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Yemen: Enduring Conflicts, Threatened Transition
Yemen: Enduring Conflicts, Threatened Transition
Table of Contents
  1. Executive Summary
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida
Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Yemen: Enduring Conflicts, Threatened Transition

Flawed as it is, Yemen’s political settlement avoided a potentially devastating civil war and secured President Ali Abdullah Saleh’s resignation, but now the challenge is to address longstanding political and economic grievances.

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Executive Summary

As messy as it has been and unfinished as it remains, Yemen’s transition accomplished two critical goals: avoiding a potentially devastating civil war and securing the resignation of President Ali Abdullah Saleh, who had ruled the impoverished country for over three decades. It also cracked the regime’s foundations, while making it possible to imagine new rules of the game. Still, much remains in doubt, notably the scope and direction of change. The nation essentially has witnessed a political game of musical chairs, one elite faction swapping places with the other but remaining at loggerheads. Important constituencies – northern Huthi, southern Hiraak, some independent youth movements – feel excluded and view the transition agreement with scepticism, if not distain. Al-Qaeda and other militants are taking advantage of a security vacuum. Socio-economic needs remain unmet. The new government must rapidly show tangible progress (security, economic, political) to contain centrifugal forces pulling Yemen apart, while reaching out to stakeholders and preparing the political environment for inclusive national dialogue.

On 23 November 2011, following eleven months of popular protest, Saleh signed the Gulf Cooperation Council (GCC) initiative and an accompanying set of implementation mechanisms. Boiled down to its essentials, the GCC initiative provided the former president domestic immunity from prosecution in return for his stepping down. The UN-backed implementation document added flesh to the bones, providing valuable details on the mechanics and timetable of the transition roadmap.

The agreement outlined a two-phase process. In the first, Saleh delegated powers to his vice president, Abdo Robo Mansour Hadi. Feuding politicians then formed an opposition-led national consensus government with cabinet portfolios split equally between the former ruling party, the General People’s Congress (GPC), and the opposition bloc, the Joint Meeting Parties (JMP). The president established a military committee tasked with reducing tensions and divisions within the armed forces, which had split between pro- and anti-Saleh factions during the uprising. Phase one ended with early presidential elections, on 21 February 2012, in which Hadi was the uncontested, consensus candidate.

In phase two, Hadi and the government are given two years to, among other things, restructure the military-secu­rity apparatus, address issues of transitional justice and launch an inclusive National Dialogue Conference with the goal of revising the constitution before new elections in February 2014. It is a laudatory program, but also plainly an ambitious one. Already the scorecard is mixed, as implementation has fallen short.

Indeed, although much has changed, a considerable amount remains the same. Begin with the most important: the settlement failed to resolve the highly personalised conflict between Saleh and his family on the one hand, and General Ali Mohsen al-Ahmar, as well as, the powerful al-Ahmar family, on the other. As both camps seek to protect their interests and undermine their rivals, the contours of their struggle have changed but not its fundamental nature or the identity of its protagonists. Likewise, the underlying political economy of corruption has remained virtually untouched. The same families retain control of most of the country’s resources while relying on patronage networks and dominating decision-making in the government, military and political parties.

For frustrated independent activists, the struggle at the top amounts to little more than a political see-saw between two camps that have dominated the country for some 33 years, a reshuffling of the political deck that has, at the party level, hurt the GPC and helped the JMP. This has serious policy implications. As politicians squabble in Sanaa, urgent national problems await. Humanitarian conditions have worsened dramatically since the uprising, with hunger and malnutrition levels growing at an alarming rate. A year of political turmoil has resulted in severe shortages of basic commodities; aggravated already high poverty and unemployment rates; and brought economic activity to a virtual halt.

The army is still divided, with warring commanders escaping the president’s full authority. Armed factions and tribal groups loyal to Saleh, Ali Mohsen or the Al-Ahmars remain in the capital; elsewhere the situation is far worse. The government’s writ over the periphery, already tenuous before the uprising, has contracted sharply since. In the North, the Huthis have vastly expanded their territorial control. In the South, the government must contend with challenges from the Hiraak and its affiliated armed groups. Most worrisome is the spread of Ansar Sharia (Partisans of Islamic Law), a murky mix of al-Qaeda militants and young local recruits, many of whom appear motivated by economic rewards more than by ideological conviction. The government, fighting alongside local popular committees, has recaptured territories in the South, but the battle with al-Qaeda is far from over.

Yet, despite these multiple crises, partisan politics and jockeying for the most part persists in the capital. Encumbered by infighting and lacking capacity, the new government has yet to articulate or put forward a political and economic vision for the transitional period. What is more, it has done too little to bring in long-marginalised groups and is sticking to a largely Sanaa-centric approach. Reformers are concerned that vested interests in both the GPC and JMP are seeking to maintain a highly centralised, corrupt state that favours northern tribal and Islamist leaders, thus further deepening the divide with the rest of the country.

Securing Saleh’s peaceful exit from the presidency was hard enough; implementing the remainder of the agreement will be harder still. Neutralising potential spoilers – competing elites associated with the old regime as well as the divided military/security apparatus – is a priority. This cannot be done too abruptly or in a way that privileges one side over the other, lest it trigger violent resistance from the losing side. Instead, Hadi should gradually remove or rotate powerful commanders in a politically even-handed fashion and end their control over individual army units, while forcing them to demonstrate respect for the military chain of command under the president and defence minister. In like manner, the influence of powerful political parties and interest groups should be diluted in a way that ensures no single one finds itself in a position to dominate the transitional process. Equally important, the national dialogue needs to be broadly inclusive, requiring immediate confidence-building measures and continued outreach efforts toward sidelined groups: the youth, the Huthis and the Hiraak.

Implementation also is suffering from its overall opaqueness. No one – not the government, parliament, or military committee – has publicly kept score so as to shed light on who is violating the agreement and how. Nor has Hadi formed the interpretation committee, even though it is mandated by the agreement, and even though it could usefully settle disputes over the meaning of the initiative and its implementation mechanisms.

The political settlement has numerous flaws. It was an elite compromise that excluded many original protesters as well as marginalised constituencies. It failed to adequately address issues of justice, and it kept in power leaders and parties at least partially responsible for the country’s woes. But, at a minimum, it offers the chance for a different future. If politicians in Sanaa fail to resolve, or at least contain, the ongoing elite confrontation and move forward with an inclusive dialogue, the country risks experiencing further violence and fragmentation. Yemen has long run away from critical decisions. It should run no more.

Sanaa/Brussels, 3 July 2012

Les raids antiterroristes américains au Yémen, une arme aux mains d’Al-Qaida

Originally published in Orient XXI

Le nombre élevé de victimes du raid antiterroriste américain du 1er février au Yémen risque d’aggraver plutôt que d’aider à résoudre un conflit qui est la raison principale de l’expansion d’Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) dans ce pays dévasté. Sous forme de questions-réponses, April Longley Alley explique pourquoi.

The following article is a French translation by Orient XXI of Crisis Group's Q&A with April Longley Alley, Senior Analyst for the Arabian Peninsula, from 1 February 2017.

Le premier raid antiterroriste autorisé par le président américain Donald Trump le 29 janvier 2017 visait Al-Qaida au Yémen. Quel a été le résultat de l’opération, et que sait-on de la stratégie plus générale de la nouvelle administration au Yémen ?

Le raid sur Al-Baïda, un front essentiel dans la guerre civile au Yémen où Al-Qaida dans la péninsule arabique (AQPA) et son affidé local Ansar al-Charia (AAS) font partie intégrante du conflit, est un bon exemple de ce qu’il ne faut pas faire. La mobilisation de troupes américaines et le nombre élevé de victimes civiles — au moins dix femmes et enfants ont été tués selon des sources locales — sont explosifs et nourrissent le ressentiment à l’égard des États-Unis au sein de la classe politique yéménite, dont AQPA tire profit. Le raid ne tient pas compte du contexte politique local, au détriment d’une stratégie antiterroriste efficace. Les membres de tribus visés avaient des liens avec AQPA/AAS, mais bon nombre d’entre eux, sinon la plupart, étaient moins motivés par l’agenda international d’AQPA, y compris ses visées sur l’Occident, que par une lutte locale de pouvoir dans laquelle AQPA apparait comme un allié face aux houthistes1 et aux combattants ralliés à l’ancien président Ali Abdallah Saleh.

Au niveau local, le raid ne donne pas seulement du grain à moudre à la rhétorique d’AQPA sur la nécessité de s’opposer par la violence à la prétendue guerre américaine contre les musulmans ; il permet également à AQPA d’accuser les États-Unis de soutenir les forces houthistes et pro-Saleh dans la bataille pour Al-Baïda. Une accusation qui trouvera certainement un écho auprès des anti-houthistes et des anti-Saleh dans ce secteur. C’est ironique, car les États-Unis soutiennent les bombardements saoudiens sur les forces houthistes et pro-Saleh. Il est trop tôt pour déterminer quelle est la stratégie globale — si tant est qu’elle existe — de l’administration Trump au Yémen. En matière d’antiterrorisme, il semble qu’il va poursuivre la politique de son prédécesseur Barack Obama, consistant à avoir largement recours aux drones et aux opérations spéciales. Pourtant, les attaques de drones ont eu des résultats limités et démontré leur propension à provoquer un retour de bâton politique lorsqu’ils font un grand nombre de victimes civiles. Bien que ces attaques aient infligé des revers répétés à AQPA en tuant des dirigeants et des idéologues majeurs, elles n’ont pas réussi à juguler sa croissance rapide — en grande partie parce que les possibilités offertes par la guerre surpassent les pertes.

À quel point la menace que représente la branche yéménite d’Al-Qaida est-elle sérieuse ?

AQPA est plus puissant que jamais. Alors que l’organisation de l’État islamique (OEI) fait les gros titres dans d’autres parties du Proche-Orient et en Afrique du Nord, au Yémen, Al-Qaida est le modèle de réussite. Au cours de l’échec de la transition politique et de la guerre civile, il a su exploiter l’effondrement de l’État, les alliances changeantes, une économie de guerre florissante et un sectarisme grandissant pour élargir sa base de soutien, défier l’autorité et même, par moments, contrôler des territoires. Il s’est mué en insurrection locale, se mêlant à une opposition « sunnite » plus large face à l’alliance entre houthistes et pro-Saleh, tout en poursuivant une stratégie des petits pas, évitant d’enfreindre brutalement les coutumes locales et travaillant avec les communautés pour améliorer les services et l’efficacité de la justice. AQPA fait partie intégrante d’une économie de guerre qui englobe les diverses factions politiques, y compris les combattants houthistes et pro-Saleh, et a acquis de nouvelles ressources en braquant des banques, en contrôlant le port de Mukalla pendant plus d’un an, en pillant des bases militaires et en obtenant indirectement des armes de la coalition menée par les Saoudiens avec l’appui des États-Unis, qui soutiennent le gouvernement yéménite internationalement reconnu du président Abd Rabbo Mansour Hadi face aux forces houthistes et pro-Saleh.

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA.

Bien qu’AQPA ait maintenu une stratégie du « Yémen d’abord » en cherchant à répondre aux doléances locales et en se mêlant des conflits locaux, il continue à poursuivre des objectifs à la fois locaux et mondiaux, appelant à des attaques, surtout de « loups solitaires », contre l’Occident. Le risque réel que représente le groupe pour les États-Unis fait débat, mais une menace persiste à long terme.

Qui sont les alliés et les adversaires d’AQPA au Yémen ?

Les élites politiques du Yémen ont une longue expérience de collaboration et de cooptation des groupes djihadistes sunnites, y compris AQPA. Cette situation fait obstacle à la lutte contre le groupe, dans la mesure où les élites ont la capacité et parfois un intérêt à l’utiliser pour leur propre bénéfice financier ou politique. Néanmoins, étant donné qu’AQPA et son affidé local AAS sont avant tout des organisations yéménites aux griefs locaux légitimes — déficit de justice, manque de services et d’emploi — il est possible d’affaiblir ses velléités transnationales en répondant à ces préoccupations domestiques.

Tandis que la quasi-totalité des belligérants yéménites et régionaux désigne AQPA et l’OEI comme leurs ennemis, ils ont tous contribué à leur expansion. L’avancée militaire du front houthiste-Saleh dans des zones majoritairement sunnites a offert à AQPA et à l’OEI l’occasion de se mêler à une opposition « sunnite » plus large. Les forces houthistes et pro-Saleh ont une propension contre-productive à faire l’amalgame entre divers adversaires, y compris les séparatistes du Sud, le parti islamiste sunnite Islah, AQPA et l’OEI.

Pour sa part, le front anti-houthiste suit le principe selon lequel « les ennemis de mes ennemis sont mes amis », ne s’en prenant à AQPA et l’OEI qu’après que les houthistes sont chassés du territoire. La coalition menée par l’Arabie saoudite s’est concentrée en priorité sur l’avancée des forces houthistes et pro-Saleh, considérée comme un élément de l’expansionnisme iranien, permettant ainsi à AQPA de contrôler durablement de vastes territoires et de récolter les avantages financiers correspondants. En avril 2016, les forces des Émirats arabes unis, membres de la coalition, ont délogé AQPA de Mukalla, mais le groupe, loin d’être défait, s’est simplement dispersé dans l’arrière-pays. En attendant, il profite de la prolongation du conflit, en particulier le long de la ligne de front. En résumé, AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

La semaine dernière, l’envoyé spécial de l’ONU pour le Yémen, Ismaïl Ould Cheikh Ahmed a fait un bref exposé au Conseil de Sécurité et recommandé la mise en place immédiate d’un cessez-le-feu. Les parties au conflit sont-elles proches d’un accord pour cesser les hostilités ?

Il est pour le moment peu probable qu’un accord soit conclu, en grande partie parce que la coalition menée par l’Arabie saoudite et le gouvernement du président Hadi semblent déterminés à consolider leur avancée militaire sur le littoral de la mer Rouge avant de reprendre les négociations. En octobre dernier, l’alliance des houthistes et des forces pro-Saleh a accepté de prendre part à des négociations selon les termes du « plan Kerry », qui allie des compromis à la fois politiques et sécuritaires, prévoyant le retrait des forces houthistes et pro-Saleh de la capitale Sanaa, un désarmement par étapes ainsi que la formation d’un gouvernement d’union nationale, dont ces dernières feraient partie. Mais on ne savait pas jusqu’où ils iraient dans le compromis sur les détails du plan de retrait et de désarmement, des considérations importantes aux yeux des Saoudiens et de leurs alliés. En fin de compte, l’intervention de l’ancien secrétaire d’État américain John Kerry s’est révélée insuffisante et trop tardive, tandis que le gouvernement du président Hadi rejetait le plan, signe de sa perception de l’administration Obama comme un canard boiteux, incapable de pousser les Saoudiens à conclure un accord de paix.

AQPA se trouve dans une situation paradoxale : ennemi de toutes les parties, mais pouvant être considéré comme le principal bénéficiaire de la guerre.

Tous les efforts pour relancer les négociations ont indubitablement échoué. Bien que l’ONU demeure un cadre essentiel pour négocier un accord, trois séries de négociations infructueuses et de nombreuses tentatives de cessez-le-feu lui ont fait perdre sa crédibilité auprès de toutes les parties. Il est désormais peu probable que l’ONU parvienne à relancer des négociations sérieuses si les principaux acteurs du conflit ne changent pas d’avis sur ce qui constitue un compromis acceptable.

Si la perspective d’un accord de paix négocié demeure lointaine, que faire à court terme pour contenir la menace que représentent Al-Qaida et d’autres groupes djihadistes ?

Le moyen le plus efficace d’inverser les gains militaires d’AQPA est de s’attaquer aux conditions qui les ont rendus possibles, en mettant fin à la guerre via un accord politique durable et inclusif. Comme cette perspective reste éloignée, plusieurs mesures pourraient diminuer l’influence du groupe. En ce qui concerne les acteurs étatiques et les groupes qui évoluent dans des zones sous contrôle présent ou passé d’AQPA, comme le gouvernement du président Hadi et les milices qui lui sont associées ainsi que les Émirats arabes unis, ces mesures incluent de :

  • prioriser la sécurité, l’accès aux services et à la justice, en particulier en établissant un mécanisme de résolution des conflits diligent et transparent ; 
  • distinguer plutôt qu’amalgamer les divers groupes islamistes sunnites ; 
  • utiliser judicieusement les outils militaires et de police tout en respectant les lois et les coutumes locales.

Dans le cas des États-Unis et d’autres gouvernements souhaitant combattre AQPA, il faut être prêt à examiner et à faire pression sur des partenaires locaux et régionaux qui pourraient tolérer, ou même encourager AQPA/AAS pour leur propre bénéfice économique ou politique. Il faut aussi éviter les actions militaires brutales en dehors de toute stratégie politique, comme le raid du 29 janvier sur Al-Baïda, qui risque d’aggraver plutôt que d’atténuer le problème. Le bloc constitué des houthistes et des partisans de Saleh pourrait y contribuer en évitant de nouvelles incursions militaires dans des zones à majorité sunnite, qui ont attisé les tensions confessionnelles et alimenté la propagande d’AQPA et de l’OEI. Tous les belligérants yéménites et régionaux devraient enfin s’abstenir d’affubler leurs adversaires d’étiquettes sectaires grossières.