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Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

The Huthis: From Saada to Sanaa

Continued fighting between Huthis and their various opponents could lead to a major conflagration, further undermining the Yemen’s troubled political transition.

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Executive Summary

The power balance in Yemen’s north is shifting. In early 2014, Zaydi Shiite fighters, known as the Huthis or Ansar Allah (Partisans of God), won a series of battles, in effect consolidating their control over Saada governorate, on the border of Saudi Arabia, and expanding southward to the gates of the capital, Sanaa. Now a patchwork of shaky ceasefires is in place, albeit battered by bouts of violence. Tensions are high between Huthis and their various opponents – the Ahmar family, Major General Ali Mohsen al-Ahmar (no relation to the Ahmar family) and his military allies, Salafi fighters, and the Sunni Islamist party, Islah, and their affiliated tribes. Fear is growing that an escalation could draw the state into a prolonged conflict. To head off a conflagration, the parties must turn the inchoate understandings reached during the country’s National Dialogue Conference (NDC) into an implementable peace plan.

Renewed violence comes at a sensitive time in the country’s transition. In January 2014, Yemenis completed the NDC, which produced a blueprint for far-reaching political reforms. But the plan is aspirational at best. The country has until January 2015 to complete drafting a constitution and a referendum approving it, before holding parliamentary and presidential elections later in the year. Obstacles are many, including a weak, divided government; a desperate economic situation; and deteriorated security. Widespread violence would imperil the transition by undermining the state’s already weak authority and its embryonic political consensus. The status quo is already doing so, albeit more slowly.

Fighting in the far north is nothing new. Between 2004 and 2010, when the Huthis fought six rounds with the government, they were political and military underdogs, confined primarily to Saada governorate, with ill-defined demands and no clear political agenda. But the 2011 uprising against former President Ali Abdullah Saleh changed the country’s political dynamics, propelling the Huthis onto the national stage. Today, they have taken advantage of state weakness and political infighting to expand their popular support and territorial control in the north, including all of Saada governorate, where they run checkpoints, secure roads, collect taxes, oversee local government administration and administer justice. As the government has scant authority, they have become a virtual state within a state in these areas.

By joining the NDC, they gained a seat at the national bargaining table, where they advocated popular positions, including a federal state based on democratic principles, political pluralism, religious freedom and balance of powers. Their reputation as outsiders – opposed to Saleh-era power brokers and the widely disliked transition government – won them additional support, even outside their traditional base in the predominately Zaydi north. The result is a shifting coalition of competing streams – religious, tribal and even leftist – cooperating under an anti-establishment umbrella, the overall character of which has yet to be hashed out. Whether the group will emerge as a party, a social movement, an armed militia or some combination thereof will depend on how the transition is managed.

Huthis claim that their expansion is locally driven. Yemenis, they say, welcome them because they are frustrated with old regime forces, including the Salehs, Ali Mohsen, Islah and the Ahmars. With their foes, they claim, determined to violently halt the peaceful spread of their ideas, they insist on retaining their weapons, at least for now, to prevent a state controlled by their enemies from crushing them.

Opponents contrast the Huthis’ inclusive rhetoric with their often repressive tactics. Critics routinely accuse the group of wanting to reinstate, by force, a theocracy similar to the Zaydi imamate of Yemen’s past. Some go further, claiming that the Huthis have turned away from their Zaydi roots toward Twelver Shiism – to which Iran’s Shiites adhere – and are serving Tehran’s agenda. As the Huthis have gained ground, an increasingly wide array of Yemeni stakeholders have grown wary, demanding that they immediately relinquish heavy weapons and form a political party as proof they are serious about peaceful competition.

The situation is combustible. Emboldened by recent victories, the Huthis may overplay their hand and miss a chance to consolidate gains through compromise. Their opponents, who show no sign of giving in, are pushing state intervention to roll back Huthi advances. President Abdo Robo Mansour Hadi’s government is at risk of being pulled into a conflict that it cannot win militarily, especially while it fights an emboldened al-Qaeda branch. Southern separatists also are watching developments in the north closely; should the military become embroiled there, they could seize the opportunity to advance an independence bid.

The NDC agreements, while a helpful starting point, cannot halt the creeping violence. They did not fashion a clear consensus around the issues driving the fighting, such as power sharing and the division of the country into six federal regions. Some elements, like disarmament of non-state actors, are dangerously vague, lacking timetables and enforcement mechanisms.

In April 2014, President Hadi initiated talks with Huthi leader Abd-al-Malik al-Huthi about ending the recent fighting and implementing the NDC. But Hadi and UN Special Envoy Jamal Benomar must go further and transform the NDC conclusions into an implementable peace deal. The talks must include, at least informally, additional stakeholders: high-level representatives of the General People’s Congress (GPC, former President Saleh’s party), Islah, the Ahmars, Ali Mohsen and Salafis. Any realistic peace plan will need to satisfy the core concerns of belligerents and guarantee them with enforcement mechanisms. Three elements are critical:

  • National and local power sharing until elections can be held. This should include a consensus government that would ideally comprise Huthi representatives, with ministers chosen on the basis of professional skill and political affiliation.
     
  • Disarmament. The Huthis should agree to a detailed, sequenced program for transferring weapons to the state in exchange for government steps to improve its neutrality, especially of the security services. Disarmament, first of heavy and then medium weaponry, must apply to all non-state actors. To promote transparency and implementation, all sides could agree to a monitoring framework.
     
  • Guarantees of freedom of religious belief and peaceful political activities. As a first step, the Ahmars, Islah, Salafis and Ali Mohsen should explicitly accept the Huthis’ right to propagate their religious views and pursue peaceful political activities. The Huthis should do the same for others and form a political party.

Negotiating the details and sequencing of implementation are far from easy. The parties were unable to do so during the NDC, which succeeded in no small part because difficult decisions were delayed. Yemen no longer has this luxury. At stake is not only a relapse into violence, but the country’s fragile transition.

Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Originally published in Orient XXI

Le nombre élevé de victimes du raid antiterroriste américain du 1er février au Yémen risque d’aggraver plutôt que d’aider à résoudre un conflit qui est la raison principale de l’expansion d’Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) dans ce pays dévasté. Sous forme de questions-réponses, April Longley Alley explique pourquoi.

The following article is a French translation by Orient XXI of Crisis Group's Q&A with April Longley Alley, Senior Analyst for the Arabian Peninsula, from 1 February 2017.

Le premier raid antiterroriste autorisé par le président américain Donald Trump le 29 janvier 2017 visait Al-Qaida au Yémen. Quel a été le résultat de l’opération, et que sait-on de la stratégie plus générale de la nouvelle administration au Yémen ?

Le raid sur Al-Baïda, un front essentiel dans la guerre civile au Yémen où Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) et son affidé local Ansar al-Charia (AAS) font partie intégrante du conflit, est un bon exemple de ce qu’il ne faut pas faire. La mobilisation de troupes américaines et le nombre élevé de victimes civiles — au moins dix femmes et enfants ont été tués selon des sources locales — sont explosifs et nourrissent le ressentiment à l’égard des États-Unis au sein de la classe politique yéménite, dont AQPA tire profit. Le raid ne tient pas compte du contexte politique local, au détriment d’une stratégie antiterroriste efficace. Les membres de tribus visés avaient des liens avec AQPA/AAS, mais bon nombre d’entre eux, sinon la plupart, étaient moins motivés par l’agenda international d’AQPA, y compris ses visées sur l’Occident, que par une lutte locale de pouvoir dans laquelle AQPA apparait comme un allié face aux houthistes1 et aux combattants ralliés à l’ancien président Ali Abdallah Saleh.

Au niveau local, le raid ne donne pas seulement du grain à moudre à la rhétorique d’AQPA sur la nécessité de s’opposer par la violence à la prétendue guerre américaine contre les musulmans ; il permet également à AQPA d’accuser les États-Unis de soutenir les forces houthistes et pro-Saleh dans la bataille pour Al-Baïda. Une accusation qui trouvera certainement un écho auprès des anti-houthistes et des anti-Saleh dans ce secteur. C’est ironique, car les États-Unis soutiennent les bombardements saoudiens sur les forces houthistes et pro-Saleh. Il est trop tôt pour déterminer quelle est la stratégie globale — si tant est qu’elle existe — de l’administration Trump au Yémen. En matière d’antiterrorisme, il semble qu’il va poursuivre la politique de son prédécesseur Barack Obama, consistant à avoir largement recours aux drones et aux opérations spéciales. Pourtant, les attaques de drones ont eu des résultats limités et démontré leur propension à provoquer un retour de bâton politique lorsqu’ils font un grand nombre de victimes civiles. Bien que ces attaques aient infligé des revers répétés à AQPA en tuant des dirigeants et des idéologues majeurs, elles n’ont pas réussi à juguler sa croissance rapide — en grande partie parce que les possibilités offertes par la guerre surpassent les pertes.

À quel point la menace que représente la branche yéménite d’Al-Qaida est-elle sérieuse ?

AQPA est plus puissant que jamais. Alors que l’organisation de l’État islamique (OEI) fait les gros titres dans d’autres parties du Proche-Orient et en Afrique du Nord, au Yémen, Al-Qaida est le modèle de réussite. Au cours de l’échec de la transition politique et de la guerre civile, il a su exploiter l’effondrement de l’État, les alliances changeantes, une économie de guerre florissante et un sectarisme grandissant pour élargir sa base de soutien, défier l’autorité et même, par moments, contrôler des territoires. Il s’est mué en insurrection locale, se mêlant à une opposition « sunnite » plus large face à l’alliance entre houthistes et pro-Saleh, tout en poursuivant une stratégie des petits pas, évitant d’enfreindre brutalement les coutumes locales et travaillant avec les communautés pour améliorer les services et l’efficacité de la justice. AQPA fait partie intégrante d’une économie de guerre qui englobe les diverses factions politiques, y compris les combattants houthistes et pro-Saleh, et a acquis de nouvelles ressources en braquant des banques, en contrôlant le port de Mukalla pendant plus d’un an, en pillant des bases militaires et en obtenant indirectement des armes de la coalition menée par les Saoudiens avec l’appui des États-Unis, qui soutiennent le gouvernement yéménite internationalement reconnu du président Abd Rabbo Mansour Hadi face aux forces houthistes et pro-Saleh.

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA.

Bien qu’AQPA ait maintenu une stratégie du « Yémen d’abord » en cherchant à répondre aux doléances locales et en se mêlant des conflits locaux, il continue à poursuivre des objectifs à la fois locaux et mondiaux, appelant à des attaques, surtout de « loups solitaires », contre l’Occident. Le risque réel que représente le groupe pour les États-Unis fait débat, mais une menace persiste à long terme.

Qui sont les alliés et les adversaires d’AQPA au Yémen ?

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA. Cette situation fait obstacle à la lutte contre le groupe, dans la mesure où les élites ont la capacité et parfois un intérêt à l’utiliser pour leur propre bénéfice financier ou politique. Néanmoins, étant donné qu’AQPA et son affidé local AAS sont avant tout des organisations yéménites aux griefs locaux légitimes — déficit de justice, manque de services et d’emploi — il est possible d’affaiblir ses velléités transnationales en répondant à ces préoccupations domestiques.

Tandis que la quasi-totalité des belligérants yéménites et régionaux désigne AQPA et l’OEI comme leurs ennemis, ils ont tous contribué à leur expansion. L’avancée militaire du front houthiste-Saleh dans des zones majoritairement sunnites a offert à AQPA et à l’OEI l’occasion de se mêler à une opposition « sunnite » plus large. Les forces houthistes et pro-Saleh ont une propension contre-productive à faire l’amalgame entre divers adversaires, y compris les séparatistes du Sud, le parti islamiste sunnite Islah, AQPA et l’OEI.

Pour sa part, le front anti-houthiste suit le principe selon lequel « les ennemis de mes ennemis sont mes amis », ne s’en prenant à AQPA et l’OEI qu’après que les houthistes sont chassés du territoire. La coalition menée par l’Arabie saoudite s’est concentrée en priorité sur l’avancée des forces houthistes et pro-Saleh, considérée comme un élément de l’expansionnisme iranien, permettant ainsi à AQPA de contrôler durablement de vastes territoires et de récolter les avantages financiers correspondants. En avril 2016, les forces des Émirats arabes unis, membres de la coalition, ont délogé AQPA de Mukalla, mais le groupe, loin d’être défait, s’est simplement dispersé dans l’arrière-pays. En attendant, il profite de la prolongation du conflit, en particulier le long de la ligne de front. En résumé, AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

La semaine dernière, l’envoyé spécial de l’ONU pour le Yémen, Ismaïl Ould Cheikh Ahmed a fait un bref exposé au Conseil de Sécurité et recommandé la mise en place immédiate d’un cessez-le-feu. Les parties au conflit sont-elles proches d’un accord pour cesser les hostilités ?

Il est pour le moment peu probable qu’un accord soit conclu, en grande partie parce que la coalition menée par l’Arabie saoudite et le gouvernement du président Hadi semblent déterminés à consolider leur avancée militaire sur le littoral de la mer Rouge avant de reprendre les négociations. En octobre dernier, l’alliance des houthistes et des forces pro-Saleh a accepté de prendre part à des négociations selon les termes du « plan Kerry », qui allie des compromis à la fois politiques et sécuritaires, prévoyant le retrait des forces houthistes et pro-Saleh de la capitale Sanaa, un désarmement par étapes ainsi que la formation d’un gouvernement d’union nationale, dont ces dernières feraient partie. Mais on ne savait pas jusqu’où ils iraient dans le compromis sur les détails du plan de retrait et de désarmement, des considérations importantes aux yeux des Saoudiens et de leurs alliés. En fin de compte, l’intervention de l’ancien secrétaire d’État américain John Kerry s’est révélée insuffisante et trop tardive, tandis que le gouvernement du président Hadi rejetait le plan, signe de sa perception de l’administration Obama comme un canard boiteux, incapable de pousser les Saoudiens à conclure un accord de paix.

AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

Tous les efforts pour relancer les négociations ont indubitablement échoué. Bien que l’ONU demeure un cadre essentiel pour négocier un accord, trois séries de négociations infructueuses et de nombreuses tentatives de cessez-le-feu lui ont fait perdre sa crédibilité auprès de toutes les parties. Il est désormais peu probable que l’ONU parvienne à relancer des négociations sérieuses si les principaux acteurs du conflit ne changent pas d’avis sur ce qui constitue un compromis acceptable.

Si la perspective d’un accord de paix négocié demeure lointaine, que faire à court terme pour contenir la menace que représentent Al-Qaida et d’autres groupes djihadistes ?

Le moyen le plus efficace d’inverser les gains militaires d’AQPA est de s’attaquer aux conditions qui les ont rendus possibles, en mettant fin à la guerre via un accord politique durable et inclusif. Comme cette perspective reste éloignée, plusieurs mesures pourraient diminuer l’influence du groupe. En ce qui concerne les acteurs étatiques et les groupes qui évoluent dans des zones sous contrôle présent ou passé d’AQPA, comme le gouvernement du président Hadi et les milices qui lui sont associées ainsi que les Émirats arabes unis, ces mesures incluent de :

  • prioriser la sécurité, l’accès aux services et à la justice, en particulier en établissant un mécanisme de résolution des conflits diligent et transparent ; 
  • distinguer plutôt qu’amalgamer les divers groupes islamistes sunnites ; 
  • utiliser judicieusement les outils militaires et de police tout en respectant les lois et les coutumes locales.

Dans le cas des États-Unis et d’autres gouvernements souhaitant combattre AQPA, il faut être prêt à examiner et à faire pression sur des partenaires locaux et régionaux qui pourraient tolérer, ou même encourager AQPA/AAS pour leur propre bénéfice économique ou politique. Il faut aussi éviter les actions militaires brutales en dehors de toute stratégie politique, comme le raid du 29 janvier sur Al-Baïda, qui risque d’aggraver plutôt que d’atténuer le problème. Le bloc constitué des houthistes et des partisans de Saleh pourrait y contribuer en évitant de nouvelles incursions militaires dans des zones à majorité sunnite, qui ont attisé les tensions confessionnelles et alimenté la propagande d’AQPA et de l’OEI. Tous les belligérants yéménites et régionaux devraient enfin s’abstenir d’affubler leurs adversaires d’étiquettes sectaires grossières.