les différents groupes nomades, limitant ainsi les risques d’accrochages entre communautés pastorales. Entretiens de Crisis Group, pasteur peul du Nord-Tillabéri, enseignant-chercheur à l’université Abdou Moumouni, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les jihadistes qui abusent de leur position pour se livrer à des actes de prédation sont punis par le groupe.[fn]Un ancien combattant du Mujao, reconverti dans le banditisme, se réclamait du jihad pour taxer des populations d’Abala. Des jihadistes l’ont puni et désarmé, ce qui a permis son arrestation par les FDS. Entretien de Crisis Group, responsable sécuritaire, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

S’il est difficile de déterminer à quel point les populations soutiennent la présence jihadiste, elles semblent au moins s’en accommoder, d’autant plus que les exactions à leur égard sont restées isolées, au moins jusqu’à la dernière opération militaire lancée en février 2018 (voir section IV).[fn]Des sources évoquent tout de même des cas de violences à l’égard d’imams s’exprimant contre le mouvement et de civils qui renseignent les autorités. Entretiens de Crisis Group, représentants peul, député d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Il n’y a pas non plus de chasse aux représentants civils de l’Etat, peut-être surtout parce qu’ils sont quasiment absents des zones sous influence jihadiste. Les groupes jihadistes, qui instrumentalisent les rancœurs d’une partie des populations nomades à l’égard de l’Etat, ont d’abord concentré leurs actions contre les FDS et leurs alliés dans la région.

Ainsi, l’insurrection jihadiste à la frontière avec le Mali est différente de celle de Boko Haram, que le Niger affronte dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Si les deux mouvements se revendiquent du jihad, ils ne se livrent pas à un même niveau de violence contre les populations civiles et l’attitude des populations locales à leur égard n’est donc pas la même.[fn]Les massacres de civils survenus à partir d’avril 2018 pourraient indiquer qu’une nouvelle phase de violence a commencé, mais l’implication des groupes jihadistes dans ces massacres n’est pas établie avec certitude au moment de l’écriture de ce rapport.Hide Footnote La violence vis-à-vis des représentants de l’Etat n’atteint pas non plus les mêmes niveaux : alors que Boko Haram s’en prend également aux représentants civils de l’Etat, les groupes jihadistes à la frontière Niger-Mali visent essentiellement des cibles militaires. Enfin, l’importante fluidité entre groupes armés, jihadistes ou non, explique que de nombreux combattants aient changé d’affiliation ces dernières années. Dès lors, les réponses à cette violence doivent être adaptées.

IV. Une réponse entre dialogue et militarisation

Depuis la crise de 2012, l’Etat malien reste peu présent dans la région de Ménaka et est encore inégalement déployé dans celle de Gao. Cette absence complique la tâche du Niger qui essaie de sécuriser sa zone frontalière en alternant tentatives de négociation et opérations militaires contre les insurgés.

A. Eradiquer la menace : les réponses sécuritaires

Face à l’activité jihadiste, le Niger a choisi de renforcer son dispositif sécuritaire. En 2014, une première opération, intitulée Zarmaganda, du nom d’un ancien royaume djerma, est mise sur pied dans le Nord-Tillabéri afin de sécuriser la frontière avec le Mali. Après une série d’attaques contre les FDS, le président Issoufou juge le dispositif insuffisant et le remplace en juin 2017 par l’opération Dongo – « foudre » en langue djerma –, une « force mieux armée et plus mobile forte de 245 hommes principalement basée à Tilwa ».[fn]Entretien téléphonique de Crisis Group, officier des FDS, février 2018. « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », Agence France-Presse (AFP), 17 juin 2017.Hide Footnote

En mars 2017, les autorités nigériennes déclarent l’état d’urgence pour les régions de Tillabéri et Tahoua.[fn]« Communiqué du Conseil des ministres de la république du Niger portant sur la mise en place de l’état d’urgence dans les régions de Tahoua et de Tillabéri », gouvernement du Niger, mars 2017.Hide Footnote Elles limitent, ou interdisent dans certaines zones, la circulation de véhicules, en particulier les motos. Seize marchés, suspectés d’approvisionner en vivres les groupes jihadistes, sont fermés.[fn]« Ils s’en servent comme comptoirs de ravitaillement. Nous les avons fermés afin de couper ces soutiens, comme nous l’avons fait à Diffa contre Boko Haram », déclare un ancien gouverneur de la région de Tillabéri. Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote La circulation des acteurs humanitaires, auxquels des escortes sont fréquemment imposées, est rendue difficile et compromet l’évaluation indépendante des besoins des populations. Ces mesures, inspirées de celles mises en place pour contrer l’expansion de Boko Haram à Diffa, pèsent sur l’économie locale et génèrent des frustrations.[fn]Incapables de se déplacer ou de commercer, plusieurs jeunes de la région auraient ainsi rejoint les groupes armés. Entretien de Crisis Group, résident d’Abala, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Les populations les perçoivent parfois comme une punition collective, alors que les groupes jihadistes actifs à la frontière s’en prennent assez rarement aux civils. Fin 2017, des élus et notables de la région de Tillabéri, en majorité des Djerma, se mobilisent et persuadent l’Etat de renoncer à son projet de déplacement forcé des populations villageoises hors des zones d’activité militaire.[fn]Les autorités cherchaient à reproduire dans la zone Nord-Tillabéri les opérations de déguerpissement qui ont vidé les îles du bassin du lac Tchad en 2015 dans le cadre de la lutte contre Boko Haram. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière.

Les opérations des FDS n’ont pas endigué les attaques jihadistes. Des allégations d’abus perpétrés par les FDS, en particulier envers des communautés peul, ont par ailleurs été rapportées à Crisis Group. En juin 2017, sur la radio nationale, le ministre de la Défense se félicitait de la « soif de vengeance » qui animait les militaires de l’opération Dongo.[fn]Propos rapportés dans « Niger : nouvelle opération contre les ‘‘terroristes’’ venus du Mali », op. cit.Hide Footnote Un officier nigérien interrogé par Crisis Group reconnait des cas d’abus mais les justifie par la difficulté de distinguer les jihadistes des simples pasteurs car « tous possèdent aujourd’hui des armes de guerre ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le niveau des abus commis par les FDS contre des civils dans les zones d’insurrection jihadiste apparait cependant moins important qu’au Mali et au Burkina Faso.[fn]Voir notamment « Mali : décès et tortures de personnes détenues par l’armée. Le ministère de la Justice devrait mener des enquêtes dans la région de Mopti », Human Rights Watch (HRW), 9 avril 2018, et « Burkina Faso : meurtres et abus commis dans le conflit du Sahel. ‘‘Le jour, nous avons peur de l’armée, et la nuit des djihadistes’’ », HRW, 21 mai 2018.Hide Footnote

Pour expliquer leur incapacité à sécuriser la zone, les forces de sécurité nigériennes soulignent l’extrême faiblesse voire l’absence de l’Etat malien de l’autre côté de la frontière, où les éléments jihadistes auraient leurs principales bases arrière. Les Forces armées maliennes (FAMA) mais aussi la mission des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma), dès sa création en 2013, ont déployé quelques contingents dans les zones frontalières d’Ansongo et de Ménaka, mais ces forces isolées et peu nombreuses sortent peu des bases urbaines.[fn]Les contingents de la Minusma dans ces régions frontalières sont d’ailleurs essentiellement composés de troupes nigériennes déployées dans les zones de Gao, Ansongo et Ménaka.Hide Footnote Face à la faiblesse de l’administration malienne, les autorités nigériennes se sont résignées à établir des relations pragmatiques avec les groupes armés qui contrôlent de facto la frontière, notamment le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA) et le Gatia, qui recrutent principalement parmi les groupes dossaak et touareg. Des actions coordonnées entre ces groupes et les forces nigériennes permettent par exemple de sécuriser des axes commerciaux transfrontaliers.[fn]L’axe commercial entre Ménaka au Mali et Abala au Niger est sécurisé par des groupes des MSA et Gatia côté malien et par les FDS côté nigérien ; la coordination se fait lors du passage de la frontière.Hide Footnote

B. Les groupes armés à base communautaire : auxiliaires de la lutte contre les jihadistes

Pour évincer les groupes jihadistes de la zone frontalière, les forces armées nigériennes et internationales sont tentées de coopérer avec des groupes armés locaux qui connaissent bien le terrain.[fn]Le gouvernement du Niger a récemment réfuté toute collaboration avec les groupes politico-militaires. « Niger/Mali-terrorisme : le Niger nie toute collaboration avec des milices touarègues dans la zone frontalière du Mali », Sahel-Elite, 8 mai 2018, Footnote En juillet 2017, la collaboration avec ces groupes politico-militaires maliens a franchi un premier cap : des éléments armés du Gatia et du MSA ont mené des opérations musclées dans le Nord-Tillabéri, avec, selon certaines sources, l’accord voire l’appui logistique du gouvernement du Niger.[fn]Plusieurs sources rapportent qu’au cours de l’opération, le Gatia et le MSA auraient reçu du carburant de la part du gouvernement du Niger dans la commune d’Abala. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’après plusieurs sources civiles et militaires, des officiers français auraient également soutenu, y compris par des actions militaires, cette stratégie de recours aux groupes politico-militaires à des fins contre-insurrectionnelles.[fn]Entretiens de Crisis Group, officier supérieur français, diplomate français, agent de service de renseignement occidental et officier de sécurité de la Minusma, Paris, Dakar, Bamako et Niamey, juillet à décembre 2017. Les autorités françaises et les chefs politiques ou militaires du Gatia et du MSA se sont rencontrés notamment lors de la visite de ces derniers à Paris en mai 2017 peu après l’élection du président français Emmanuel Macron.Hide Footnote

Selon des membres d’associations à majorité peul ainsi que des responsables sécuritaires, les groupes politico-militaires maliens auraient tué des dizaines de civils, en majorité des pasteurs peul, au cours de ces opérations.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants peul, responsable sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017. Les groupes politico-militaires maliens concernés démentent ces accusations. Entretien de Crisis Group, membre du MSA, Bamako, février 2018.Hide Footnote Ceux-ci nient tout abus mais reconnaissent avoir subi des pertes lors d’accrochages avec des groupes armés liés à l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS), qu’ils appellent « bandits » et qui les ont forcés à une retraite précipitée.[fn]Selon des sources peul et dossaak, cette retraite a été facilitée par les autorités nigériennes qui auraient ramené à Niamey puis mis dans des bus à destination du Mali les éléments armés défaits. Entretiens de Crisis Group, résident d’Abala, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote A l’inverse, les groupes jihadistes ont pu apparaitre comme les protecteurs de communautés nomades peul, voire de certains groupes dossaak du Nord-Tillabéri. L’unité semble même s’être refaite autour du groupe d’Abou Walid al-Sahraoui : des éléments peul et dossaak, en quête de revanche ou de protection, l’ont à nouveau rejoint.[fn]Des éléments peul nigériens combattant auprès du jihadiste Hamadoun Kouffa dans le centre du Mali, seraient retournés vers Abou Walid pour l’aider contre les groupes imghad et dossaak.Hide Footnote

Les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repous-ser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.

À l’automne 2017, une série d’attaques a visé des positions et membres des groupes politico-militaires maliens dans la région de Ménaka. Le 15 octobre 2017, Adim ag Albachar, commandant du MSA dans la région de Ménaka et deux combattants dossaak sont tués, vraisemblablement par des individus liés à Abou Walid al-Sahraoui.[fn]Adim ag Albachar aurait été tué avec la complicité d’un Dossaak connu sous le nom d’Ikaray et présenté par le MSA et le Gatia comme le numéro deux de l’EIGS. Entretiens de Crisis Group, ancien membre du Mujao, représentant sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017, « Note d'information de la coalition Gatia-MSA », 4 juin 2018, Footnote Ces attaques, que beaucoup interprètent comme des représailles aux opérations de juillet 2017 du MSA et du Gatia au Niger, contribuent sans doute aux importantes tensions qui parcourent le MSA et au départ de ceux qui estiment que le combat contre les jihadistes n’est pas le leur.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait envoyé une lettre écrite manuscrite, que Crisis Group a pu consulter, dans laquelle il menacerait directement Moussa ag Acharatoumane et El Haji Gamou, les chefs respectifs du MSA et du Gatia, de représailles à la suite des opérations de juillet 2017, mais des doutes persistent quant à l’authenticité du document. « Ménaka : le MSA se désagrège », Journal du Mali, 19 octobre 2017, Footnote

Début 2018, le MSA et le Gatia ont engagé de nouveaux combats directs contre des groupes armés désignés comme des « malfrats » ou des éléments de l’Etat islamique dans la région de Ménaka. La plupart des combats se sont déroulés cette fois du côté malien de la frontière, mais quelques accrochages ont aussi eu lieu dans la zone de Bani Bangou, au Niger.[fn]Le 26 février 2018, soit quelques jours après l’attaque de la base du chef de l’EIGS, le Gatia et le MSA font état de patrouilles conjointes de leurs forces qui « sillonnent la zone à cheval entre le Mali et le Niger ». « Communiqué conjoint Gatia-MSA sur les événements du 25-26 février 2018 », 27 février 2018, consulté sur Footnote A partir de février 2018, plusieurs sources locales et internationales ont mentionné le soutien, beaucoup plus actif et assumé, apporté par les forces françaises au MSA et au Gatia, en particulier lors de l’attaque de la base supposée d’Abou Walid al-Sahraoui le 22 février 2018 dans la zone frontalière.[fn]« Mali : le récit exclusif de la traque de Abou Walid al-Sahraoui », Jeune Afrique, 5 mars 2018 ; rapports quotidiens de l’International NGO Safety Organisation (INSO) pour le Mali au mois de février. « Communiqué conjoint Gatia-MSA suite aux affrontements du 22 février 2018 », 22 février 2018, consulté sur Footnote Ce soutien, dont il est difficile de mesurer l’étendue exacte, semble s’insérer dans un effort plus large de l’armée française pour porter des coups décisifs aux groupes jihadistes, notamment le GSIM et l’EIGS.[fn]Les 13 et 14 février, des opérations menées par Barkhane dans le Nord de la région de Kidal à proximité de la frontière avec l’Algérie ont permis aux forces françaises d’éliminer d’importants responsables d’Ansar Eddine et du groupe aMourabitoun. « Communiqué de presse du chef d’état-major des armées », 16 février 2018, consulté sur Footnote De leur côté, sans l’admettre officiellement, les autorités nigériennes semblent soutenir des actions militaires visant à repousser et contenir l’essentiel des violences armées du côté malien de la frontière.[fn]Interrogé à Bruxelles sur les opérations menées au Mali par le MSA et le Gatia avec le soutien de Barkhane contre les éléments d’Abou Walid al-Sahraoui, le président nigérien Issoufou confirme que ces opérations entamées la veille sont encore en cours. Conférence de presse, Bruxelles, 23 février 2018, vidéo consultée sur Footnote

La collaboration militaire avec ces groupes non étatiques, fins connaisseurs du terrain, répond à l’incapacité des opérations officielles comme la force du G5 Sahel, coordination militaire de cinq pays du Sahel (Mauritanie, Mali, Niger, Burkina Faso et Tchad), la Minusma ou même la force française Barkhane à occuper efficacement et durablement les espaces ruraux.[fn]Pour une présentation de la force du G5 Sahel, voir le rapport Afrique de Crisis Group N°258, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, 12 décembre 2017.Hide Footnote Les opérations récentes semblent d’ailleurs avoir fait reculer les groupes militants présents dans la zone frontalière. Depuis l’attaque d’octobre 2017 à Ayorou, les forces de sécurité nigériennes n’ont plus fait l’objet d’attaques significatives sur leur territoire près de la frontière malienne.[fn]Le 12 mars 2018, des assaillants non identifiés ont attaqué la gendarmerie de Goubé à 40 kilomètres de Niamey (trois gendarmes tués). C’est la seule attaque répertoriée contre des positions des FDS dans la région de Tillabéri sur les six premiers mois de 2018. En 2017, il y a eu neuf attaques pour un bilan officiel de 54 FDS tués. Voir annexe B, op. cit.Hide Footnote Cependant, le recours aux groupes politico-militaires maliens à des fins contre-insurrectionnelles n’est pas sans danger.[fn]Cette politique d’alliance n’a pas fait l’unanimité au sein des FDS. Plusieurs éléments critiquent le recours à des groupes « criminels qui échappent au contrôle de l’Etat » pour mener la contre-insurrection et affirment que l’Etat doit plutôt investir dans ses propres forces armées. Entretiens de Crisis Group, membres des FDS, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Comme le souligne un groupe d’experts (dont un analyste de Crisis Group) dans une récente tribune, « l’utilisation de milices à base communautaire dans la lutte antiterroriste comporte d’importants risques d’abus contre les civils. Elle provoque déjà d’inquiétantes réactions en chaîne qui poussent des groupes rivaux dans les bras des djihadistes ».[fn]« La France doit rompre avec la rhétorique martiale qui prévaut au Sahel », Le Monde, 21 février 2018.Hide Footnote

Dans le sillage des opérations antiterroristes, les associations de Peul du Niger ont dénoncé dès février des exécutions de civils et la Minusma a fait de même en avril.[fn]Point de presse de la Minusma, 12 avril 2018, Footnote Selon la Minusma, au moins 95 personnes auraient été sommairement exécutées lors de ces opérations militaires. Cette version est contestée par le MSA et le Gatia qui reprochent aux enquêteurs onusiens de ne pas s’être déplacés sur le terrain.[fn]« Réaction au point de presse de M. Guillaume Ngefa, chef de la division droits de l’homme de la Minusma en date du 12/04/2018 à Bamako », Coalition MSA-Gatia, 13 avril 2018,,-chef-de-la-division-droits-de-l%E2%80%99homme-de-la-minusma-en-date-du-12-04-2018-%C3%A0-bamako.html.Hide Footnote Elle est également critiquée par les militaires français qui estiment que les « personnes neutralisées » sont des combattants jihadistes et non des civils.[fn]Entretiens de Crisis Group, officiers supérieurs français, avril-mai 2018.Hide Footnote

Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux.

Entre le 27 avril et le 18 mai 2018, des attaques de campements à la frontière entre le Niger et le Mali ont tué plus d’une centaine de Peul et de Dossaak.[fn]Voir annexe C, « Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018 ».Hide Footnote D’importantes zones d’ombre demeurent sur ces évènements – le bilan précis des violences, les motivations et les responsabilités reste à établir – mais ils illustrent les conséquences négatives des dernières opérations antiterroristes conjointes.

Avant chaque opération coordonnée, les militaires français ont pris soin de mettre en garde leurs alliés locaux contre les risques de dérapage sur le terrain.[fn]Entretien de Crisis Group, militaire français, mai 2018. Voir aussi « Face à Barkhane, un ennemi aux abois », L’Express, 20 avril 2018, Footnote Mais, dans un contexte aussi tendu, cette précaution se révèle insuffisante. Les opérations contre-terroristes ne s’effectuent pas dans un espace vide d’enjeux politiques locaux, mais sur fond de luttes pour le contrôle de territoires et de ressources. L’appui à certains groupes armés interfère avec ces dynamiques locales. Ceux qui ne sont pas soutenus par leur Etat ou les militaires français sont tentés de chercher l’aide des jihadistes. Cette tension prend nécessairement une dimension communautaire dans une région où les groupes armés s’organisent sur cette base. Dans ce contexte, la frontière entre le combattant jihadiste, le bandit armé et celui qui prend les armes pour défendre sa communauté est floue. Faire l’économie de cette distinction revient à ranger dans la catégorie « jihadiste » un vivier d’hommes en armes qui gagnerait au contraire à être traité différemment.

Ce que Barkhane conçoit comme des opérations anti-jihadistes menées en coordination avec le MSA et le Gatia est perçu localement comme un appui français à certaines communautés contre d’autres. Par ailleurs, contrairement aux groupes paramilitaires qui ont aidé les armées nigériane et camerounaise dans la lutte contre Boko Haram, les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia agissent de manière autonome et ont leurs propres ressources et capacités militaires. Bien qu’ils appellent officiellement les Etats malien et nigérien à s’engager pour la sécurisation de la zone, ils agissent également selon leurs propres agendas. Leurs intérêts politico-économiques, plus précisément la prétendue implication d’une partie de leurs membres dans l’économie des trafics transfrontaliers, ne sont pas compatibles avec le redéploiement de l’Etat malien et pourraient à terme créer de nouvelles tensions dans la zone.[fn]Aucun des deux mouvements ne reconnait officiellement cette implication dans différentes formes de trafic. Des sources sécuritaires occidentales, et même certains des membres de ces mouvements, la confirment cependant en privé. De fait, la quasi-totalité des groupes armés participent à cette économie parallèle. Entretiens de Crisis Group, officier occidental, responsable d’un groupe armé du Nord-Mali, septembre 2017.Hide Footnote Des discussions sont cependant en cours pour les intégrer à l’armée malienne, comme d’autres groupes armés, en application de l’accord de paix de juin 2015.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la Minusma, Bamako, avril 2018.Hide Footnote

Il faut réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés.

De leur côté, les groupes jihadistes ont bien compris qu’ils ont intérêt à attiser le brasier qui s’allume à la frontière. Alors que jusqu’ici ils visaient principalement des cibles militaires, ils ont sans doute participé au massacre de civils dossaak fin avril 2018.[fn]Les jihadistes de l’EIGS sont également accusés par le MSA d’avoir assassiné trois civils et enlevé un marabout à Inwelane (dix-huit kilomètres de Talataye) le 3 février 2018. Cet évènement est d’ailleurs mentionné par le MSA et le Gatia pour justifier le début des opérations de février contre l’EIGS. Communiqué conjoint du Gatia et du MSA, 23 février 2018.Hide Footnote Mis sous pression par les opérations militaires occidentales, ils cherchent à envenimer les tensions intercommunautaires. Pour les contrecarrer, il est tentant d’ajouter une « composante peul » à la coalition de groupes politico-militaires qui les combat. Le récent protocole d’accord signé le 5 mai à Bamako entre le Gatia, le MSA et un seul représentant du Ganda Izo ne suffira pas à apaiser les choses.[fn]« Protocole d’accord Ganda Izo-Gatia-MSA », 5 mai 2018, Footnote Il est rejeté par d’autres représentants du Ganda Izo et ne permet pas d’inclure les Peul nomades qui vivent à la frontière.[fn]Selon Aboubacar Diallo, secrétaire général du Ganda Izo, le « Ganda Izo n’a jamais signé un protocole d’accord avec le MSA et le Gatia [...]. Nous ne pouvons pas aller signer un protocole avec des gens qui ne peuvent arrêter de combattre contre notre communauté ». « Mali : situation confuse à Ménaka entre les groupes armés », Radio France Internationale (RFI), 9 mai 2018.Hide Footnote

L’amélioration de la situation ne passe pas par l’implication d’un plus grand nombre de groupes politico-militaires dans les opérations contre-terroristes. Il faut au contraire réduire le nombre d’hommes en armes et recréer des liens pacifiés entre les communautés. Il y a urgence à le faire car le risque est aujourd’hui réel de voir la situation à la frontière entre le Niger et le Mali dégénérer en conflits intercommunautaires.

C. Dialoguer avec les hommes en armes

Face à l’insécurité grandissante dans la zone frontalière, la réponse n’est pas exclusivement militaire. L’Etat du Niger a également tenté d’établir un dialogue avec les groupes armés, dont ceux qu’il qualifie de « terroristes ». Les autorités nigériennes disposent d’une expérience significative en la matière. Elles négocient depuis les années 1990 avec les groupes armés à base communautaire du Nord et de l’Est. Plus récemment, elles ont tendu la main aux recrues nigériennes de Boko Haram dans la région de Diffa. Depuis décembre 2016, les autorités nigériennes mènent une politique officielle de pardon. Dans ce cadre, d’anciens membres de Boko Haram se sont rendus aux autorités et ont été relocalisés dans un camp de transit à Goudoumaria (au nord-ouest de Diffa).[fn]Voir le rapport Afrique de Crisis Group N°245, Boko Haram au Niger : au-delà de la contre-insurrection, 27 février 2017.Hide Footnote

Le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Fin 2016, des émissaires établissent près de la frontière avec le Mali un premier contact avec des éléments armés, dont certains se revendiquent du jihad, afin de négocier la libération d’un garde national capturé à Bani Bangou en novembre 2016.[fn]Entretiens de Crisis Group, émissaires, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Le dialogue est tendu. Plusieurs factions armées sont présentes et peinent à définir une ligne commune.[fn]Des membres de plusieurs groupes jihadistes, notamment affiliés à al-Qaeda et à l’Etat islamique, auraient participé aux négociations. Entretiens de Crisis Group, négociateurs, agent sécuritaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Certains se montrent hostiles au dialogue avec l’Etat, d’autres y sont plus ouverts. Finalement, les jihadistes remettent aux autorités nigériennes une liste de prisonniers à libérer.[fn]Abou Walid al-Sahraoui aurait également fait parvenir au ministre de l’Intérieur une lettre manuscrite en français, dans laquelle il demandait la libération des prisonniers et l’arrêt des patrouilles dans sa zone. Entretiens de Crisis Group, conseiller politique et officier de sécurité, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Après des hésitations, les autorités nigériennes acceptent de libérer quelques individus arrêtés dans la zone de Tillabéri mais pas les combattants qui figurent sur la liste. Malgré ce refus, les groupes libèrent le garde le 8 février 2017. Mais les négociations tournent court : le 22 février, une attaque contre une patrouille de l’armée au nord de Ouallam fait plus de quinze morts parmi les FDS. C’est la fin d’une accalmie de trois mois qui se solde par l’échec du dialogue.

Cet échec a plusieurs causes : d’une part, au sein du gouvernement, les partisans de la ligne dure, qui ne croient pas en la possibilité du dialogue, l’ont emporté.[fn]De leur côté, certains partisans du dialogue estiment que des militaires nigériens sont opposés aux négociations car ils profiteraient des dividendes de l’état d’urgence. Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote D’autre part, contrairement aux rébellions des années 1990, les groupes implantés à la frontière ont peu l’expérience du dialogue avec l’Etat et n’ont pas de plateforme de revendications structurée. Des responsables nigériens les qualifient de « bandits sans revendications » face auxquels le recours aux armes est le seul choix possible.[fn]Entretien de Crisis Group, représentant à la présidence, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Ils apparaissent divisés sur l’opportunité d’un dialogue avec l’Etat, et n’ont certainement pas encore d’idée précise de ce qu’ils pourraient négocier. Par des canaux non officiels, plusieurs acteurs diplomatico-militaires auraient proposé de constituer un front armé non jihadiste, à majorité peul, afin de faciliter la négociation avec l’Etat, mais les éléments les plus inflexibles y restent opposés.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentant d’ONG et représentants peul, Bamako, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Le rôle de médiateur dans les pourparlers avec les groupes jihadistes suscite des convoitises. Les représentants, souvent autoproclamés, des communautés peul se disputent la médiation et n’hésitent pas à se discréditer mutuellement auprès des groupes armés ou du gouvernement.[fn]Entretiens de Crisis Group, représentants des communautés peul, Niamey, décembre 2017. Le communautarisme en politique complique également les négociations. A tort ou à raison, l’ancien Premier ministre Hama Amadou, principal adversaire du président Issoufou lors des élections de 2017, est perçu comme l’un des protecteurs de la milice peul de Tillabéri dans les années 2000.Hide Footnote Enfin, la France se serait montrée réticente à laisser libérer deux combattants arrêtés par les militaires de l’opération française Barkhane qui figuraient sur la liste remise aux autorités nigériennes, et des frappes françaises dans cette zone en février 2017 auraient incidemment compromis les pourparlers. L’état-major de Barkhane n’est pas toujours informé des tentatives de dialogue engagées par les Nigériens. Inversement, les Français discutent rarement des options stratégiques en amont avec les autorités politiques et militaires.[fn]Entretien de Crisis Group, membre de la mission Barkhane, mars 2018.Hide Footnote

Les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient.

Malgré cet échec, le dialogue reste une option. Des organisations non gouvernementales de médiation ont entrepris de relancer l’initiative en utilisant les rencontres intercommunautaires pour toucher le plus grand nombre d’acteurs tout en évitant la stigmatisation associée à un dialogue direct avec les jihadistes.[fn]Ainsi en août 2017, l’organisation Promédiation réunit un forum intercommunautaire à Tillabéri réunissant des membres de communautés peul, imghad et dossaak. La réunion se conclut par la signature d’un accord de paix entre ces communautés.Hide Footnote Après les combats de l’été 2017 qui ont permis une remobilisation des groupes jihadistes, une partie des autorités nigériennes comprend également que l’usage exclusif de la force ne peut suffire à éradiquer la menace.[fn]Entretiens de Crisis Group, hauts fonctionnaires et responsables politiques nigériens, mai et décembre 2017. Voir également l’entretien du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) avec le commissaire Abdoulaye Kaka, chef du service central de lutte contre le terrorisme au Niger ( Footnote En septembre 2017, à l’initiative du ministère de l’Intérieur, un comité composé de quinze personnalités issues des communautés peul est créé afin d’unifier les efforts de dialogue « entre la communauté peulh de la zone nord Tillabéry et l’Etat du Niger ».[fn]Ce comité prévoit « l’établissement de contacts avec les jeunes peuls des différents mouvements jihadistes en vue de les motiver à prendre part au processus de retour à la paix ». « Propositions d’actions pour le retour à la paix dans la zone Nord Tillabéri », document du ministère de l’Intérieur, septembre 2017.Hide Footnote Néanmoins, ce comité n’a pas été très actif jusqu’à présent.

En effet, la reprise en février 2018 d’opérations militaires impliquant les forces armées nigériennes, des groupes politico-militaires maliens et Barkhane marginalise pour le moment l’option du dialogue. Ces opérations pourraient en principe affaiblir les groupes jihadistes et les inciter à accepter le dialogue. Mais, à l’inverse de Boko Haram, les groupes jihadistes étudiés ici ne sont pas encore sur le recul et la pression militaire contribue à alimenter un cycle de violences intercommunautaires dont ils bénéficient. A moins d’être subordonnées à un processus politique privilégiant dialogue et démobilisation, ces opérations pourraient donc aussi avoir l’effet inverse et ne permettre ni de résoudre la problématique des hommes en armes, ni d’éradiquer une menace jihadiste qui a montré sa capacité de résilience. Elles risquent en outre d’éliminer des figures jihadistes qui ont, certes, les capacités de coordonner des opérations militaires mais aussi celles d’engager le dialogue.[fn]Entretien de Crisis Group, haut fonctionnaire nigérien, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Beaucoup de questions restent donc en suspens sur les modalités concrètes du dialogue. Comment convaincre les autorités militaires françaises de suspendre les opérations dans certaines zones lorsque l’Etat nigérien veut négocier ? Faut-il aller jusqu’à ouvrir une véritable négociation politique avec ces groupes ? Ces derniers ne paraissent pas disposés à le faire pour l’instant et n’ont pas formulé de revendications structurées en ce sens. Faut-il plutôt ouvrir un dialogue visant à affaiblir les groupes les plus radicaux en « séparant jihadistes et combattants », selon l’expression d’un haut fonctionnaire nigérien ?[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote Cette dernière approche, qui séduit actuellement une partie des autorités nigériennes, semble la plus réaliste à court terme : il s’agirait de dissocier les simples combattants, souvent engagés par opportunisme ou manque d’alternatives, des dirigeants politiques les plus intransigeants et les moins ouverts au dialogue.[fn]Elle correspond aussi à la politique du gouvernement à l’égard des anciens combattants de Boko Haram. Rapport de Crisis Group, Le Niger face à Boko Haram : au-delà de la contre-insurrection, op. cit.Hide Footnote

Après les combats opposant les groupes armés implantés à la frontière à des mouvements politico-militaires venus du Mali, il sera cependant plus difficile d’entamer un processus de désarmement. Comme le remarque un conseiller du gouvernement nigérien, « [leur] seule garantie de survie c’est les armes qu’ils possèdent. Ils ne vont pas les déposer facilement. Sans les armes, ils auraient perdu en juillet contre Gamou ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017. Elhaji Gamou est un général malien, d’origine imghad, présenté comme le chef du Gatia.Hide Footnote

D. Un enjeu sécuritaire qui s’internationalise

Les violences dans la zone frontalière ne sont plus la seule affaire des Etats malien et nigérien. Différentes forces militaires, locales et internationales, sont présentes mais elles n’ont ni les mêmes objectifs ni les mêmes procédures opérationnelles. Leur coordination pose problème. Des responsables militaires occidentaux espèrent à terme une division claire des tâches : les forces occidentales s’occuperaient d’opérations « coups de poing » qui affaiblissent l’ennemi tandis que les armées nationales, regroupées au sein du G5 Sahel, quadrilleraient le terrain pour l’empêcher de se réimplanter dans des zones voisines.[fn]Entretien de Crisis Group, officier supérieur français, Dakar, novembre 2017.Hide Footnote Cette vision stratégique se heurte à l’immensité de la zone et à la faible capacité des armées nationales à occuper durablement le terrain. Enfin, les forces armées sahéliennes comme internationales suscitent souvent la méfiance d’une partie des populations locales. Ces dernières les considèrent comme des forces d’occupation étrangères malgré les efforts réalisés dans le cadre des activités civilo-militaires.[fn]Ainsi, le déploiement d’une force du G5 Sahel à Bankilaré (Niger) dans la zone des trois frontières a suscité des rumeurs selon lesquelles « le G5 vient pour exterminer les Peul ». Cela relève évidemment du fantasme mais révèle la perception qu’ont certaines populations de ces interventions. Entretien de Crisis Group, membre des communautés peul, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace.

Alors que de nombreux partenaires s’inquiètent de l’expansion jihadiste au Sahel, la zone frontalière fait l’objet d’interventions multiformes. Au Niger, outre l’opération Dongo lancée par l’armée nigérienne, la force Barkhane dispose d’un détachement à Tillabéri et la force du G5 Sahel, réunissant des contingents malien, nigérien et burkinabè pour lutter contre les groupes criminels transfrontaliers, y compris jihadistes, déploie un contingent à Bankilaré.[fn]La force du G5 Sahel concentre actuellement son attention et ses opérations sur le fuseau central, plus précisément la zone dite des « trois frontières » (Mali, Niger et Burkina Faso). Rapport de Crisis Group, Force du G5 Sahel : trouver sa place dans l’embouteillage sécuritaire, op. cit.Hide Footnote Des forces spéciales américaines mais aussi canadiennes opèrent également dans la région, officiellement pour former des unités nigériennes, mais engagées en réalité dans des opérations ponctuelles, comme l’atteste l’accrochage mortel de Tongo Tongo en octobre 2017. Au Mali, les FAMA et la Minusma ont des détachements à Ansongo et à Ménaka, l’opération Barkhane intervient régulièrement dans la région et les groupes politico-militaires comme le MSA et le Gatia ont lancé des patrouilles conjointes de « sécurisation ».

Par leur présence sur le théâtre des combats, les militaires occidentaux changent la nature de la menace. Avec des évènements comme celui de Tongo Tongo, de jeunes hommes qui ont pris les armes par opportunisme, pour défendre leur territoire ou se rebeller contre l’Etat deviennent les adversaires des forces internationales. La présence d’éléments prônant le jihad armé est réelle dans la région. Mais la faible capacité des militaires à distinguer l’insurgé du terroriste devient un facteur aggravant.[fn]« Des drones armés français et américains dans le ciel ouest-africain : cela vous rassure, vous ? », tribune de Gilles Olakounlé Yabi, Wathi, 13 novembre 2017.Hide Footnote Par ailleurs, ces interventions restreignent les marges de manœuvre des Etats de la région et ont un impact sur ce qu’il leur est possible de faire politiquement. Un responsable politique nigérien confiait son inquiétude à Crisis Group : « les Occidentaux ne doivent pas, par leurs frappes, court-circuiter le processus de dialogue ».[fn]Entretien de Crisis Group, Niamey, décembre 2017.Hide Footnote

V. Sortir du cadre de la contre-insurrection

Pour mettre fin à la grave détérioration de la situation sécuritaire à sa frontière avec le Mali, le gouvernement nigérien doit adapter ses réponses au contexte local et sortir du cadre restrictif de la lutte antiterroriste, même si celui-ci est parfois dicté par des partenaires étrangers. La grande majorité des combattants qui ont rejoint les groupes jihadistes à la frontière ne sont pas des terroristes mus par une idéologie, mais des insurgés ou des bandits qui utilisent la violence armée contre un Etat en lequel ils n’ont plus confiance, et/ou pour s’enrichir.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique.

La lutte anti-jihadiste constitue aujourd’hui l’essentiel de la réponse apportée aux problèmes de sécurité à la frontière entre le Niger et le Mali. Ce primat donné aux opérations sécuritaires et aux stratégies de contre-insurrection masque une part importante des facteurs de violence actuels et contribue même, dans certains cas, à leur aggravation. Les jihadistes sont en effet la manifestation la plus visible d’un problème plus vaste : la constitution progressive d’une catégorie d’individus qui vivent du métier des armes à la frontière entre le Niger et le Mali, dont beaucoup n’ont que peu à voir avec le terrorisme.

Face aux limites et aux dangers des réponses militaires, le Niger et ses partenaires devraient s’engager dans une stratégie beaucoup plus politique, visant à la démobilisation progressive de l’ensemble des groupes armés présents à la frontière. Il s’agit d’un travail de longue haleine, qui devra passer par le rétablissement de la confiance entre les différentes communautés résidant dans cette zone, la promotion d’une économie alternative au métier des armes et le retour d’un Etat perçu comme un protecteur et non plus comme une menace.

Concrètement, le Niger, avec le soutien du Mali et de leurs partenaires, en particulier la France, l’Union européenne,ses Etats membres, et les Etats-Unis, devrait opérer plusieurs inflexions, mêlant actions de court et de long terme :

1. Mettre l’action militaire au service d’une approche politique

Loin de stabiliser la zone frontalière, les opérations militaires, notamment celles qui s’appuient sur des groupes politico-militaires, contribuent, tout comme l’action des groupes jihadistes, à nourrir la spirale de la violence. Pour l’enrayer, les acteurs politiques, notamment ceux qui sont chargés du dialogue avec les groupes armés, devraient être mieux informés des opérations militaires et pouvoir en influencer la mise en œuvre. Aucun dialogue ne peut aboutir si des opérations militaires empêchent les mouvements des personnes ou les rencontres entre celles-ci. Les opérations ciblées menées par les forces occidentales devraient être suspendues durant certaines phases clés du dialogue politique, quitte à obtenir des groupes armés jihadistes des concessions similaires.

Privilégier le dialogue politique sur la conduite des opérations militaires peut avoir un coût opérationnel en laissant par exemple à l’adversaire le temps de reconstituer ses forces. Ce risque est réel mais les autorités politiques qui seront chargées du dialogue doivent l’accepter. De même, les autorités maliennes et nigériennes devraient prendre des mesures telles que la libération des prisonniers ou la suspension provisoire des patrouilles, afin de créer de la confiance. Enfin, sur le terrain, des forces de prévôté doivent accompagner les troupes pour s’assurer qu’elles ne commettent pas d’exactions à l’égard des populations. Les difficultés de la lutte contre-insurrectionnelle ne peuvent justifier les abus, qui devraient être publiquement punis par la hiérarchie militaire.

2. Ouvrir un cadre de dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se revendiquent du jihad

Les tentatives avortées au début de l’année 2017 témoignent de la difficulté d’engager le dialogue. Pour le relancer, le gouvernement nigérien pourrait mener une politique de pardon et proposer des formes de reconversion à ceux qui seront prêts à déposer les armes, y compris certains jihadistes.[fn]Une offre similaire d’amnistie a déjà été faite pour les anciens combattants de Boko Haram dans la région de Diffa avec des résultats limités pour le moment. Cependant, à l’inverse des membres de Boko Haram, les jihadistes de l’Ouest nigérien ne se sont pas rendus coupables des mêmes atrocités à l’égard des populations civiles.Hide Footnote Le cas échéant, il pourrait également envisager d’intégrer dans les forces de sécurité, notamment dans les forces de police territoriale, certains éléments n’ayant pas commis de crimes graves et désireux de contribuer à la sécurité du pays. En parallèle, la justice devra continuer à faire son travail pour que les responsables des crimes graves, notamment les meurtres de civils, soient identifiés et jugés quel que soit le groupe armé auquel ils appartiennent. Les forums de dialogue intercommunautaire, souvent animés par les ONG, constituent des outils complémentaires d’une telle politique. Ils devraient recevoir un soutien approprié des autorités et des partenaires des deux côtés de la frontière.

Le gouvernement nigérien doit aussi montrer qu’il se soucie du sentiment de marginalisation des communautés peul nomades du Nord-Tillabéri. De leur côté, les représentants souvent autoproclamés de ces populations ne doivent pas exagérer la stigmatisation générale dont les Peul font l’objet au Niger et mieux organiser leur représentation. Un projet circonscrit de réorganisation administrative de la chefferie dans le Nord-Tillabéri, établi en concertation avec l’ensemble des communautés et ayant pour objectif une meilleure représentation des populations nomades minoritaires, pourrait grandement faciliter le dialogue.

3. Suspendre le recours aux groupes armés à base communautaire lors des opérations anti-jihadistes

Du fait de l’extrême faiblesse actuelle de l’Etat malien à la frontière entre les deux pays, la force française Barkhane a choisi de coopérer, de façon provisoire, avec des groupes armés à base communautaire pour qu’ils épaulent les opérations de contre-insurrection à la frontière. Sans le reconnaitre publiquement, l’appareil sécuritaire nigérien s’est également engagé sur cette voie. Il s’agit d’une stratégie risquée qui déstabilise encore davantage la zone. Loin d’être la solution, la constitution ou le renforcement de groupes armés est le cœur du problème à la frontière. Il faut suspendre les opérations anti-jihadistes coordonnées avec les groupes armés à base communautaires. La coopération avec ces groupes devrait plutôt s’exercer dans le cadre de missions de sécurisation des populations civiles, formalisée, temporaires et inclusives. Une expérimentation de sécurisation locale par des patrouilles conjointes intégrant forces régulières et non régulières est actuellement en cours dans la ville de Ménaka et ses environs.[fn]Le gouvernorat de Ménaka, la force Barkhane et le bureau régional de la Minusma à Ménaka ont conçu et soutenu cette initiative. Elle s’inspire du Mécanisme opérationnel de concertation (MOC) prévu par l’Accord de paix inter-malien de juin 2015 sans en porter le nom officiel. Une demande de création de MOC a d’ailleurs été faite pour la région de Ménaka mais n’a pas encore été validée par le comité de suivi de l’accord. Entretiens de Crisis Group, analyste sahélien et membre de la mission Barkhane, décembre 2017 et avril 2018.Hide Footnote

Pour fonctionner pleinement, il faudrait cependant que cette mission temporaire soit représentative de l’ensemble des communautés vivant le long de la frontière et notamment des populations peul nomades pour l’instant peu intégrées au dispositif sécuritaire. En dehors des groupes armés jihadistes, et de quelques membres du Ganda Izo, ces communautés peul sont en effet très peu représentées dans les groupes armés, étatiques ou non. Quelques éléments ont cependant intégré la Garde nationale du Niger dans les années 2000. Il serait utile que les autorités nigériennes détachent ces éléments auprès du dispositif chargé de sécuriser la frontière côté malien. Cela pourrait se faire par exemple dans le cadre des activités de la force du G5 Sahel.

4. Soutenir les populations et favoriser le développement économique de la zone frontalière

A court terme, l’accès des acteurs humanitaires à la zone Nord-Tillabéri doit être facilité à des fins de protection et d’évaluation indépendante des besoins des populations. Les acteurs humanitaires doivent maintenir une position d’impartialité à l’égard des parties en conflit et négocier l’accès aux populations vulnérables avec l’ensemble des individus armés, y compris si nécessaire avec les jihadistes. A moyen terme, le développement économique ne requiert pas nécessairement de vastes plans publics mais pourrait passer par des projets modestes de mise en valeur du territoire comme la construction et l’entretien de puits. Vitaux pour les communautés locales, mais sources de conflits potentiels, ces projets doivent être conçus comme des moyens de « sécuriser un accès équitable et durable à l’eau » et de favoriser le contact pacifique entre communautés, en s’inspirant des « puits de la paix » mis en place entre 2006 et 2011 dans la région de Diffa.[fn]

Dans des régions habitées par des populations semi-nomades, l’Etat, avec par exemple le concours de l’Alliance Sahel, a également intérêt à repenser la forme des services publics.[fn]L’Alliance Sahel est une initiative d’aide au développement initiée par la France, l’Allemagne, l’Union européenne, la Banque Mondiale, la Banque africaine de développement et le Programme des Nations unies pour le Développement à destination des pays du G5 Sahel. Officiellement lancée en février 2018, elle prévoit la mise en œuvre de plus de 500 projets sur la période 2018-2022 pour un montant de six milliards d’euros ( Footnote Ainsi, le manque d’accès à la justice est un facteur favorisant le recours aux armes, qui apparait aux populations comme le seul moyen de défendre leurs droits ou leurs biens. L’instauration d’une justice foraine (des cours de justice civile mobiles allant au contact des populations) pourrait pallier ce manque sans mobiliser d’énormes moyens. De même, dans le domaine scolaire, un secteur pouvant à terme offrir une alternative au métier des armes, les autorités pourraient explorer avec leurs partenaires des moyens de favoriser la scolarisation des nomades, par exemple à travers la mise en place d’internats gratuits pour les enfants de pasteurs. L’Etat doit enfin regagner la confiance des communautés vivant à la frontière, ce qui nécessite de mieux assurer leur sécurité, par exemple à travers des patrouilles de police territoriale représentatives de l’ensemble des communautés locales.

« Evaluation finale du projet Sécurisation de l’accès à l’eau pour les pasteurs du Niger oriental ‘‘puits de la paix’’ », ONG CARE, 2011, p. 9.Hide Footnote

VI. Conclusion

En voie de détérioration depuis deux décennies, la situation à la frontière Niger-Mali s’est brutalement dégradée ces dernières années. Le primat donné aux réponses militaires exacerbe les antagonismes locaux au lieu de juguler les violences. Pour stabiliser la région, les interventions doivent dépasser le cadre restrictif de la lutte antiterroriste. Les autorités nigériennes devraient poursuivre leurs efforts pour engager un dialogue avec les groupes armés, y compris ceux qui se réclament du jihad. Le Niger a montré par le passé sa capacité à apaiser des conflits très graves en alliant réponses politiques et sécuritaires. Plus récemment, les autorités nigériennes ont réussi à trouver un équilibre similaire pour limiter l’avance de Boko Haram dans la région de Diffa, dans le Sud-Est du pays. Le Niger a tout à gagner à rester sur cette voie et à explorer son propre modèle de gestion des conflits armés comme alternative aux limites actuelles de la militarisation à outrance.

De leur côté, les partenaires occidentaux et plus particulièrement français devraient continuer à soutenir les efforts de sécurisation des zones sous influence jihadiste. Mais ils doivent accepter de discuter ouvertement des options stratégiques, et notamment de l’équilibre entre offre de dialogue et réponse militaire, avec les responsables concernés au Mali comme au Niger. La solution de long terme aux insurrections sahéliennes comprend une dimension militaire, mais qui doit être placée au service d’un projet politique défini par les sociétés sahéliennes elles-mêmes et adapté à leurs besoins.

Dakar/Bruxelles, 12 juin 2018

Annexe A : Carte de la zone frontalière Niger-Mali

Carte de la zone frontalière Niger-Mali International Crisis Group/KO/June 2018

Annexe B : Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014

Tableau des attaques contre les forces de sécurité du Niger dans la zone frontalière avec le Mali depuis 2014 Données recueillies par International Crisis Group lors d’entretiens menés au Niger.

Annexe C : Chronologie de la situation sécuritaire à la frontière Niger-Mali entre 1998 et 2018

Une milice peul est créée dans la région de Tillabéri, au Niger, à la suite d’affrontements intercommunautaires.

Des affrontements opposent Peul et Djerma dans le Nord-Tillabéri. Des représentants peul font état de dizaines de victimes civiles.

Des affrontements entre Peul et Dossaak font près de 70 morts au Mali et au Niger. Les autorités maliennes et nigériennes organisent une cérémonie dans la ville de Ménaka, au Mali, pour apaiser les tensions.

31 mars 2012
Le Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA), principal groupe armé rebelle créée en 2011, en coalition avec le Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (Mujao), prend le contrôle de la ville de Gao, au Mali.

28-29 juin 2012
Le Mujao chasse le MNLA de la ville de Gao, instaure la Charia (loi islamique) et entraine des combattants issus de communautés semi-nomades du Mali (Ménaka, Mopti) et du Niger (Nord-Tillabéri).

19-20 novembre 2012
Après de violents combats contre le MNLA, le Mujao prend le contrôle de la ville de Ménaka.

26 janvier 2013
L’opération militaire française « Serval » chasse les combattants jihadistes de Gao. Ils se dispersent dans les zones rurales et dans les pays voisins.

Décembre 2013-février 2014
Des affrontements opposent Peul et Imghad dans la région de Gao, et s’étendent au Nord-Tillabéri.

La Coordination de mouvements de l’Azawad (CMA) est créée. Elle regroupe principalement les groupes armés rebelles du Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA), du Haut conseil pour l’unité de l’Azawad (HCUA), et du Mouvement arabe de l’Azawad (MAA).

Février 2014
Les Forces de sécurité nigériennes (FDS) arrêtent des combattants peul blessés à Ouallam, région de Tillabéri, après l’attaque d’un campement touareg près de la frontière avec le Mali.

14 août 2014
Des combattants imghad favorables à l’unité du Mali créent le Groupe armé touareg imghad et alliés (Gatia).

30 octobre 2014
Trois attaques visent une patrouille militaire près de Bani Bangou, la prison de Ouallam et le camp de réfugiés de Mangaïzé, au Niger. Neufs membres des FDS sont tués et 58 prisonniers s’évadent.

15 mai 2015
Abou Walid al-Sahraoui annonce la création de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS).

2 septembre 2016
Des combattants dossaak actifs dans la région de Ménaka créent le Mouvement pour le salut de l’Azawad (MSA), issu d’une scission au sein de la Coordination des mouvements de l’Azawad (CMA).

Septembre 2016
Le Gatia et le MSA annoncent le lancement de patrouilles mixtes dans la région de Ménaka.

6 octobre 2016
Des assaillants attaquent un poste militaire près du camp de réfugiés de Tazalit, région de Tahoua, au Niger, et tuent 22 membres des FDS.

17 octobre 2016
Des hommes armés attaquent la prison de Koutoukalé, région de Tillabéri. Un assaillant est tué et deux membres de la garde nationale blessés. L’EIGS revendique l’attaque.

30 octobre 2016
L’Etat islamique reconnait l’allégeance du groupe d’Abou Walid.

8 novembre 2016
Des membres présumés de l’EIGS attaquent les FDS à Bani Bangou, région de Tillabéri, tuent sept soldats et en blessent trois, alors que quatre autres sont portés disparus.

22 février 2017
Des hommes armés attaquent une patrouille des FDS à Tilwa, région de Tillabéri, tuent seize soldats et en blessent dix-huit. L’EIGS revendique l’attaque.

3 mars 2017
L’état d’urgence est instauré dans plusieurs départements de Tillabéri et de Tahoua. Il était toujours en vigueur en mai 2018.

Mai 2017
Les dirigeants du MSA et du Gatia rencontrent des responsables français à Paris pour renforcer la coopération avec la force française Barkhane dans la région de Ménaka.

18 mai 2017
Le gouvernement du Niger ferme seize marchés et interdit la circulation des motos dans certaines zones des régions de Tillabéri et Tahoua.

31 mai 2017
Des assaillants tuent six membres des FDS à Abala, région de Tillabéri. Huit assaillants sont également tués. L’EIGS revendique l’attaque.

Juillet 2017
Le MSA et le Gatia mènent des opérations dans le Nord-Tillabéri. Les affrontements contre des combattants locaux, dont des jihadistes, forcent les éléments du MSA-Gatia à battre en retraite.

5 juillet 2017
Le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (Jamaat Nosrat al-Islam wal Muslimin, JNIM), la coalition d’al-Qaeda dans le Sahel, tue cinq membres des FDS et en blesse trois à Midal, région de Tahoua.

Août 2017
L’organisation non gouvernementale Promédiation organise à Tillabéri un forum intercommunautaire entre membres de communautés peul, imghad et dossaak pour apaiser les tensions.

4 octobre 2017
Une embuscade de l’Etat islamique dans le Grand Sahara (EIGS) tue cinq membres des FDS et quatre membres des forces spéciales américaines à Tongo Tongo, région de Tillabéri. 

21 octobre 2017
Des assaillants tuent treize membres des FDS à Ayorou, région de Tillabéri. L’EIGS revendique l’attaque.

16 décembre 2017
Barkhane conduit des frappes contre des jihadistes présumés près d’Inkalafatene, région de Ménaka.

28 janvier 2018
Des individus armés apparemment liés au JNIM tuent trois membres des Forces armées maliennes (FAMA) à Ménaka.

3 février 2018
Des individus armés tuent trois Dossaak près de Talataye, région de Ménaka.

22 février 2018
Les MSA et Gatia, soutenus par Barkhane, attaquent une base supposée de l’EIGS près d’Inkadagotane, région de Ménaka. Plusieurs individus sont tués et trois autres interpellés.

25-26 février 2018
Le MSA et le Gatia, soutenus par Barkhane, poursuivent des individus armés dans le département de Bani Bangou, région de Tillabéri. Quatre individus sont tués et trois autres interpellés.

6 mars 2018
Des éléments du MSA et du Gatia, soutenus par Barkhane, tuent cinq individus dans la zone de Tinzouragan, région de Ménaka.

7 mars 2018
Des membres du MSA et du Gatia tuent deux jihadistes présumés près de Tawraghen, région de Tillabéri.

9-10 mars 2018
Des combats opposent des combattants du Gatia et du MSA, soutenus par Barkhane, à des individus armés près d’Akabar, région de Ménaka. Quinze individus et un membre du MSA sont tués.

11-12 mars 2018
Un convoi de membres du MSA et du Gatia tombe dans une embuscade près de Ménaka. Sept individus sont tués lors des poursuites lancées contre les assaillants.

1er avril 2018
Une embuscade tue trois membres du MSA et du Gatia et en blesse cinq près d’Akabar, région de Ménaka.

1er avril 2018
Barkhane, les FAMA, les FDS, le MSA et le Gatia neutralisent 30 jihadistes présumés près d’Akabar, région de Ménaka.

6 avril 2018
Deux membres du MSA et du Gatia sont tués lors d’opérations menées avec les FAMA et Barkhane près d’Akabar, région de Ménaka, contre des individus armés.

26-27 avril 2018
Des individus armés attaquent deux campements dossaak dans la région de Ménaka, et tuent au moins une quarantaine de civils.

27 avril 2018
Des représentants peul accusent le MSA d’avoir tué 44 Peul près d’Ekrafane, région de Tillabéri.

1er mai 2018
Des individus armés tuent au moins seize Dossaak dans la région de Ménaka.

9 mai 2018
Des individus armés tuent cinq Dossaak et en blessent trois autres dans la région de Ménaka.

18 mai 2018
Des individus armés tuent au moins dix-sept civils peul lors de l’attaque du village nigérien d’Aghay, région de Tillabéri.