Military Strikes Are No Simple Answer to al-Qaeda’s Rise in Yemen
Military Strikes Are No Simple Answer to al-Qaeda’s Rise in Yemen
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida
Yemeni security forces gather in Aden's Mansura district, where a car bomb was used by suspected al-Qaeda fighters to target the city's police chief on 1 May 2016. AFP/Saleh Al-Obeidi

Military Strikes Are No Simple Answer to al-Qaeda’s Rise in Yemen

High civilian casualties from the latest U.S. counter-terrorism raid in Yemen risk aggravating rather than helping to resolve a conflict that is the principal reason for the growth of al-Qaeda in the devastated country. 

The first counter-terrorism raid authorised by U.S. President Donald Trump over the weekend targeted al-Qaeda in Yemen. How effective was the operation, and what is known about the new administration’s broader strategy on Yemen? 

The raid in al-Bayda, a key battlefront in Yemen’s civil war where al-Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP) and its local affiliate Ansar al-Sharia (AAS) are embedded in the conflict, is a good example of what not to do. The use of U.S. troops and the high number of civilian casualties – local sources report that at least ten women and children were killed – are deeply inflammatory and breed anti-American resentment across the Yemeni political spectrum that works to the advantage of AQAP. The raid ignores the local political context, to the detriment of an effective counter-terrorism strategy. The tribesmen targeted had links to AQAP/AAS, yet many, if not most of them, were motivated less by AQAP’s international agenda, including targeting the West, and more by a local power struggle in which AQAP is viewed as an ally against the Huthis (a Zaydi/Shiite militia) and fighters aligned with former President Ali Abdullah Saleh. At a local level, the raid not only plays into AQAP’s narrative of the need to violently oppose what they claim is a U.S. war against Muslims, but it also gives AQAP an opportunity to accuse the U.S. of assisting Huthi/Saleh forces in the fight for al-Bayda, an accusation that will likely resonate with the anti-Huthi/Saleh population in this area. This is ironic, because the U.S. is assisting Saudi Arabia in bombing Huthi/Saleh forces. 

It is too early to determine what, if any, broader strategy the Trump administration has in Yemen. On counter-terrorism, it seems he will continue former President Barack Obama’s policy of relying heavily on drones and special operations. Yet drone attacks have shown limited effectiveness and a propensity to backfire politically when they cause high civilian casualties. Although they have dealt repeated blows to AQAP by killing key leaders and ideologues, they have failed to stop its rapid growth – in large part because the opportunities provided by the war outstrip its losses 

How serious is the threat posed by the Yemeni branch of al-Qaeda? 

AQAP is stronger than it has ever been. While Islamic State has dominated headlines in other parts of the Middle East and North Africa, in Yemen, al-Qaeda has been the success story. Over the course of the country’s failed political transition and civil war, it has exploited state collapse, shifting alliances, a burgeoning war economy and growing sectarianism to expand its support base, challenge state authority and even govern territory at times. It has morphed into a local insurgency, attaching itself to a larger “Sunni” opposition to the Huthi/Saleh alliance and pursuing a strategy of gradualism by avoiding aggressively offending local norms and by working with local communities to improve services and swift provision of justice. AQAP is embedded in a war economy that spans the various political factions, including Huthi/Saleh fighters, and it has obtained new resources by raiding banks, controlling the port of Mukalla for over a year, looting army bases and indirectly obtaining weapons from the Saudi-led, U.S.-backed coalition that is supporting the internationally recognised Yemeni government of President Abed Rabbo Mansour Hadi against Huthi/Saleh forces. 

Although AQAP has pursued a “Yemen first” strategy of addressing local grievances and blending into local conflicts, it continues to balance local and global objectives, calling for attacks, particularly “lone-wolf” attacks, against the West. There is debate about the degree to which the group poses a risk to the U.S., in particular, but a long-term threat remains.

Who are AQAP’s friends and enemies in Yemen? 

Yemen’s political elites have a long history of collaboration with and co-optation of Sunni jihadist groups, including AQAP. This creates obstacles to combating the group, as elites have the ability and sometimes an interest in using it for their own financial or political gain. On the other hand, given that AQAP and its local affiliate, AAS, are primarily Yemeni organisations with legitimate local grievances – lack of justice provision, services and jobs – there are opportunities to weaken its transnationally-focused leadership by addressing these domestic concerns. 

While virtually all Yemeni and regional belligerents claim AQAP and IS as their enemies, they have all contributed to their rise. The Huthi/Saleh front’s military push into predominantly Sunni areas has opened vast opportunities for AQAP and IS to insert themselves into a broader “Sunni” opposition. The Huthi/Saleh side has a counterproductive propensity to conflate a range of opponents, including southern separatists, the Sunni Islamist party Islah, AQAP, and Islamic State. For its part, the anti-Huthi bloc has operated on the principle of the “enemy of my enemy is my friend”, only turning on AQAP and IS once the Huthis are pushed out of territory. The Saudi-led coalition has focused on the Huthi/Saleh advance, which it views as part of Iranian expansionism, as priority number one, allowing AQAP to govern large territories for extended periods and reap the attendant financial benefits. In April 2016, coalition forces from the United Arab Emirates dislodged AQAP from Mukalla, for instance, but the group was not defeated and merely melted away into the hinterland. Meanwhile, it profits from continuing conflict, especially along the front lines. In short, AQAP is in the paradoxical position of being the enemy of all parties yet arguably the war’s biggest beneficiary. 

Last week, UN Envoy to Yemen Ismail Ould Cheikh Ahmed briefed the Security Council and recommended an immediate ceasefire. How close are the parties to reaching any agreement to halt the fighting?

There is little chance of reaching a settlement at the moment, largely because the Saudi-led coalition and the Hadi government appear determined to secure military gains along the Red Sea coast before returning to meaningful talks. In October, the Huthi/Saleh alliance agreed to negotiate based on the terms of the “Kerry plan”, which combined security and political compromises allowing for Huthi/Saleh withdrawals from Sanaa, phased disarmament, and the formation of a national unity government in which they would be part. But it was unclear how far they would compromise on details of withdrawal and disarmament that are important to the Saudis and their allies. Ultimately, the intervention from then Secretary of State John Kerry proved too little, too late, as the Hadi government rejected the plan, an indication of its understanding that the Obama administration was a lame duck unable to press the Saudis toward a peace deal. Now efforts to restart negotiations are effectively dead. Although the UN remains an essential umbrella under which to negotiate a settlement, after three rounds of failed peace talks and numerous ceasefire attempts, it has lost credibility on all sides and is unlikely to revive meaningful negotiations absent a change in the main belligerents’ calculation as to what constitutes an acceptable compromise. 

If the prospects for bringing the war to a negotiated settlement remain distant, what can be done in the near term to limit the threat posed by al-Qaeda and other jihadist groups?

The most effective way to reverse AQAP’s gains is to address the conditions that made these possible, by ending the war through a durable, inclusive political settlement. As this is a distant prospect, there are several steps that could reduce the group’s influence. For states and groups operating in areas currently or previously under AQAP control, such as the Hadi government, affiliated militias and the United Arab Emirates, these measures include: prioritising basic security, service and justice provision, especially quick and transparent dispute resolution; disaggregating rather than conflating the wide range of Sunni Islamist groups; and using military and policing tools judiciously and in accordance with local norms and laws. For the U.S. and other governments interested in fighting AQAP, it means being willing to evaluate and constrain local and regional partners who may tolerate or even encourage AQAP/AAS for their own political or economic gain. It also means avoiding heavy-handed military action outside of a political strategy, such as the 29 January raid in al-Bayda, which is likely to aggravate rather than mitigate the problem. The Huthi/Saleh bloc could help by avoiding further military incursions into predominantly Sunni areas, which have inflamed sectarian tensions and fuelled AQAP and IS propaganda. All Yemeni and regional belligerents should refrain from labelling enemies in crude sectarian terms. 

Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Le nombre élevé de victimes du raid antiterroriste américain du 1er février au Yémen risque d’aggraver plutôt que d’aider à résoudre un conflit qui est la raison principale de l’expansion d’Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) dans ce pays dévasté. Sous forme de questions-réponses, April Longley Alley explique pourquoi.

The following article is a French translation by Orient XXI of Crisis Group's Q&A with April Longley Alley, Senior Analyst for the Arabian Peninsula, from 1 February 2017.

Le premier raid antiterroriste autorisé par le président américain Donald Trump le 29 janvier 2017 visait Al-Qaida au Yémen. Quel a été le résultat de l’opération, et que sait-on de la stratégie plus générale de la nouvelle administration au Yémen ?

Le raid sur Al-Baïda, un front essentiel dans la guerre civile au Yémen où Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) et son affidé local Ansar al-Charia (AAS) font partie intégrante du conflit, est un bon exemple de ce qu’il ne faut pas faire. La mobilisation de troupes américaines et le nombre élevé de victimes civiles — au moins dix femmes et enfants ont été tués selon des sources locales — sont explosifs et nourrissent le ressentiment à l’égard des États-Unis au sein de la classe politique yéménite, dont AQPA tire profit. Le raid ne tient pas compte du contexte politique local, au détriment d’une stratégie antiterroriste efficace. Les membres de tribus visés avaient des liens avec AQPA/AAS, mais bon nombre d’entre eux, sinon la plupart, étaient moins motivés par l’agenda international d’AQPA, y compris ses visées sur l’Occident, que par une lutte locale de pouvoir dans laquelle AQPA apparait comme un allié face aux houthistes1 et aux combattants ralliés à l’ancien président Ali Abdallah Saleh.

Au niveau local, le raid ne donne pas seulement du grain à moudre à la rhétorique d’AQPA sur la nécessité de s’opposer par la violence à la prétendue guerre américaine contre les musulmans ; il permet également à AQPA d’accuser les États-Unis de soutenir les forces houthistes et pro-Saleh dans la bataille pour Al-Baïda. Une accusation qui trouvera certainement un écho auprès des anti-houthistes et des anti-Saleh dans ce secteur. C’est ironique, car les États-Unis soutiennent les bombardements saoudiens sur les forces houthistes et pro-Saleh. Il est trop tôt pour déterminer quelle est la stratégie globale — si tant est qu’elle existe — de l’administration Trump au Yémen. En matière d’antiterrorisme, il semble qu’il va poursuivre la politique de son prédécesseur Barack Obama, consistant à avoir largement recours aux drones et aux opérations spéciales. Pourtant, les attaques de drones ont eu des résultats limités et démontré leur propension à provoquer un retour de bâton politique lorsqu’ils font un grand nombre de victimes civiles. Bien que ces attaques aient infligé des revers répétés à AQPA en tuant des dirigeants et des idéologues majeurs, elles n’ont pas réussi à juguler sa croissance rapide — en grande partie parce que les possibilités offertes par la guerre surpassent les pertes.

À quel point la menace que représente la branche yéménite d’Al-Qaida est-elle sérieuse ?

AQPA est plus puissant que jamais. Alors que l’organisation de l’État islamique (OEI) fait les gros titres dans d’autres parties du Proche-Orient et en Afrique du Nord, au Yémen, Al-Qaida est le modèle de réussite. Au cours de l’échec de la transition politique et de la guerre civile, il a su exploiter l’effondrement de l’État, les alliances changeantes, une économie de guerre florissante et un sectarisme grandissant pour élargir sa base de soutien, défier l’autorité et même, par moments, contrôler des territoires. Il s’est mué en insurrection locale, se mêlant à une opposition « sunnite » plus large face à l’alliance entre houthistes et pro-Saleh, tout en poursuivant une stratégie des petits pas, évitant d’enfreindre brutalement les coutumes locales et travaillant avec les communautés pour améliorer les services et l’efficacité de la justice. AQPA fait partie intégrante d’une économie de guerre qui englobe les diverses factions politiques, y compris les combattants houthistes et pro-Saleh, et a acquis de nouvelles ressources en braquant des banques, en contrôlant le port de Mukalla pendant plus d’un an, en pillant des bases militaires et en obtenant indirectement des armes de la coalition menée par les Saoudiens avec l’appui des États-Unis, qui soutiennent le gouvernement yéménite internationalement reconnu du président Abd Rabbo Mansour Hadi face aux forces houthistes et pro-Saleh.

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA.

Bien qu’AQPA ait maintenu une stratégie du « Yémen d’abord » en cherchant à répondre aux doléances locales et en se mêlant des conflits locaux, il continue à poursuivre des objectifs à la fois locaux et mondiaux, appelant à des attaques, surtout de « loups solitaires », contre l’Occident. Le risque réel que représente le groupe pour les États-Unis fait débat, mais une menace persiste à long terme.

Qui sont les alliés et les adversaires d’AQPA au Yémen ?

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA. Cette situation fait obstacle à la lutte contre le groupe, dans la mesure où les élites ont la capacité et parfois un intérêt à l’utiliser pour leur propre bénéfice financier ou politique. Néanmoins, étant donné qu’AQPA et son affidé local AAS sont avant tout des organisations yéménites aux griefs locaux légitimes — déficit de justice, manque de services et d’emploi — il est possible d’affaiblir ses velléités transnationales en répondant à ces préoccupations domestiques.

Tandis que la quasi-totalité des belligérants yéménites et régionaux désigne AQPA et l’OEI comme leurs ennemis, ils ont tous contribué à leur expansion. L’avancée militaire du front houthiste-Saleh dans des zones majoritairement sunnites a offert à AQPA et à l’OEI l’occasion de se mêler à une opposition « sunnite » plus large. Les forces houthistes et pro-Saleh ont une propension contre-productive à faire l’amalgame entre divers adversaires, y compris les séparatistes du Sud, le parti islamiste sunnite Islah, AQPA et l’OEI.

Pour sa part, le front anti-houthiste suit le principe selon lequel « les ennemis de mes ennemis sont mes amis », ne s’en prenant à AQPA et l’OEI qu’après que les houthistes sont chassés du territoire. La coalition menée par l’Arabie saoudite s’est concentrée en priorité sur l’avancée des forces houthistes et pro-Saleh, considérée comme un élément de l’expansionnisme iranien, permettant ainsi à AQPA de contrôler durablement de vastes territoires et de récolter les avantages financiers correspondants. En avril 2016, les forces des Émirats arabes unis, membres de la coalition, ont délogé AQPA de Mukalla, mais le groupe, loin d’être défait, s’est simplement dispersé dans l’arrière-pays. En attendant, il profite de la prolongation du conflit, en particulier le long de la ligne de front. En résumé, AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

La semaine dernière, l’envoyé spécial de l’ONU pour le Yémen, Ismaïl Ould Cheikh Ahmed a fait un bref exposé au Conseil de Sécurité et recommandé la mise en place immédiate d’un cessez-le-feu. Les parties au conflit sont-elles proches d’un accord pour cesser les hostilités ?

Il est pour le moment peu probable qu’un accord soit conclu, en grande partie parce que la coalition menée par l’Arabie saoudite et le gouvernement du président Hadi semblent déterminés à consolider leur avancée militaire sur le littoral de la mer Rouge avant de reprendre les négociations. En octobre dernier, l’alliance des houthistes et des forces pro-Saleh a accepté de prendre part à des négociations selon les termes du « plan Kerry », qui allie des compromis à la fois politiques et sécuritaires, prévoyant le retrait des forces houthistes et pro-Saleh de la capitale Sanaa, un désarmement par étapes ainsi que la formation d’un gouvernement d’union nationale, dont ces dernières feraient partie. Mais on ne savait pas jusqu’où ils iraient dans le compromis sur les détails du plan de retrait et de désarmement, des considérations importantes aux yeux des Saoudiens et de leurs alliés. En fin de compte, l’intervention de l’ancien secrétaire d’État américain John Kerry s’est révélée insuffisante et trop tardive, tandis que le gouvernement du président Hadi rejetait le plan, signe de sa perception de l’administration Obama comme un canard boiteux, incapable de pousser les Saoudiens à conclure un accord de paix.

AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

Tous les efforts pour relancer les négociations ont indubitablement échoué. Bien que l’ONU demeure un cadre essentiel pour négocier un accord, trois séries de négociations infructueuses et de nombreuses tentatives de cessez-le-feu lui ont fait perdre sa crédibilité auprès de toutes les parties. Il est désormais peu probable que l’ONU parvienne à relancer des négociations sérieuses si les principaux acteurs du conflit ne changent pas d’avis sur ce qui constitue un compromis acceptable.

Si la perspective d’un accord de paix négocié demeure lointaine, que faire à court terme pour contenir la menace que représentent Al-Qaida et d’autres groupes djihadistes ?

Le moyen le plus efficace d’inverser les gains militaires d’AQPA est de s’attaquer aux conditions qui les ont rendus possibles, en mettant fin à la guerre via un accord politique durable et inclusif. Comme cette perspective reste éloignée, plusieurs mesures pourraient diminuer l’influence du groupe. En ce qui concerne les acteurs étatiques et les groupes qui évoluent dans des zones sous contrôle présent ou passé d’AQPA, comme le gouvernement du président Hadi et les milices qui lui sont associées ainsi que les Émirats arabes unis, ces mesures incluent de :

  • prioriser la sécurité, l’accès aux services et à la justice, en particulier en établissant un mécanisme de résolution des conflits diligent et transparent ; 
  • distinguer plutôt qu’amalgamer les divers groupes islamistes sunnites ; 
  • utiliser judicieusement les outils militaires et de police tout en respectant les lois et les coutumes locales.

Dans le cas des États-Unis et d’autres gouvernements souhaitant combattre AQPA, il faut être prêt à examiner et à faire pression sur des partenaires locaux et régionaux qui pourraient tolérer, ou même encourager AQPA/AAS pour leur propre bénéfice économique ou politique. Il faut aussi éviter les actions militaires brutales en dehors de toute stratégie politique, comme le raid du 29 janvier sur Al-Baïda, qui risque d’aggraver plutôt que d’atténuer le problème. Le bloc constitué des houthistes et des partisans de Saleh pourrait y contribuer en évitant de nouvelles incursions militaires dans des zones à majorité sunnite, qui ont attisé les tensions confessionnelles et alimenté la propagande d’AQPA et de l’OEI. Tous les belligérants yéménites et régionaux devraient enfin s’abstenir d’affubler leurs adversaires d’étiquettes sectaires grossières.

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